Veileder til forurensningsmyndighetene Bruk av tvangsmulkt 2478 2009
Veileder i bruk av tvangsmulkt Forord Tvangsmulkt har lenge vært anvendt som et effektivt virkemiddel for forurensningsmyndighetene for å oppnå gjennomføring av plikter fastsatt i eller i medhold av lov. Statens forurensningstilsyn (SFT) og Fylkesmannen har myndighet til å treffe vedtak om tvangsmulkt etter forurensningsloven og produktkontrolloven innenfor sine myndighetsområder. Kommunene har myndighet til å treffe vedtak om tvangsmulkt på de områder de har et myndighetsansvar etter forurensningsloven. Denne veilederen er ment som et praktisk hjelpemiddel for forurensningsmyndighetene ved utøvelsen av den myndighet de har fått tildelt. Målet er at den både skal bidra til å sikre at tvangsmulkt blir anvendt på de områder det er ønskelig og på en mest mulig likeartet og hensiktsmessig måte. Det er utarbeidet forslag til brevmaler for bruk i saksbehandlingen. SFT håper at denne veilederen vil komme til nytte og lette arbeidet med tilsyn på forurensningsområdet, for alle forvaltningsnivåene. SFT, Oslo, februar 2009 Signe Nåmdal Avdelingsdirektør, avdeling for klima og industri
Innhold 1. Bruk av tvangsmulkt... 4 1.1 Tvangsmulkt er et virkemiddel for å oppnå lovlig tilstand... 4 1.2 Tvangsmulkt er ikke straff... 4 1.3 Hjemmel for tvangsmulkt... 4 2. Hvem kan fastsette tvangsmulkt?... 6 3. Ulike former for tvangsmulkt og tidspunkt for fastsettelse... 7 3.1 Engangsmulkt... 7 3.2 Løpende tvangsmulkt... 8 3.3 Fastsatt i ettertid når overtredelsen er oppdaget... 8 3.4 Fastsatt på forhånd før overtredelsen er skjedd... 9 4. Når kan og bør tvangsmulkt brukes?... 10 4.1 Ved overtredelser av alle slags plikter... 10 4.2 Kravet må kunne oppfylles... 10 4.3 Når er tvangsmulkt et egnet virkemiddel?... 10 4.4 Bruk av tvangsmulkt når det klages over forvaltningsvedtak... 11 5. Saksbehandling og utforming av vedtak... 12 5.1 Forhåndsvarsling... 12 5.2 Vedtak om tvangsmulkt... 13 5.3 Klage på vedtak om tvangsmulkt... 13 6. Tvangsmulktens størrelse... 15 7. Omgjøring av vedtak om tvangsmulkt og frafall av påløpt mulkt... 16 7.1 Endring av vedtak om tvangsmulkt som ennå ikke har påløpt... 16 7.2 Frafall av påløpt tvangsmulkt og foreldelse... 16 8. Innkreving av tvangsmulkt... 17 3
1. Bruk av tvangsmulkt 1.1 Tvangsmulkt er et virkemiddel for å oppnå lovlig tilstand Tvangsmulkt er en plikt til å betale et pengebeløp ved overtredelse av loven eller plikter fastsatt med hjemmel i loven. Formålet med tvangsmulkten er at den ansvarlige for den ulovlige tilstanden skal få en økonomisk motivasjon for å etterleve de kravene som er fastsatt. 1.2 Tvangsmulkt er ikke straff Tvangsmulkt er ikke straff, og det skal alltid være mulig for den ansvarlige å unngå tvangsmulkten. Tvangsmulkten har virket etter sin hensikt om den ansvarlige innretter seg slik at han ikke må betale. Plikten til å betale tvangsmulkt utløses når en frist for å rette et ulovlig forhold ikke blir overholdt. Det er ikke noe vilkår at den ansvarlige kan klandres eller at han har utvist subjektiv skyld, slik som det er for straff. Det er flere aspekter som kjennetegner tvangsmulkt og som skiller et vedtak om tvangsmulkt fra en straffereaksjon. Forurensningsmyndigheten har ikke myndighet til å idømme straff eller gi bot i form av forelegg. Det er bare påtalemyndigheten som kan gi forelegg, og bare domstolene som kan idømme straff. Det som kjennetegner en straffereaksjon, er at den idømmes i etterkant av den straffbare handlingen, på bakgrunn av en generell norm som er vedtatt på forhånd. Les mer om straff i SFTs veileder om straff som virkemiddel ved brudd på forurensningsloven (TA-1893/2002). 1.3 Hjemmel for tvangsmulkt Forurensningsloven 73. (tvangsmulkt ved forhold i strid med loven) For å sikre at bestemmelsene i denne lov eller vedtak i medhold av loven blir gjennomført, kan forurensningsmyndigheten fatte vedtak om tvangsmulkt til staten. Tvangsmulkt kan fastsettes når overtredelse av loven eller vedtak i medhold av loven er oppdaget. Tvangsmulkten begynner å løpe dersom den ansvarlige oversitter den frist for retting av forholdet som forurensningsmyndigheten har fastsatt. Tvangsmulkt kan også fastsettes på forhånd og løper da fra eventuell overtredelse tar til. Det kan fastsettes at tvangsmulkten løper så lenge det ulovlige forhold varer, eller at det forfaller for hver overtredelse. Tvangsmulkt fastsettes som løpende mulkt eller engangsmulkt. Tvangsmulkt ilegges den ansvarlige for overtredelsen. Er overtredelsen skjedd på vegne av et selskap eller en annen sammenslutning, en stiftelse, en kommune, fylkeskommune eller annen offentlig innretning, skal tvangsmulkten vanligvis pålegges virksomheten som sådan. Er overtredelsen skjedd på vegne av en beredskapsorganisasjon opprettet etter 42, kan tvangsmulkten pålegges de deltagende selskaper. 4
Vedtak om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg. Forurensningsmyndigheten kan frafalle påløpt tvangsmulkt. Produktkontrolloven 13. ( Tvangsmulkt) Ved overtredelse av vilkår, påbud eller forbud gitt med hjemmel i denne lov, kan Kongen ilegge tvangsmulkt. Pålegg om mulkt er tvangsgrunnlag for utlegg. Kongen kan frafalle ilagt tvangsmulkt hvor dette finnes rimelig. Disse lovbestemmelsene gir en generell adgang til å bruke tvangsmulkt som virkemiddel for å sikre at reglene i lovene selv eller forskrifter eller enkeltvedtak fastsatt i medhold av forurensningsloven eller produktkontrolloven blir gjennomført. Det er ikke noe vilkår at den aktuelle forskriften eller enkelvedtaket selv har med en bestemmelse om tvangsmulkt, selv om dette ofte blir gjort av pedagogiske grunner. 5
2. Hvem kan fastsette tvangsmulkt? Forurensningsloven Kommunen Fylkesmannen Statens forurensningstilsyn Produktkontrolloven Fylkesmannen Statens forurensningstilsyn Andre produktkontrollmyndigheter, som Arbeidstilsynet. Tilsynsmyndigheten kan fastsette tvangsmulkt innenfor sitt myndighetsområde. Se oversikt over delegert myndighet på Miljøverndepartementets nettsider under Veiviser i miljølovverket: http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/dok/lover_regler/retningslinjer/2007/veiviseri-miljolovverket.html?id=107779 6
3. Ulike former for tvangsmulkt og tidspunkt for fastsettelse Tvangsmulkt kan fastsettes som et engangsbeløp som påløper når fristen for å gjennomføre vedtaket er oversittet, eller som en løpende mulkt med et beløp som påløper per dag, uke eller måned etter at fristen for retting er utløpt. Det er også mulig å kombinere de to tvangsmulktformene. For eksempel ved at det først fastsettes en engangsmulkt, som så går over til en løpende mulkt dersom fristen for engangsmulkten overskrides. Det vil være et skjønnsspørsmål om man i det enkelte tilfelle eller på forskjellige saksområder bør anvende tvangsmulkt som engangsbeløp eller som løpende beløp. 3.1 Engangsmulkt Engangsmulkt er enklest å fastsette og administrere, og er klart best egnet når det er særlig viktig at det settes press bak gjennomføringen av et tiltak innen en frist. I det store og hele anbefales det at engangsmulkt anvendes. Eksempel på vedtak om engangsmulkt (Beskrivelse av tidligere vedtak, forhåndsvarsling m.m.) Dersom kravet som er nevnt ovenfor ikke gjennomføres innen (klar frist med dato) påløper en tvangsmulkt på kr. (beløp). Pålegg om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg, jfr. tvangsfullbyrdelsesloven 7-2, og tvangsmulkten kan inndrives umiddelbart av Skatt Midt- Norge. Vedtaket om tvangsmulkt er truffet med hjemmel i forurensningsloven 73. Bakgrunnen for vedtaket om tvangsmulkt er at dette anses som nødvendig for å sikre gjennomføringen av kravet. Dersom det viser seg umulig å gjennomføre det pålagte tiltak innen utløpet av den frist som er satt, skal det gis melding til (forurensningsmyndigheten) i god tid før fristen utløper. Det skal gis melding til (forurensningsmyndigheten)når det pålagte tiltak er gjennomført. Dette vedtaket kan påklages til (overordnet forurensningsmyndighet) innen tre uker etter at dette brevet er mottatt. Klagen bør begrunnes og skal sendes til (forurensningsmyndigheten). Eksempel på vedtak om engangsmulkt som går over til løpende mulkt Se eksemplet ovenfor. Annet avsnitt byttes ut med følgende: Dersom kravet som er nevnt ovenfor ikke gjennomføres innen (klar frist med dato) påløper en tvangsmulkt på kr. (beløp). Deretter løper det en tvangsmulkt på kr. (beløp) pr. dag inntil kravet er gjennomført. Pålegg om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg, jfr. tvangsfullbyrdelsesloven 7-2, og tvangsmulkten kan inndrives umiddelbart av Skatt Midt- Norge. 7
3.2 Løpende tvangsmulkt En løpende mulkt kan være mer fleksibel, men krever mer administrasjon og oppfølging fra myndighetenes side. Den bør kreves inn med korte tidsintervaller, og tilsynsmyndigheten må etablere rutiner for å revurdere løpende tvangsmulkt som har løpt en tid, slik at den ikke løper så lenge at beløpet blir urimelig stort i forhold til tiltaket/plikten. Det er heller ikke noe i veien for å endre form fra løpende tvangsmulkt til engangsmulkt dersom dette underveis fremstår mer hensiktsmessig. Eksempel på vedtak om løpende tvangsmulkt (Beskrivelse av tidligere vedtak, forhåndsvarsling m.m.) Dersom kravet som er nevnt ovenfor ikke gjennomføres innen (klar frist med dato) påløper en tvangsmulkt på kr. (beløp) pr. dag/uke/mnd inntil kravet er gjennomført. Pålegg om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg, jfr. tvangsfullbyrdelsesloven 7-2, og tvangsmulkten kan inndrives umiddelbart av Skatt Midt-Norge. Vedtaket om tvangsmulkt er truffet med hjemmel i forurensningsloven 73. Bakgrunnen for vedtaket om tvangsmulkt er at dette anses som nødvendig for å sikre gjennomføringen av kravet. Dersom det viser seg umulig å gjennomføre det pålagte tiltak innen utløpet av den frist som er satt, skal det gis melding til (forurensningsmyndigheten) i god tid før fristen utløper. Det skal gis melding til (forurensningsmyndigheten) når det pålagte tiltak er gjennomført. Dette vedtaket kan påklages til (overordnet forurensningsmyndighet) innen tre uker etter at dette brevet er mottatt. Klagen bør begrunnes og skal sendes til (forurensningsmyndigheten). 3.3 Fastsatt i ettertid når overtredelsen er oppdaget Forurensningslovens 73 annet ledd første og annet pkt: Tvangsmulkt kan fastsettes når overtredelse av loven eller vedtak i medhold av loven er oppdaget. Tvangsmulkten begynner å løpe dersom den ansvarlige oversitter den frist for retting av forholdet som forurensningsmyndigheten har fastsatt. Hovedregelen er at tvangsmulkten fastsettes i ettertid, det vil si når en overtredelse er oppdaget. Det settes da en frist for retting, og tvangsmulkten begynner først å løpe når denne fristen er overskredet. Det er også mulig å pålegge den ansvarlige innen en nærmere angitt frist å sende en skriftlig bekreftelse på at et ulovlig forhold er rettet, og knytte tvangsmulkt til oversittelse av denne fristen. Vedtaket om tvangsmulkt må klart angi hva som må foretas for at kravet skal anses oppfylt, innen hvilken frist det må gjennomføres og hvilken mulkt som påløper dersom fristen overskrides. 8
3.4 Fastsatt på forhånd før overtredelsen er skjedd Forurensningslovens 73 annet ledd tredje pkt: Tvangsmulkt kan også fastsettes på forhånd og løper da fra eventuell overtredelse tar til. Loven gir dermed også hjemmel til å fastsette tvangsmulkt på forhånd, altså før en overtredelse har skjedd. Dette er et unntak fra hovedregelen. I følge lovens forarbeider skal denne muligheten brukes med varsomhet og bare når særlige grunner tilsier det. Som eksempel nevnes tilfeller hvor det er av inngripende betydning at pålegget blir gjennomført, eller at det er grunn til å frykte at pålegget ellers ikke vil bli etterkommet. En forhåndsfastsatt tvangsmulkt kan lett fremstå som en straff eller trussel om straff, og den vil i så fall være i strid med Grunnlovens 96. Vedtak om forhåndsfastsatt tvangsmulkt må derfor være konkret og individualisert, slik at den kan tjene forebyggende, som et reelt pressmiddel for å sikre varig overholdelse av plikter gitt i eller i medhold av loven. Ønske om en snarlig gjennomføring av tiltaket er vanligvis ikke tilstrekkelig begrunnelse for å ilegge forhåndsfastsatt tvangsmulkt. Et vanlig tilfelle hvor forhåndsfastsatt tvangsmulkt blir anvendt, er når en virksomhet får utsettelse på en opprinnelig frist, for eksempel for å gjennomføre rensetiltak. Det kan da knyttes tvangsmulkt til overtredelse av den nye fristen på forhånd. Bestemmelsen om tvangsmulkt i produktkontrolloven 13 har en litt annen formulering enn forurensningsloven 73, men skal i praksis brukes etter de samme retningslinjer som beskrevet her. 9
4. Når kan og bør tvangsmulkt brukes? 4.1 Ved overtredelser av alle slags plikter Tvangsmulkt kan brukes ved overtredelse av alle slags plikter som er pålagt i forurensningsloven eller i medhold av forurensningsloven eller produktkontrolloven, både tiltaksplikter og administrative plikter. Tiltaksplikter kan inndeles i to en aktiv del hvor den ansvarlige plikter å gjennomføre noe, for eksempel et rensetiltak (påbud), og en passiv del hvor den ansvarlige plikter å avstå fra/stanse noe (forbud), for eksempel stanse en ulovlig virksomhet. Administrative plikter kan være slikt som manglende innsending av opplysninger, søknader, egenrapporter osv. Bruk av tvangsmulkt fritar ikke den ansvarlige fra plikten til å gjennomføre det aktuelle kravet. Tvangsmulkt er heller ikke til hinder for at den ansvarlige blir politianmeldt for overtredelsen hvis saken er alvorlig nok til det. 4.2 Kravet må kunne oppfylles Tvangsmulkten påløper hvis plikten ikke overholdes innen den fristen som settes i vedtaket om tvangsmulkt. Vedtaket om tvangsmulkt må derfor klart angi hva den ansvarlige må gjøre for å oppfylle vilkårene i pålegget. Dersom det er tvil om det i det hele tatt er mulig å overholde plikten, for eksempel på grunn av mangelfull teknologi eller andre forhold utenfor den ansvarliges herredømme, bør ikke tvangsmulkt anvendes. Det må gis så lang frist for oppfyllelse av kravet at det objektivt sett lar seg gjøre å overholde den. Det er imidlertid anledning til å sette fristen slik at det kreves ekstra arbeid og kostnader for at den ansvarlige skal klare å overholde den. 4.3 Når er tvangsmulkt et egnet virkemiddel? Tvangsmulkt bør brukes når det etter forurensningsmyndighetens skjønn er viktig og nødvendig å bruke et ekstra pressmiddel for å få gjennomført de kravene som er brutt eller som et forebyggende tiltak mot framtidige overtredelser. Tvangsmulktordningen gir forurensningsmyndigheten et sterkt virkemiddel, og et vedtak om tvangsmulkt kan motvirke frivillig samarbeid. Ordningen medfører også ressursbruk for forvaltningen. Tvangsmulkt bør derfor ikke brukes i utrengsmål, og myndigheten bør alltid gjøre en avveining av om tvangsmulkt er et hensiktsmessig virkemiddel for å oppnå etterlevelse av gjeldende krav i det enkelte tilfelle. 10
Sentrale momenter i vurderingen kan blant annet være: Hvor viktig er det å få gjennomført kravene - store forurensningsmessige konsekvenser - allmennpreventive forhold mange aktører Manglende tillit til at kravene vil bli gjennomført uten varsel om tvangsmulkt - ut fra tidligere erfaring - fordi den ansvarlige tilkjennegir at kravet ikke vil bli etterkommet - fordi det allerede er gitt en utsettelse av en frist. Dersom manglende gjennomføring skyldes dårlig økonomi hos en virksomhet, bør man være varsom med å bruke tvangsmulkt. Utilsiktede og urimelige utslag av tvangsmulkt kan for øvrig rettes opp ved at forurensningsmyndigheten benytter seg av adgangen til å redusere eller frafalle tvangsmulkten, se nærmere om dette i punkt 7 nedenfor. 4.4 Bruk av tvangsmulkt når det klages over forvaltningsvedtak Dersom det forvaltningsvedtaket som det er aktuelt å knytte tvangsmulkt til, påklages, og denne klagen gis oppsettende (utsettende) virkning, jamfør forvaltningslovens 42, bør det ikke fastsettes tvangsmulkt før klagen er avgjort. Hvis det er fastsatt tvangsmulkt til det opprinnelige forvaltningsvedtaket og dette påklages, bør ikke tvangsmulkten iverksettes/innkreves før klagen er endelig avgjort. 11
5. Saksbehandling og utforming av vedtak 5.1 Forhåndsvarsling Vedtak om tvangsmulkt er et enkeltvedtak hvor reglene i forvaltningsloven om saksbehandling kommer til anvendelse. Enkeltvedtak skal som hovedregel varsles for motparten før forvaltningsorganet treffer vedtaket, jamfør forvaltningslovens 16. Ofte vil et slikt varsel være tilstrekkelig til å få gjennomført tiltaket. Forvaltningslovens 16 tredje ledd har bestemmelser om unntak fra kravet om forhåndsvarsling. Det skal normalt mye til før disse bestemmelsene kommer til anvendelse i en ordinær tvangsmulktssak. Dette kan tenkes i tilfeller hvor det er behov for å bruke tvangsmulkt i hastesaker, men i slike tilfeller gir bestemmelsen også adgang til muntlig forhåndsvarsling. Forurensningsmyndigheten må selv vurdere om unntaket fra forhåndsvarsling i forvaltningslovens 16 kan og bør komme til anvendelse. Det er ikke gitt noen tidsfrister for forhåndsvarsling i forvaltningsloven. Med mindre saken haster, anbefales det likevel at parten gis en frist på 1-2 uker til å komme med merknader før det endelige vedtaket eventuelt treffes. Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder. Det må derfor i varslet klart angis hva den ansvarlige plikter å gjøre for å unngå at tvangsmulkt påløper. Fristen forurensningsmyndigheten har tenkt å sette for å rette et ulovlig forhold må angis. Tvangsmulktens størrelse må også spesifiseres i varslet. Det kan ofte være hensiktsmessig når det treffes vedtak om å gjennomføre plikter samtidig å gjøre oppmerksom på den adgangen forurensningsmyndighetene har til å treffe vedtak om tvangsmulkt dersom pålegg eller forbud ikke etterleves. Ofte vil en slik trussel i seg selv være tilstrekkelig til at pålagte plikter gjennomføres. En slik opplysning tilfredsstiller imidlertid ikke kravene til forhåndsvarsel. Eksempel på forhåndsvarsel om tvangsmulkt: Det vises til kontroll ved ( virksomhetens navn) den (dato). Vedlagt følger inspeksjonsrapport. Som det fremgår av rapporten ble det under inspeksjonen oppdaget manglende oppfølging av regelverket som gjelder innlevering av farlig avfall. Det varsles herved i henhold til forvaltningslovens 16 om at det vurderes å fatte vedtak om tvangsmulkt for å sikre at det ulovlige forholdet blir rettet. Vedtaket vil gå ut på at en tvangsmulkt på kr. 20 000.- påløper dersom (vedkommende forurensningsmyndighet) ikke har mottatt dokumentasjon innen 1.desember 2008 som viser at det farlige avfallet som ble registrert under inspeksjonen og som er spesifisert i rapporten, er innlevert til godkjent mottak. Hjemmelen for bruk av tvangsmulkt er forurensningslovens 73. Frist for tilbakemelding angående inspeksjonsrapport og varsel om tvangsmulkt settes til 1. november 2008. 12
5.2 Vedtak om tvangsmulkt Dersom kravet fortsatt ikke er gjennomført, og det ved utløpet av svarfristen ikke er kommet inn merknader eller andre opplysninger som gjør at forurensningsmyndigheten ser annerledes på saken, kan vedtaket om tvangsmulkt treffes. Vedtaket om tvangsmulkt skal inneholde en klar spesifikasjon på hva parten må utføre for å unngå at tvangsmulkt påløper. Vedtaket må i tillegg inneholde tvangsmulktens størrelse og fristen for å utføre forpliktelsen. Vedtaket skal inneholde en begrunnelse, som imidlertid kan gjøres kort dersom saksforholdet som ligger bak vedtaket om tvangsmulkt ellers er klart beskrevet. Det må videre opplyses om adgangen til å påklage avgjørelsen. Eksempel på vedtak om tvangsmulkt med utgangspunkt i saken som nevnt ovenfor: Det vises til brev av (dato) vedlagt inspeksjonsrapport og varsel om tvangsmulkt for manglende innlevering av farlig avfall til godkjent mottak. Det ble satt frist for tilbakemelding innen 1. november d.å. Vi har ikke mottatt tilbakemelding fra (virksomheten) innen fristen. Dersom (forurensningsmyndigheten) ikke innen 1.desember d.å. har mottatt dokumentasjon som viser at det farlige avfallet som er registrert ved (virksomhetens navn) er innlevert til godkjent mottak, påløper en tvangsmulkt på kr.20 000,-. Pålegg om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg, jfr. lov 26.juni 1992 nr.86 om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring (tvangsfullbyrdelsesloven) 7-2, og tvangsmulkten kan inndrives umiddelbart av Skatt Midt Norge. Vedtaket om tvangsmulkt er truffet med hjemmel i forurensningsloven 73. Bakgrunnen for vedtaket om tvangsmulkt er at dette anses som nødvendig for å sikre gjennomføring av kravet. Tvangsmulktens størrelse er fastsatt bl.a. på bakgrunn av kostnadene knyttet til å levere det farlige avfallet til godkjent mottak. Dersom det viser seg umulig å gjennomføre det pålagte tiltaket innen 1.desember d.å., skal det gis melding til (forurensningsmyndigheten) i god tid før fristen utløper. Denne avgjørelsen kan påklages til (overordnet forurensningsmyndighet) innen tre uker etter at dette brevet er mottatt. En eventuell klage skal angi hva det klages over og de endringer som ønskes. Klagen bør begrunnes. Klagen skal sendes (forurensningsmyndigheten). 5.3 Klage på vedtak om tvangsmulkt Vedtak om tvangsmulkt kan påklages etter reglene i forvaltningsloven om klage over enkeltvedtak. Hovedregelen i forvaltningslovens 42 er at klage over enkeltvedtak ikke gis oppsettende (utsettende) virkning. Dette betyr at tvangsmulkt såfremt ikke noe annet er bestemt, løper uavhengig av om tvangsmulktvedtaket påklages. Dersom klagen tas til følge medfører dette at eventuell påløpt og innbetalt tvangsmulkt må tilbakebetales. 13
Dersom klagen på tvangsmulktvedtaket gis oppsettende virkning, kan det bestemmes at mulkten fortsetter å løpe, men ikke forfaller til betaling før klagen er avgjort. Det kan også gis oppsettende virkning for selve mulkten, i den forstand at den ikke løper før klagen er avgjort. Dersom det forvaltningsvedtaket som tvangsmulkten er knyttet til, påklages, og denne klagen gis oppsettende virkning, bør også tvangsmulktvedtaket utsettes til denne klagen er avgjort. 14
6. Tvangsmulktens størrelse Tvangsmulktsatsen fastsettes av forurensningsmyndigheten. Verken ordlyden i forurensningsloven 73 eller produktkontrolloven 13 eller forarbeidene til disse bestemmelsene sier noe nærmere om hvordan tvangsmulktens størrelse skal beregnes. Det vil derfor måtte bero på en skjønnsmessig helhetsvurdering i det enkelte tilfellet hva som er et rimelig tvangsmulktbeløp. Formålet med tvangsmulkt er å gi den ansvarlige et økonomisk insitament til å følge de krav som er stilt. Tvangsmulkten må altså være så stor at den eliminerer de fordeler som den ansvarlige kan ha av en overtredelse. Den må overfor den ansvarlige utgjøre et reelt oppfyllelsespress med et rimelig økonomisk påslag. Utgangspunktet er at størrelsen på mulkten må være slik at det ikke skal lønne seg å betale mulkten og fortsette som før uten å gjennomføre det aktuelle kravet. Den nedre grense for tvangsmulkten vil være det en sparer på ikke å etterkomme kravet. Mulkten må samtidig ikke være så stor at den får urimelige utslag i forhold til viktigheten av det kravet som skal gjennomføres. Det ideelle ville selvfølgelig være å beregne kostnadene ved å etterleve et krav i det enkelte tilfellet. Det vil ofte være vanskelig å få tilstrekkelig informasjon til å kunne beregne disse. I praksis må forurensningsmyndigheten derfor fastsette et skjønnsmessig beløp. I beregningene eller skjønnsutøvelsen må det tas utgangspunkt i de opplysningene man har om investerings- og driftskostnader og eventuelle andre kostnader som den ansvarlige søker å unndra seg ved ikke å oppfylle kravet. Ved administrative vedtak, for eksempel pålegg om å gi opplysninger eller rapporteringer gir heller ikke dette særlig veiledning. Her er det ikke kostnadene ved selve vedtaket som er det sentrale, men den ansvarliges interesse av å holde opplysningene skjult som er det viktige. Disse forhold kan vanskelig anslås. I en helhetsvurdering vil det også være rom for å ta hensyn til alvorligheten i den konkrete saken og hvor viktig det er å få gjennomført tiltaket. I forhold til hva som regnes som et rimelig tvangsmulktbeløp vil det også kunne tas hensyn til den ansvarliges økonomiske situasjon. Tvangsmulktbeløpet bør beregnes forskjellig dersom ellers like krav rettes mot for eksempel et enkeltmannsforetak som mot et stort konsern. Så vidt mulig bør det i vedtaket hvor tvangsmulkt fastsettes angis hvilke momenter det er lagt til grunn ved beregningen av tvangsmulktens størrelse. Et vedtak om tvangsmulkt må følges opp. Dersom forurensningsmyndigheten vedtar en engangsmulkt og tiltaket ikke gjennomføres innen fristen, bør det vurderes å sette en ny frist kombinert med en ny og høyere tvangsmulkt. Løpende tvangsmulkt må følges kontinuerlig opp av forurensningsmyndigheten. Dersom tiltaket ikke utføres til tross for den løpende mulkten bør forurensningsmyndigheten på et viss tidspunkt stoppe tvangsmulkten for å vurdere situasjonen på nytt. 15
7. Omgjøring av vedtak om tvangsmulkt og frafall av påløpt mulkt 7.1 Endring av vedtak om tvangsmulkt som ennå ikke har påløpt Et vedtak om tvangsmulkt som ennå ikke har påløpt kan omgjøres, jamfør forvaltningsloven 35. Omgjøring kan innebære at mulkten blir endret fra engangsmulkt til løpende mulkt, eller motsatt, at den blir satt til et høyere eller lavere beløp eller sløyfet helt, eller at fristen endres. Omgjøring kan være aktuelt hvis forurensningsmyndigheten får nye opplysninger av betydning for tvangsmulktens størrelse eller for fristen. 7.2 Frafall av påløpt tvangsmulkt og foreldelse Påløpt tvangsmulkt kan frafalles av forurensningsmyndigheten etter forurensningsloven 73 fjerde ledd eller produktkontrolloven 13. Adgangen til å frafalle tvangsmulkt gjelder selv om det er tatt utlegg for beløpet. Frafall kan skje helt eller delvis. Frafall bør normalt ikke skje dersom ikke det kravet som ligger til grunn for tvangsmulkten er gjennomført. Det fremgår av lovforarbeidene at frafall bare skal skje når særlige grunner tilsier det. Dette fordi en liberal praksis her lett kan svekke det virkemiddel som tvangsmulkt er ment å være. Eksempler på momenter det kan være aktuelt å legge vekt på er hvis det økonomiske grunnlaget for virksomheten står på spill, dersom kravet er gjennomført etter den fastsatte fristen, men før innkrevingen er foretatt, ved overtredelser som er unnskyldelige eller ved force majeure. Avgjørelse om å frafalle/ettergi påløpt tvangsmulkt er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Påløpt tvangsmulkt foreldes etter tre år, jamfør foreldelseslovens 2. Foreldelsesfristen begynner å løpe suksessivt etter hvert som tvangsmulkten påløper, jamfør foreldelseslovens 3 nr.1. 16
8. Innkreving av tvangsmulkt Et vedtak om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg, jamfør forurensningsloven 73 siste ledd og produktkontrolloven 13. Dette betyr at det ikke er nødvendig med dom for å gå til inndriving av beløpet. Dersom tiltakene som det er stilt krav om og som det er knyttet tvangsmulkt til, ikke blir gjennomført innen fristen, anses tvangsmulkten for å være påløpt. Vedkommende forurensningsmyndighet skal da ved særskilt brev til den ansvarlige gjøre oppmerksom på at tvangsmulkten er påløpt og angi hvilket beløp som skal innbetales og når betalingen skal finne sted. I innkrevningsbrevet skal det stå at innbetalingen skal skje til skattemyndighetene med deres kontonummer og adresse. Denne rutinen gjelder ikke i saker hvor SFT er forurensningsmyndighet. Av regnskapsmessige grunner skal innbetalingen i disse tilfellene skje til SFT. Hvis beløpet ikke blir innbetalt, sender SFT saken over til skattemyndighetene for inndriving. Det er nylig foretatt en reorganisering av skatteetaten. Skatteetaten har opplyst at oppgaver som skattefogdkontorene tidligere har hatt blant annet med innkreving av tvangsmulkt, nå er lagt til Skatt Midt-Norge. Postadresse: Postboks 2060, 6402 Molde E-post: skattmidt@skatteetaten.no Kontonummer: 7694 05 13134 Det skal fremgå av brevet at påløpt tvangsmulkt vil bli inndrevet ved utpanting dersom den ikke blir betalt straks. Gjenpart av innkrevningsbrevet sendes Skatt Midt-Norge. Innkrevningsbrevet bør sendes rekommandert, slik at det kan dokumenteres at det er sendt. Dersom tvangsmulkten ikke blir betalt innen fristen, sørger skattemyndighetene for at kravet inndrives etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven. Dersom det er en løpende tvangsmulkt som er fastsatt er det viktig å starte innkrevingen tidlig for at situasjonen ikke skal bli for uoversiktlig. Dersom kravet fortsatt ikke blir gjennomført bør innbetaling kreves for eksempel ved hvert månedsskifte. Det bør samtidig opplyses om tvangsmulktens størrelse per den aktuelle dato. Det er uansett en god regel at forurensningsmyndigheten holder kontakt med den ansvarlige for eksempel pr. telefon og gjør oppmerksom på før en frist løper ut at tvangsmulkten er i ferd med å forfalle. Blant annet bør det gjøres oppmerksom på at påløpt tvangsmulkt vanligvis ikke blir frafalt. Det er derfor viktig at forurensningsmyndigheten har interne systemer som sikrer at en har oversikt over hvilke tvangsmulkter som er ilagt og når de påløper. Forslag til standardformuleringer ved inndrivelse av påløpt tvangsmulkt: Det vises til brev av (dato) fra (forurensningsmyndigheten) hvor det ble krevd at (beskrivelse av det som skal gjennomføres) innen (dat ), samt fastsatt en tvangsmulkt på kr. (beløp ) dersom fristen ble oversittet. 17
(Forurensningsmyndigheten) finner at de pålagte tiltak ikke er gjennomført innen den fastsatte frist. Tvangsmulkten er derfor påløpt. Det skyldige beløp på kr. (beløp ) skal være innbetalt innen (dato ) til Skatt Midt Norge,, post-/bankgirokonto (kontonummer ). Tvangsfullbyrdelse vil bli begjært dersom ikke beløpet er innbetalt innen den fastsatte frist, jfr. tvangsfullbyrdelsesloven 4-18. Ved en eventuell tvangsfullbyrdelse vil det påløpe ytterligere omkostninger. Kopi sendt: Skatt Midt-Norge, Innkrevingsavdelingen, Postboks 2060, 6402 Molde. 18
Statens forurensningstilsyn (SFT) Postboks 8100 Dep, 0032 Oslo Besøksadresse: Strømsveien 96 Telefon: 22 57 34 00 Telefaks: 22 67 67 06 E-post: postmottak@sft.no Internett: www.sft.no Utførende institusjon Produktregisteret Kontaktperson SFT Øystein Wang Avdeling i SFT Avdeling for klima og industri ISBN-nummer 978-82-7655-556-1 TA-nummer TA-2478/2009 Oppdragstakers prosjektansvarlig År 2009 Sidetall 20 SFTs kontraktnummer Utgiver Statens forurensningstilsyn (SFT) Prosjektet er finansiert av Forfatter(e) Tittel: Veileder i bruk av tvangsmulkt Sammendrag Tvangsmulkt har lenge vært anvendt som et effektivt virkemiddel for forurensningsmyndighetene for å oppnå gjennomføring av plikter fastsatt i eller i medhold av lov. Denne veilederen er ment som et praktisk hjelpemiddel for forurensningsmyndighetene ved utøvelsen av den myndighet de har fått tildelt. Målet er at den både skal bidra til å sikre at tvangsmulkt blir anvendt på de områder det er ønskelig og på en mest mulig likeartet og hensiktsmessig måte. Det er utarbeidet forslag til brevmaler for bruk i saksbehandlingen. 4 emneord Tvangsmulkt Veileder Forurensningsloven Produktkontrolloven 4 subject words 19
Statens forurensningstilsyn Postboks 8100 Dep, 0032 Oslo Besøksadresse: Strømsveien 96 Telefon: 22 57 34 00 Telefaks: 22 67 67 06 E-post: postmottak@sft.no www.sft.no Statens forurensningstilsyn (SFT) er et direktorat under Miljøverndepartementet med 300 ansatte på Helsfyr i Oslo. SFT arbeider for en forurensningsfri framtid. Vi iverksetter forurensningspolitikken og er veiviser, vokter og forvalter for et bedre miljø. SFTs hovedoppgaver er å: overvåke og informere om miljøets tilstand og utvikling utøve myndighet og føre tilsyn etter forurensningsloven, produktkontrolloven og klimakvoteloven styre og veilede fylkesmennenes miljøvernavdelinger innen SFTs ansvarsområder gi råd til Miljøverndepartementet og tydeliggjøre behovet i sektorene for økt miljøinnsats delta i det internasjonale miljøvernsamarbeidet og utviklingssamarbeidet på miljøområdet. TA-2478/2009