ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunalt tilskudd til godkjente ikke-kommunale barnehager Bergen kommune
1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Bergen kommune. Rapporten gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen. Tilsynet er gjennomført ved å vurdere kommunens vedtak om kommunalt tilskudd opp mot lovkrav. 2. Rettslig grunnlag for tilsynet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 9 andre ledd. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er tilsyn med de lovpålagte oppgavene, jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er utøving av myndighet, og skjer i samsvar med reglene for dette i forvaltningsretten. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling og at det er etterprøvbart og effektivt. I de tilfellene der Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, blir dette sett på som lovbrudd, uavhengig av om det er forvaltningsloven, barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne loven som er brutt. 3. Tema for tilsynet Tilsynet skal undersøke om kommunen som barnehagemyndighet etterlever de rettslige kravene som er satt med hensyn til å fatte vedtak om tilskudd til godkjente ikke-kommunale barnehager, jf barnehageloven med forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikkekommunale barnehager (tilskuddforskriften), og forvaltningsloven. Tema er valgt fordi utregningen av det kommunale tilskuddet etter barnehageloven 14 er et utfordrende område både for kommuner og eiere av barnehager. Det er vanlig at både økonomer, jurister og kjennere av sektoren bidrar i prosessen i kommunene. Utmåling av tilskudd har store konsekvenser for ikke-kommunale barnehager. Ikke alle barnehager har tilgang til samme kompetanse som kommunene, og det er viktig at vedtakene er formulert på en slik måte at mottakerne kan forstå tildelingen av det kommunale tilskuddet. For å sikre rettssikkerheten til barnehagene må kommunene etterleve saksbehandlingsregler i lov og forskrift når de fatter vedtak om tilskudd. Forvaltningsloven gir en rekke grunnleggende regler om saksbehandling for offentlige organ. Formålet med forvaltningsloven er i første omgang å legge forholdene til rette for en trygg saksbehandling i forvaltningen. Fylkesmannen har derfor etter en vurdering funne grunnlag for å se nærmere på vedtakene kommunene treffer når de yter tilskudd.
4. Rettslig krav Barnehageloven 14 angir kommunene sin finansieringsplikt til ikke-kommunale barnehager. Loven hjemler «forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlig tilskudd til ikke-kommunale barnehager» (tilskuddforskriften). Formålet med forskriften er å sørge for at godkjente ikkekommunale barnehager blir behandlet likeverdig med de kommunale barnehagene ved tildeling av kommunalt tilskudd. Etter tilskuddforskriften 7 danner den årlige rapporteringen 15. desember grunnlaget for utmålingen av tilskudd til ikke-kommunale barnehager året etter. I tilskuddforskriften 8 første ledd heter det at «kommunen én gang per år skal fatte vedtak om tilskudd til ikke-kommunale barnehager i samsvar med 4 og 5». Tilskuddforskriften 4 og 5 hjemler hvordan kommunen skal utmåle tilskudd til driftskostnader og kapitalkostnader. Det årlige vedtaket om tilskudd til ikke-kommunale barnehager etter 4 og 5, utmåler tilskudd for et år om gangen, dersom ikke kommunen i lokale retningslinjer har innført flere telletidspunkt som fører til nye vedtak gjennom året. Kommunens tildeling av tilskudd til ikke-kommunale barnehager er et enkeltvedtak jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b, se også tilskuddforskriften 12. Kommunens tildeling av tilskudd etter barnehageloven 14 med tilhørende forskrift suppleres således av forvaltningslovens regler. Når kommunen yter tilskudd i vedtak, må forvaltningslovens regler i kapittel V «om vedtaket. ( 23-27b)» etterleves. Dette stiller blant annet krav til at vedtaket er begrunnet og at det blir vist til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene, samt at klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærmere fremgangsmåte ved klage er oppgitt. Kommunen sin generelle dokumentasjonsplikt følgjer av 2 i tilskuddforskriften. I alle faser av saksbehandlingen skal kommunen begrunne og dokumentere tilstrekkelig til at barnehagen kan vurdere om forskriften sine regler fulgt. Forvaltningsloven stiller krav til at en sak skal være så godt opplyst som mulig, og at begrunnelsen skal sette parten i stand til å forstå vedtaket. Dette stiller krav til at kommunen på en forståelig måte viser hvordan utregningen av tilskuddet er utført. 5. Om gjennomføringen av tilsynet Tilsynet er utført ved at Fylkesmannen har hentet inn skriftlig utgreiing og dokumentasjon fra kommunen, og vurdert dette opp mot de saksbehandlingsregler som gjelder for enkeltvedtak om tilskudd. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at en i dette tilsynet ikke har vurdert om selve utregningen av tilskuddet som fremkommer i vedtakene er korrekt. Fylkesmannen har heller ikke kontrollert utregningen av kommunale satser eller de data fra barnehagene som kommunen har brukt satsene på. Lokale retningslinjer er bare brukt som bakgrunnsinformasjon om kommunens tilskuddssystem. Fylkesmannen har ikke vurdert om lokale retningslinjer er i samsvar med aktuelle lovkrav. Konklusjonene i tilsynet har sitt grunnlag i et gitt kildemateriale og er gitt med utgangspunkt i status på tidspunktet for avslutning av tilsynet. Alle lovbrudd er derfor ikke nødvendigvis avdekket. 6. Dokumentasjon I varsel om tilsyn bad Fylkesmannen Bergen kommune om å sende inn vedtak om tilskudd til de ikkekommunale barnehagene for 2014, jf. tilskuddforskriften 4, 5 og 8. Det var vedtak fattet på bakgrunn av årsmeldingene per 15.12.13 som ble etterspurt. Det ble også spurt etter eventuelle
dokument som følger med vedtakene. Fylkesmannen bad og kommunen om å gi en kort skriftlig orientering om praksis på området (tid på året det blir fattet vedtak, eventuelle årshjul, lokale retningsliner osv.) Følgende dokumentasjon ble lagt fram for tilsynet: Svar på varsel om tilsyn i e-post datert 3.9.14 Vedtak 1 og 2 - kommunalt tilskudd Spesifikk oppstilling for barnehagene Akasia Skjold, Kidsa Breistein og Minken Forhåndsvarsel om vedtak om trekk fra Fagavdelingen barnehage og skole Vedtak om trekk fra Fagavdelingen barnehage og skole Overordnet årshjul 7. Fylkesmannens vurderinger av innsendt dokumentasjon og tilbakemelding fra kommunen Begrunnelse Forvaltningsloven 24 stiller krav om at enkeltvedtak skal begrunnes. Bergen kommune sender ett likelydende brev til alle ikke-kommunale barnehager, samt en oppstilling der den enkelte barnehage får spesifisert sitt tilmålte tilskudd. Mottatt dokumentasjon viser at Bergen kommune fatter vedtak om tilskudd basert på årsmelding per 15.12.2013 og vedtak basert på telling av barn per 1.2.2014 i samme brev. Oppsett og informasjonen som fremkommer i brevet er oversiktlig, og gjør det mulig for ikke-kommunale barnehager å skille mellom innholdet i de to vedtakene. Fylkesmannen vurderer derfor at to vedtak i samme brev her ikke går utover barnehagens mulighet til å forstå innholdet i vedtak 1, som er tema for dette tilsynet. Kommunen redegjør klart for at vedtak 1 er basert på tall fra årsmelding pr 15.12 og hvilken tidsperiode vedtaket gjelder for. Kommunen opplyser og om fremgangsmåte ved trekk på grunn av overforbruk av barnehagens leke- og oppholdsareal. Fylkesmannen vurderer at kommunen i tilstrekkelig grad viser til de data fra barnehagen som ligger til grunn for vedtaket, og hva som kan føre til endringer i tilmålt tilskudd. Forvaltningsloven 25 sier at det i begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. Bergen kommune opplyser ikke om at vedtaket er hjemlet i 14 i barnehageloven (eller i tilskuddforskriften), verken i det generelle brevet til alle barnehager eller i den spesifikke oppstillingen for hver barnehage. Spørsmålet er da om en kan legge til grunn at de ikke-kommunale barnehagene i Bergen er kjent med regelverket. Barnehageeiere er profesjonelle aktører som driver barnehager på vegne av samfunnet. Barnehageloven 7 angir barnehageeiers ansvar. Her stadfestes barnehageeiers ansvar for å drive virksomheten i samsvar med regelverket. I dette ligger en plikt til å holde seg oppdatert på de lokale og sentrale krav som til enhver tid stilles til barnehagedrift. Henvisning til reglene er imidlertid så grunnleggende at det bør høre til sjeldenhetene at unntaksregelen om at en ikke behøver å vise til reglene, dersom parten kjenner reglene, blir brukt. For at unntaket skal kunne anvendes må det være klart at parten ikke bare
kjenner generelt til det regelsett som gjelder, men også at han har detaljkunnskap om den regel som vedtaket er bygget på. Regelverket for tilskudd til ikke-kommunale barnehager er komplisert, og barnehagene er svært ulike både når det gjelder eierform, kompetanse og størrelse. Fylkesmannen vurderer derfor at barnehageeiers plikt til å holde seg oppdatert ikke kan forventes å strekke seg så langt som at kommunen kan forutsette at alle ikke-kommunale barnehageeiere er kjent med det regelverket vedtaket bygger på. På denne bakgrunn vurderer Fylkesmannen at det er et lovbrudd når kommunen unnlater å vise til de reglene vedtaket bygger på. Klage I fellesbrevet til barnehagene gjør Bergen kommune rede for klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærmere fremgangsmåte ved klage, jf. krav i forvaltningsloven 27, 28 og 29. Dokumentasjon Kommunen sin generelle dokumentasjonsplikt følgjer av 2 i tilskuddforskriften. Bergen kommune sender en spesifisert oppstilling av den enkelte barnehage sitt tilmålte tilskudd, både når det gjelder vedtak 1 og vedtak 2. Oppstillingen inneholder en ryddig oversikt over gjeldende satser, hvilke barnegrupper som ligger til grunn for beregningen, samt kvartalsvis og samlet tilskudd. Det fremkommer imidlertid ikke informasjon om hvordan tilskuddsatsene er beregnet, verken i det generelle brevet eller i den spesifiserte oppstillingen til hver barnehage. Etter 4 i tilskuddforskriften skal kommunen før 1. februar i budsjettåret underrette de ikke-kommunale barnehagene om fastsatte tilskuddsatser for driftskostnader. Det samme gjelder for kapitaltilskudd, jf 5 i tilskuddforskriften. Årshjulet fra Bergen kommune viser at kommunen sender ut informasjon om tilskuddsatser til de ikke-kommunale barnehagene i februar. Selv om barnehagene tidligere har fått informasjon om hvordan en har kommet frem til tilskuddsatser til drift, vurderer Fylkesmannen at dette også må nevnes i selve vedtaket, eventuelt ved vedlegg eller henvisning til tidligere brev hvor dette fremkommer. Det samme gjelder utregningen av kapitaltilskudd. Dersom kommunen benytter nasjonal sats, må dette opplyses om. Fylkesmannen vurderer at det er et lovbrudd når kommunen ikke gjør rede for hvordan en er kommet frem til satsene for drift- og kapitaltilskudd, eventuelt viser til dokument der en kan finne slik informasjon. Alle godkjente ikke-kommunale barnehager har rett på tilskudd etter reglene i 14 i barnehageloven. Kravet for å få utmålt drifts- og kapitaltilskudd er at barnehagen er godkjent/innvilget finansiering, og at barnehageeier oppgir antall barn, alder og oppholdstid i årsmeldingsskjema pr 15.12 året før. I Bergen kommune sitt vedtak til ikke-kommunale barnehager er det en rubrikk som heter plasser forhøyet kapitaltilskudd. Kommunen kan gi ekstra tilskudd til kapitalkostnader til ikke-kommunale barnehager med høye kapitalkostnader, jf. tilskuddforskriften 5, 5. ledd. Vilkårene for å få slikt tilskudd avgjøres lokalt, og er derfor ikke fastsatt i lov eller forskrift. Barnehageeiere kan derfor ikke gå til det sentrale regelverket for å få forklaring på hva de får eller ikke får i forhøyet kapitaltilskudd Kommunen må tilrettelegge saksbehandlingen sånn at forvaltningsloven og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper følges og ivaretas. Krav til begrunnelse vil gjelde også for dette
tilskuddet. Fylkesmannen vurderer at kommunen ved å ta denne posten inn i vedtaket, har en særlig ansvar for å gjøre rede for hvilke lokale vurderinger som ligger til grunn for om en barnehage får slikt tilskudd eller ikke. Det kan man ikke lese ut av vedtakene slik de er formulert. Fylkesmannen vurderer at det er et brudd på begrunnelsesplikten etter forvaltningsloven 25 når kriteriene for forhøyet kapitaltilskudd ikke fremkommer i vedtaket. I foreløpig tilsynsrapport konkluderte Fylkesmannen med at Bergen kommune må fatte vedtak om tilskudd til ikke-kommunale barnehager som oppfyller kravene i forvaltningsloven og barnehageloven 14 med tilhørende forskrift. Kommunen må i den sammenheng sikre at fremtidige vedtak om kommunalt tilskudd viser til det regelverket vedtaket er bygget på, jf forvaltningsloven 25 opplyser om hvordan en er kommet frem til satsene for drift- og kapitaltilskudd, eventuelt viser til dokument der en kan finne slik informasjon, jf tilskuddforskriften 2. Opplyser om kriteriene for å få tildelt forhøyet kapitaltilskudd, jf forvaltningsloven 25 I kommunen sitt tilsvar på midlertidig tilsynsrapport, datert 17.10.2014, blir det lagt frem en ny mal for fremtidige vedtak om kommunalt tilskudd. Her blir det vist til reglene i 14 i barnehageloven og gjeldende rundskriv om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Det blir også gjort rede for hvordan satsene for drifts- og kapitaltilskudd er beregnet, samt informasjon om hvor en kan finne ytterligere informasjon om dette. I brevmalen er det også et punkt der kommunen omtaler hva som skal til for at en barnehage skal få forhøyet kapitaltilskudd. På bakgrunn av tilsendt mal fra Bergen kommune, vurderer fylkesmannen at de aktuelle lovbruddene er rettet i perioden mellom midlertidig og endelig tilsynsrapport. 8. Konklusjon Etter Bergen kommune sitt tilsvar på midlertidig tilsynsrapport, vurder Fylkesmannen at Bergen kommune har vist hvordan de sikrer at fremtidige vedtak om tilskudd til ikke-kommunale barnehager blir fattet i samsvar med gjeldende krav til saksbehandling. Marianne Svege Christian Spets Marte Bauge Tilsynsleder rådgiver rådgiver