Økonomistyring i barnehagesektoren

Grimstad kommune Økonomistyring i barnehagesektoren RAPPORT 18. juni 2009 AGENDA Utredning & Utvikling AS Fjordveien 1 N-1363 Høvik www.agenda.no firmapost@agenda.no Tel 67 57 57 00 Organisasjonsnr NO 968 938 525 MVA Bankkontonr 8101 19 10408 Fax 67 57 57 01

Oppdragsgiver Rapportnr Rapportens tittel Ansvarlig konsulent Kvalitetssikret av Grimstad kommune R6552 Økonomistyring i barnehagesektoren Bjørn Brox Kaare Granheim Dato 18. juni 2009 2

Økonomistyring i barnehagesektoren Innhold 1 SAMMENDRAG 5 2 KOSTNADER I BARNEHAGENE I GRIMSTAD 6 2.1 KONKLUSJON 6 2.2 SAMLEDE UTGIFTER 6 2.3 DEKNINGSGRAD 9 2.4 KOSTNADER PER TIME I KOMMUNALE BARNEHAGER 10 3 ÅRSAKER TIL KOSTNADSVEKSTEN 2005-08 14 3.1 HYPOTESER 15 3.2 KOMMUNAL SELVKOST 15 3.3 TILSKUDDSBEREGNINGEN 19 3.4 SKJØNNSMIDLENE 20 4 BARNEHAGEKOSTNADER 2009 22 4.1 KOMMUNAL SELVKOST 22 4.2 PROGNOSE PÅ TILSKUDD 2009 23 5 MODELL FOR TILSKUDD TIL BARNEHAGENE 24 5.1 PRINSIPP 24 5.2 PREMISSER 2009 24 5.3 KOMMUNALT TILSKUDD TIL BARNEHAGENE ETTER NY MODELL 25 5.4 SAMLEDE BARNEHAGEUTGIFTER 2009 26 6 KOSTNADSREDUSERENDE TILTAK 27 6.1 FÆRRE ANSATTE 27 6.2 SALG AV DE KOMMUNALE BARNEHAGENE 29 6.3 ENDRET REGNSKAPSPRAKSIS 29 7 RAPPORTERING OG KONTROLL 30 R6552 3

Forord Denne rapporten er laget på oppdrag av kommunalsjefen for kultur og oppvekst i Grimstad kommune. Referansegruppe i kommunen har vært kommunalsjef Bjørn Kristian Pedersen, enhetsleder Anne Gurine Hegnar, barnehagekonsulent Johanne Rotevatn, leder for Veilednings- og utviklingstjenesten Olga Røed Johnsen og økonomirådgiver Jon Eiklund. AGENDA står ansvarlig for alle konklusjoner i rapporten. Rapporten er skrevet av Bjørn Arthur Brox. Høvik, 18. juni 2009 AGENDA Utredning & Utvikling AS 4

Økonomistyring i barnehagesektoren 1 Sammendrag Grimstad kommune har ønsket å få svar på to spørsmål: Hvorfor økte barnehageutgiftene i kommunen så sterkt fra 2007 til 2008? Nettoutgiftene økte med 13 millioner kroner. Barnehagebudsjettet sprakk med 10 millioner kroner. Tilskuddene til private barnehager økte med 13 millioner kroner. Hva skyldes den sterke utgiftsveksten? Hva kan gjøres for å unngå at et slikt budsjettavvik skjer på nytt? AGENDA har gått gjennom regnskapene for 2006, 2007 og 2008 og gått gjennom beregningen av tilskudd til private barnehager for 2007 og 2008. Årsaken til kostnadsveksten fra 2007 til 2008 er en sterk kostnadsvekst i den kommunale barnehagedriften. Selvkost pr. time for kommunale barnehager økte med 20 % fra 2006 til 2007. Dette slo rett ut i økt tilskudd til private barnehager i 2008. Tilskuddsatsene til private barnehager er i henhold til statlige regler knyttet til det kommunale kostnadsnivået. Når antallet barnehageplasser samtidig økte i de private barnehagene, økte utgiftene ytterligere. Det statlige skjønnstilskuddet skal i teorien dekke alle kostnader forbundet med økt antall barnehageplasser i kommunene. Tilskuddet økte fra 10 til 16 millioner i Grimstad fra 2007 til 2008. Skjønnsmidlene er beregnet ut fra nasjonale gjennomsnittskostnader for barnehageplasser. Timekostnadene i Grimstads kommunale barnehager lå over det nasjonale gjennomsnittet i 2007. Derfor dekket ikke skjønnsmidlene de økte barnehageutgiftene i Grimstad i 2008. AGENDA har ikke funnet noe som tyder på at feil beregning av kommunale eller statlige tilskudd er med og forklarer de økte kostnadene. Beregningen av tilskudd til de private barnehagene i 2008 virker korrekt. Kostnadsnivået i de kommunale barnehagene økte ytterligere i 2008. Grimstad kommune må regne med 1 millioner kroner høyere barnehagekostnader i 2009 enn i 2008, selv om antallet plasser ikke skulle øke og kostnadene holdes på samme nivå som i 2008. Kommunen kan redusere utgiftene sine noe ved å redusere bemanningen i de kommunale barnehagene. Kommunen har i dag lavere bemanning i barnehagene enn bemanningsnormen i den vedtatte barnehageplanen fra 2006. Ved å redusere bemanningen til sju store barn per årsverk (eller 3,5 små) vil kommunen spare to årsverk. De samlede barnehageutgiftene reduseres med ca. 4 millioner kroner. Kommunen kan redusere tilskuddene til private barnehager ved to regnskapstekniske grep. Enkelte kostnader kan flyttes bort fra barnehageregnskapet (frikjøpte tillitsvalgte, lærlinger). Kommunen kan dessuten endre metoden for selvkostberegning. Kommunaldepartementets standardmetode vil antakelig gi lavere utgifter enn den metoden kommunen benytter i dag. Kommunen kan selge sine kommunale barnehager til private. Tilskuddet til de private barnehagene vil da bli beregnet på grunnlag av kostnadsnivået i andre kommuner som driver billigere enn Grimstad gjør i dag. Dette vil kunne redusere utgiftene med 10-20 millioner kroner per år. Maksimal effekt kan bare nås dersom de private barnehagene er rasjonelt drevet. AGENDA anbefaler tre tiltak for å forbedre økonomistyringen i barnehagesektoren: Styrke økonomistøtten til lederne i barnehagesektoren R6552 5

Innføre en budsjettmodell for barnehagedriften basert på stykkpris for å forenkle økonomiplanleggingen Innføre en grundigere, skriftlig månedsrapportering I resten av rapporten begrunnes disse konklusjonene. Kapittel 2 og 3 går gjennom barnehagekostnadene de siste tre årene. Kapittel fire ser på utgiftene i 2009. Kapittel 5 viser en ny budsjettmodell for barnehagedriften. Kapittel 6 ser på kostnadsreduserende tiltak og kapittel 7 går gjennom tiltak for bedre økonomistyring. 2 Kostnader i barnehagene i Grimstad 2.1 Konklusjon Grimstad kommune brukte i 2008 mer penger enn sammenlignbare kommuner på barnehager. Årsaken til det relativt høye forbruket er at kommunen har høyere bemanning enn mange andre kommuner i det ordinære tilbudet. 277 norske kommuner drev barnehager med lavere timekostnad enn Grimstad i 2008. Timekostnaden i Grimstad har ligget høyere enn sammenlignbare kommuner hvert år etter 2003 med unntak av 2006. Disse konklusjonene detaljeres og begrunnes i resten av dette kapitlet. Kommunene sammenlignes på grunnlag av sine barnehagerapporter til staten (KOSTRA-rapportene). Grimstad kommune er med i kommunegruppe 8. Det vil si middels store kommuner med middels inntekter og lavt utgiftsbehov, til sammen 30 kommuner. I denne rapporten sammenlignes Grimstad med gruppe 8 pluss kommunene Arendal, Fjell, Stjørdal, Eidsvoll, Vestby og Skedsmo. Ingen av disse kommunene er i gruppe 8. Vi har sammenlignet med interessante barnehagekommuner og interessante store kommuner. Grimstad har omtrent 20 000 innbyggere og er på vei over til gruppen store kommuner, som er kommuner med mer enn 20 000 innbyggere. Arendal, Skedsmo og Fjell er i gruppe 13. Vestby, Eidsvoll og Stjørdal er kommuner som driver billige barnehager. 2.2 Samlede utgifter Kommuneregnskapet til Grimstad for 2008 viser samlede netto barnehagekostnader på 25,3 millioner kroner. Det vil si sum utgifter etter at inntekter er trukket fra (det skattebetalerne må dekke). Regnskapet inkluderer avskrivninger, men ikke renter på lån. Barnehagesektoren deles regnskapsmessig inn i tre tjenester ( funksjoner ): 201 Førskole, 211 Styrkingstiltak førskole 221 Førskolelokaler og skyss. Tabellen under viser hvordan regnskapet fordelte seg mellom tjenestene i 2008. 2004 2005 2006 2007 2008 Netto driftsutgifter til funksjon 201 Førskole 6492 9431 6463 8437 19117 Netto driftsutgifter funksjon 211 Styrket barnehagetilbud 2682 1789 1592 1785 3311 Netto driftsutgifter funksjon 221 Førskolelokaler og skyss 2000 2490 2291 2261 2842 Netto driftsutgifter barnbehage 11174 13710 10346 12483 25270 De samlede barnehagekostnadene i Grimstad i 2008 utgjorde kr 1 250 pr. innbygger. Det er kr 250 mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 13 og omtrent kr 500 mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 8. Arendal hadde høyere utgifter, de andre 6

Kr pr innbygger Økonomistyring i barnehagesektoren sammenligningskommunene hadde lavere utgifter. Tallene fremkommer i figuren under. 35000 Netto driftsutgifter pr innbygger etter hovedformål 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 Grimstad 08 Arendal 08 Fjell 08 Stjørdal 08 Eidsvoll 08 Vestby 08 Gruppe 13 08 Gruppe 08 08 Administrasjon 3012 3251 1495 3148 2672 3165 2206 2769 Tekniske formål 1536 698 1046 540 1109 396 1213 1213 Sosialtjeneste og barnevern 1736 3067 1832 1602 1991 2084 2813 2444 Helse 1310 1246 1275 1316 1212 1018 1392 1441 Pleie og omsorg 9545 11957 6944 8500 9940 6692 11551 11470 Kirke og kultur 1552 1575 1467 1039 1204 1167 1737 1492 Undervisningsformål 11119 9316 13447 9810 9066 10823 9819 11108 Barnehage sektoren 1250 1224 1299 1056 389 704 1001 782 Figur 1: Netto driftsutgifter pr. innbygger for ulike tjenester i Grimstad og andre kommuner 2008. Kilde. AGENDA/KOSTRA. Figuren over viser samtidig hvordan kostnadene er i øvrige sektorer i kommunene. Søylene viser totale netto utgifter ved alle de kommunale tjenestene. Vi ser at de totale utgiftene ved tjenesteproduksjonen i Grimstad var ca. kr 31 000 pr. innbygger i 2008. Det er omtrent kr 2 000 mindre enn gjennomsnittet i kommunegruppe 8. Det er omtrent det samme som gjennomsnittet i kommunegruppe 13. Sammenligningen i figuren over tar ikke hensyn til at utgiftsbehovet i kommunene varierer. Variasjonen er betydelig, også innenfor kommunegruppene. Det er derfor viktig å korrigere for ulikt utgiftsbehov i tjenestene. I barnehagesektoren vil det si ulik andel barn 0-5 år. I den videre analysen er det korrigert for ulikheter i behov ved å korrigere antall innbyggere i kommunene. Barnehagekostnadene i Grimstad synker litt relativt sett når vi korrigerer for behov. Andel barn 0-5 år er høyere enn gjennomsnittet i landet. Utgiftene til barnehage pr. korrigert innbygger i Grimstad var kr 1 139 pr. innbygger i 2008. Det er kr 138 mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 13 og ca. kr 400 mer enn gjennoimsnittet i gruppe 8. Det er nest mest blant sammenligningskommunene. Tallene fremgår av figuren under. R6552 7

Kr pr innbygger Netto driftsutgifter pr korrigerte antall innbyggere etter hovedformål. 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 Grimstad 08 Arendal 08 Fjell 08 Stjørdal 08 Eidsvoll 08 Vestby 08 Gruppe 13 08 Gruppe 08 08 Administrasjon 3526 3024 3309 3789 3438 3592 3011 3293 Tekniske formål 1536 698 1046 540 1109 396 1213 1213 Sosialtjeneste og barnevern 2928 2953 2002 1825 1960 2073 2705 2722 Helse 1276 1255 1198 1280 1213 991 1387 1425 Pleie og omsorg 11403 11970 11529 8459 10683 10154 12104 11677 Kirke og kultur 1552 1575 1467 1039 1204 1167 1737 1492 Undervisningsformål 9923 9426 10143 8594 9242 9775 9630 10470 Barnehage sektoren 1139 1299 1060 988 373 611 1001 772 Figur 2: Netto utgifter pr. innbygger til ulike tjenester korrigert for behov i Grimstad og andre kommuner 2008. Kilde: AGENDA. Figuren over viser samtidig at de samlede utgiftene i tjenestene i Grimstad pr. innbygger var omtrent det samme som gjennomsnittet i kommunegruppene 8 og 13 i 2008, etter korreksjon for behov. Grimstad har ca. 20 000 innbyggere. Kr 100 pr. innbygger vil si kr 2 000 000. Samlede barnehageutgifter er altså nesten 3 millioner kroner større enn gjennomsnittet i kommunegruppe 13, etter korreksjon for behov. Grimstad bruker 8 milliioner kroner mer på barnehager enn gjennomsnittet i kommunegruppe 8. Barnehageutgiftene i Grimstad har økt ganske mye etter barnehagereformen ble innført i 2004, målt pr. relevant innbygger (barn under 6 år). Utgiftene pr. innbygger under 6 år var kr 18 400 i 2008. Det er mer enn det dobbelte av utgiftene i 2006. Figuren under viser utviklingen de årene etter barnehagereformen i alle sammenligningskommunene. Tallene er i nominelle kroner - det er ikke korrigert for inflasjon. 8

Kroner Økonomistyring i barnehagesektoren 25000 Netto driftsutgifter per innbygger til barnehageformål per barn 1-5 år over tid 20000 15000 10000 5000 0 Grimstad 08 Arendal 08 Fjell 08 Stjørdal 08 Eidsvoll 08 Vestby 08 Gruppe 13 08 Gruppe 08 08 2003 9651 13405 9136 10018 7634 5717 12133 10969 2004 8792 9689 8600 9883 6710 2617 9767 8018 2005 10270 12118 7768 10992 3475 3345 9500 6633 2006 7910 11841 5600 11466 2039 3357 9487 6722 2007 9172 12898 6173 14380 6244 4018 12061 8780 2008 18378 20754 17098 15532 5887 9644 16138 12408 Årene før 2004 er ikke helt sammenliknbart med tidligere år pga innføringen av kompensasjon for MVA-avgift fra og med 2004. Dessuten har enkelte kommuner fått deler av statstilskuddet innbakt i rammeoverføringen og kan derfor framstå med for høye utgifter Figur 3: netto utgifter pr. innbygger til barnehager pr. barn 1-5 år i Grimstad og andre kommuner 2003-2008. Kilde: KOSTRA. Vi ser av figuren over at utgiftene i Grimstad steg sterkt fra 2007 til 2008. Den samme tendensen ser vi i flere av sammenligningskommunene (Arendal, Fjell og Vestby). 2.3 Dekningsgrad De relativt høye samlede barnehagekostnadene i Grimstad per barn 0-5 år kan ikke forklares med høy dekningsgrad. Grimstad kommune har middels høy barnehagedekning. Per 15.12.08 hadde 76 prosent av barn 0-5 år plass i barnehage. Det er det samme som gjennomsnittet i kommunegruppene 8 og 13 og på nivå med sammenligningskommunene. Tallene fremgår av figuren under. R6552 9

Andel Andel av barna i alderen 0-5 år som får barnehagetilbud 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Grimstad 08 Arendal 08 Fjell 08 Stjørdal 08 Eidsvoll 08 Vestby 08 Figur 4: Barnehagedekning 0-5 år i Grimstad og andre kommuner 2008. Kilde. AGENDA/KOSTRA. Figuren over viser samtidig at andelen kommunale plasser er omtrent 16 % i Grimstad. Det er en langt lavere andel enn i de andre kommunene. 2.4 Kostnader per time i kommunale barnehager Gruppe 13 08 Grimstad driver ikke spesielt effektive barnehager. Utgiften pr. produserte oppholdstime er høyere enn i sammenligningskommunene. Årsaken til de høye kostnadene er at bemanningen er høy. Kommuneregnskapet for 2008 viser brutto kostnader i kommunale barnehager på ca. 32 millioner kroner. Det er 26 millioner knyttet til funksjon 201 Førskole, 3,3 millioner til styrkingstiltak og 2,8 millioner kroner knyttet til funksjon 221 Barnehagelokaler. Det var 237 barn i kommunale barnehager pr. 15.12.08. Tallene fremgår av figuren under. Figur 5: Korrigerte brutto driftsutgifter i kommunale barnehager i Grimstad. Kilde: KOSTRA. Gruppe 08 08 Privat tilbud uten kommunalt driftstilskudd 0,0 % 0,8 % 0,0 % 0,0 % 2,6 % 1,5 % 1,5 % 1,1 % Privat tilbud med kommunalt driftstilskudd 61,4 % 47,7 % 43,8 % 36,3 % 34,8 % 31,0 % 40,0 % 40,8 % Kommunalt tilbud 14,7 % 22,2 % 34,9 % 39,9 % 26,4 % 42,7 % 32,6 % 33,2 % 2004 2005 2006 2007 2008 Korrigerte brutto driftsutgifter funksjon 201 17222 18253 20351 24375 26212 Korrigerte brutto driftsutgifter funksjon 211 4394 3705 3134 2806 3263 Korrigerte brutto driftsutgifter til funksjon 221 2002 2490 2291 2261 2835 Korrigerte brutto driftsutgifter til kommunale barnehager 23618 24448 25776 29442 32310 Barn med barnehageplass i kommunale barnehager 226 230 244 240 237 Brutto driftsutgift pr. barn i kommunale barnehager var ca. kr 138 000 i Grimstad i 2008. Det er ca. kr 17 000 mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 8 og kr 8 000 mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 13. Alle sammenligningskommunene som hadde lavere kostnader. Tallene fremgår av figuren under. 10

Kroner pr barn Økonomistyring i barnehagesektoren Brutto driftsutgifter pr bruker i kommunale barnehager. 160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 Grimstad 08 Arendal 08 Fjell 08 Stjørdal 08 Eidsvoll 08 Vestby 08 Gruppe 13 08 Gruppe 08 08 Lokaler 11997 9871 15258 6702 7333 8585 9948 9301 Tilrettelagte tiltak 13769 16361 18737 14148 6978 8246 14857 11958 Opphold og stimulering 110563 108984 99844 103254 103958 96126 104390 99531 Figur 6: Brutto utgifter i kommunale barnehager i Grimstad og andre kommuner 2008. Kilde: KOSTRA. Et barn kan oppta hel eller delt plass. Produksjonen av barnehagetjenester måles mer detaljert i korrigerte oppholdstimer. Man teller antallet avtalte oppholdstimer pr. 15.12. hvert år. Barn under 3 år teller dobbelt og treåringene teller 1,5, siden disse krever mer bemanning enn barn over tre år. De kommunale barnehagene produserte 672 000 korrigerte oppholdstimer i 2008. Utgiftene til det ordinære barnehagetilbudet er funksjonene 201 og 221. Utgiften pr. korrigerte oppholdstime var kr 48 i Grimstad i fjor. Det var fire kroner mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 13 og fem kroner mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 8. Bare Arendal hadde høyere kostnader. Tallene fremgår av figuren under (summen av søylene). R6552 11

1000 kr Brutto driftskostnader pr korrigerte ukentlige oppholdstime, kommunale barnehager 60 50 40 30 20 10 0 Grimstad 08 Arendal 08 Fjell 08 Stjørdal 08 Eidsvoll 08 Vestby 08 Gruppe 13 08 Tilrettelagte tiltak og lokaler 9 10 12 7 5 5 9 8 Gruppe 08 08 Opphold og stimulering 39 39 32 37 36 32 35 35 Figur 7: Kostnader pr. korrigerte oppholdstime i Grimstad og andre kommuner 2008. Kilde: KOSTRA. 277 kommuner hadde lavere timekostnader enn Grimstad i 2008. Hvis vi begrenser analysen til funksjon 201 Førskole, viser KOSTRA-tallene at utgiften pr. korrigerte time var ca. kr 39 i Grimstad i 2008. Det er fire kroner mer enn gjennomsnittet i kommunegruppene 8 og 13. Ingen av de andre kommunene hadde høyere produksjonskostnader. Tallene fremgår av figuren over. De lave produksjonskostnadene i Grimstad skyldes høy bemanning i de kommunale barnehagene. Det ble produsert 11 039 korrigerte oppholdstimer pr. årsverk ansatte i de kommunale barnehagene i Grimstad i 2008 (barn 1-2 teller dobbelt, treåringer teller 1,5). Det er 500 timer mindre enn gjennomsnittet i kommunegruppe 13 og 700 timer mindre enn kommunegruppe 8. Bare Arendal produserte like få timer pr. ansatt. Tallene fremgår av figuren under. 12

Kroner O ppholdst im er per år sver k Økonomistyring i barnehagesektoren Korrigerte oppholdstimer per årsverk Kommunale barnehager. 14000 12622 12844 12000 11039 10787 11439 11845 11535 11749 10000 8000 6000 4000 2000 0 Grimstad 08 Arendal 08 Fjell 08 Stjørdal 08 Eidsvoll 08 Vestby 08 Gruppe 13 08 Gruppe 08 08 Figur 8: Standardiserte barn pr. årsverk i barnehager i Grimstad og andre kommuner 2008. Kilde: KOSTRA. Timekostnadene i de kommunale barnehagene i Grimstad økte sterkt i 2008. Figuren under viser bruttokostnader pr. korrigert oppholdstime fra 2004 til 2008. Regnskapet i denne figuren inkluderer alle de tre barnehagefunksjonene (også styrkingstiltak). Timekostnaden i Grimstad, målt på denne måten, har steget fra kr 38 til kr 48 på to år. Timekostnadene er likevel bare tre kroner høyere enn den var i 2004. Tallene er fremstilt i figuren under. 50 Utgift per korrigerte oppholdstime i kommunale barnehager 48 46 44 42 40 38 36 34 32 30 2004 2005 2006 2007 2008 Grimstad 45 42 38 44 48 Gruppe 8 38 37 38 39 43 Gruppe 13 37 37 37 38 43 Alle kommuner 38 38 39 40 44 Figur 9: Kostnader per korrigerte oppholdstime i Grimstad og andre kommuner 2004-2008. Nominelle priser. Kilde: KOSTRA. R6552 13

Figuren over viser at de lave kostnadene pr. time i 2006 var et unntak. Alle de andre årene i perioden har utgiftene pr. time i Grimstad ligget høyere enn gjennomsnittet i landet, gruppe 10 og gruppe 8. 3 Årsaker til kostnadsveksten 2005-08 Et av målene med denne rapporten er å forklare den sterke utgiftsveksten i barnehagesektoren i Grimstad fra 2007 til 2008. Barnehagesektoren defineres ved de tre KOSTRA-funksjonene 201 Førskole, 221 Førskolelokaler og 211 Styrkingstiltak (ekstrahjelp til funksjonshemmede, fremmedspråklige og barn med lærevansker). Grimstad kommunes netto barnehagekostnader økte med nesten 13 millioner kroner fra 2007 til 2008. Økningen var på ca. 100 %. Tallene framgår av figuren under. Regnskap: 2006 2007 2008 Funk 201 Førskole 6 463 000 8 437 000 19 117 000 Funk 221 Førskolelokaler 2 291 000 2 261 000 2 842 000 Funk 211 Styrkingstiltak 1 592 000 1 785 000 3 311 000 SUM regnskap 10 346 000 12 483 000 25 270 000 Figur 10: Barnehagekostnader i Grimstad 2008. Kilde: SSB/KOSTRA Det er økningen i utgifter på funksjon 201 Førskole som er tema i denne analysen. Økningen er på 10,5 millioner kroner og var ufortsett. De økte utgiftene til drift av lokaler og funksjonshemmede førskolebarn er mindre vesentlige. Figuren under viser hvordan nettoutgiftene på funksjon 201 Førskole fordeler seg på ulike hovedposter i regnskapet i 2006-2008. Vi ser at det er posten 3 Kjøp av tjenester som er årsaken til den sterke kostnadsveksten i 2008. Beløpet gjelder kommunalt tilskudd til private barnehager. Tilskuddet økte fra 15,6 millioner kroner i 2007 til 28,9 millioner kroner i 2008. Tallene fremgår av figuren under. Funksjon 201 Førskole 2006 2007 2008 0 Lønn 18848 22287 24610 1-2 Egen drift 1496 2188 1702 3 Kjøp av tjenester 12502 15665 28906 4 Overføringer private barneh. 40696 49017 61041 59 Avskrivninger 0 0 0 60 Egenbetaling -4481-5435 -5542 6 Andre inntekter -63 3 0 69 interne innt 0-100 -100 70 Statstilskudd -12283-14221 -16689 7 Andre tilskudd 0 0 0 8 Statstilskudd priv barnehager -40500-47700 -61000 8 Skjønnsmidler barnehage -9759-13267 -13811 SUM netto driftdsutgift 6456 8437 19117 Figur 11: Barnehagekostnader i Grimstad 2006-2008. Kilde: SSB/KOSTRA. 14

Økonomistyring i barnehagesektoren 3.1 Hypoteser Denne rapporten tester tre alternative forklaringer på den sterke utgiftsveksten i barnehagene i Grimstad fra 2007 til 2008. 1. Sterk vekst i kommunale timekostnader Årsaken til den store kostnadsveksten i barnehagene i Grimstad kan være noe så enkelt som en sterk vekst i kostnadsnivået i de kommunale barnehagene. Tilskuddet til private barnehager pr. time er direkte koblet til timekostnadene i de kommunale barnehagene. Skjønnsmidlene fra staten kompenserer ikke denne typen kostnadsvekst. Det slår rett ut i økte kommunale nettoutgifter i barnehagesektoren. Hvis antallet private plasser samtidig øker kraftig, vil dette forsterke utgiftsveksten. 2. Feil beregning av kommunale tilskudd Tilskuddet til private barnehager i Grimstad tildeles etter kostnadsdekningsprinsippet. Beregningen av tilskuddene skjer ved hjelp av en innviklet regnearkmodell staten har laget. Det er lett å gjøre feil i dette arbeidet, slik at tilskuddene pr. time til private barnehager blir for høyt, og/eller at timetallet blir for stort. 3. Feil beregning av statlige skjønnsmidler Årsaken til økte kostnader kan være feil ved statens beregning av skjønnsmidler til barnehagedriften i Grimstad. Feil kan oppstå ved at kommunen rapporterer for få nye plasser til departementet, eller ved tilfeldige feil i departementets beregninger. Skjønnsmidlene tildeles etter innviklede, skiftende og dårlig dokumenterte regler. 3.2 Kommunal selvkost Den mest naturlige årsaken til høy netto utgiftsvekst i barnehagesektoren i Grimstad er at timekostnaden i de kommunale barnehagene har økt mer enn vanlig prisvekst. Økt timekostnad slår rett ut i økt timetilskudd til private barnehager og får dermed stor betydning for samlet utgift. Den offentlige støtten (statstilskudd og kommunalt tilskudd) til private barnehager per time skal etter loven ligge mellom 85 % og 100 % av den offentlige støtten som gis kommunale barnehager. Staten har laget regler for hvordan timekostnaden i kommunale barnehager skal beregnes ( selvkostberegning ): Direkte driftskostnader er lønn, driftsutgifter og avskrivninger for funksjonene 201 Førskole og 221 Førskolelokaler. Indirekte driftskostnader er barnehagenes andel av 120 Administrasjon (sentraladministrasjonen) og 130 Administrasjonslokaler. Her tas nettokostnadene med. Barnehagenes andel av administrasjonskostnadene skal tilsvare barnehagenes andel av kommunens lønnskostnader. Timene for barn under tre år teller dobbelt og timer for treåringer teller 1,5. Disse barna utløser mer bemanning enn barn over tre år. Vi har beregnet kommunal timekostnad for Grimstad 2006-2008 på grunnlag av kommuneregnskapene som ligger på internett (KOSTRA-regnskapet). Timekostnaden (selvkost) for 2008 utgjorde kr 47. Tallene fremgår av figuren under. R6552 15

120 130 221 Administrasjo Administrasjo Førskolelokal n nslokaler 201 Førskole er og skyss Brutto driftsutgifter 55 592 5 431 116 159 2 842 Lønnsutgifter 36 467 121 24 610 1 194 - herav sykelønnsrefusjon 1 331-1 727 302 - herav pensjonsinnskudd og trekkpliktige forsikringsordninger 4 110 9 2 897 161 - herav arbeidsgiveravgift 4 436 15 3 057 152 Kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon 11 555 4 354 1 702 1 372 Kjøp av tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon 9 952 27 28 906 7 - herav kjøp fra andre (private) - - 28 896 - - herav kjøp fra IKS hvor (fylkes)kommunen selv er deltaker 9 333 - - - - herav kjøp fra egne foretak og bedrifter som fører særregnskap - - - - Overføringer 400-61 041 - MVA-utgift driftsregnskapet 4 164 982 243 238 Avskrivninger 1 585 929-350 Korreksjon fordelte utgifter og internsalg 4 367-100 81 Finansieringsutgifter og finansieringstransaksjoner (ekskl. avskrivninger) 577 25 31 - Korrigerte brutto driftsutgifter 45 240 5 404 26 212 2 835 Brutto driftsinntekter 8 688 1 907 99 012 1 296 Brukerbetaling for kommunale tjenester 728-5 542 - Andre salgs- og leieinntekter 1 708 603 - - Overføringer med krav til motytelse 2 041-18 416 302 MVA-kompensasjon påløpt i investeringsregnskapet 2 322-756 MVA-kompensasjon påløpt i driftsregnskapet 4 164 982 243 238 Overføringer uten krav til motytelse 45-74 811 - Finansinntekter og finanstransaksjoner (ekskl. motpost avskrivninger) 929-4 373 - Netto driftsutgifter 52 401 4 828 19 117 2 842 vv Kjernetjenester 201 og 221 Bruttokostnader inkl mva 26 655 3 235 Bruttokostnader eks mva 26 412 2 997 Støttetjenester 120 og 130 Netto utgift inkl mva 52 401 4 828 Netto utgift eks mva 48 237 3 846 Sum lønn barnehage 25 804 25 804 Sum lønn kommunen 585 745 585 745 Barnehagenes andel av lønnsutgiftene % 4,4 % 4,4 % Barnehagenes andel av lønnsutgiftene 1000 kr 2 125 169 Selvkost 2008 2 125 169 26 412 2 997 31 703 Sum Korrigerte oppholdstimer årsm 2008 672 144 Kroner per korrigerte oppholdstime 2008 47,2 Figur 12: Selvkostkalkyle barnehager Grimstad 2008. Kilde: AGENDA. Timekostnaden har steget sterkere i Grimstad de siste to årene enn i landet for øvrig. I Grimstad har timekostnaden steget 11 kroner fra 2006 til 2008. I landet steg kostnaden med tre kroner i den samme perioden. Kostnadsveksten i den kommunale barnehagedriften i Grimstad har altså vært nesten fire ganger så stor som ellers i landet. Kostnadene steg mest mellom 2006 og 2007. Tallene fremgår av figuren under. 16

Økonomistyring i barnehagesektoren Aksetittel 50,0 48,0 46,0 44,0 42,0 40,0 38,0 36,0 34,0 32,0 30,0 Selvkost per korrigerte time i kommunale barnehager 2005 2006 2007 2008 Landet selvkost Grimstad selvkost Figur 13: Selvkost i kommunale barnehager. Kilde Kunnskapsdepartementet og AGENDA. Det er timekostnaden for de kommunale barnehagene i 2007 som er grunnlaget for tilskuddene til private barnehager i 2008. Tilskuddet for 2008 beregnes våren 2008. Den kommunale timekostnaden for 2008 anslås til å være den samme som året før pluss prisvekst (4,5 % fra 2007 til 2008). Vi har laget en forenklet modell for å beregne tilskudd til private barnehager på grunnlag av kostnadsnivået i kommunale barnehager. Tilskuddet er basert på at kostnadsnivået i de private barnehagene er 88 % av det kommunale (faktisk tall for 2007). De øvrige postene er hentet fra regnskapet. Etter denne modellen skulle de private barnehagene fått omtrent 34 millioner kroner i tilskudd for 2008. Det er 22 millioner kroner mer enn i 2007. Kostnadsveksten i de kommunale barnehagene forklarer altså de store tilskuddene til private barnehager i 2008. Tallene fremgår av figuren under. R6552 17

Modell for å anslå tilskudd til private barnehager 2005 2006 2007 2008 Grimstad selvkost 38,3 36,1 44,4 47,2 Anslag selvkost 39,3 37,7 46,4 Volum timer Private 2 134 512 2 336 400 2 838 072 Kommunale 678 336 672 936 672 144 Sum timer 2 812 848 3 009 336 3 510 216 Utgift Private (88% av kommunale) 73 819 963 77 562 779 115 879 161 Kommunale 26 658 605 25 386 174 31 186 137 Off. støtte per time kommunen, anslag 32,7 29,6 38,2 Kostnad private 73 819 963 77 562 779 115 879 161 Statstilskudd -40 700 000-49 000 000-61 000 000 Egenbetaling -12 408 273-16 605 641-20 592 557 Behov for kommunalt tilskudd 20 711 690 11 957 138 34 286 604 Figur 14: Modell for å anslå tilskudd til private barnehager. Kilde: AGENDA. Hva er årsaken til den sterke veksten i de kommunale utgiftene? Selvkost økte med 4,5 millioner kroner fra 2006 til 2007. Det er en økning på ca. 20 %. Økte lønnsutgifter står for 3,5 millioner av økningen. Tallene framgår av figuren under. Funksjon Post 2006 2007 2008 201 Førskole Lønn 18 848 22 287 24 610 Egen drift 1 496 2 188 1 702 Avskrivinger 0 0 0 Internsalg 0-100 221 Førskolelokaler Lønn 974 1 018 1 194 Egen drift 983 1 282 1 372 Avskrivinger 334 334 350 Internsalg 0-373 100 120 Adm Andel av netto 1 759 2 287 2 221 130 Adm.lokaler Andel av netto 126 128 177 SUM selvkost 24 520 29 051 31 726 Figur 15: Selvkost kommunale barnehager Grimstad 2006-2008. Kilde: AGENDA. Hvor skjedde utgiftsveksten: i de 6 kommunale barnehagene eller på ulike fellesposter i kommuneregnskapet? Vi har sett nærmere på lønnskostnadene og andre driftskostnader. Samlet kostnadsvekst på disse postene fra 2006 til 2007 er 4,1 millioner kroner. Figuren under viser at barnehagenes utgifter vokste med 3,3 millioner kroner (17 %). Felles barnehage økte med 0,4 millioner kroner. 0,4 millioner er spredt rundt på ulike kostnadssteder. Tallene fremgår av figuren under. Enhet Lønn 06 Drift 06 Lønn 07 Drift 07 Økning 06-07 Økning % Barnehagene 18 795 120 1 379 403 21 691 944 1 830 617 3 348 038 17 % Felles barnehage 10 432 106 677 288 383 242 155 413 429 353 % Annet diverse 42 580 10 181 307 062 112 127 366 428 695 % Sum 18 848 132 1 496 262 22 287 389 2 184 899 4 127 894 20 % Figur 16: Barnehageregnskap 2006-07 i Grimstad. Kilde: kommunen. Det mest interessante spørsmålet er hvorfor lønnskostnadene i barnehagene økte med 3 millioner kroner i 2007, samtidig som entall produserte oppholdstimer sank med 1%. Kommunens forklaring er at utgiftene i 2006 pr. time var ekstraordinært lave. Det ble ansatt fem ekstra pedagogiske ledere i barnehagene høsten 2006, som en del av 18

Økonomistyring i barnehagesektoren gjennomføringen av barnehageplanen. Det ble tatt inn flere barn i barnehagene samtidig. Dette førte til svært høye barnetall i årsmeldingene for 2006 (pluss 100 000 timer/45 barn). De nye årsverkene kom inn så sent på året at utgiftene ikke ble særlig påvirket i 2006. Dette gav lave timekostnader i de kommunale barnehagene i 2006 og lave tilskudd til private barnehager i 2007. I 2007 fikk de nye stillingene full effekt i regnskapet, samtidig som antallet barn ikke økte. Da steg timekostnaden til værs igjen. Denne forklaringen er forenlig med de data AGENDA har tilgang til. 3.3 Tilskuddsberegningen Er det slik at private barnehager i Grimstad har fått større tilskudd enn de hadde krav på i 2008? Har en slik saksbehandlingsfeil ført til ekstra utgifter i millionklassen? Grimstad kommune gir tilskudd til private barnehager etter kostnadsdekningsprinsippet. Det er en av de to lovlige metodene for å beregne tilskudd til private barnehager i Norge for tiden. Kostnadsdekningsprinsippet betyr at barnehagen skal få det tilskuddet den trenger for å gå i balanse innenfor visse grenser. Maksimum offentlig støtte (statstilskudd og kommunale tilskudd) pr. time skal ikke overstige det kommunale barnehager i kommunen mottar. Minimum offentlig støtte skal være 85 % av det kommunale barnehager mottar. Beregningen foregår ved hjelp av et regneark utviklet av Kunnskapsdepartementet. Først må kommunen beregne barnehagenes tilskuddsbehov (offentlig støtte pr. time). Deretter må timestøtten sammenlignes med selvkost for de kommunale barnehagene. Selvkost i kommunale barnehager 2007 Selvkost pr. time i de kommunale barnehagene i 2007 er grunnlaget for tilskudd til private barnehager i 2008. Kommunen beregner selvkost i 2007 til 27,2 millioner kroner og anslår kostnaden i 2008 til 28,3 millioner kroner. AGENDA beregner selvkost i 2007 til 30,2 kroner, 3 millioner kroner mer enn kommunen.agendas beregning er gjort kun på grunnlag av kommunens offisielle Kostraregnskap. Antakelig er det kommunens beregning som er mest korrekt. Kommunen har utelatt enkelte kostnader som er ført sentralt i kommunens regnskap. Tallene fremgår av figuren under. Funksjon Kommunen AGENDA Ikke tatt med i kommunens kalkyle, mill kr 201 Førskole 23,8 24,4 Lønn barnehageøkonom 0,3, lønn støtteped. Storgt. Barnehage 0,2, drift flyktningekontoret 0,1. 221 Førskolelokaler 2,3 2,3 Andel av 120 og 130 2,0 2,3 Kjøp av tjenester 10,5 millioner kroner (mest datatjenester fra IKS) Sum selvkost 28,1 29,0 Figur 17: Barnehage selvkost 2007 Grimstad kommune og AGENDA Halvparten av kommunens korreksjoner i regnskapet er etter AGENDAs mening gjort i tråd med statens regelverk. Statens regelverk tillater ikke skjønnsmessige korreksjoner i det avlagte regnskapet, men feil i regnskapet må kunne rettes opp. Korreksjonene som gjelder feilføringer i regnskapet er: R6552 19

0,2 mill kr lønn støttepedagoger skulle vært ført på funksjon 211, som er utenfor selvkostområdet. 0,1 mill kr ført på flyktningekontoret er ikke ordinære barnehagekostnader. 0,3 millioner lønn til barnehageøkonomen. Dette er en gråsone. Saken har vært til behandling hos Fylkesmannen etter en klage fra en privat barnehage. Fylkesmannen har godkjent denne korreksjonen. Det er gjort en skjønnsmessig vurdering som ikke er akseptabel: 0,3 mill kr. Barnehagenes andel av innkjøpte tjenester fra andre innenfor administrasjonen funksjon 120, mest datatjenester fra IKS. Dette er ordinære administrasjonskostnader (mye datatjenester fra Agder IKS). Det er to poster som kunne vært ført som 120 administrasjon eller 180 felleskostnad: Lønn til frikjøpt tillitsvalgt (ca. kr 450 000). Ikke korrigert. Samlet sett gir kommunens selvkostkalkyle et riktig bilde av selvkost i den kommunale barnehagedriften i 2007. Kostnader i private barnehager 2007 Den andre viktige premissen for tilskuddene i 2007 er kostnadsnivået i de enkelte private barnehagene. Kostnadene beregnes på grunnlag av barnehagenes årsregnskap, som er satt opp etter en mal fra staten. Kommunen har mulighet til å gjøre skjønnsmessige korreksjoner i regnskapet. Kommunen kan underkjenne utgiftsposter, for eksempel urimelig husleie til eier av barnehagen eller urimelig utbytte. AGENDA har ikke kontrollert om det er gjort slike korreksjoner. Vi har ikke sett årsregnskapene fra barnehagene. Kommunen opplyser at det ikke er gjort korreksjoner i regnskapene. Det er kommet enkelte klager på tilskuddsberegningen fra barnehagene. Det gjelder ikke regnskapshåndteringen, men beregningen av kommunal selvkost. Kommunen skal legge til grunn budsjetter for barnehager som ikke har levert regnskap for et fullt driftsår. Dette er gjort i Grimstad i 2008. Kommunen har imidlertid ikke lagt barnehagenes egne budsjetter til grunn for tilskuddsberegningen, men laget egne budsjetter for barnehagene basert på nasjonale gjennomsnittstall. Dette er ikke i tråd med regelverket. Det er barnehagenes egne budsjetter som skal legges til grunn. Konklusjonen er at kommunens tilskuddsberegning ikke har drevet kostnadene i været. Tvert imot. Kommunens tilskuddsberegning har antakelig gitt lavere tilskudd enn det burde være. 3.4 Skjønnsmidlene En av de viktigste premissene i barnehageforliket er at staten (og foreldrene) skal dekke alle utgifter ved etablering av nye plasser. De såkalte skjønnsmidlene er et særskilt barnehagetilskudd som skal sikre dette. Et spørsmål er om Grimstad har fått et riktig beløp i skjønnsmidler i 2008. Skjønnsmidlene beregnes etter meget innviklede regler som er endret mange ganger siden 2003. Statens beregninger av tilskuddene er ikke særlig godt dokumentert. Det er umulig å etterprøve tildelingene på en detaljert måte. 20

Økonomistyring i barnehagesektoren I dette prosjektet har vi gjort en forenklet beregning av skjønnsmidlene i 2008 basert på hovedreglene: Hver ny plass (netto økning fra 15.12.07 til 15.12.08) utløser tilskudd etter faste satser. Det er egne satser for barn under og over tre år, og egne satser for private og kommunale barnehager. Tilskuddet for nye plasser i 2008 gis for 5 av 12 måneder. Staten antar at alle plassene ble tatt i bruk 1.8. Tilskuddet avkortes for nye barn med redusert oppholdstid. Satsene for skjønnsmidler 2008 fremgår av figuren under: Satser skjønnsmidler 2008 1 år 2 år 3 år 4 år 5 år 6 år Kommunale 72 652 72 652 27 053 19 613 19 613 19 613 Private 63 162 63 162 17 563 14 783 14 783 14 783 Figur 18: Satser for skjønnsmidler barnehage 2008. Kilde: Kunnskapsdepartementet. Skjønnsmidlene utbetales i tre runder pr. år: Første utbetaling er en videreføring av tilskuddet for de nye plassene som var i drift hele fjoråret. Fjorårets tilskudd indeksreguleres (ca. 4-5 %). Andre utbetaling er helårseffekten av nye plasser opprettet i fjor. Tilskudd ble bare gitt for 5/12 år for disse plassene i fjor. Tredje utbetaling er tilskudd til nye plasser opprettet i år. Nye plasser meldes i september, altså før året er ferdig. Tilskudd utbetales med 5/12 pr. plass. Brevene fra staten om utbetaling av skjønnstilskudd til hver enkelt kommune er publisert på internett. Grimstad fikk ifølge Kunnskapsdepartementet 16,3 millioner kroner i skjønnsmidler i 2008. Utbetalingene for årene 2006-2008 fremgår av figuren under. Mottatte skjønnsmidler 2006 2007 2 008 Anslag 2009 Anslag 2010 1.tildeling: Prisjustere 1.+2. tildeling året før 3 200 000 8 209 000 13 367 000 14 581 000 20 972 941 2. tildeling: Helårseffekt nye plasser året før (3. tildeling *12/5) 4 747 000 4 684 000 672 000 5 488 800 1 200 000 3. tildeling-nye plasser dette år med 5/12 effekt 1 763 000 336 000 2 287 000 500 000 0 Sum for året 9 710 000 13 229 000 16 328 008 20 569 800 22 172 941 Figur 19: Skjønnsmidler barnehage til Grimstad 2006-2008. Kilde: Kunnskapsdepartementet. Figuren over gir også en prognose på utbetalingene i 2009 og 2010. Grimstad har tilnærmet full barnehagedekning i dag. I figuren forutsettes det at Grimstad får 20 nye småbarnsplasser i 2009 (Eide barnehage) og ingen nye plasser i 2010. Dette vil gi skjønnsmidler på 20,6 millioner kroner i 2009 og 22,2 millioner kroner i 2010. Første utbetaling i 2009 er allerede foretatt. Kommuneregnskapet i Grimstad viser ikke de samme beløpene som staten oppgir for skjønnsmidler i 2008. Staten oppgir samlet tilskudd på 16,3 millioner. Kommuneregnskapet viser 14 millioner kroner. Det ser ut til at siste utbetaling (som skjedde i november 2008) er feilført i kommuneregnskapet. Kommunen opplyser at disse inntektene er ført som ordinært statstilskudd til barnehagedrift. Det er lite tvil om første og annen utbetaling i 2008. De er korrekte: Første utbetaling skal være indeksregulering av de to første utbetalingene i 2007. 2007-beløpene skal plusses på 4,5 %. Det stemmer. Andre utbetaling 2008 er helårseffekten av nye plasser i fjor, altså i prinsippet 12/5 av tredje utbetaling 2007. Det stemmer sånn noenlunde. I denne runden R6552 21

korrigerer staten antallet nye plasser meldt høsten 2008 mot årsmeldingene som er kommet i mellomtiden (15.12.08). Spørsmålet er da om tredje utbetaling er korrekt i 2008. Har Grimstad fått tilskudd for alle de nye plassene som ble opprettet i 2008? Årsmeldingene for barnehagene viser at det ble opprettet 157 nye plasser i 2008 (delte plasser er omregnet til hele plasser). Alle plassene ble opprettet i private barnehager. 89 plasser var for barn under tre år. Tallene fremgår av figuren under. Årsbarn 31.12.08 1 2 3 4 5 6 Sum Kommunale 34 46 61 76 74 1 293 Private 119 162 163 203 178 2 833 153 208 224 279 251 3 1 126 Årsbarn 31.12.07 Kommunale 33 47 65 73 72 2 295 Private 83 109 178 157 143 1 674 116 156 243 229 215 3 969 Nye plasser 2008 1 2 3 4 5 6 SUM Kommunale 2-1 -5 4 1-1 -2 Private 36 53-15 46 34 1 159 Sum 37 52-20 50 36 0 157 Figur 20: Nye plasser i barnehagene i Grimstad 2008. Kilde: AGENDA. De nye plassene skal i følge forenklede regler gi Grimstad 2,7 millioner kroner i skjønnsmidler i 2008. Dette er 0,5 millioner kroner mer enn den faktiske utbetalingen i 3.tildeling 2008. Tallene framgår av figuren under. Beregnede skjønnsmidler 5 mndr 1 år 2 år 3 år 4 år 5 år 6 år Sum Kommunale 48 435-38 344-51 852 31 780 12 167-8 172-5 985 Private 934 564 1 403 015-109 606 284 710 212 163 6 160 2 731 005 SUM 982 998 1 364 671-161 458 316 490 224 331-2 013 2 725 020 Faktisk utbetalte skjønnsmidler 2008 2 287 000 Avvik mellom modell og faktisk utbetaling 438 020 Figur 21: Anslag på skjønnsmidler til Grimstad. Kilde: AGENDA. Avviket mellom modellen og faktisk utbetaling skyldes antakelig at meldte plasser i september 2008 avviker fra faktiske plasser meldt i årsmeldingene 15.12.08. Differansen vil i så fall bli rettet opp ved andre utbetaling 2009. Konklusjonen er at Grimstad har fått de skjønnsmidler kommunen kunne regne med på grunnlag av rapporterte nye plasser til staten i 2008. Det er ikke for lite utbetalte skjønnsmidler som er årsak til den store veksten i netto barnehageutgifter i 2008. 4 Barnehagekostnader 2009 4.1 Kommunal selvkost AGENDA anslår selvkost i de kommunale barnehagene i 2009 ca. kr 49 pr. korrigerte oppholdstime. Det er sju kroner mer enn kommunens anslag for 2008. AGENDAs 22

Økonomistyring i barnehagesektoren beregning legger til grunn kommuneregnskapet for 2008, slik det er publisert på internett 15.3.09. Beregningen fremkommer i figuren under. 120 130 221 Administrasjo Administrasjo Førskolelokal n nslokaler 201 Førskole er og skyss Sum Netto driftsutgifter 52 401 4 828 19 117 2 842 vv Kjernetjenester 201 og 221 Bruttokostnader inkl mva 26 655 3 235 Bruttokostnader eks mva 26 412 2 997 Støttetjenester 120 og 130 Netto utgift inkl mva 52 401 4 828 Netto utgift eks mva 48 237 3 846 Sum lønn barnehage 25 804 25 804 Sum lønn kommunen 585 745 585 745 Barnehagenes andel av lønnsutgiftene % 4,4 % 4,4 % Barnehagenes andel av lønnsutgiftene 1000 kr 2 125 169 Selvkost 2008 2 125 169 26 412 2 997 31 703 Prisvekst 2008-2009, kommunal deflator anslag 4,5 % 4,5 % 4,5 % 4,5 % Selvkost 2009, anslag 2 221 177 27 601 3 132 33 130 Korrigerte oppholdstimer årsm 2008 672 144 Kroner per korrigerte oppholdstime 2008 47,2 Kroner per korrigerte oppholdstime 2009-anslag 49,3 Figur 22: Selvkostkalkyle barnehager Grimstad 2008 basert på KOSTRA-regnskapet. Kilde: AGENDA. 4.2 Prognose på tilskudd 2009 Etter AGENDAs vurdering vil tilskuddet til private barnehager i Grimstad bli rundt 39 millioner kroner i 2009. Denne beregningen legger til grunn selvkostberegningen for 2008 som ble vist i forrige kapittel. Vi legger til grunn samme antall oppholdstimer i 2009 som i 2008 (ingen nye plasser i private barnehager). Det er kun kostnadsveksten i den kommunale sektoren som driver opp kostnadene. Dette regnestykket forutsetter at det ikke skjer noen effektivisering av den kommunale barnehagedriften i 2009. Modell for å anslå tilskudd til private barnehager 2005 2006 2007 2008 2009 Grimstad selvkost 38,3 36,1 44,4 47,2 Anslag selvkost 39,3 37,7 46,4 49,3 Volum timer Private 2 134 512 2 336 400 2 838 072 2 838 072 Kommunale 678 336 672 936 672 144 672 144 Sum timer 2 812 848 3 009 336 3 510 216 3 510 216 Utgift Private (88% av kommunale) 73 819 963 77 562 779 115 879 161 123 186 856 Kommunale 26 658 605 25 386 174 31 186 137 33 152 831 Off. støtte per time kommunen, anslag 32,7 29,6 38,2 41,1 Kostnad private 73 819 963 77 562 779 115 879 161 123 186 856 Statstilskudd -40 700 000-49 000 000-61 000 000-63 745 000 Egenbetaling -12 408 273-16 605 641-20 592 557-20 592 557 Behov for kommunalt tilskudd 20 711 690 11 957 138 34 286 604 38 849 299 Figur 23: Anslag på tilskudd til private barnehager i Grimstad 2009. Kilde: AGENDA. R6552 23

5 Modell for tilskudd til barnehagene I dette kapitlet følger et forslag til en ny modell for å fordele tilskudd til private barnehager basert på stykkpristanken. Dette er den andre lovlige metoden for å beregne tilskudd til private barnehager for tiden. Prinsippet er at alle private barnehager får samme offentlige støtte per time som kommunale barnehager. Modellen omfatter også de kommunale barnehagene. Alle barnehager likestilles. De får tilskudd etter samme modell. Fordeler: Reell økonomisk likebehandling av barnehagene. Mer egnet for politisk styring (kvalitet styres via stykkprisen) Færre konflikter (kommunen trenger ikke å se regnskapene) Lettere å administrere Ulemper: Blir en dyrere løsning dersom kostnadsnivået ikke senkes i kommunale barnehager 5.1 Prinsipp Prinsippet i modellen er at alle barnehager skal sikres like inntekter pr. korrigerte oppholdstime. Barn under tre år skal altså utløse dobbelt så store inntekter som barn 4-6 år. Treåringene skal utløse 1,5 ganger så store inntekter. Inntekter og pleiebehov skal altså passe sammen. Tilskuddsberegningen baserer seg på oppholdstimene som er rapportert i barnehagenes årsmeldinger 15.12.08. Alle barna gjøres ett år eldre. Modellen korrigerer for følgende forhold: At småbarn og store barn betaler samme pris pr. måned, mens utgiftene på småbarna er dobbelt så store At private barnehager får 10 % ekstra statstilskudd At kommunale barnehager får naturalytelser fra kommunen (regnskap, lønn, IKT) At familiebarnehagenes kostnader utgjør bare 85 % av ordinære barnehager pr. time 5.2 Premisser 2009 Tilskuddsmodellen for 2009 må basere seg på forutsetningene fra selvkostkalkylen. Kommunen er forpliktet til å legge selvkost til grunn for tilskuddet til de private. Det er samtidig en realistisk forutsetning. Det er viktig for Grimstad kommune å redusere de kommunale barnehageutgiftene. Vi forutsetter i denne modellberegningen at kommunen holder selvkost pr. time konstant. At kostnadsreduserende tiltak kompenserer normal prisvekst (anslått av staten til 4,2 %). For øvrig er det lagt inn i modellen vedtatte satser for egenbetaling og statstilskudd for 2009. 24

Økonomistyring i barnehagesektoren 5.3 Kommunalt tilskudd til barnehagene etter ny modell Med en kommunal selvkost på kr 47,2 pr. korrigerte oppholdstime vil de samlede kommunale tilskuddene i 2009 bli 46 millioner kroner. Tilskudd til de enkelte barnehagene fremgår av figuren under. Standard. Kommunalt Naturalytels SUM Korr opph Barnehage Barn barn Statstilskudd tilskudd Egenbetaling er inntekter timer Annemorhuset 49 62 3 515 190 1 947 433 1 124 744-6 587 367 133 104 Askeladden 53 60 3 540 115 1 358 223 1 316 552-6 214 890 130 512 Askeladden Holbekktun 77 113 6 324 545 3 565 968 1 886 753-11 777 266 244 968 Askeladden sjarmtroll 23 43 2 186 870 1 696 288 559 103-4 442 261 92 448 Eide 42 50 2 701 320 1 172 915 991 743 399 688 5 265 665 108 792 Elisabethstua 93 122 6 891 075 3 387 334 2 299 477-12 577 886 263 928 Fevik 39 43 2 579 170 1 133 133 919 413-4 631 716 93 024 Fjellknausen/Kreative bhg 65 101 5 651 205 3 376 322 1 555 082-10 582 609 218 568 Flatefjell 84 118 6 582 230 3 423 059 2 112 404-12 117 693 255 144 Fraggelberget 5 9 456 260 216 369 116 699-789 328 18 528 Grimstad 35 46 2 362 950 1 136 370 869 307 358 423 4 727 050 99 840 Groosåsen 45 59 2 988 280 1 482 880 1 111 512 458 125 6 040 796 126 504 Hausland 61 80 4 083 010 1 983 278 1 502 219 620 828 8 189 335 172 224 Holbekkveien 39 46 2 647 950 1 332 351 885 621-4 865 922 98 328 Knøttet 22 29 1 489 445 687 131 558 134 224 125 2 958 836 62 184 Lille Gull 19 28 1 569 650 856 349 481 244-2 907 244 61 104 Lykkeliten 80 107 6 129 255 3 228 048 1 892 632-11 249 935 230 976 Løvli fam.bhg 6 8 475 020 145 662 132 918-753 599 17 952 Maurtua Speiderveien 6 7 411 000 205 813 137 926-754 738 14 904 Nyhaven 12 16 920 570 500 107 274 642-1 695 319 34 584 Portveien 70 78 4 571 765 2 053 311 1 627 693-8 252 768 168 528 Ravnen 26 35 1 887 740 1 059 777 638 470-3 585 987 74 544 Resvik 19 20 1 222 990 591 603 410 892-2 225 485 43 872 Skippergada 6 7 386 200 249 098 126 588-761 886 15 216 Solstrålen 28 37 2 062 760 1 105 568 683 287-3 851 614 79 104 Storgaten 32 48 2 293 995 1 357 776 820 160 366 429 4 838 360 102 600 Temseveien 39 43 2 438 305 1 160 532 897 789-4 496 626 92 904 Tykkåsen 38 48 2 752 005 1 341 907 914 488-5 008 400 104 496 Tøra 11 17 884 370 595 669 271 801-1 751 840 36 576 Vaffelstua 5 7 434 100 173 248 122 424-729 773 15 048 Villa matilda 49 62 3 487 210 1 566 267 1 240 016-6 293 492 133 080 Østerhus 46 59 3 394 725 1 751 129 1 062 667-6 208 521 127 944 SUM alle barnehager 1 224 1 607 89 321 275 45 840 914 29 544 399 2 427 617 167 134 205 3 471 528 Figur 24: Tilskudd til barnehager i Grimstad etter ny tilskuddsmodell. Kilde: AGENDA. Det kommunale tilskuddet til kommunale barnehager blir 7,8 millioner kroner. Tilskuddet til private barnehager blir 38 millioner. Familiebarnehagene får 0,4 millioner kroner av dette. Tallene fremgår av figuren under. R6552 25

Tilskudd etter eier Barn Standard. barn Kommunalt Statstilskudd tilskudd Naturalytel Egenbetaling ser SUM inntekter Korr opph timer Kommunale 237 311 15 919 000 7 820 350 5 853 076 2 427 617 32 020 042 672 144 Private 987 1 296 73 402 275 38 020 564 23 691 323-135 114 162 2 799 384 SUM alle barnehager 1 224 1 607 89 321 275 45 840 914 29 544 399 2 427 617 167 134 205 3 471 528 Tilskudd etter gruppe Barn Standard. barn Kommunalt Statstilskudd tilskudd Naturalytel Egenbetaling ser SUM inntekter Korr opph timer Kommunale barnehager 237 311 15 919 000 7 820 350 5 853 076 2 427 617 32 020 042 672 144 Private barnehager 976 1 279 72 470 995 37 658 534 23 441 707-133 571 235 2 762 904 Familiebarnehager 11 17 931 280 362 030 249 617-1 542 927 36 480 SUM alle barnehager 1 224 1 607 89 321 275 45 840 914 29 544 399 2 427 617 167 134 205 3 471 528 Figur 25: Tilskudd til ulike typer barnehager i Grimstad etter ny tilskuddsmodell. Kilde: AGENDA. Denne modellen sikrer at alle ordinære barnehager får samme inntekt pr. korrigerte oppholdstime (eller standard barn). Inntektene i familiebarnehagene blir litt lavere (85 %). Inntektene pr. standard barn til de ulike typene barnehager fremgår av figuren under. Tallene bekrefter at modellen fungerer slik det er ment. 120 000 Inntekter per standard barn 2009 i barnehager i Grimstad med ny tilskuddsmodell 100 000 80 000 60 000 Kommune Stat Egenbetaling 40 000 20 000 - Komm o. 3 år Komm 3 år Komm u. 3 år Privat o. 3 år Privat 3 år Privat u. 3 år Priv fam u. 3 år Figur 26: Inntekter til ulike typer plasser i barnehagene i Grimstad etter ny tilskuddsmodell. Kilde: AGENDA. 5.4 Samlede barnehageutgifter 2009 Det er viktig at kommunen har kontroll med de samlede barnehageutgiftene på funksjonene 201 Førskole og 221 Førskolelokaler. I 2008 var nettoutgiften på disse to funksjonene 22 millioner kroner. Netto barnehagekostnader er sum kommunalt tilskudd minus naturalytelser administrasjon og minus skjønnsmidler fra staten. Med samme selvkost som i 2008 og samme produserte timetall vil barnehageutgiftene i 2009 bli 22,9 millioner kroner med den nye modellen. Tilskuddet til private barnehager øker fra 29 til 37 millioner kroner. Økningen motvirkes av økte skjønnsmidler (på grunn av økt volum i 2008). Tallene fremgår av figuren under. 26

Økonomistyring i barnehagesektoren Prognose netto utgift barnehager Grimstad 2 009 Samlet selvkost 2009 Grimstad 45 840 914 Minus andel adm -2 391 900 Skjønnsmidler -20 500 000 =Sum netto utgift funk 201+221 22 949 014 Figur 27: Samlede barnehageutgifter i Grimstad 2009, anslag. Kilde: AGENDA. 6 Kostnadsreduserende tiltak 6.1 Færre ansatte For å redusere utgiftene i kommunale barnehager er det mest naturlige tiltaket å redusere bemanningen pr. barn. Antall barn standardiseres slik: barn 1-2 år teller dobbelt og treåringer teller 1,5 standardbarn. I de kommunale barnehagene var det pr. 15.12.08 6,8 barn pr. ansatt (årsverk). De ansatte som er talt med er pedagogiske ledere og assistenter. Styrere, assistenter for funksjonshemmede, tospråklige assistenter og lærlinger er ikke talt med. Figuren under viser antall barn pr. ansatt i alle barnehagene i Grimstad. R6552 27

Barnehage navn Eier Styrere Ped. ledere Ass. Tospr. Ass Andre Vaktmester, renhold Ped. Pers Barn Std barn Barn per ansatt Ansatte hvis 7 barn per ansatt Annemorhuset privat 0,8 3,3 6,1 1,5 0,3 9,4 49 62 6,6 9 Askeladden privat 0,4 3,0 6,2 0,4 0,5 9,2 53 60 6,6 9 Askeladden Holbekktun privat 0,5 6,0 11,3 0,5 17,3 77 113 6,6 16 Askeladden sjarmtroll privat 0,4 3,0 3,2 0,5 6,2 23 43 6,9 6 Eide kommunal 0,8 3,0 4,0 2,0 0,4 7,0 42 50 7,2 7 Elisabethstua privat 1,5 8,0 10,5 1,4 0,5 18,5 93 122 6,6 17 Fevik privat 0,8 2,8 4,8 0,41 7,6 39 43 5,7 6 Fjellknausen privat 1,0 5,1 10,8 1,0 1 15,9 65 101 6,4 14 Flatefjell privat 1,0 7,0 9,0 1,0 0,1 16,0 84 118 7,4 17 Fraggelberget fam.bhg privat 0,4 1,5 1,9 5 9 4,6 1 Grimstad kommunal 0,8 3,0 4,0 0,47 7,0 35 46 6,6 7 Groosåsen kommunal 1,0 3,1 6,0 2,4 0,53 9,1 45 59 6,5 8 Hausland kommunal 1,0 6,0 6,0 2,4 0,58 12,0 61 80 6,6 11 Holbekkveien privat 0,6 2,8 3,2 0,5 6,0 39 46 7,6 7 Knøttet kommunal 0,4 2,0 2,0 0,2 4,0 22 29 7,2 4 Lille Gull privat 1,0 1,0 2,0 0,66 3,0 19 28 9,4 4 Lykkeliten privat 2,0 5,0 12,0 1 17,0 80 107 6,3 15 Løvli fam.bhg privat 1,0 0,6 0,6 6 8 13,9 1 Maurtua S. fam.bhg privat 0,2 1,1 1,3 6 7 5,5 1 Nyhaven fam.bhg privat 0,3 2,3 0,25 2,6 12 16 6,2 2 Portveien privat 0,4 5,3 9,1 2,0 1,03 14,4 70 78 5,4 11 Ravnen privat 0,5 1,7 4,2 0,3 0,47 5,9 26 35 5,8 5 Resvik privat 0,4 1,0 2,0 0,35 3,0 19 20 6,8 3 Skippergada fam.bhg privat 0,2 1,0 1,0 6 7 7,0 1 Solstrålen privat 1,0 1,6 4,2 0,4 5,8 28 37 6,3 5 Storgaten kommunal 0,8 3,0 4,0 0,4 2,7 0,55 7,0 32 48 6,8 7 Temseveien privat 0,8 1,8 3,6 1,4 0,4 5,4 39 43 8,0 6 Tykkåsen privat 1,0 1,6 3,6 1,0 0,38 5,2 38 48 9,3 7 Tøra fam.bhg privat 0,3 2,0 2,0 11 17 8,5 2 Vaffelstua fam.bhg privat 1,0 0,2 0,2 5 7 41,0 1 Villa Matilda privat 1,0 4,4 3,6 1,6 0,4 8,0 49 62 7,7 9 Østerhus privat 0,9 3,7 4,3 8,0 46 59 7,4 8 SUM 23,2 89,1 148,3 0,4 21,1 12,4 237 1 224 1 607 6,8 230 Kommunale 4,8 20,1 26,0 0,4 9,5 2,7 46 237 311 6,8 44 Private 16,3 68,1 115,7-11,6 9,4 184 947 1 242 6,8 177 Fam.barnehager 2,2 0,9 6,6 - - 0,3 7 40 54 7,2 8 Sum 23,2 89,1 148,3 0,4 21,1 12,4 237 1 224 1 607 6,8 230 Figur 28: Bemanning i barnehagene i Grimstad 15.12.08. Kilde: kommunen. I barnehageplanen til Grimstad kommune er det formulert følgende standard for bemanning i barnehagene: 28 For barn under tre år: 4 ansatte på 14 barn (7 standard barn pr. ansatt) For barn over tre år: 4 ansatte på 26 barn (6,5 standard barn pr. ansatt) Dagens bemanning oppfyller målene i barnehageplanen. Tiltaket som presenteres her er å redusere bemanningen til sju standard barn pr. ansatt. Figuren over viser at bemanningen i de kommunale barnehagene er 51 årsverk pr. 15.12.08. Med sju barn pr. ansatt synker bemanningen til 49 årsverk, altså 2 årsverk lavere enn i dag. Dette er en besparelse på ca. 1 millioner kroner pr. år. En slik bemanningsnorm er mulig å gjennomføre i store, moderne barnehager. Det er vanskelig å klare seg med så lav bemanning i barnehager med uhensiktsmessige lokaler. Det er også verdt å se nærmere på ressursene brukt på ledelse i de kommunale barnehagene. Det er ca. 11 årsverk ansatte pr. styrerårsverk i de kommunale barnehagene pr. 15.12.08. Styrerne er enhetsledere fra 1.12.08. Ressursene til ledelse er antakelig større i barnehagesektoren enn i kommunen for øvrig. I Grimstad er det i gjennomsnitt minst 30 årsverk pr. enhetsleder, men en del enheter har flere

Økonomistyring i barnehagesektoren lederstillinger. Etter AGENDAs vurdering er det optimale 20-30 årsverk pr. enhetsleder i en kommune med flat struktur. Det mest rasjonelle ville være å ha færre, men større barnehager enn i dag. 6.2 Salg av de kommunale barnehagene Et tiltak for å redusere barnehagekostnadene i Grimstad kan være å selge de kommunale barnehagene til private. Det er gjort i noen kommuner (blant annet Askim). Hvis kommunen selv ikke har kommunale barnehager, skal tilskuddene til private barnehager bli beregnet på grunnlag av barnehagekostnadene i et utvalg like kommuner. Det vil si fem kommuner i samme kommunegruppe som Grimstad. Dette kan lønne seg for kommuner med høye kostnader, slik som Grimstad. Det er mange kommuner i kommunegruppe 8 med langt lavere barnehagekostnader pr. korrigerte oppholdstime enn Grimstad. Antakelig vil Grimstad kunne redusere utgiftene pr. time med åtte kroner på denne måten. I dag ligger samlede timekostnader i Grimstad på kr 48 pr. time. Det er mer enn fem kommuner i kommunegruppe 8 med timekostnader under kr 40. Samlet timetall i kommunale og private barnehager er ca. 3,5 millioner pr. år i Grimstad. Dette gir en teoretisk besparelse på 28 millioner kroner på årsbasis. Kostnadene i andre kommuner i gruppe 8 fremgår av figuren under. Korrigerte brutto driftsutgifter til kommunale barnehager per Gruppe korrigert oppholdstime (kr) 0124 Askim 2008 8 36 1127 Randaberg 2008 8 37 0402 Kongsvinger 2008 8 39 0238 Nannestad 2008 8 39 1263 Lindås 2008 8 39 0821 Bø 2008 8 40 0418 Nord-Odal 2008 8 41 0814 Bamble 2008 8 41 1245 Sund 2008 8 42 0702 Holmestrand 2008 8 42 0532 Jevnaker 2008 8 45 0529 Vestre Toten 2008 8 46 0904 Grimstad 2008 8 48 1014 Vennesla 2008 8 51 1256 Meland 2008 8 51 1003 Farsund 2008 8 52 1130 Strand 2008 8 54 0516 Nord-Fron 2008 8 55 Figur 29: Timekostnader i en del kommuner i kommunegruppe 8 i 2008. Kilde: KOSTRA. Den faktiske innsparingspotensialet er mindre enn 28 millioner kroner, siden bare 6 av 21 private barnehager i dag får tilskudd etter maksimalreglene. Antakelig er sparemulighetene en plass mellom 10 og 20 millioner kroner per år. Dette vil selvsagt bety lavere standard på barnehagetilbudet i kommunen. Det vil antakelig føre til strukturelle endringer i bransjen (færre og større barnehager). 6.3 Endret regnskapspraksis Grimstad kommune kan redusere sine utgifter ved en mer bevisst regnskapsførsel. Det R6552 29

er mulig å redusere de bokførte barnehageutgiftene og dermed redusere grunnlaget for tilskudd til private barnehager. Sentrale tillitsvalgte: Det er bokført minst en hel stilling til sentrale tillitsvalgte i kommunen i barnehageregnskapet. Dette er personer som ikke bare jobber med barnehage og som kan føres som en fellesutgift i kommunen (administrasjon). Lærlinger i barne- og ungdomsarbeiderfaget: Det er ført flere hundre tusen kroner i lønnsutgifter til lærlinger i det kommunale barnehageregnskapet. Dette er personer som delvis jobber i barnehagene, delvis i skole og delvis i ungdomsklubber. De går ikke inn i ordinære kommunale stillinger, men kommer på toppen av vanlig bemanning. Lærlinger kan føres som en fellesutgift i kommunen. Selvkostmodell: Grimstad bruker Kunnskapsdepartementets forenklede modell for selvkostberegning. Den tillater svært få korreksjoner i forhold til det offisielle KOSTRAregnskapet. Kommunaldepartementets ordinære modell for selvkostkalkyler gir større muligheter for skjønnsmessige vurderinger. Røyken kommune bruker Kommunaldepartementets modell. Røyken er like stor som Grimstad, men beregner halvparten så store administrasjonskostnader i barnehagesektoren. Kostnader til strategisk ledelse, saksbehandling for politikerne, myndighetsbruk og bestilleroppgaver skal ikke tas med i Kommunaldepartementets modell. Tilfeldige eksterne tilskudd til driften kan trekkes fra. Det vil antakelig kommunen tjene på. Men oppgaven blir litt mer omfattende (kapitalkostnader må tas inn i regnestykket). 7 Rapportering og kontroll Kommunen var ikke forberedt på de høye netto utgiftene i barnehagesektoren før ganske sent på året. Avvikene burde blitt oppdaget tidligere. Det var mulig å se at tilskuddene til private barnehager ville bli store allerede da kommuneregnskapet forelå 15.2. Da var kommunal selvkost mulig å beregne, og det var den høye kommunale selvkosten for 2007 som er årsaken til de høye netto barnehageutgiftene. Utgiftene vokste utover året ved at volumet av private timer økte. AGENDA anbefaler tre tiltak for å få bedre oversikt over utgiftene i barnehagesektoren: Bedre økonomistøtte til kommunalsjef og enhetsledere Det var ikke god nok økonomistøtte til barnehagearbeidet i Grimstad i 2008. Det var opprettet en egen stilling som barnehageøkonom i barnehageenheten, men denne stillingen var ikke besatt hele året. Dette førte antakelig til at budsjettet ble laget på en overfladisk måte og at driften ikke ble fulgt tett nok. Økonomistillingen er besatt pr. 1.4.09. Økonomen skal i tillegg til kommunalsjef betjene syv enhetsledere: de seks kommunale barnehagene pluss leder for veiledning- og utviklingstjenesten (VUT). Leder for VUT har ansvaret for det kommunale tilskuddet til private barnehager, statstilskudd til private barnehager og skjønnsmidlene. Etter AGENDAs vurdering bør økonomistillingen helst ligge i økonomiavdelingen for å sikre en mest mulig integrert økonomistyring i kommunen. Bedre budsjettverktøy 30

Økonomistyring i barnehagesektoren Grimstad har ikke hatt en egen budsjettmodell for barnehagesektoren. I denne rapporten er det presentert en slik modell som budsjetterer alle de viktige hovedpostene inkludert skjønnsmidlene. Forutsetningen for å lage en slik budsjettmodell er at kommunen går over til stykkprisberegning av de kommunale tilskuddene. Modellen blir enklere dersom også de kommunale barnehagene tas med. Etter 1.1.2011 må kommunen selv ta stilling til støttesystemet for private barnehager. Etter statens forslag til nye regler skal dette skje i form av en lokal forskrift. Den modellen som presenteres her er tilpasset situasjonen i 2011. Grundigere månedsrapportering Grimstad kommune hadde en ganske løs og uformell økonomirapportering i 2008. Det ble ikke levert mer enn to skriftlige økonomirapporter fra enhetslederne til rådmannen gjennom året (tertialrapportene). Etter AGENDAs vurdering er dette ikke en god nok rutine i en kommune. Dette var antakelig en viktig årsak til at økonomavvikene ble oppdaget for sent. Det bør være månedlige skriftlige rapporter kvalitetssikret av økonomiavdelingen. Økonomiavdelingen bør sikre kvaliteten i regnskap og budsjett-tall, beregne avvikene og sette sammen totalrapporten. Enhetsledernes oppgave er å forklare avvik og beskrive tiltak for å rette opp avvik. R6552 31

27. august 2009 Til Grimstad kommune GJELDER BARNEHAGEØKONOMI I GRIMSTAD Etter gjennomgang av Agenda rapporten Økonomi i barnehagesektoren ha Fagforbundet i Grimstad bedt Bjørn Kristian Rudaa fra Omstillingsseksjon, Fagforbundets hovedkontor være behjelpelig med å se på økonomi i de private barnehagene i Grimstad og dets betydning for en helhetlig bilder. Vi sender denne Notat som en uttalelse til Agendas rapport. Med vennlig hilsen, Polly Elvin tillitsvalgt Fagforbundet.

EN GJENNOMGANG AV DRIFTSREGNSKAP FOR PRIVATE BARNEHAGER I GRIMSTAD KOMMUNE - OG EN SAMMENLIKNING MED ANDRE KOMMUNER Bakgrunn Bakgrunnen for denne gjennomgangen er at Grimstad kommune har høyere kostnader til barnehagedrift enn sammenlignbare kommuner. Over 80 % av alle barnehageplassene i Grimstad kommune er drevet av private. Grimstad kommune betalte mer per oppholdstime til de private barnehage enn hva andre sammenlignbare kommuner gjorde i 2008 (ca. 10 % større betaling per oppholdstime enn gjennomsnittet i KOSTRA gruppe 8 - som Grimstad tilhører.) Grimstad kommune sliter også totalt sett med en anstrengt kommune økonomi - med et relativt stort driftsunderskudd i 2008. På denne bakgrunnen var det av interesse å gå gjennom årsregnskapene for 2008 for private barnehager i Grimstad. Oversikt over noen sentrale økonomiske nøkkeltall i private barnehager i Grimstad Tall i 1000 kr. To av prosenttallene i tabellen er i forhold til total inntekt i barnehagen, dvs. årsresultat delt på total omsetning (sum inntekt), såkalt resultatgrad samt total lønn ekskl. sosiale avg. delt på omsetning - såkalt lønnsgrad. Det tredje prosenttallet angir pensjonskostnad i forhold til sum brutto lønn - her kalt pensjonsgrad. Pensjonskostnadene i de kommunale barnehagene er på ca. 16%. Navn barnehage Kommunalt Sum Årsresultat/ Lønn/ Pensjons Tilskudd inntekt. Resultatgrad Lønnsgrad grad Organisert som AS Villa Matilda AS 1174 6415 698 / 11 % 3479/ 54 % 6 % Askeladden A/S 1643 6633 470 / 7 % 1298/ 20 % 0 % Holbekk AS 2485 8273 326 / 4 % 0 0 % Holbekkvn. AS 809 4088 486 / 12 % 2905/ 71 % 3 % Solstrålen A/S 1025 3454-207 / - 6 % 2287/ 66 % 5 % Tykkåsen A/S 863 4690 528 / 11 % 3539/ 75 % 5 % Temsevn. A/S 1049 4646 427 / 9 % 3037/ 65 % 4 % Annemorhuset AS 1072 5029 15 / 0 % 3354/ 67 % 7 % Portvn. AS 1889 8081-222 / - 3 % 5516/ 68 % 3 % Lykkeliten AS 2223 8826 1147 / 13 % 4487/ 51 % 6 % Lille Gull AS 317 1533 45 / 3 % 844/ 55 % 1 % Kreative AS 982 4648 175 / 4 % 2418/ 52 % 1 % Kirkelig/kristen Østerhus (kirkelig) 1119 5367 466 / 9 % 3382/ 63 % 13 % Resvik (kristen) 471 1972 12 / 1 % 1518/ 77 % 0 % Fevik (kirke) 957 4727 270 / 6 % 3048/ 64 % 16 % Familie barnehager Askeladden familie 1775 12036 2021 / 17 % 7965/ 66 % 2 % Skippergada famile 197 687 571 / 83 % 46/ 6 % 0 % Maurtua familie 77 804 546 / 67 % 94/ 11 % 0 % Fraggelberget familie 332 1053 480 / 45 % 376/ 35 % 1 % Tøra familie 184 1115 463 / 42 % 363/ 32 % 3 %

Andre typer eierskap Flatefjelll andelslag 2507 10605 768 / 7 % 7622/ 72 % 5 % Ravnen 658 3038 101 / 3 % 1915/ 63 % 4 % Nyhaven 175 1121 325/ 29 % 495/ 44 % 0 % Løvli Montessori 92 511 264/ 51 % 80/ 15 % 0 % Elisabethstua SIA 2282 11242 1050/ 9 % 7631/ 68 % 6 % Noen tolkninger av tallene i tabellen: Lønnsomhet Gjennomgangen viser for de aller fleste barnehagene store årsoverskudd, også sett i forhold til totale inntekter i den enkelte barnehage. For 4 av barnehagene som er organisert som AS har de en resultatgrad som er større en 10 % - som indikerer meget høy lønnsomhet. Mer en hver tiende krone fra tilskudd/foreldrebetaling går da til eier av barnehagen. To av AS har riktignok et underskudd. For en av disse barnehagene (Portveien) viser regnskapet store utgifter til inventar, avskrivninger og kontorkostnad - som kan være ekstraordinære dette året. For den største familiebarnehagen (Askeladden) går nesten hver femte krone fra offentlig tilskudd/forelderbetaling direkte til eier - overskuddet er større enn kommunens tilskudd til barnehagen!! De mindre familiebarnehagene tar ut arbeidsgodgjørelse til eier - som jeg har lagt til årsresultatet - for å få fram avkastning til eier i forhold til omsetning. Lønnsandel Av tabellen går det fram at andelen av omsetning som går til lønn (lønnsandel) varierer betydelig. For barnehagene som er organisert som AS varierer det fra 51 % av omsetning til 71 %. Det indikerer at de ansatte i de ikke-kommunale barnehagene har veldig forskjellig arbeidsbelastning hva gjelder antall barn som de har ansvar for. Når noen av familiebarnehagene har veldig lav lønnsandel, skyldes det at arbeidsgodtgjørelse til eier ikke er medtatt som lønnspost. Manglende eller mangelfull tjenestepensjon for halvparten av barnehagene? Det er hele 7 ikke-kommunale barnehager (av totalt 25 ) som ikke yter tilskudd til tjenestepensjon i 2008 - til tross for at alle arbeidsgivere var pliktig fra 1.7 2006 å etablere en obligatorisk tjenestepensjon (OTP) for alle sine ansatte. (Det kan være at de har ført pensjonskostnader under andre poster i regnskapet enn der det burde ha vært ført..) I tillegg er det 3 barnehager som betaler mindre enn 2 % av brutto lønn til tjnestepensjon - som er minimumskravet i OTP. Det er kun en barnehage som betaler i nærheten av kommunens egne kostnader til tjenestepensjon - som er Fevik barnehage drevet av Grimstad kirkelige fellesråd. De har pensjonskostnader som tilsvarer 13 % av brutto lønn - mens Grimstad kommune betalte i 2008 ca. 16 % (må sjekkes!!) av lønnskostnadene til tjenestepensjon.

AVKORTING AV OFFENTLIG TILSKUDD GRUNNET HØY UTBYTTE OG LAV BEMANNING I følge egen statlig veileder fra Kunnskapsdepartementet til rundskriv F -07-09 om utmåling av kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager slås det fast at tilskuddet fra kommunen (skjønnstilskudd) kan reduserer der utbytte/overskudd fra barnehagen overstiger 10 % av egenkapitalen og der bemanning (eller lønn per årsverk) er minst 20 % lavere enn hva som er vanlig i kommunens egne barnehager. Begge forhold må være til stede for at avkorting kan finne sted. Det er all grunn til å tro at det vil gjelde for mange av disse barnehagene med høy resultatgrad og lav lønnsgrad, men verken utbytte eller egenkapital fremkommer fra tilsendt regnskap. Undertegnede har funnet tilgjengelige regnskapstall på nettet for noen få av barnehagene. På tross av et lite utvalg var det flere som hadde overskudd som klart oversteg 10 % av egenkapitalen (såkalt egenkapitalavkastning). Temseveien AS hadde 59 %, Villa Mathilda AS 39 %, Kreative barnehager (konsern) 95 % i egenkapitalavkastning. Mao. langt over 10 % som kan føre til avkorting av kommunalt tilskudd. Noen barnehager kan også reelt sett ha enda større overskudd enn tabellen indikerer, da noen opererer med svært høy husleie og høye avskrivninger. For eksempel har Holbekk AS store avskrivninger sammenliknet de andre barnehagene - totalt på 1,6 mill.kr., mens de fleste andre barnehagene har avskrivninger på mellom 0 og 150.000. Høye avskrivninger sikrer muligheter for en betydelig positiv pengestrøm for virksomheten. Hva gjelder totale lønninger (ekskl. sosiale avgifter) viser tabellen at det er store variasjoner mellom barnehagene. Det indikerer at det også er stor forskjell på bemanning i forhold til antall barn.verken antall oppholdstimer eller årsverk i den enkelte barnehage fremkommer ikke av tilsendt materiale til undertegnede. Dermed blir det umulig å sjekke om det er 20 % lavere bemanning i noen av de ikke-kommunale barnehagene i forhold til de kommunale barnehager. EN SAMMENLIKNING MED GRIMSTAD OG ANDRE KOMMUNER FRA KOSTRA GRUPPE 8 I tabellen nedenfor er det trukket ut noen sentrale nøkkeltall hva gjelder barnehager. Tallene er hentet fra kommuner som tilhører samme KOSTRA gruppe som Grimstad - gr. 8. Nøkkeltallene gjelder tre ulike forhold: 1. Andel av barnehageplassene i kommunen som er kommunale. 2. Hvor stor er kostnad per korrigert oppholdstime til egne kommunale barnehager. 3. Hva overføres av penger til private barnehager fra kommunen per korrigert oppholdstime. Korrigert oppholdstime er forkortet til time i tabellen.

Kommune Andel kom. Brutto utg. per time Kommunale overføring barnehager i kommunal barnehage til pr. barnehage per time Grimstad 19 % 48 11 Kommuner med høy andel kommunale barnehager Nannestad 44 % 39 7 Jevnaker 74 % 45 6 Randaberg 68 % 37 3 Askim 67 % 36 6 Kongsvinger 60 % 39 6 Kommuner med lav andel kommunale barnehager (som Grimstad) Ulstein 20 % 49 3 Levanger 19 % 47 7 Vennesla 30 % 51 12 Farsund 23 % 52 7 Meland 15 % 51 Strand 26 % 54 7 Hva sier KOSTRA tallene oss? Mange av kommuner som har høy andel kommunale barnehageplasser har klart lavere kostnad per korrigert oppholdstime i de kommunale barnehagene. Grimstad har hele 33 % høyere kostnad per time enn Askim i sine kommunale barnehager. Randaberg, Nannestad, Kongsvinger har omtrent tilsvarende lave kostnader som Askim, som styrker troverdigheten av tallene og at det er realistisk å kunne redusere utgifter per oppholdstime i de kommune barnehager ved strukturelle grep. Hva gjelder kommuner som har lav kommunal andel av private barnehager, slik som Grimstad, har disse også høye kostnader per korrigert oppholdstime i de kommunale barnehager. Det kan tyde på stordriftsfordeler ved å ha mange kommunale barnehager. Men likevel er det kun Vennesla som har høye overføringer (kostnader) til private barnehager per oppholdstime, omtrent som Grimstad kommune. Det underbygger at Grimstad har for sjenerøs tildelingspolitikk til private barnehager. Begrunnelse for lave kostnader i kommunale barnehager Etter samtaler med Askim, Nannestad og Randaberg kom det opp følgende forklaring på lave kostnader per korrigert time: Askim: Lang åpningstid fra 0630-1700 gir mange oppholdstimer. Det betyr også at de med 80 % plass gis 100 % statlig støtte grunnet lang åpningstid. Mange store barnehager i kommuner (4 og 6 avdelinger) gir lavere kostnader til administrasjon per time. Det benyttes nesten ikke ferievikarer. Vanlig størrelse på avd. 4 årsverk på 14 barn under 3 år og 4 årsverk på 24 barn over 3 år. Nannestad: Fleksibel drift både mht. bruk av ansatte på tvers av avd. og fleksibel mht. aldersspenn på de enkelte avd. - ofte er det 0-6 års gruppe. Det gjør det lettere med full kapasitetsutnyttelse på antall barn i hver avd. Ofte fleksibel størrelse på barnegruppen Har høyt fokus på trivsel og lavt sykefravær.

Randaberg: Hatt høye kostnader tidligere. Vært gjennom stor effektivisering, som bla. innebærer større barnegrupper. Avd. for barn under 3 år: 27 barn, 3 førskolelærere (ped.leder), 1 barnevernsped/eller annen relevant høyskoleutd, 4 ass. Avd. barn over 3 år: Model 1 innebærer 18 barn, 1 ped.leder, 2 ass. Model 2 innebærer 21 barn, 1/2 styrer stilling, 1 ped.leder, 2 ass. (2 avd. barnehage) Anbefaling til kommunen Kommunen bør redusere overføringene til private barnehager basert på praksis i kommuner som yter langt lavere overføringer. Om kommunen omgjør sin praksis med tildeling av skjønnsmidler som betyr reduserte overføringer til private barnehager, tyder tallene på at de private barnehagen har meget romslig økonomiske betingelser. Eksempelvis har Levanger kommune (KOSTRA gruppe 8) den samme andelen kommune barnehager som Grimstad (19 %), men tilskuddet per oppholdstime til de private er nesten 40 % lavere. Kostnadsnivået per oppholdstime i de kommunale barnehager er også om lag det samme i Levanger (47 mot 48 i Grimstad). Det tyder på at praktisering av regelverket er ulik hva gjelder økonomisk likeverdig behandling mellom kommunale og ikke kommunale barnehager. Kommunen bør også vurdere avkorting av tilskudd for ikke kommunale barnehager med høyt utbytte og lav lønnsandel, slik ovennevnte veileder gir åpning for. I denne sammenheng bør derfor kommunen gå gjennom alle regnskapene for de ikke-kommunale barnehagene. Kommunen bør også gå gjennom egen driftsform på de kommunale barnehagene for å styrke økonomien. Noen av grepene som er gjort i andre kommuner for å effektivisere driften bør vurderes også anvendt i Grimstad. Et raskt grep for styrke økonomien er øke antall oppholdstimer.

NOTAT Til: kommunestyret til møte 22. juni 2009 Fra: rådmannen ØKONOMISTYRING I BARNEHAGESEKTOREN Bakgrunn Barnehagetjenesten hadde i 2008 et regnskapsmessig merforbruk på 5.7 mill kroner, mens det reelle merforbruket var på 10.0 mill kroner siden det ble hentet 4.3 mill kroner fra bundet fond avsatt fra statlige skjønnsmidler i 2006 og 2007. Nettoutgiftene økte med 13.0 mill kroner fra 2007 til 2008 og tilskuddet til de private barnehagene økte også med 13 mill kroner. Skjønntilskuddet økte med 3.0 mill fra 2007 til 2008. Det var forventet en større økning i skjønnstilskuddet i 2008. I regnskapsrapportene for både første og andre tertial 2008 ble det meldt at barnehageområdet ved årets slutt ville få et regnskapsresultat i balanse siden et eventuelt merforbruk var forventet å bli dekket av tidligere avsatte fondsmidler. Rådmannen har engasjert Agenda Utredning & Utvikling AS v/ Bjørn Brox for å analysere regnskapsresultatet; Hvorfor økte barnehageutgiftene i kommunen så sterkt fra 2007 til 2008 og hva skyldes den sterke utgiftsveksten? Hva kan gjøres for å unngå at et slikt budsjettavvik skjer på nytt? Agenda har testet ut tre alternative hypoteser på den sterke utgiftsveksten: Skyldes utgiftsveksten feil beregning av kommunens tilskudd til private barnehager? Tilskuddet til private barnehager tildeles etter kostnadsdekningsprinsippet. Kommunens beregninger skjer ved hjelp av en innviklet regnearkmodell som staten har utarbeidet. Skyldes utgiftsveksten feil beregning av statlige skjønnstilskudd? Skjønnsmidlene til barnehagedriften tildeles etter innviklede, skiftende og dårlig dokumenterte regler. Feil kan oppstå enten ved at kommunen rapporterer for få nye barnehageplasser eller ved tilfeldige feil i departementets beregninger. Skyldes utgiftsveksten økte kostnader i de kommunale barnehagene? Tilskuddet til private barnehager pr. time er direkte koplet til timekostnadene i de kommunale barnehagene. Skjønnsmidlene fra staten kompenserer ikke denne typen kostnadsvekst. Konklusjoner fra Agendas rapport Agenda konkluderer med at eventuelle feil i kommunens beregning av tilskudd til private barnehager ikke har bidratt vesentlig til den sterke kostnadsveksten i 2008. Agenda konkluderer også med at Grimstad kommune har fått de skjønnsmidlene kommunen kunne regne med på grunnlag av rapporterte nye plasser i 2008. Det er ikke for lite utbetalte skjønnsmidler som er årsaker til veksten i netto barnehagekostnader i 2008.

Årsaken til kostnadsveksten fra 2007 til 2008 skyldes primært en sterk kostnadsvekst i den kommunale barnehagedriften. Selvkost pr. korrigert oppholdstime for kommunale barnehager økte fra 36 kroner i 2006 til 47 kroner i 2008. Dette slo direkte ut i økt tilskudd til private barnehager i 2008. Skjønnsmidlene beregnes ut fra nasjonale gjennomsnittskostnader for barnehageplasser. Timekostnadene i Grimstads kommunale barnehager lå over den nasjonale gjennomsnittet i 2007. Derfor dekker ikke skjønnsmidlene de økte barnehagekostnadene i Grimstad i 2008. 54 52 50 48 46 44 42 40 38 36 34 32 30 28 26 24 22 20 2005 2006 2007 2008 Diagrammet til venstre viser KOSTRA-tall for brutto driftsutgifter i kommunale barnehager i kroner pr. oppholdstime i perioden 2005-2008 for Grimstad, Arendal, Kristiansand og kommunegruppe 8. Timekostnaden i Grimstad var lavere i 2008 enn i Arendal og Kristiansand, men fem kroner høyere enn gjennomsnittet for kommunene i kommunegruppe 8. Grimstad Arendal Kristiansand Gruppe 8 Den store økningen i timepris i Grimstad fra 2006 til 2007 skyldes at utgiftene i 2006 var ekstraordinært lave. Som en oppfølging av barnehageplanen ble det ansatt fem pedagogiske ledere i kommunens barnehager høsten 2006 og det ble tatt inn 45 flere barn. Telletidspunktet for barn er 15. desember. Dette førte til en betydelig økning i antall oppholdstimer i kommunale barnehager i 2006 samtidig som utgiftene ikke økte tilsvarende siden de nye årsverkene kom på slutten av året. I 2007, derimot, fikk årsverkene full effekt på utgiftssiden mens antallet barn ikke økte. Da steg timekostnaden kraftig. Som kostnadsreduserende tiltak foreslår Agenda at kommunen reduserer bemanningen pr. barn i de kommunale barnehagene fra 6.8 til 7 standard barn pr. årsverk. Dette vil gi en reduksjon i antall årsverk fra 51 til 49 og gi besparelse på om lag 1 mill kroner som igjen vil gi en reduksjon i de samlede barnehageutgiftene for kommunen på ca. 4 mill kroner. Agenda anbefaler også å se på ressursene brukt på ledelse i de kommunale barnehagene og ha færre, men større kommunale barnehager enn i dag. Kommunens utgifter kan også reduseres med en mer bevisst regnskapsførsel og ved å gå over til Kommunaldepartementets ordinære modell for selvkostkalkyler. Agenda peker også på at dersom kommunen selger sine barnehager til private aktører vil tilskuddet til private barnehager bli beregnet på grunnlag av kostnadsnivået kommunale barnehager i andre kommuner som driver billigere enn Grimstad. Agenda antar at kommunen kan redusere sine utgifter på barnehageområdet med mer enn 10 mill kroner. Agenda anbefaler tre tiltak for å forbedre økonomistyringen i barnehagesektoren: Styrke økonomistøtten til lederne til lederne i barnehagesektoren Innføre en grundigere, skriftlig månedsrapportering Innføre en budsjettmodell for barnehagedriften basert på stykkpris for å forenkle økonomiplanleggingen

Barnehageplanen måloppnåelse Barnehageplan for Grimstad 2006-2011 ble vedtatt av kommunestyret i april 2006, K-sak 033/06. Måloppnåelsen så langt i planperioden har, etter rådmannens vurdering, vært god selv om enkelte tiltak ikke har fått effekt foreløpig: Full barnehagedekning: I følge barnehageplanen hadde Grimstad behov for 286 flere barnehageplasser frem mot 2011 for å oppnå full dekning. Fra 2006 til 2009 har Grimstad fått ca. 290 nye barnehageplasser og har i dag full barnehagedekning. De nye plassene er primært kommet i private barnehager. Organisering og bemanningsfaktor: Barnehageplanen la opp til å øke pedagogtettheten i barnehagene til 50% og øke antall barn pr. voksen fra 3.0 til 3.5 for barn under tre år og fra 6.0 til 6.5 barn pr. voksen for barn over tre år. Både kommunale og private barnehager i Grimstad har i dag et gjennomsnitt på 6.8 barn pr. årsverk. Planens målsetting m.h.t bemanningsfaktor er oppnådd. Flere store barnehager: Barnehagestrukturen i Grimstad var preget av relativt mange små barnehager. Målsettingen i planen var en bedre balanse mellom små og store barnehager og at nye barnehager burde ha minimum 60 heldagsplasser. Utviklingen de siste årene har gått i denne retningen. Vi har fått flere nye, store private barnehager på Myråsen, Holbekk og Groosåsen. Kommunen overtar Elisabethstua fra SiA 1. august og åpner samtidig nye Eide barnehage. Knøttet og Groosåsen barnehager legges ned fra samme tidspunkt. Økonomisk effekt av flere større barnehager oppnås først når de større barnehagene settes i drift. Forholdet mellom private og kommunale barnehageplasser: Barnehageplanen mener det er fordelaktig at Grimstad har både kommunale og private barnehageplasser, men har ingen mål og forholdet mellom private og kommunale plasser. Andelen kommunale barnehageplasser er de siste årene redusert fra over 30% til litt under 20% siden veksten i antall plasser har skjedd i private barnehager. Budsjett 2009 Kommunalt tilskudd til private barnehager: Selvkostberegningen som er grunnlaget for kommunens tilskudd til private barnehager viser at tilskuddet til private barnehager vil bli ca. 32 mill kroner i 2009. Dette er 10.0 mill kroner mer enn budsjettert. Selv om skjønnstilskuddet også vil bli større enn budsjettert, vil nettoeffekten være et merforbruk på 7.3 mill kroner i forhold til budsjett. Ordinær drift av kommunale barnehager i 2009: De kommunale barnehagen får sine inntekter gjennom statstilskudd og foreldrebetaling. Budsjettet er deretter saldert slik at nettobudsjettet tilsvarer en stykkpris på kr. 6,- pr. korrigert oppholdstime i 2009 (Stykkprisen var kr.6,50 i 2008). I en tid med økte lønnsog pensjonskostnader er reduksjonen en utfordring. Inntektene til en barnehage er avhengig av den barneprofilen barnehagen har til enhver tid. Hvis den endres kan det gi relativt store utslag for barnehagen. Statstilskuddet vil bli redusert og det samme vil den kommunale delen, siden denne tildeles med en stykkpris pr. korrigert oppholdstime. Foreldrebetalingen vil i hovedsak ikke endres siden oppholdsbetalingen er den samme for eldre barn som for yngre barn. Barnehagenes fokus på barneprofilen og det utslaget dette gir på antall korrigerte oppholdstimer, har ikke hatt like stor fokus i kommunale barnehager som i private. Samtidig er det ofte vanskelig å helt bestemme barneprofilen ut fra økonomiske hensyn. Søkermassen til den enkelte

barnehage vil variere og noen år må barnehagen ta de barna som står på venteliste uavhengig av alder og oppholdstid. Tilskuddene samt sammensetningen av ansatte sett i forhold til barneprofilen kan da bli veldig ugrei økonomisk sett. De siste par årene har søkermassen endret seg fra å ha mest deltidssøkere til å ha en hovedtyngde av heltidssøkere. I tillegg har de minste barna kommet inn for fullt og vært i flertall på søkerlistene. Denne perioden har vært en omstillingstid for alle barnehagene i kommunen. De kommunale barnehagene har stort fokus på å redusere kostnader så mye som overhodet mulig ved utnytte arealer optimalt, ta inn flere barn eller tilpasse bemanning/ nedbemanne der dette er mulig. Videre vil økt fokus på riktig postering av utgifter og inntekter i regnskapet og på optimal økonomisk barneprofil virke kostnadsreduserende. Større barnehager i Eide og Tønnevoldskogen (tidl. Elisabehtstua) vil gi bedre mulighet for en mer fleksibel og effektiv drift. Til tross for kostnadsreduserende tiltak er vedtatt driftsbudsjett i kommunale barnehager svært stramt i 2009 og det vil samlet sett bli vanskelig å oppnå budsjettbalanse ved årets slutt. Ressurser til barn med nedsatt funksjonsevne: Barn med nedsatt funksjonsevne har prioritet ved opptak i barnehage. Det er kommunens ansvar å sørge for at fortrinnsretten blir etterfulgt i kommunale og private barnehager. Tilskuddet skal bidra til at barn med nedsatt funksjonsevne skal kunne dra nytte av oppholdet i barnehagen. En slik tilrettelegging vil ofte medføre ekstrakostnader for barnehageeier. Det gis derfor et ekstra tilskudd fra staten som kommer i tillegg til det ordinære driftstilskuddet. Dette tilskuddet blir tildelt kommunen etter antall barn i alderen 1-5 år. Kommunen må ikke søke. For 2009 er tilskuddet på kr. 3.858.210,-. I Grimstad kommune er det økt behov for tilrettelegging for barn med nedsatt funksjonshemning i 2009 sammenlignet med årene før. I 2008 var der 20 barn som hadde tilråding på ekstraressurser fordelt på 11 barnehager (kommunale og private) i tillegg til at Grimstad kommune dekket kostnader for to førskolebarn på Langemyr skole og et i barnehage tilrettelagt for hørselshemmede/døve i Arendal. Totalt hadde tre barn med tilråding utsatt skolestart. I 2009 er der tilrådinger på 26 barn i 16 barnehager (kommunale og private) i tillegg til fire førskolebarn på Langemyr skole, hvorav et barn har utsatt skolestart. Totalt har fire barn med tilråding utsatt skolestart. Kommunen har de samme ressursene å bruke på tilretteleggingstiltak og spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven i 2009 som vi hadde i 2008. For å kunne lage et så godt tilbud som mulig med de ressursene vi har, er det nødvendig å redusere for alle barna i tillegg til at det må foretas en helt nødvendig samordning av ressursbruken i den enkelte barnehagen. Kvaliteten på det tilbudet som gis til enkeltbarn blir på denne måten redusert. Vedtak om ekstraressurser er enkeltvedtak som kan påklages. En må beregne at en reduksjon av ressurser kan føre til klager fra foresatte. Videre oppfølging: På grunnlag av rapporten fra Agenda vil rådmannen legge fram egen sak om videre drift og utvikling av de kommunale barnehagene til kommunestyrets møte i september.

Grimstad kommune Rådmannen Notat til videre drøftinger Åpenhet og offentlighet. Tillitskapende forvaltning Med utgangspunkt i spørsmålet Hvordan få til en tillitskapende forvaltning i Grimstad kommune?, inviterer rådmannen de folkevalgte til å legge frem sitt syn rundt åpenhet og retten til innsyn, og hvordan de har tenkt å fremme disse sentrale demokratiske verdier i den kommunale forvaltning Dette notat tar opp følgende tema: lovpålagte bestemmelser (formelt rammeverk) aktivt informasjonsarbeid medvirkningsprosesser dokumentinnsyn åpne og lukkede møter rolleklarhet offentlige søkerlister Notatet trekker ingen konklusjoner, men stiller spørsmål til videre drøftinger

1. Innledning Kommunal tjenesteyting er en omfattende og variert virksomhet. Kommunen Grimstad er et fellesprosjekt som krever vilje til å stå sammen og arbeide for det lokale fellesskapets beste Hvordan skal innbyggerne få gode muligheter til å få innsyn i, og påvirke, de folkevalgtes styring av den kommunale tjenesteyting og de som utfører den (administrasjonen)? Hvordan sikre at innbyggerne får tilstrekkelig informasjon? Hensikten med dette notatet er først og fremst å få drøftet hva som best kan gjøres for å videreutvikle en tillitskapende forvaltning i kommunen. Notatet omtaler noe mer inngående den nye innbyggerportalen (se Dokumentinnsyn s. 4 og 5; informasjonsteknologisk infrastruktur og informasjonstjenester) 2. Lovpålagte bestemmelser Kommuneloven (ref. 1 og 4) pålegger kommuner å drive aktiv informasjon om sin virksomhet. Forholdene skal legges best mulig til rette for offentlig innsyn i den kommunale forvaltning. Loven krever at kommunen legger til rette for en tillitskapende forvaltning basert på høy etisk standard Et levende lokaldemokrati forutsetter at innbyggerne er informert om, får innsyn i og får muligheter til å engasjere seg i kommunale anliggender. Tanker om større grad av arbeids- og drøftingsro og vegring mot åpen debatt og negativ kritikk, må ikke bidra til å vanskeliggjøre eller undergrave innbyggernes krav på å bli holdt orientert om hva som skjer i lokalsamfunnet Offentleglova av 19.12.2006 nr. 16 trådte i kraft 1.1.2009 Av viktige nye bestemmelser medfører bl.a. å: videreutvikle innsynsretten Ny formålsbestemmelse 1: Formålet med lova er å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridomen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrolle frå ålmenta. Lova skal og leggje til rette for vidarebruk av offentleg informasjon.. Jfr. ny Grunnlov 100, femte ledd utvide anvendelsesområdene Bl.a. kan nevnes hovedregel ( 4): - saksdokument, journal og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikke anna fylgjer av lov forskrift med heimel i lov. Alle kan krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkomande organ. - Innsyn må kreves - Utenfor offentlighetsloven: Partsoffentlighet og møteoffentlighet stille strengere krav til å gjøre unntak Unntak: - Taushetsbelagte opplysninger skal unntas ( 13) - Organinterne dokumenter kan unntas ( 14) - Andre unntak (ref. 15-26) Kommunen vil være opptatt av å bidra til at media gis tilgang til diverse dokumenter m.m. som den har krav på etter Offentlighetsloven. 2

Det er i tillegg en stor fordel for den tillitskapende forvaltning å være romslig og legge opp til størst mulig grad av "meroffentlighet". Dette bidrar til å gjøre det lett for media og innbyggerne å følge med - og delta - i det som skjer i kommunen 3. Aktivt informasjonsarbeid Kommunen ønsker åpenhet; - ref: kommunens etiske retningslinjer : Åpenhet skal prege alle ledd i Grimstad kommune. Selv om opplysningene etter loven kan unndras offentligheten, er det ikke dermed gitt at de skal hemmeligholdes. Innbyggernes kontroll med forvaltningen forutsetter at allmennheten også får innsyn i kritikkverdige forhold.i en åpen bedriftskultur legger ledelsen til rette for at alle ansatte har innsyn i og forstår veivalg som tas. Ulike syn og kritikk blir hørt, vurdert og respektert. Å opptre ryddig er svært viktig for de folkevalgtes og den kommunale virksomhets troverdighet og den tillit som kommunen er avhengig av å ha i forhold til innbyggerne/brukerne; - ref. kommunens etiske retningslinjer: Redelighet betyr at folkevalgte og ansatte opptrer åpent, ærlig og rettskaffent i møte med befolkning, brukere, samarbeidspartnere og hverandre. Alle parter skal oppleve at informasjonen kommunen gir muntlig og skriftlig, inneholder korrekte og relevante opplysninger. Redelighet er en forutsetning for tillit og godt omdømme. Åpenhet og redelighet bidrar til demokratiutvikling, dialog, læring og samhandling. Åpenhet i all kommunikasjon og i alle relasjoner er nødvendig for å skape trygghet om kommunens tilstand og mangfoldige virksomhet Spørsmål: Hva bør gjøres for å få til enda bedre aktiv informasjonsvirksomhet og tillitskapende forvaltning? 4. Medvirkningsprosesser Brukerundersøkelser og brukerdialog er sentrale elementer i kommunens nye styringssystem. Annethvert år gjennomfører Grimstad kommune brukerundersøkelser på en rekke tjenesteområder; grunnskolen elever og foreldre, barnehage, sosial, psykisk helse, pleie og omsorg, byggesak m.v. Høsten 2009 vil kommunen gjennomføre en innbyggerundersøkelse. Det lages rapporter som skal være offentlig tilgjengelig for alle på kommunens hjemmeside med resultater fra undersøkelsene. Ledelsen på den enkelte enhet skal gjennomføre dialogmøte med brukerne i etterkant av brukerundersøkelsene I planarbeid blir ulike former for medvirkning praktisert. Plan- og bygningslovens krav til høring og direkte kontakt med berørte parter blir ivaretatt. I kommuneplanen og i større plan- og byggesaker blir åpne møter gjennomført. I fag- og sektorplaner blir brukerrepresentasjon, informasjons- og drøftingsmøter med berørte grupper og i blant åpne møter gjennomført. Kommunen har imidlertid ingen enhetlig praksis på ulike former for medvirkning i planarbeid, og medvirkning blir derfor vurdert ut fra behovet i den enkelte planprosess Nye kommunikasjonskanaler? Gjennom de etablerte medvirkningsprosessene når kommunen likevel bare en begrenset del av innbyggerne. Det bør vurderes interaktive løsninger gjennom nye medier for å utvide innbyggerkontakten i planprosesser m.m. (eks. twitter, facebook, blogg) 3

Spørsmål: 1. Kan politikere/politiske organ brukes mer aktivt i etterkant av brukerundersøkelser? 2. Hvilket ambisjonsnivå skal kommunen ha for medvirkning i planprosesser? 3. Hvor ønskelig er det å etablere nye kommunikasjonskanaler for økt brukerkontakt? Og hvor skal evt. ansvaret for de nye kanaler ligge? 5. Dokument -innsyn Ny innbyggerportal vil gi nye muligheter. Brukerne i sentrum ved valg av kommuneportal Grimstad kommunen ønsker å gjøre de fleste av sine tjenester tilgjengelig på web. Kommunen holder nå på å innføre ny innbyggerportal i samarbeid med de øvrige eierne av IKT Agder (Arendal, Froland og Aust-Agder fylkeskommune). Den nye kommuneportalen vil inneholde en rekke digitale tjenester og større muligheter for mer selvbetjening. Portalen er en sentral del av en omfattende modernisering av kommunens ITsystemer. Kommunen skal gjøres i stand til å møte fremtidens oppgaver og behov fra innbyggere og ansatte. Innbyggerportalen vil komme på lufta primo januar 2010 Klare til å møte behovet til innbyggere og ansatte I tillegg til ny portalløsning har IKT Agder også valgt ny mellomvareløsning, nytt sak-/arkivsystem (ephorte) og personalsystem og flere andre fagsystemer. Portalløsningen skal baseres på EPiServer som publiseringsløsning (kjent for sin brukervennlighet og fleksibilitet) Flere tilleggsmoduler er valgt. Blant annet kan skjemaløsningen Kommune24:7 nevnes, samt innsynsløsningen Innsyn24:7 og en demokratimodul (politikkside) for innbyggere og folkevalgte. Bl.a. gir Innsyn24:7 muligheter for å søke på tjenester og få innsyn i kommunens saksbehandling, kommunale avgifter, eiendomsinformasjon, tømmekalender for avfallsbeholdere osv. Når det gjelder informasjonsarbeid via den nye portalen, vil den være en god kanal for å gjøre møter, dokumenter, postlister, planer og lignende tilgjengelig for publikum. Fra primo januar 2010 vil alle saksdokumenter og vedlegg til saker automatisk bli publisert med link (via demokratimodulen) til det nye sak/arkiv-systemet. Det betyr at alle saker/vedlegg som ikke er unntatt offentlighet, vil bli lagt ut i portalen Elektronisk arkivering Løsningen er utarbeidet i henhold til kravnivået i NOARK-standarden som tillater elektronisk arkivering av saksdokumenter. Dette innbefatter de kontrollfunksjoner som må være tilstede for å sikre at lagring av saksdokumenter skjer i arkivformat som er godkjent av Riksarkivet Saksbehandling 4

ephorte er integrert med en egen modul for elektronisk dokumenthåndtering og saksbehandling slik den er spesifisert i Statens generelle kravspesifikasjon for elektronisk saksbehandling. Dette inkluderer mulighet for å håndtere dynamiske dokumenter, registrering av dokumenter som ikke journalføres, versjonshåndtering, integrasjon mot e-post og bruk av digitale signaturer Innbyggerportalen aktualisering av tema Portalen er fleksibel på den måten at man lett kan legge ut egne felt - "bokser" - med informasjon om planer, prosjekter aller andre tema som er av interesse for innbyggerne. Det betyr at når en har arbeid på gang der det er viktig å informere og/eller er interessert i å få tilbakemeldinger fra innbyggerne/brukerne, kan saken få spesiell fokus på nettsiden i en viss periode Det vil være en redaktør for hver tjenesteenhet, i motsetning til nå, hvor alt som skal legges ut på nettet, kanaliseres gjennom Servicesenteret. Tanken er at enhetene skal ha eierskap til kommuneportalen, ha et aktivt og bevisst forhold til hva som ligger ute på nettsidene, de kan lettere oppdatere informasjon og vil også lett kunne legge ut nyheter m.m. fra egen enhet Det vil også kunne åpnes for tjenester innen prosjektledelse, grafisk design, rådgiving og opplæring av ansatte (e-basert opplæring) Tjenester integrert med fagsystemene Den nye innbyggerportalen er et omfattende og krevende prosjekt. Ingen andre kommuner i Norge har en så omfattende portalløsning som den kommunene i IKT Agder-samarbeidet nå etablerer. Mange tjenester som skal etableres, både i innbyggerportalen og ansattportalen, skal alle være integrert med ulike fagsystemer Hva er idealer og hva blir virkelighet? Kommunen får en funksjonell og moderne systemløsning som muliggjør en offensiv og aktiv informasjonsvirksomhet Selv om kommunen får en god portalløsning, er det flere viktige faktorer som påvirker om det blir mulig å drive levende og aktiv informasjon. For det første vil bl.a. små ressurser til å jobbe med aktiv informasjon føre til et mer begrenset informasjonsarbeid. Sterkt begrensede personalressurser og ressurser til kompetanseheving, vil redusere både informasjonsbredden, aktualiteten - og medføre dårligere kvalitet på det som legges ut I tillegg er det avgjørende i hvilken grad saksbehandlere og andre praktiserer åpenhet i forvaltningen, og bidra til å gjøre dokumenter kjent og tilgjengelig. De folkevalgtes holdninger og hele kommuneorganisasjonens fokus på viktigheten av å få informasjon ut til innbyggerne, er av sentral betydning Spørsmål: 1. Hvilke ambisjoner ønsker kommunen å ha i forhold til sin informasjons- og kommunikasjonsstrategi? 2. Skal noen deler av kommunens virksomhet unntas fra å delta i kommuneportalen; - og i så tilfelle - hvilke forhold vil kunne være avgjørende for dette? 5

6. Åpne og lukkede møter Kommuneloven kpt. 6, 31 slår fast som et alminnelig utgangspunkt at det er møteoffentlighet i alle kommunale organer. At møter holdes for åpne dører innebærer at alle som ønsker det kan være til stede og overhøre forhandlingene, men uten tale-, forslags- eller stemmerett. Det vil også være adgang til å referere fra møtene, og til å ta opp forhandlingene på lydbånd m.v. og til å kringkaste dem. Det må meldes fra om opptak til møteleder, som bare kan nekte opptak dersom dette vil virke forstyrrende på gjennomføringen av møtet, f.eks. på grunn av lyssetting, sterk støy m.m. Unntak: - lovbestemt taushetsplikt jf forvaltningsloven 13 flg samt en rekke særlover; hensynet til personvern - andre tungtveiende offentlige eller private interesser tilsier det for eksempel forretningsmessige forhold eller offentlige kontroll-/inspeksjonsrutiner - personalsaker - reglementsbestemmelser om lukking av hensyn til personvern eller for å skjerme den interne saksbehandlingen ( 31 nr. 4 og 5) Ny koml. 30 nr. 4 (ikraft 1.7.09) innebærer en plikt til å protokollere hjemmelsgrunnlaget for avgjørelser om møte skal holdes for lukkede dører samt adgang til å kreve at fylkesmannen foretar lovlighetskontroll av avgjørelsen En gjennomgang av protokollene fra denne og forrige valgperiode viser at fire saker i plan- og økonomiutvalget er behandlet for lukkede dører (ingen i kommunestyret). De fire sakene gjelder alle kommunens forhandlingssituasjon i pågående forhandlinger (to saker om kjøp av fagskolen, en sak om grunnerverv på Omre og en sak om Lidl-tomten i Østerhus). I tillegg er rådmannen kjent med at enkelte møter i plan- og økonomiutvalget er holdt for lukkede dører, uten at dette er enhetlig protokollert. I all hovedsak dreier også dette seg om drøftinger der ordfører og/eller rådmann har bedt om innspill fra utvalget på kommunens forhandlingsposisjon i pågående forhandlinger. I enkelte saker dreier dette seg om drøftinger der ordfører og/eller rådmann har bedt om innspill fra utvalget i andre pågående saker Det er rådmannens vurdering at de aller fleste vedtak om lukking klart har ligget innenfor hjemmelen i kommunelovens 31, jfr nedenfor. Imidlertid kan det i ettertid vurderes om enkelte saker burde vært drøftet for åpne dører. Et nylig eksempel på dette i denne valgperioden er drøftingen av fremtidig drift ved Landvik aldershjem Spørsmål: Hvilken praksis ønsker kommunen å legge seg på når det gjelder lukking av møter i henhold til Kommuneloven 31? 6

7. Rolleklarhet Kommunal myndighetsutøvelse bygger i stor grad på skjønnsvurderinger Ofte fremstilles de folkevalgtes rolle som å klarlegge, beslutte mål og ivareta rammestyring (økonomi, tjenestekvalitet, kapasitet m.m.) for den kommunale virksomheten mens administrasjonen skal ta seg av selve oppgavegjennomføringen. Politikerne ivaretar ulike former for myndighetsutøvelse. Dels er kommunen regulerende myndighet (eks. regulerer ulike interesser knyttet til utbygging, arealbruksplaner, aktiviteter (eks. vannscooterkjøring), næringer (skjenkebevilgninger, vedtekter) osv. Dels er kommunen godkjennende myndighet (godkjenne tiltak;- byggetillatelser) og dels gripe inn og stoppe eller hindre ulovlige eller skadelige forhold og tiltak På en rekke områder vil klare bestemmelser i lovverk kunne følges, samt de prosessuelle regler som lovverket fastsetter. Enkelte ganger kan juridiske og faglige tolkninger måtte foretas Som oftest krever saker en god del utøvelse av skjønn. De folkevalgte ønsker å ha en viss innflytelse og kontroll på det skjønn som skal bli brukt. Når skjønnsvurderinger og beslutninger skal foretas i kommunestyret, er det viktig å ha integritet som kommunestyrerepresentant Er det behov for ytterligere klargjøring av roller når viktige demokratiske verdiprinsipper skal praktiseres, når skjønn skal utøves og vurderinger av helhet skal ivaretas av de folkevalgte? Habilitet og rolleklarhet;- ref. kommunens etiske retningslinjer: Folkevalgte og ansatte skal opptre upartisk og praktisere likebehandling. Kommunens interesser og personlige interesser skal ikke blandes. Den enkelte har selv ansvar for å opplyse om egen habilitet og å tre til side når saken krever det. Dobbeltroller og rollekombinasjoner som kan føre til interessekonflikter eller påstander om dette, skal unngås. Kommunens folkevalgte og ansatte i sentrale leder- og administrative stillinger skal registrere seg med aktuell informasjon i Styrevervregisteret til KS. Registrering og oppdatering skal skje en gang i året. Rådmannen har ansvaret for registrering og oppfølging. Registreringen skal være offentlig tilgjengelig. Det er ikke ønskelig at kommunens overordnede administrative ledelse deltar aktivt i partipolitisk virksomhet i Grimstad. Spørsmål: 1. På hvilke områder bør det opparbeides større rollebevissthet? 2. Er skillet mellom politikk og administrasjon tydelig nok? I tilfelle ikke hvilke tiltak bør kunne iverksettes? 7

8. Offentlige søkerlister Vanskelig å behandle stillinger i kommunen konfidensielt Søkerlister til stillinger er offentlige. Det kan likevel gjøres unntak dersom en søker ber om dette. Ved vurdering av unntak skal det vektlegges om det knytter seg særlig offentlig interesse for stillingen Grimstad kommune bør fremstå som attraktiv arbeidsplass. De aktuelle utfordringer kommunen står overfor og den spennende fremtid som skal skapes, faglig standard, teknologisk infrastruktur m.m., bør kunne friste dyktige personer til å søke på å gjøre en innsats i - og for - kommunen. Både innbyggerne (allmennheten) og kommunen vil tjene på å ha et bredt tilfang av søkere - og få tilsatt den eller de dyktigste søkerne Antallet søkere til viktige kommunale stillinger gjenspeiler neppe interessen for stillingene. Det kan være et problem for kommunen, og vil kunne være en demokratisk utfordring, at den fulle interesse ikke avspeiles i antallet søkere. Dette henger sammen med at de som ønsker å vise interesse for bl.a. en ledende stilling, stort sett er personer som allerede sitter i krevende lederstillinger i dag. De vegrer seg sterkt for å vise frem for dem de leder eller sine overordnede at de orienterer seg om noe annet. Mange og dyktige søkere kan komme til å la være å søke på jobber dersom søkerlisten blir offentliggjort Spørsmål: Hvilken praksis skal kommunen ved behandlingen av søknader om unntak fra offentlig søkerliste? 9. Kilder - Forsidebildet hentet fra Google, Ledernytt - Bilder og tekst er hentet fra www.google.no (med søkeord bl.a. åpenhet, offentlighet, forvaltning) og www.lovdata.no - Etiske retningslinjer for folkevalgte og ansatte i Grimstad kommune, vedtatt i k-styret 28.04.08 - Info om innbyggerportalen og ansattportalen v/ikt Agder 8