KOMMUNESEKTORENS ORGANISASJON The Norwegian Association of Local and Regional Authorities Finansdepartementet (FIN) Postboks 8008 Dep 0030 OSLO Vår referanse: 15/00548-2 Arkivkode: X00 &00 Saksbehandler: Anne Mette Dørum Deres referanse: 12/2667 SL MRS/KR Dato: 17.06.2015 Høring - forslag til ny folkeregisterlov - svar fra KS Vi viser til høring av ny folkeregisterlov, jf. sak på Finansdepartementets hjemmesider datert 27.3.2015. Formålet med revisjonen av folkeregisterloven er å gjøre folkeregisterregelverket oppdatert. Det tas sikte på en mer hensiktsmessig struktur av regelverket, herunder en bedre fordeling av bestemmelser som bør stå i loven og bestemmelser som kan stå i forskrift. Videre er det behov for en klarere regulering spesielt av bestemmelsene om taushetsplikt og utlevering av opplysninger fra registeret. I tillegg er det nødvendig med en opprydding i foreldede og uaktuelle bestemmelser. Finansdepartementet mener at formålet best oppnås ved å vedta en ny lov, fremfor å gjøre endringer i eksisterende lov. I kapittel 6.11 i høringsnotatet står det «Med endringene i forvaltningsloven 15 a og eforvaltningsforskriften er elektronisk kommunikasjon nå blitt hovedregelen når forvaltningen henvender seg til andre.» KS mener at forslaget til ny folkeregisterlov ikke fullt ut tar inn over seg dette. Særlig kapittel 6.5 om utlevering av folkeregisteropplysninger setter opp beskrankninger som etter KS mening ikke er forenlige med digitalt førstevalg for innbygger og næringsliv, og elektronisk kommunikasjon. Meld.St.23 (2012-2013) Digital agenda for Norge, kapittel 8, omhandler digitalisering i offentlig sektor. Her oppstilles følgende mål: Den statlige forvaltningen skal, så langt det er mulig, være tilgjengelig på nett Nettbaserte tjenester skal være hovedregelen for forvaltningens kommunikasjon med innbyggere, organisasjoner og næringsliv En digital forvaltning skal gi bedre tjenester Digitalisering av forvaltningen skal bidra til å frigjøre ressurser til områder hvor behovet er stort Under behandlingen av meldingen i Stortinget ble det gitt støtte til at digital kommunikasjon skal være hovedregelen i fremtiden. Forvaltningsloven og eforvaltningsforskriften har siden blitt endret for å legge til rette for dette. Offentlige virksomheter er avhengige av rask og enkel tilgang til oppdatert og korrekt informasjon om personer for å etterleve hovedregelen om digital kommunikasjon overfor Haakon VIIs gate 9 T: +47 24 13 26 00 ks@ks.no Bankgiro 8200.01.65189 Postboks 1378, Vika, 0114 Oslo F: +47 22 83 22 22 www.ks.no Org. nr. 971 032 146 Iban: NO63 82000165189
innbyggere. Av digitaliseringsrundskrivet fremgår det at felles offentlige grunndataregistre bør brukes der det er relevant. Folkeregisteret er den autoritative kilden for grunndata på personområdet. Tilstrekkelig kvalitet og hensiktsmessig tilgang til slike grunndata er en forutsetning for å ivareta hovedregelen om digital kommunikasjon. Dette forutsetter en behovsstyrt forvaltning av registeret, hvor både organisatoriske og tekniske forhold ivaretas. Eksempler på slike forhold er pris- og finansieringsmodeller, datakvalitet og tekniske grensesnitt som gjør det enkelt og sikkert å identifisere og innhente informasjon om personen det gjelder. Et folkeregister som ikke i tilstrekkelig grad understøtter forvaltningens oppgaveløsing leder til underbruk av grunndata om personer og bruk av skyggeregistre. Dette reduserer forvaltningens effektivitet, fører til unødvendige ekstrakostnader og kan i tillegg svekke både personvernet og rettssikkerheten til den enkelte innbygger. KS mener at en slik situasjon må unngås. Det er dette som er KS primære anliggende i sitt høringssvar til forslaget til ny folkeregisterlov. I det følgende går vi nærmere inn på de deler av lovforslaget som er relevante for disse hensynene. Merknader til lovforslaget 6.1 - Formålsbestemmelse KS er positiv til at Folkeregisteret gis et formål gjennom en formålsbestemmelse i folkeregisterloven. I kapittel 6.1 i høringsnotatet drøftes formålsbestemmelsen for Folkeregisteret. På side 17 står det bl.a. at Folkeregisteret skal kunne brukes til å ivareta grunnleggende samfunnsbehov, og at «grunnleggende samfunnsbehov» vil kunne variere over tid. Eksempel på hva som er «grunnleggende samfunnsbehov» er brukernes tilgang til oppdaterte og korrekte kontaktopplysninger. KS er bekymret for at utformingen av formålsparagrafen ( 1-2) vil virke avgrensende på funksjonell og effektiv bruk av Folkeregisteret. Distribusjon av folkeregisterdata bør ikke være avhengig av eller begrenset til formålet som informasjonen er samlet inn for. Folkeregisterdata er ansett som generiske grunndata, som kan utleveres til alle (enhver) som har mulighet til å innhente slik informasjon. KS har erfart at kravet om at data må kun benyttes til det formålet det er samlet inn for, er et stort hinder i mange sammenhenger. Vi er redd for at det kan oppstå situasjoner der en for snever formålsbestemmelse fører til skjønnsbasert saksbehandling og dermed forskjellsbehandling. KS er med andre ord bekymret for at bestemmelsen vil hindre forvaltningen i effektivt å kunne benytte folkeregisteret i tilstrekkelig grad. Vi oppfatter begrepet «administrative myndighetsoppgaver» som noe uklart. KS foreslår at man i stedet bruker formuleringen i eforvaltningsforskriften 29 (hjemmelen for kontakt- og reservasjonsregisteret for innbygger), som bruker begrepet «saksbehandling og utføring av forvaltningsoppgaver for øvrig».
6.2 - Hvilke opplysninger som kan registreres Lovforslaget 3-1 gir anledning til å registrere elektronisk kontaktinformasjon. Vi støtter denne utvidelsen av opplysningstyper som kan registreres. Det vises i høringsnotatet til Kontakt- og reservasjonsregisteret DIFI har etablert og at det fra 1. januar 2016 er obligatorisk for offentlige virksomheter å benytte registeret. Dette registeret dekker et dokumentert behov for elektroniske kontaktadresser for personer, blant annet i forbindelse med kommunenes bruk av SvarUT ved forsendelse av digital post til innbyggere. Ettersom disse opplysningen ikke er hensiktsmessig tilgjengelig på annet vis har DIFI, i forståelse med Skattedirektoratet, påtatt seg å forvalte opplysningene inntil videre. Dette er grunndata om personer. KS mener at opplysningene i Kontakt- og reservasjonsregisteret bør være en del av Folkeregisteret, og at Kontakt- og reservasjonsregisteret bør fases ut. KS mener derfor at lovforslaget allerede nå bør legge opp til at disse opplysningene blir en del av Folkeregisteret. 6-3 Grunnlaget for registrering av identitet I lovforslaget 3-2 åpnes det for å registrere opplysninger om på hvilket grunnlag en identitet er registrert. KS savner en nærmere omtale av hvordan disse kvalitetsmarkørene er tenkt brukt i praksis, og hvilke konsekvenser dette vil få for den registrerte. Etter vårt syn bør det drøftes hvilke konsekvenser en slik kvalitetsmerking vil kunne få for den registrerte. Hva vil det for eksempel innebære at det foreligger biometriske data for den registrerte, men at det ikke har vært mulig å gjennomføre dokumentkontroll? KS vil for øvrig be Finansdepartementet om å legge til rette for å registrere personers utenlandske identifikator, i den grad den finnes og kan godtgjøres, ved innrullering i folkeregisteret. Det vil legge til rette for at personen kan gjenkjennes, når vedkommende senere identifiserer seg med utenlandske identitetsbevis, både elektroniske og fysiske. De nærmere bestemmelsene om dette bør omtales i forskrift, jf. hjemmel i lovforslaget 3-1, og bør ta høyde for at identifikatoren til elektroniske ID-bevis som aksepteres i henhold til eidas-forordningen kan bestå av flere attributter; den trenger ikke å være ett enkelt nummer. 6.4 - Taushetsplikt Det er prisverdig at Finansdepartementet går langt i å harmonisere taushetspliktsbestemmelsene i ny folkeregisterlov med taushetsplikten etter forvaltningsloven 13, når det gjelder hva som er personlige forhold. KS er mindre positiv til at elektronisk kontaktinformasjon foreslås å være taushetsbelagt. På lik linje med analog adresseinformasjon mener vi denne informasjonen ikke bør være underlagt taushetsplikt, og vi kan ikke se vesentlige hensyn som taler mot dette. KS ber Finansdepartementet revurdere hvorvidt elektronisk kontaktinformasjon skal være taushetsbelagt. Som et alternativ ber vi Finansdepartementet vurdere om offentlige virksomheter, i forbindelse med saksbehandling og utføring av forvaltningsoppgaver for øvrig, jf. eforvaltningsforskriften 29, kan gis tilgang til informasjonen på lik linje med annen informasjon som ikke er taushetsbelagt.
I lovforslaget er bestemmelsen om at opplysninger som i utgangspunktet ikke skal anses som personlig, likevel skal være underlagt taushetsplikt dersom de kan røpe et klientforhold, jf lovforslaget 9-1 annet ledd. Det fremgår bl.a. av Sosialtjenestelovens taushetsbestemmelse at: Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for kommunen etter denne loven, har taushetsplikt etter forvaltningsloven 13 til 13 e. Overtredelse straffes etter straffeloven 121. Taushetsplikten gjelder også fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Opplysning om en tjenestemottakers oppholdssted kan likevel gis når det er klart at det ikke vil skade tilliten til kommunen. Formålet med denne bestemmelsen er å unngå å avdekke et klientforhold, men det er fødselsnummer i en kontekst der det fremgår at eier av fødselsnummeret er sosialklient, som er taushetsbelagt, ikke fødselsnummeret i seg selv. Når den som skal fatte vedtak om en kommunal tjeneste bruker fødselsnummer som identifikator ved innhenting av opplysninger fra andre, bidrar ikke det til å avdekke et klientforhold så lenge innhentingen skjer elektronisk. Ved manuell innhenting derimot gjennom telefonoppringning osv. til andre offentlige organer vil et klientforhold mye lettere bli avslørt. KS støtter at fødselsnummeret ikke er taushetsbelagt. KS mener at fødselsnummeret i tillegg bør publiseres åpent. Å gjøre denne opplysningstypen åpent tilgjengelig vil være et viktig bidrag for å heve bevisstheten rundt at fødselsnummeret er et identifikasjonsnummer og ikke en autentiseringsmekanisme. Det er rimelig å anta at økt bevissthet rundt dette vil bidra til å redusere faren for identitetstyveri ved at virksomheter slutter å benytter fødselsnummer som en autentiseringsmekanisme. 6.5 - Utlevering av folkeregisteropplysninger Finansdepartementet foreslår at ikke-taushetsbelagte opplysninger skal kunne utleveres til enhver som kan identifisere personen(e) det etterspørres opplysninger om. Som det påpekes i høringsnotatet er dette en kodifisering av dagens praksis. KS støtter dette forslaget. Samtidig viderefører lovutkastet dagens bestemmelser om at personen det bes om å få opplysninger om, er entydig identifisert. Det fremgår at det ikke er tilstrekkelig å oppgi fødsels- eller d-nummer uten at dette er knyttet til et navn. På denne måten benyttes navnet som et passord. I tillegg står det i høringsnotatet at det ikke skal utleveres såkalte trefflister. Dette er lister som inneholder informasjon om flere personer når søk ikke returnerer entydige treff, for eksempel på navn. KS oppfatter at begrunnelsen for disse tiltakene er å hindre fisking etter personopplysninger. Men det er uklart hva som er skaden av slik fisking. Det finnes rikelig med råmateriale for fisking andre steder, blant annet i telefonkatalogen. Vi stiller oss tvilende til hvilken merskade det vil være ved at dette kan skje direkte i Folkeregisteret. Sett fra sikkerhetsståsted er det en feilslutning at kunnskap om normalt åpne personopplysninger skal kunne gi rettigheter eller kunne bidra til id-tyveri.
I høringsnotatet drøftes ikke faren for feilidentifisering ved at ethvert entydig søk gir utlevering. Et eksempel kan være søk på Jan Johansen Ålesund. Saksbehandler får treff på ham som bor der nå, og ikke ham som man egentlig var ute etter som flyttet i forrige måned. Treffliste med historiske data ville gitt to navn og varsel om å sjekke flere parametere. Fødselsnummer eller D-nummer er søkeident i Kontakt- og reservasjonsregisteret for innbyggere. I mange tilfeller vil saksbehandler ikke ha andre opplysninger enn navn og det klart mest effektive vil være landsdekkende onlinetilgang med treffliste. Personvern- og rettssikkerhetshensyn taler også for at treffliste skal vises, da det må antas å redusere faren for feilidentifiseringer. Det kan nevnes at Skattedirektoratets søketjeneste for skattelisten gir treffliste for skattemanntallet. Tilsvarende har man også for nummeropplysningstjenester på Internett. Det er imidlertid ønskelig at forvaltningens søk på personopplysninger gjennomføres utelukkende via Folkeregisteret, som er grunndataregisteret for personer. Det er ikke heldig at det benyttes alternative registre for å innhente personopplysninger for å kunne gjennomføre entydige søk i Folkeregisteret. KS mener at det klart mest effektive vil være landsdekkende onlinetilgang med treffliste. Personvern- og rettssikkerhetshensyn taler også for at treffliste skal vises, da det må antas å redusere faren for feilidentifiseringer. Kommunesektoren har behov for å kunne innhente informasjon om en persons bostedskommune, familieforhold osv. fra en autorativ kilde for å fatte riktige vedtak og ivareta søkers rettssikkerhet. Dette behovet gjelder både på søketidspunktet gjennom oppslag og under veis mens tjenesten leveres ved at kommunen kan «vaske» sine opplysninger mot folkeregisteret for å avdekke om bosted, familieforhold osv. har endret seg siden vedtaket ble fattet. Dette behovet gjelder i utgangspunktet uavhengig av om kommunikasjonen med søker skjer digitalt eller på papir, men behovet blir større ved digitalisering, fordi det er vanskelig og til dels umulig å utvikle gode og effektive digitale tjenester uten tilgang til et autorativt personregister. Slik sett vil for strenge regler om bruk av folkeregisterdata, bidra til å hemme moderniseringen av offentlig sektor. Utstrakt bruk av folkeregisteropplysninger i den kommunale saksbehandlingen vil indirekte bidra til bedre kvalitet i folkeregisterdataene fordi personer som søker kommunale tjenester vil få en større egeninteresse i at opplysningene er oppdaterte og korrekte og dermed oftere melde fra om flytting. Bestemmelsene i lovforslaget 10-1 om entydig identifisering, navngivning og trefflister hindrer utbredelsen av digital kommunikasjon med innbyggerne. Samtidig er det vanskelig å se hvilke personvernfordeler disse bestemmelsene gir. På denne bakgrunn ber vi Finansdepartementet revurdere kravet til entydig identifisering og navngivning og den restriktive bruken av trefflister i lovforslaget 10-1.
Alternativt ber vi Finansdepartementet vurdere om kravet til lovhjemmel i 10-1 andre ledd kan endres, slik at bestemmelsen omfatter alle offentlige virksomheter som har behov for denne type tilgang i forbindelse med saksbehandling og utføring av forvaltningsoppgaver for øvrig, jf. eforvaltningsforskriften 29. Et slikt grep vil dekke de fleste offentlige virksomheters grunnleggende behov for folkeregisterdata, samtidig som en unngår at den enkelte virksomhet må skaffe seg egen lovhjemmel for å kunne benytte trefflister. KS støtter tiltaket om at den enkelte registrerte person bør ha tilgang til opplysninger om søk foretatt på egen person. Dette kan være et personvernfremmende tiltak, forutsatt at det blir tatt i bruk av de registrerte. Det er viktig å gjøre løsningen så enkel som mulig, med tilpasset, tydelig og relevant informasjon. Det vil i alle tilfeller være en vesentlig svakhet ved en slik løsning at det ikke gis opplysninger om søk gjort i kopier av folkeregisteret. Vi savner en nærmere omtale av dagens postadressefelt. Dette har stor praktisk betydning, men er ikke nevnt i høringsnotatet. Overgangsbestemmelser KS mener at en overgangstid på seks måneder med frist for å søke på nytt, er for kort tid. Det kan ta tid å skaffe hjemmel i lov, og det kan også være et omfattende arbeid for kommunesektoren å skaffe oversikt over hvilke tillatelser de har og deretter søke på nytt. KS mener også at det vil være behov for omfattende informasjon om at det faktisk må søkes på nytt om utlevering av Folkeregisterdata. Endret terminologi Høringsinstansene blir spesielt bedt om synspunkter på en endring av begrepene fødselsnummer og personnummer. KS mener at det er en forholdsvis begrenset krets i Norge som er innforstått med forskjellen på disse begrepene. En tydeliggjøring av hva begrepene innebærer kan være av det gode. Vi er enig i at personnummer er det mest korrekte uttrykket, og hvis man velger å endre fra fødselsnummer til personnummer, så er det viktig at dette blir tydelig formidlet i en lang overgangsperiode. Personnummer bør da også dekke d-nummer. En slik overgang kan bidra til at nummeret i økende grad gjøres ikke-informasjonsbærende, ved at de informasjonsbærende elementer registreres som separate felter. For noen få personer viser dagens fødselsnummer uriktig informasjon. Dette gjelder kjønn for transpersoner. Videre gjelder det fødselsdato for innvandrede personer som er født på datoer som har vært brukt pro forma, og hvor tildeling av fødselsnummer på denne dato begrenses til personer som kan oppfylle særskilte dokumentasjonskrav. Med hilsen Line Richardsen Avdelingsdirektør Anne Mette Dørum spesialrådgiver