Barne- og likestillingsdepartementet Postboks 8036 Dep 0030 OSLO Deres ref.: Vår ref.: 16/5974 Dato: 26.01.2017 Høringssvar - NOU 2016:16 Ny barnevernslov - sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse Innledning hovedpunkter i Legeforeningens merknader Det vises til NOU 2016:16 Ny barnevernslov - Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse. Utredningen har vært på intern høring blant berørte organisasjonsledd. Innspill fra disse ligger til grunn for denne høringsuttalelsen, som er behandlet av Legeforeningens sentralstyre. Legeforeningen støtter i hovedsak endringene som utvalget foreslår og mener lovforslaget i seg selv virker fornuftig organisert og begrunnet. Vi har imidlertid kommentarer til noen utvalgte punkter. Hensikten med lovendringen er å tilpasse loven til endrede samfunnsforhold, herunder endringer i familiesammensetninger og økt innvandring, noe som gir en større bredde av ulike kulturelle, språklige, religiøse og etniske ulikheter i befolkningen. Legeforeningen mener utredningen hovedsakelig er et grundig og godt dokument. Legeforeningen ser det som positivt at Barnevernslovutvalget har hatt fokus på at loven skal sette barnets beskyttelsesbehov i sentrum ved å la barnets omsorgssituasjon være avgjørende for om tiltak skal settes inn, og ikke det fysiske oppholdsstedet. Det er spesielt i forhold til barnevernssaker der en finner det nødvendig med sektorovergripende plassering at en ser behovet for presisering og avklaring. Dette handler om alvorlig psykisk lidelse og/eller rus. Ved en slik plassering vil det være flere lover som gjelder samtidig. Da eksisterende lovgivning kan medføre ansvar hos flere sektorer, kan dette gi en ansvarsskyvning og usikkerhet med tanke på ansvarsforhold. Lovfestede samarbeidsavtaler mellom helse og barnevern som sikrer prosedyrer ved sektorovergripende plassering og tvisteløsningsordning, vil her kunne bidra til avklaring, selv om det allerede foreligger enkelte samarbeidsavtaler i dag. Den norske legeforening Postboks 1152 Sentrum NO-0107 Oslo legeforeningen@legeforeningen.no Besøksadresse: Akersgt. 2 www.legeforeningen.no Telefon: +47 23 10 90 00 Faks: +47 23 10 90 10 Org.nr. NO 960 474 341 MVA Bankgiro 5005.06.23189
Styrking av barnets rettigheter (kapittel 5) Utvalget forslår å senke aldersgrensen (til 12 år) for når barn har partsrettigheter og lovfeste krav til dokumentasjon av barnets medvirkning. Legeforeningen støtter dette og mener disse forslagene er i tråd med samfunnets utvikling og vår tids grunnsyn på barn som individer med selvstendige rettigheter. Dette er viktige tiltak for å styrke barnets rettsstilling. Legeforeningen støtter også forslaget om en egen bestemmelse i barnevernsloven (retten til dokumentinnsyn) der det fremgår at det er adgang til å nekte innsyn dersom dette kan medføre «skade eller fare for barnet eller andre». Dette vil kunne ha stor praktisk betydning i voldssaker der vissheten om at overgriper (for eksempel foreldre) ikke automatisk kan få lese hva barnet forteller dette kan være avgjørende for at barnet tør å fortelle. Kultursensitivitet og forsvarlighet (kapittel 3 og 5) Et overordnet prinsipp i loven er at alle tiltak skal «være til barnets beste». En vurdering av barnets tilknytnings- og relasjonskvalitet, biologiske bånd, mildeste effektive inngrep og barnets medvirkning skal legges til grunn i alle saker. Utvalget foreslår i denne sammenheng en ny overordnet bestemmelse som presiserer at barnets og foreldrenes etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn er relevante momenter i vurderingen av barnets beste. Utvalget foreslår også å innta en plikt for barnevernet til å utøve sin virksomhet med respekt for og i samarbeid med barnet og barnets foreldre. Legeforeningen mener dette er gode hovedprinsipp. I tillegg foreslås det å lovfeste minste inngreps-prinsipp, et skånsomhetskrav og en plikt for barnevernet til å samarbeide med barn og foreldre. Legeforeningen støtter i utgangspunktet intensjonene her, men er samtidig opptatt av at barnevernet må gripe inn med nødvendige og effektive tiltak (f.eks. omsorgsovertakelse) der dette er nødvendig. Utvalget drøfter også kvalitetsmålene for barnevernets arbeid og spørsmålet om det bør innføres nærmere krav til kompetanse og bemanning. Legeforeningen mener det er uheldig at utvalget unnlater å ta inn krav til kompetanse og bemanning i loven, da vi mener at kompetanse er kritisk viktig for å kunne gjennomføre både tiltakene som beskrevet ovenfor og flere av de andre endringene i loven. Barnevernloven som en rettighetslov (kapittel 6) Forslaget om at barnevernloven skal være en rettighetslov innebærer at barn skal ha rett til nødvendige tjenester og tiltak etter barnevernsloven (når vilkårene for dette er oppfylt). Legeforeningen støtter forslaget. En tydelig rettighetsfesting vil styrke barnets rettsikkerhet uavhengig av kommunens ressurssituasjon, noe Legeforeningen anser som vesentlig. Legeforeningen er også enig i at dette forslaget også har en viktig symbolsk funksjon ved at samfunnet bevisstgjøres barnets rett til omsorg og beskyttelse. Utvalget foreslår også å lovfeste at kommunen skal sørge for at barnevernet til enhver tid er tilgjengelig for gjennomgang av meldinger om bekymring knyttet til ett eller flere barn. Erfaring fra helsetjenesten er at krisesituasjoner ofte har en tendens til å opptre utenfor kontortid. Det er tidligere vist at over halvparten av landets kommuner ikke har organisert akutt barnevernsberedskap på kvelds- og nattestid (NOVA rapport 2009). Legeforeningen støtter forslaget og mener det er viktig å få på plass en nasjonal føring for akutt barnevernsberedskap slik at politiet ikke lenger utgjør førstelinjetjenesten som tar seg av barn alene i krisesituasjoner. 2
Barneverntjenestens og kommunens ansvarsområde (kapittel 7) Utvalget har foreslått at det lovfestes at det er kommunen som har ansvar for å fremme gode oppvekstsvilkår for barn og sørge for at kommunens tjenestetilbud rettet mot barn og familier er samordnet. Bakgrunnen for dette forslaget er en erkjennelse av at barneverntjenesten trolig har fått et for vidt samfunnsoppdrag i tidligere lovgivning, som har gått utover kjerneoppgaven med å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får riktig hjelp og omsorg til rett tid. Utvalget foreslår å fokusere på barneverntjenestens kjerneoppgaver. Ett ledd i dette er å fjerne ansvar for forebyggende arbeid fra barneverntjenesten og la dette være et kommunalt ansvar. Utvalget understreker likevel at barneverntjenesten må trekkes inn i det kommunale samarbeidet om forebygging. Legeforeningen støtter dette. Det legges også opp til endringer i loven slik at man skal forhindre at meldinger til barneverntjenesten om bekymring blir liggende ubehandlet, eller henlagt på uriktig grunnlag. Utvalgets analyse er at dette til dels skyldes uklarheter i loven. Legeforeningen mener dette i like stor grad kan skyldes ressurssituasjonen i barneverntjenesten. Vi er usikre på om løsningen er å presisere ytterligere hva som er å anse som en melding til barneverntjenesten, men støtter utvalget i at det er fornuftig å tydeliggjøre fristen for når barneverntjenesten skal vurdere en innkommet melding, innføre krav om begrunnelse hvis en innkommet melding henlegges uten videre undersøkelse etter loven eller henleggelse av en sak etter en undersøkelse. Legeforeningen er positiv til forslagene som fremmes her, men bemerker at en oppfølging av dette vil forutsette økte ressurser. Samarbeid mellom barnevern og psykisk helsevern (kapittel 8) Utvalget foreslår i kapittel 8 å klargjøre ansvarsforholdene slik at det tydeliggjøres at begge sektorene har ansvar for barn med sammensatte behov. Regionale helseforetak pålegges å utpeke institusjoner for omsorg og behandling ved behov for døgnopphold innen psykisk helsevern. Legeforeningen mener at man i lys av ovenstående bør snakke om «å opprette» i stedet for «å utpeke». Legeforeningens vurdering er at antall døgnplasser i BUP allerede er under grensen for det forsvarlige, noe som i dag for eksempel fører til at barn med psykoselidelser må plasseres i barnevernsinstitusjoner når de er for syke til å bo hjemme over lengre tid. Dersom BUP skal overta omsorgsansvaret for barn i barneverns-institusjoner bør man gjennomføre en bedre konsekvensanalyse som utreder kostnader, personellbehov og konsekvenser for andre pasientgrupper. Legeforeningen støtter imidlertid en tydeliggjøring av felles ansvar for barn med sammensatte behov og vi er også enig med utvalget i at det er uheldig at flere lovverk er i bruk samtidig ved tvangstiltak. Legeforeningen støtter forslagene om et mer forpliktende samarbeid mellom sektorene, ved å innføre lovpålagte samarbeidsavtaler med krav til innhold, herunder prosedyrer ved sektorovergripende plasseringer og tvisteløsningsordning. Det pågår interessante prosjekter med nye samarbeidsformer rundt i landet. Dette må utvikles til et systematisk arbeid med å utvikle modeller som svarer på de utfordringene vi står overfor. Legeforeningen vil påpeke at selv om det flere som har erfaring med at barnevern og BUP allerede har et utstrakt samarbeid for å ivareta barn, oppleves det likevel ofte som vanskelig å gjennomføre tilstrekkelig god behandling. En del av hindringene er belyst i kapittel 8, men 3
det er også viktige forhold vi mener er for dårlig beskrevet, og som må belyses og tas hensyn til for å kunne skape endringer. Legeforeningen støtter tanken om en barnehelsereform, men mener at den må inneholde helt nye modeller for hvordan psykisk helse kan i varetas gjennom kompetent omsorg/integrert behandling og omsorg. For de barna man ikke klarer å romme i fosterhjem, må det utvikles modeller med hjem-lignende omsorgstilbud som er sterke nok faglig sett og med tanke på bemanning til å yte kvalifisert miljøterapi. Det innebærer at man må ha ansatte med miljøterapeutisk kompetanse og psykolog/barne- og ungdomspsykiater som del av teamet. Mange barn kan ikke nyttiggjøre seg poliklinisk behandling, som de fleste steder i landet er det eneste BUP har å tilby. En ny, stabil og kompetent omsorgssituasjon er det som i beste fall kan gi nye korrigerende erfaringer, hjelp til å utvikle selvregulering av følelser og til å bygge opp troen på andre mennesker. Kompetent omsorg for disse barna krever ofte mer enn man kan vente av et fosterhjem uten sterk faglig støtte. I dag ser vi at det ene fosterhjemmet etter det andre må gi opp, noe som forverrer barnas situasjon ytterligere. Det er nødvendig å tenke integrert omsorgs- og behandlingstilbud for mange av disse barna, spesielt de som er for dårlig fungerende til å bo i ordinære fosterhjem. Det er for øvrig et stort ansvar samfunnet påtar seg når barnevernet overtar omsorgen for barn, og ikke klarer å unngå en rekke nye relasjonsbrudd under offentlig omsorg. Ingen terapi kan gjøre dette ugjort, og vi må spørre om samfunnet faktisk bruker tilstrekkelig ressurser på dette området. Dersom man holder på at slik behandling skal være helsevesenets ansvar, må det tilføres ressurser slik at BUP-feltet blir i stand til å drive langvarig døgnbehandling, organisert som omsorgstilbud. Dette finnes ikke i dag, og BUP har bare en brøkdel av barnevernets behov for døgnplasser. Informasjonsutveksling mellom barnevernstjenesten og andre tjenester og personer. Opplysningsplikt, taushetsplikt og opplysningsrett (kapittel 10) Utvalget har diskutert om regelverket bidrar til at informasjon ikke blir delt i tilstrekkelig grad og om det er behov for å gjøre endringer i reglene. Det foreslås i hovedsak å videreføre gjeldende rett, men samtidig å tydeliggjøre reglene. Det foreslås enkelte forenklinger og klargjøringer i reglene om opplysningsplikt. Legeforeningen mener dette er viktig for å legge til rette for god samhandling mellom barnevern og helsetjenesten der barn er involvert og støtter endringer som kan bidra til at lovverket og lovens anvendelsesmuligheter gjøres bedre kjent. Som kjent meldes det relativt få saker til barneverntjenesten fra profesjonelle aktører. For eksempel kommer kun en liten andel av alle bekymringsmeldinger fra barnehager, selv om rundt 80 % av alle norske barn i alderen 1-6 år går i barnehage. Dette kan skyldes at det kan være vanskelig å vurdere når opplysningsplikten trer inn i konkrete saker. Å vurdere hva som kvalifiserer for «grunn til å tro» og «alvorlig omsorgssvikt» kan være vanskelig å vurdere, og mindre språklige endringer av ordlyden i loven vil ikke nødvendigvis bringe klarhet i dette. Vissheten om at «feilaktig» fremsatte anklager utgjør en alvorlig belastning på en familie, er trolig en viktig årsak til at profesjonelle som er nært innpå foreldre og barn vegrer seg for å melde. Barneombudet har tidligere fremmet forslag om å gi ut en case-basert veileder som skisserer aktuelle scenarier og konkrete fremgangsmåter som kan si noe mer presist om hvordan lovverket skal fortolkes, og Legeforeningen tror dette kan være en hensiktsmessig implementeringsstrategi. 4
Utvalget foreslår også å senke terskelen for opplysningsplikt noe når det gjelder saker der barn og unge utsetter egen helse og utvikling for fare. Legeforeningen er enig i at endringen vil kunne bidra til at barnevernstjenesten kan få kjennskap til barn som er i en vanskelig situasjon på et tidligere tidspunkt, og før tvangstiltak allerede burde ha vært satt inn, og støtter forslaget. Videre foreslår utvalget en endring i helsepersonelloven 25 for å klargjøre at helsepersonell også kan dele opplysninger med barnevernsansatte. Utvalget foreslår at ordlyden endres fra "samarbeidende personell" til "samarbeidende personell og andre tjenesteytere". Dette innebærer en vesentlig utvidelse av personkretsen som kan motta informasjon etter denne bestemmelsen, uten at det foreligger en tilstrekkelig analyse av behov og treffsikkerhet ved den nye lovteksten. Den foreslåtte endringen vil medføre utfordringer knyttet til vurderingen av når en slik formidling av opplysninger til barneverntjenesten er "nødvendig for å kunne gi forsvarlig helsehjelp". Vi stiller spørsmål til hvilke situasjoner utvalget har hatt i tankene her da vi ikke umiddelbart kan se hvilken informasjon barneverntjenesten har behov for "for å kunne gi forsvarlig helsehjelp" til barnet, med mindre utvalget sikter til helsepersonell hos barnevernet. Slikt helsepersonell vil i så fall allerede være omfattet av bestemmelsen. Vi mener denne bestemmelsen ikke er riktig sted for å styrke hensiktsmessig samarbeid mellom psykisk helsevern og barneverntjenesten. Slik den er formulert åpner den for usikkerhet om tolkningen og fare for at en utvidende forståelse (utover hva som er nødvendig for helsehjelp) blir lagt til grunn. Dette vil i så fall kunne få konsekvenser for tilliten til helsepersonells taushetsplikt. Det er, og bør fortsatt være, hovedregelen at taushetsplikten respekteres og at man går veien om samtykke for utveksling av informasjon mellom helsetjeneste og barnevern. Vår erfaring er at det fortsatt er et stort urealisert potensiale for dette. Noen steder i landet fungerer samarbeidet godt, andre steder er det vanskeligere å få til et gjensidig forpliktende samarbeid grunnet barnevernets praktisering av taushetsplikten. Legeforeningen mener det bør vurderes om det bør presiseres at taushetsplikten ikke skal være til hinder for å gi tilbakemelding til helsepersonell dersom det foreligger samtykke for dette. Legeforeningen ønsker også at barnevernet mer systematisk etterspør samtykke om å få gi tilbakemelding til melder (f.eks. fastlegen). Vi tror at mange foreldre/omsorgspersoner og barnet/ungdommen selv vil samtykke til dette, og at dette er noe som kan gi grobunn for bedre samarbeid og bedre mulighet til læring. Barne- og likestillingsdepartementet har som kjent allerede foreslått endringer i helsepersonelloven 33 med forslag til endringer i opplysningsplikten til barnevernet som ble sendt ut i høst. Siktemålet var å klargjøre og forenkle bestemmelsene om opplysningsplikt slik at de skal bli lettere å anvende for dem som er omfattet av plikten. Et alternativ til forslaget til endring av helsepersonelloven 25 kan derfor være å se på en videre endring av helsepersonelloven 33. Habilitet og taushetsplikt i små kommuner Legeforeningen er kjent med at mange barnevernsansatte rapporterer om stor slitasje i yrkesutøvelse. Noen saker de siste årene har også vist at det kan være utfordrende å arbeide i barneverntjenesten på mindre steder der «alle kjenner alle», og der ulike relasjonelle/profesjonelle bånd kan utgjøre utfordringer både med habilitet og taushetsplikt. Denne typen «habilitets-problematikk» er ikke adressert i utredningen, men Legeforeningen mener dette burde vært gjort. I slike mindre samfunn kan interkommunalt samarbeid være en løsning. Dette vil kunne bidra til å løse problemer i forhold til taushetsplikt og habilitet, samt 5
kunne føre til større og mer stimulerende fagmiljøer og avhjelpe rekrutteringsproblemene som man opplever, spesielt i distriktene. Med hilsen Den norske legeforening Geir Riise Generalsekretær Lars Duvaland Avdelingsdirektør Saksbehandler: Helga Bysting Dokumentet er godkjent elektronisk 6