Tilsynsrapport Re kommune som barnehagemyndighet Tidsrom: 28. februar 2012 2. mars 2012 Arkivnr. 2012/320 Fylkesmannens tilsynsgruppe: Cathrine Leistad Selma Hadžić (tilsynsleder) Kontaktperson i kommunen: barnehagekonsulent Turid Horgen Refsum Regelverk: Lov om barnehager av 17. juni 2005, sist endret 18. juni 2010, med forskrifter Tilsynet omhandlet følgende tema: - Kommunen som godkjenningsmyndighet, barnehageloven 10 og 11. - Kommunen som tilsynsmyndighet, barnehageloven 16. - Kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, herunder pedagognorm, dispensasjoner og organisering av styrerressurser, barnehageloven 17 og 18, jf. forskrift om pedagogisk bemanning og forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. - Kommunens håndtering av forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlig tilskudd til ikke-kommunale barnehager, barnehagelovens 14. - Kommunens håndtering av regelverket om rett til barnehageplass, barnehageloven 12a. - Kommunens opplysningsplikt til barneverntjenesten, barnehageloven, 22. Metode: Tilsynet er gjennomført som systemrevisjon. Fylkesmannen avdekket ett avvik under tilsynet. Fylkesmannen ga en merknad under tilsynet. Kopi av tilsynsrapport sendes rutinemessig til Utdanningsdirektoratet. Dato: 2.april 2012 Fylkesmannen i Vestfold Telefon: 33 37 10 00 Postadresse: Besøksadresse: Telefaks: 33 37 11 35 Postboks 2076 Statens Park - Hus I E-post: postmottak@fmve.no 3103 Tønsberg Anton Jenssens gate 4 www.fylkesmannen.no/vestfold Orgnr. 974762501
Innhold 1. Innledning... 2 2. Tema for tilsynet... 2 3. Dokumentunderlag... 2 4. Observasjoner og vurderinger... 3 5. Gjennomføring... 5 6. Avvik... 6 7. Merknad... 7 8. Deltakere i tilsynet... 7 Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Re kommune som barnehagemyndighet 28. februar 2.mars 2012, med hjemmel i barnehageloven 9 annet ledd. Det rettslige grunnlaget for tilsynet er barnehageloven og forskrifter med hjemmel i denne. Rettslige plikter etter annet lov- og regelverk kontrolleres i den grad barnehageloven eller forskriften henviser til det. Tilsynet fokuserer på kommunens oppfyllelse av krav innenfor oppgitte emner. Tilsynsrapporten viser eventuelle avvik som ble avdekket under tilsynet. Rapporten gir således ingen fullstendig vurdering av kommunen som barnehagemyndighet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et lovkrav ikke er oppfylt, betegnes dette som et avvik. Avvik og merknader defineres slik: - Avvik er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i, eller i medhold av, lov eller forskrift. - Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker et forbedringspotensial. Tema for tilsynet Formålet med tilsynet var å vurdere om Re kommune utøver sin rolle som barnehagemyndighet i henhold til regelverket. Tilsynet omfattet blant annet undersøkelse om: - aktiviteter blir utført slik som beskrevet og uttalt - kommunen driver sin virksomhet innenfor egne rammer og de rammer myndighetene har satt Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet var: - Kommunens årsmelding for 2010 - Delegasjonsreglement - Organisasjonskart - Liste over barnehager i kommunen - Tre godkjenninger - Plan for tilsyn, tilsynsskjema, evalueringsskjema for gjennomføring av tilsyn - Tre tilsynsrapporter - Fem søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder og svar på disse - Dokumentasjon knyttet til likeverdig behandling for ikke-kommunale barnehager - Rutinebeskrivelser for tilsyn med barnehager og opplysningsplikt til barneverntjenesten 2
Observasjoner og vurderinger Tilsynet omhandlet følgende tema: - Kommunen som godkjenningsmyndighet, barnehageloven 10 og 11. - Kommunen som tilsynsmyndighet, barnehageloven 16. - Kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, herunder pedagognorm, dispensasjoner og organisering av styrerressurser, barnehageloven 17 og 18, jf. forskrift om pedagogisk bemanning og forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. - Kommunens håndtering av forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlig tilskudd til ikke-kommunale barnehager, barnehagelovens 14. - Kommunens håndtering av regelverket om rett til barnehageplass, barnehageloven 12a. - Kommunens opplysningsplikt til barneverntjenesten, barnehageloven 22. I tillegg stilte vi spørsmål om kommunens organisering for å plassere barnehagemyndigheten i organisasjonskartet, samt å avdekke kontaktpunkter mellom kommunen og barnehagene. Organisering av barnehagemyndigheten Kommunen er organisert som tonivåkommune. Kommunalsjefen er rådmann i barnehagesektoren. Barnehagemyndigheten er organisert under området skole, barnehage og kultur. Myndigheten til å utføre barnehagemyndighetens oppgaver etter barnehageloven 8, 10, 11, 12, 13 og 16 er delegert til barnehagekonsulent. Kommunen har seks kommunale barnehager, to ikkekommunale barnehager og fire ikke-kommunale familiebarnehager. De kommunale barnehagene er organisert i tre virksomheter. Hver virksomhet ledes av en virksomhetsleder, og hver barnehage har styrerressurs. Barnehagemyndigheten har faste møter med styrere i ordinære kommunale og ikke-kommunale barnehager. Ikke-kommunale familiebarnehager blir ikke invitert. Kommunen som godkjenningsmyndighet barnehageloven 10 og 11 Godkjenningsmyndigheten er delegert fra kommunestyret via rådmann til barnehagekonsulenten. Barnehagemyndigheten har ikke skriftlige rutiner for godkjenning av barnehager etter barnehageloven 10 og 11. Barnehagemyndigheten godkjenner barnehagene etter barnehagelovens bestemmelser. Vedtaket begrunnes ikke skriftlig. Virksomhetsleder samarbeider med teknisk og miljørettet helsevern når det gjelder godkjenning av kommunale barnehager. Når det gjelder godkjenning av ikkekommunale barnehager, ivaretar barnehagekonsulenten koordineringsansvaret med andre instanser. I noen tilfeller søker barnehageeier om godkjenning etter at barnehagen har startet opp. Dette innebærer at formell godkjenning fra barnehagemyndigheten i disse tilfellene blir gitt etter at barnehagen har startet opp sin virksomhet. Kommunen som tilsynsmyndighet barnehageloven 16 Kommunen har en skriftlig plan og rutiner for gjennomføring av tilsyn med barnehagene. Kommunen har gjennomført systematiske tilsyn med både kommunale og ikke-kommunale barnehager siden 2009. Det fremgår av tilsynsplanen at alle barnehager skal ha minst ett tilsyn 3
annethvert år. Kommunen gjennomfører imidlertid tilsyn hvert år. Temaene er knyttet til barnehageloven og barnehagens innhold. Kommunen har gjennomført tilsyn med alle ikkekommunale og kommunale barnehager i 2011. Tilsyn har vært tema på ledermøter. Tilsyn varsles skriftlig til barnehagene. I 2011 ble barnehagene bedt om å møte med virksomhetsleder, styrer, nestleder, pedagogisk leder og en av foreldrene i SU. I de ikkekommunale barnehagene ble også eier invitert til å møte. Tilsyn gjennomføres ved gjennomgang av dokumenter og et fellesmøte i barnehagen. Barnehagemyndigheten foretar ikke befaring av barnehagene. Tilsynsmyndigheten lager en rapport etter hvert tilsyn, hvor eventuelle avvik og merknader fremkommer. Det gis ikke frist for retting av pålegg. Tilsynsmyndigheten følger opp eventuelle avvik og merknader på neste tilsyn eller ved gjennomgang av neste årsplan. Kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning barnehageloven 17 og 18 og Forskrift om pedagogisk bemanning Kommunen har frem til nå ikke hatt store utfordringer med tilgang på pedagogisk personale i faste stillinger. Barnehagemyndigheten har ikke skriftlig rutine for håndtering av dispensasjoner fra utdanningskravet. Kommunen fatter ikke et formelt vedtak på søknader om dispensasjoner fra utdanningskravet i henhold til forvaltningsloven, blant annet mangler informasjon om klageadgang. I noen av sakene gir barnehagemyndigheten dispensasjon fra et tidligere tidspunkt enn vedtaksdatoen. Barnehagekonsulenten behandler søknader om dispensasjoner fra utdanningskravet. Barnehagemyndigheten har ikke skriftlig rutine for håndtering av dispensasjoner fra pedagognormen. Kommunen har informert barnehageeiere om presiseringen av pedagognormen. Ikke alle barnehageeierne var oppmerksom på muligheten til å søke dispensasjon fra pedagognormen, jf. forskrift om pedagogisk bemanning 3. Barnehagekonsulenten er ikke delegert myndighet til å fatte vedtak om dispensasjoner fra utdanningskravet, eller fra pedagognormen. Kommunens håndtering av regelverket om rett til barnehageplass barnehageloven 12 a Kommunen oppfylte barnehageloven 12a i 2011 og kunne i 2011 tilby plass til barn som ikke var omfattet av rett til plass. Kommunen har en ordning for samordnet opptak. Alle barnehagene er representert i prosessen med opptak. Kommunen har en langsiktig plan for utbygging av barnehager. 4
Kommunens håndtering av regelverket om kommunalt tilskudd til ikke-godkjente barnehager barnehageloven 14 Kommunen fatter vedtak om kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Vedtaket er begrunnet med noe skriftlig dokumentasjon. I tillegg ble de ordinære ikke-kommunale barnehagene invitert til et informasjonsmøte der beregningsgrunnlaget ble presentert. Tilskuddet utbetales forskuddsvis hver måned. Økonomikonsulenten beregner tilskuddssatsene. Barnehagekonsulenten fatter enkeltvedtak om kommunalt tilskudd, men er ikke delegert myndighet til å fatte vedtak etter barnehageloven 14. Kommunen fattet nye vedtak etter bevilgningsendringer i kommunale barnehager som følge av lønnsoppgjøret, samt presiseringer fra Kunnskapsdepartementet om administrasjonspåslag og feil i tilskuddssatser for familiebarnehager. Kommunen har mottatt en klage som senere ble trukket. Kommunens håndtering av regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten barnehageloven 22 Barnehageloven 22 om opplysningsplikt til barneverntjenesten er tema under tilsyn med barnehagene. Opplysningsplikten har vært tema i møter med styrere i de ordinære kommunale og ikkekommunale barnehagene. Barneverntjenesten har vært til stede. De ikke-kommunale familiebarnehagene har ikke blitt invitert til disse møtene. Ordinære kommunale og ikke-kommunale barnehager har tilbud om å delta i kommunens tverrfaglige samarbeid (TTU) mellom PPT, helsesøster og barneverntjenesten 2-4 ganger pr. år. De ikke-kommunale familiebarnehagene er ikke omfattet av denne ordningen. Kommunen har etablert et tverrfaglig kompetanseteam som møtes en gang i uken. De ikkekommunale familiebarnehagene blir ikke fast invitert til disse møtene, men har anledning til å melde inn og drøfte saker i teamet. Noen av barnehagene har gitt opplysninger til barneverntjenesten. Ikke alle barnehagene har skriftlig rutine for håndtering av opplysningsplikt til barneverntjenesten. Gjennomføring Tilsynet ble gjennomført ved granskning av dokumenter, intervju av sentralt plasserte personer i organisasjonen og verifikasjon av at rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis. Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: - Varsel ble sendt 20. januar 2012. - Dokumentasjon ble mottatt 15. og 28. februar 2012. - Åpningsmøte ble avholdt 28. februar 2012. - Det ble gjennomført intervju med sju personer 28. februar 2012. - Sluttmøte ble avholdt 2. mars 2012. 5
Avvik Det ble gitt ett avvik under tilsynet: Re kommune sikrer ikke at godkjenning av barnehager skjer i samsvar med barnehageloven 10. Praksis viser at kommunen tillater at barnehager som har søkt om godkjenning etter barnehageloven 6, får igangsette virksomheten før kommunen har gitt endelig godkjenning i henhold til barnehageloven 10. Avvik fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 10. Godkjenning Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1, 1a og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Barnehageloven 6. Virksomhetens plikt til å søke godkjenning Virksomheter som har ansvar for barn under opplæringspliktig alder, plikter å søke godkjenning som barnehage når: a) virksomheten er regelmessig og ett eller flere barn har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer, og b) antall barn som er til stede samtidig er ti eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt fem eller flere når barna er under tre år, og c) virksomheten utføres mot godtgjøring. Virksomheter etter første ledd må være godkjent før driften settes i gang. Kommentar: Ved godkjenning skal barnehagemyndigheten foreta en konkret vurdering av om barnehagen er egnet til å oppfylle kravene i barnehageloven 1 og 2 samt forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Barnehagemyndigheten skal foreta en konkret vurdering av de fysiske forhold, fastsette leke- oppholdsareal, vurdere om bemanningsplanen vil gi en tilstrekkelig bemanning og forsvarlig ledelse, kontrollere at politiattester er innhentet, og vedtekter fastsatt med mer. Videre skal barnehagemyndigheten påse at nødvendige godkjenninger etter andre lovverk foreligger, og klargjøre hvilke vilkår andre myndigheter har stilt ved sine godkjenninger. Ved godkjenning kan det settes saklige og rimelige vilkår for driften av barnehagen med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Godkjenningen fra barnehagemyndigheten må foreligge før barnehagen kan igangsette driften. Avviket bygger på følgende observasjoner: Godkjenning av barnehagene etter barnehageloven er i flere tilfeller foretatt etter at driften er igangsatt. 6
Merknad Det ble gitt følgende merknad under tilsynet: Re kommune har hatt fokus på barnehagenes opplysningsplikt i barnehageloven 22 til barneverntjenesten gjennom tilsyn og i ulike møteforum for de ordinære kommunale og ikkekommunale barnehagene. Familiebarnehagene har ikke et fast tilbud om å delta på disse møtene, men er oppfordret til å melde inn saker ved behov. Fylkesmannen vil bemerke at kommunen har en plikt til å gi aktiv veiledning og informasjon til alle barnehagene om hva opplysningsplikten innebærer. Ved at familiebarnehagene ikke inkluderes fast i møter hvor samarbeid med barneverntjenesten er et tema, vurderer Fylkesmannen at Re kommune har et forbedringspotensial for å sikre at de ikke-kommunale familiebarnehagene i tilstrekkelig grad blir gjort kjent med innholdet av opplysningsplikten og fremgangsmåten ved mistanke om omsorgssvikt jf. barnehageloven 22 jf. 8. Deltakere i tilsynet Navn Funksjon Åpningsmøte Intervju Sluttmøte Trond Wifstad Rådmann Unni Bu Kommunalsjef Turid Horgen Refsum Barnehagekonsulent Ole-Jørgen D. Bruun- Lie Anne-Karin Klausen Økonomikonsulent Virksomhetsleder i kommunale barnehager, barnehage nord Gunhild B. Lie Ikke-kommunal styrer, Ramnes Private barnehage Bente W. Strøm Ikke-kommunal eier, Knerten familiebarnehagebarnehage Fra Fylkesmannen deltok Cathrine Leistad og Selma Hadžić med sistnevnte som tilsynsleder. 7