ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Barnehage- og utdanningsavdelingen ENDELIG TILSYNSRAPPORT KOMMUNENS BEHANDLING AV SØKNADER OM DISPENSASJON FRA UTDANNINGSKRAVET FOR STYRER OG PEDAGOGISK LEDER OSLO KOMMUNE, BYDEL GRÜNERLØKKA 2015

Innholdsfortegnelse: Sammendrag... 3 1. Innledning... 6 2. Om tilsynet med Oslo kommune, bydel Grünerløkka... 7 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet...7 2.2 Tema for tilsyn...7 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet...8 2.4 Om den endelige tilsynsrapporten... 10 3. Kommunens behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder i henhold til barnehageloven og tilhørende forskrift... 11 3.1 Rettslige krav... 11 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 14 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 14 3.4 Fylkesmannens konklusjon:... 21 4. Krav etter forvaltningsretten... 22 4.1 Rettslige krav - enkeltvedtak... 22 4.2 Rettslige krav- Delegasjon... 23 4.3 Fylkesmannens undersøkelser... 24 4.4 Fylkesmannens vurderinger... 24 4.5 Fylkesmannens konklusjon... 27 5. Frist for retting av lovbrudd... 28 6. Kommunens frist for å rette... 29 2

Sammendrag Tema og formål Tema for Fylkesmannens tilsyn med Oslo kommune ved bydel Grünerløkka var kommunens behandling dispensasjoner etter barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd, samt forskrift av 16. desember 2005 om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Videre har vi kontrollert om bydelens saksbehandling ved slike søknader er i samsvar med forvaltningsloven. Vi har også sett på om kravene til delegasjon av myndighet er oppfylt på området, jf. kommuneloven 6. Rapporten omhandler lovbrudd som gjelder for tilsynets tema og som er avdekket under tilsynet, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Det overordnede målet med våre tilsyn er å sikre at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får et godt barnehagetilbud med tanke på omfang og kvalitet. Videre skal tilsynet ivareta innbyggernes rettssikkerhet, og sikre at offentlige midler benyttes i tråd med formålet. Fylkesmannens tilsyn skal også bidra til økt kunnskap hos ulike grupper i og utenfor sektoren og tilrettelegge for forbedring. Tilsyn med kommunens håndtering av dispensasjonsadgangen fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder skal sikre at kommunen som barnehagemyndighet, herunder vedtaksmyndighet, etterlever bestemte lovkrav knyttet til tema. Gjennom kontroll med kommunens behandling av de rettslige kravene, skal eventuell lovstridig praksis avdekkes. Gjennomføring Tilsynet ble åpnet gjennom brev av 22.05.15. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner i denne rapporten er basert utelukkende på skriftlig dokumentasjon. Forhåndsvarsel og foreløpig rapport ble sendt kommunen 26.08.15. Oslo kommune fikk frist 15.09.15 til å uttale seg om innholdet i den foreløpige rapporten. Fylkesmannen har innen fristen mottatt tilbakemeldinger fra bydel Grünerløkka, jf. brev av 11.09.15. Bydelen er i all hovedsak enig med det som fremgikk av den 3

foreløpige tilsynsrapporten, men bemerker at Fylkesmannen har lagt gammel mal til grunn. Avdekkede lovbrudd Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i endelig tilsynsrapport: 1. Oslo kommune, bydel Grünerløkka, skal følge regelverket om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Pålegget innebærer at: a) Barnehagemyndigheten skal påse at det er eier som fremmer søknad om dispensasjon for pedagogisk leder b) Barnehagemyndigheten skal påse at stilling det søkes dispensasjon for har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere til stillingen før dispensasjonen innvilges c) Barnehagemyndigheten skal vurdere om barnehageeier har gjort en reell innsats for å skaffe seg kvalifiserte søkere til stillingen d) Barnehagemyndigheten skal vektlegge hensynet bak hovedregelen ved behandling av dispensasjonssøknader e) Barnehagemyndigheten skal i tilstrekkelig grad vurdere om det skal stilles relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjoner f) Barnehagemyndigheten skal fatte vedtak om dispensasjoner som kun gjelder frem i tid 2. Oslo kommune, bydel Grünerløkka, skal behandle alle vedtak etter barnehageloven 16 i samsvar med reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven Pålegget innebærer at: a) Barnehagemyndighetens vedtak må inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, fremgangsmåte ved klage og opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter 4

Status på rapporten og veien videre FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS Oslo kommune har frist 18. desember 2015 for å gi tilbakemelding til Fylkesmannen om at de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten er rettet, jf. kapittel 5. Kommunen skal da erklære at lovbruddene er rettet og kort gjøre rede for hvordan dette er gjort. 5

1. Innledning Fylkesmannen i Oslo og Akershus har i perioden fra 22. mai 2015 til dags dato gjennomført tilsyn med Oslo kommune, bydel Grünerløkka, som barnehagemyndighet. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 18. desember 2015. Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. Fylkesmannen har mottatt bydelens tilbakemelding på vår foreløpige tilsynsrapport innen fastsatt frist. Bydelen har ingen kommentarer til den foreløpige rapporten, utover at Fylkesmannen skal ha lagt gammel mal for søknad om dispensasjon til grunn. Etter en konkret vurdering finner vi fortsatt grunnlag for å opprettholde alle de varslede påleggene og korreksjonspunktene som fremgikk av den foreløpige tilsynsrapporten. 6

2. Om tilsynet med Oslo kommune, bydel Grünerløkka 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 andre ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Av kunnskapsdepartementets embetsoppdrag til fylkesmannen for 2015 fremgår det at fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunene som barnehagemyndighet utfører de oppgaver de er pålagt etter barnehageloven med tilhørende forskrifter. Videre at fylkesmannen skal prioritere arbeid for at kommunene retter lovbrudd, avdekket gjennom fylkesmannens tilsyn. Temaet i tilsyn med Oslo kommune, bydel Grünerløkka, inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2015. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er offentlig myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er forvaltningsloven, barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunens behandling av dispensasjoner etter barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd, samt forskrift av 16. desember 2005 om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Videre om bydelens saksbehandling ved slike søknader er i samsvar med forvaltningsloven. Vi har også sett på om kravene til delegasjon av myndighet er oppfylt på området, jf. kommuneloven 6. Rapporten omhandler lovbrudd som er avdekket under tilsynet, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Det overordnede målet med tilsynsvirksomheten er å sikre at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får et godt barnehagetilbud med tanke på omfang og kvalitet. Videre skal tilsynet ivareta innbyggernes rettssikkerhet, og sikre at offentlige midler benyttes i tråd med formålet. Fylkesmannens tilsyn skal også bidra til økt kunnskap hos ulike grupper i og utenfor sektoren og tilrettelegge for forbedring. 7

Tilsyn med kommunens håndtering av dispensasjonsadgangen fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder skal sikre at kommunen som barnehagemyndighet, herunder vedtaksmyndighet, etterlever bestemte lovkrav knyttet til tema. Gjennom kontroll med kommunens behandling av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes. Temaet er valgt fordi personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen. Pedagogen har et helhetlig ansvar for planlegging og vurdering, daglig omsorg for det enkelte barnet, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljø i barnegruppen og for samarbeidet med barnets foresatte. Pedagogen har også et veiledningsansvar for det øvrige personalet samt medansvar for utviklingen av barnehagen som pedagogisk virksomhet og samarbeid med andre tjenester. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Oslo kommune, bydel Grünerløkka, ble åpnet gjennom brev av 22.05.15. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon innhentet fra Oslo kommune, bydel Grünerløkka, som grunnlag for å vurdere om kommunen oppfyller lovkravene som gjelder for tilsynets tema. Rapporten vår omhandler kun resultater fra det området som har vært kontrollert i dette tilsynet. Følgende dokumenter, redegjørelse og svar på spørsmål inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for vårt tilsyn: Opplysninger innhentet ved varsel om tilsyn: Dokumenter: Det er bydelens vedtakspraksis på tilsynstidspunktet Fylkesmannen skal kontrollere. Det ble derfor bedt om de fire siste og fullstendige dispensasjonssøknadene med bydelens vedtak. 1) Bydelens organisasjonskart 2) Oversikt over organiseringen på barnehageområdet (barnehagemyndigheten) 3) Bydelens delegasjonsreglement 4) Barnehagemyndighetens årsrapport på barnehageområdet 2014 5) Bydelens skriftlige rutiner for behandling av dispensasjonssøknader 6) Mal/skjema for dispensasjonssøknad 7) Annen skriftlig informasjon fra bydelen til barnehager om dispensasjoner eks. 8

veiledningsskriv m.m. 8) Bydelens to siste enkeltvedtak om dispensasjon fra utdanningskrav i kommunale barnehager, med tilhørende søknader, vedlegg m.m. 9) Bydelens to siste enkeltvedtak om dispensasjon fra utdanningskrav i ikke-kommunale barnehager, med tilhørende søknader, vedlegg m.m. Redegjørelse: Det ble bedt om redegjørelse for hvordan bydelen arbeider for å sikre at bydelens behandling av dispensasjoner oppfyller kravene i barnehageloven og forvaltningsloven. 10) Bydelens rutiner for å sikre at ansatte som har fått delegert myndighet i forhold til saksbehandling og fatte vedtak om dispensasjoner har tilstrekkelig kunnskap om lovkravene på området 11) Bydelens rutine for å forhindre rolleblanding (myndighets- kontra eierrollen) ved søknad fra en kommunal barnehage Spørsmål: Bydelens svar på nedenstående spørsmål vil gi utfyllende informasjon om deres praksis for søknadsbehandling. Generelt om tilsynstema 12) Hvordan er arbeidet med dispensasjoner organisert i bydelen? 13) Hvem er gitt myndighet til å treffe vedtak om dispensasjoner fra barnehageloven 17 og 18 med tilhørende forskrifter? Hvor fremkommer dette? 14) Hvordan sikrer bydelen at barnehager oppfyller barnehagelovens utdanningskrav for styrer og pedagogisk leder? 15) Hvordan kontrollerer bydelen hvem som fremmer søknad om dispensasjon fra utdanningskravet? 16) På hvilken måte knytter bydelen dispensasjonen til den det søkes dispensasjon for, og til en konkret stilling i en bestemt barnehage? 17) Hvordan vurderer bydelen barnehageeiers reelle innsats for å skaffe kvalifisert personale? 18) Hvordan vurderer bydelen de reelle kvalifikasjonene til den det søkes dispensasjon for? 19) På hvilken måte vurderer bydelen om det skal stilles relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjoner? Om midlertidig dispensasjon: 20) For hvor lenge innvilges det midlertidig dispensasjon? Om varig dispensasjon: 21) Hva legger bydelen i begrepet «svært gode grunner» når varig dispensasjon vurderes? 22) Hvordan sikrer bydelen seg en uttalelse fra barnehagens styrer? 9

23) Har bydelen noen gang innvilget varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og/eller pedagogisk leder i en familiebarnehage? Om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid 24) Har bydelen nattåpne barnehager? 25) Hvis ja, vurderer og godkjenner bydelen bemanningsplanen og den enkelte ansettelse? Beskriv hvordan dette gjøres? Opplysninger innhentet under tilsynet Etter gjennomgang av opplysninger innhentet ved varsel om tilsyn så vi behov for ytterligere informasjon og dokumentasjon i saken. Det ble derfor i e-post av 28.07.15 bedt om ytterligere opplysninger og dokumentasjon. Bydelens tilbakemeldinger samt etterspurt dokumentasjon ble mottatt i e-post av 13.08.15. 2.4 Om den endelige tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlige forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 18. desember 2015. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som et enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 10

3. Kommunens behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder i henhold til barnehageloven og tilhørende forskrift 3.1 Rettslige krav Barnehageloven 17: Barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet etter andre ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir nærmere forskrifter om dispensasjon fra utdanningskravet og om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet. Barnehageloven 18: Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Barnehageloven stiller krav om at daglig leder har utdanning som førskolelærer eller annen høyskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse, jf. barnehageloven 17. Pedagogisk leder må ha utdanning som førskolelærer eller annen treårig utdanning på høyskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk, jf. barnehageloven 18. Nyere kunnskap om barndommens betydning som grunnlag for livslang læring, barns rettigheter i henhold til FNs barnekonvensjon og foreldregruppens forventninger tilsier 11

at det må stilles store krav til barnehagepersonalets kompetanse. Utdanningskravet i barnehageloven er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse for å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med føringer i lov og rammeplan. Personalets kvalifikasjoner er av vesentlig betydning for kvaliteten på tilbudet til barna, samarbeidet med foreldrene og andre samarbeidspartnere, og for barnehagens mulighet for å arbeide systematisk med utvikling av barnehagen som pedagogisk virksomhet. Departementet har påpekt at det i visse situasjoner kan være behov for å gi dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, jf. merknader til 17 tredje ledd og 18 tredje ledd. Kommunen er derfor gitt hjemmel til å kunne dispensere fra utdanningskravet. Dispensasjonen gis i de tilfeller og for den periode som er absolutt nødvendig. Adgangen til å få dispensasjoner vil variere over tid ut fra tilgjengeligheten på pedagoger i arbeidsmarkedet. Nærmere regler om dispensasjon er gitt i forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder lyder bl.a.: 1 Midlertidig dispensasjon Kommunen kan, etter søknad fra barnehagens eier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjonen. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. 2 Varig dispensasjon Når en person har hatt midlertidig dispensasjon etter denne forskrift 1 i tre år, kan kommunen innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder dersom det ikke melder seg kvalifisert søker og svært gode grunner taler for å gi varig dispensasjon. For styrer og pedagogisk veileder i familiebarnehager kan det ikke gis varig dispensasjon fra utdanningskravet. Søknad om varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder skal framsettes av barnehagens eier. Eier må dokumentere at stillingen årlig har vært utlystoffentlig, og at det er gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert person til stillingen. Søknad om varig dispensasjon for pedagogisk leder skal inneholde uttalelse fra 12

barnehagens styrer. Varig dispensasjon skal bare gis unntaksvis. Det skal foretas en individuell vurdering av vedkommendes reelle kompetanse knyttet til barnehagens samfunnsmandat. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Nærmere om midlertidig og varig dispensasjon Dispensasjonsbestemmelsene om midlertidig og varig dispensasjon er en kan-regel som gir kommunen mulighet til å innvilge dispensasjonssøknaden, men som også gir kommunen mulighet til å avslå. Dersom kommunen avslår en søknad om dispensasjon fra en barnehageeier, kan avslaget klages inn for fylkesmannen. Hensynet bak hovedregelen om pedagogisk utdanning skal legges til grunn ved behandling av søknader om varig og midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet. Det vil si at øvrig pedagogisk kompetanse i barnehagen må vurderes ved søknad om dispensasjon fra utdanningskravet. Det er en forutsetning at stillingen har vært offentlig utlyst og at det er gjort reell innsats for å skaffe kvalifisert søker til stillingen. Med begrepet kvalifisert søker menes søker som oppfyller utdanningskravet for stillingen som styrer eller pedagogisk leder. En dispensasjon skal være knyttet til den personen det søkes for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Det er av den grunn ikke adgang til å ta med seg en dispensasjon fra én barnehage til en annen. Det skal foretas en vurdering av den reelle kompetansen til den det søkes dispensasjon for, og det kan stilles vilkår ved dispensasjon. Hva slags vilkår som eventuelt stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Det kan for eksempel stilles krav om at den som får dispensasjon mottar veiledning fra førskolelærer. Varig dispensasjon skal bare gis unntaksvis, slik at det må foreligge svært gode grunner som taler for å innvilge en varig dispensasjon. I begrepet svært gode grunner ligger at eier ikke har klart å rekruttere utdannet personale til tross for reell innsats og at den det søkes dispensasjon for er skikket/egnet til arbeid som styrer og pedagogisk leder i barnehagen. Det skal foretas en individuell vurdering av personens reelle kompetanse knyttet til barnehagens samfunnsmandat. Søknad om varig dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder skal inneholde uttalelse fra barnehagens styrer. Dersom kommunen ikke finner at det er særlige gode grunner som taler for å gi varig dispensasjon, skal søknaden avslås. 13

3.2 Fylkesmannens undersøkelser FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS Fylkesmannen har fått tilsendt diverse dokumentmaler, søknadsskjemaer, prosedyrer m.m., samt kopier av de fire siste dispensasjonsvedtak og skriftlig redegjørelse fra bydelen, jf. rapportens punkt 2.3- Om gjennomføringen av tilsynet. Fylkesmannen har vurdert kommunens dokumentasjon knyttet til saksbehandling ved søknader om dispensasjoner fra utdanningskrav opp mot regelverket. Videre har vi hentet statistikk fra BASIL over andel styrere og pedagogiske ledere med midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet i bydel Grünerløkka. Utviklingen er positiv og går i riktig retning med tanke på at flere med barnehagelærerutdanning ansettes som styrer og pedagogisk leder i barnehagene. Andel styrere og pedagogiske ledere med midlertidig dispensasjon har gått ned fra 30,3 % i 2008 til 17,2 % i 2014. Denne skriftlige dokumentasjonen danner grunnlaget for Fylkesmannens undersøkelser. 3.3 Fylkesmannens vurderinger I dette kapittelet har Fylkesmannen vurdert kommunens etterlevelse av bestemte lovkrav i barnehageloven om dispensasjon for styrer og pedagogisk leder. Temaet avgrenses kun til å innholde vår vurdering av bydelens praksis for midlertidige dispensasjoner for pedagogiske ledere, da bydelen ikke har mottatt noen søknader for styrere om varig dispensasjon på flere år, jf. bydelens redegjørelse. Det har videre ikke vært aktuelt å se nærmere på unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid, da bydelen heller ikke har noen nattåpne barnehager. Det er utformet kontrollspørsmål på bakgrunn av de rettslige kravene knyttet til midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet. Dersom vi konkluderer med at kommunen ikke oppfyller kravene som ligger i det enkelte spørsmål, er konklusjonen at kommunen ikke gjør vurderinger og fatter vedtak om dispensasjon i tråd med de krav som følger av barnehageloven med tilhørende forskrift, jf. barnehageloven 17 og 18. 1. Påser bydelen at det er eier som fremmer søknad om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder? I bydelens redegjørelse til Fylkesmannen vises det til at, Hvem som fremmer søknad kommer frem av søknadsskjema og står beskrevet i prosedyren for ansettelse av pedagogisk leder på dispensasjon for de kommunale barnehagene. Bydelen har i sin oversendelse av dokumenter både oversendt ny og gammel mal/skjema for dispensasjonssøknad. I alle dispensasjonssaker er den gamle malen 14

brukt, senest ved søknad av 18.03.15 fra Teglverket barnehage, slik at vi legger til grunn at den nye malen ikke er tatt i bruk enda og implementert. Kommunen bemerker i sin tilbakemelding på den foreløpige tilsynsrapporten, at Fylkesmannen har lagt til grunn gammel mal. Fylkesmannen har imidlertid forholdt seg til den malen som er brukt ved bydelens behandling av de tilsendte dispensasjonssøknadene. Bydelens søknadsskjema om dispensasjon fra kravet om barnehagelærerutdanning legger til rette for at styrer/seksjonsleder/barnehageleder undertegner søknaden. Av bydelens prosedyre for ansettelse av pedagogisk leder på dispensasjon, som vi har fått tilsendt under tilsynet, ser vi at barnehageleder bl.a. har som sitt ansvar å søke om dispensasjon for pedagogisk leder. Av de fire tilsendte søknadene ser vi at de er undertegnet av barnehagenes respektive styrere, og ikke eiere. Slik forskriftens 1 er utformet er det eier som er gitt ansvar for å fremme søknad om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Dette er i tråd med barnehageloven 7 som stadfester barnehageeiers ansvar for å drive virksomheten i samsvar med regelverket. Eier har ansvar for at virksomheten følger de krav barnehageloven setter. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, bydel Grünerløkka, ikke påser at det er eier som fremmer søknad om dispensasjon for styrer og pedagogisk leder. 2. Påser bydelen at stilling det søkes dispensasjon for har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere til stillingen det søkes dispensasjon for? Slik søknadsmalen er utformet spørres det kun om hvorvidt stillingen har vært utlyst, om det har kommet kvalifiserte søkere eller søkere med annen utdanning. Det kreves ikke informasjon eller dokumentasjon på hvor mange ganger eier har utlyst stillingen og hvor og når den ble utlyst. I bydelens redegjørelse av 13.08.15 bemerkes det at, vi har stolt på at riktige opplysninger er gitt. I følge bydelen selv skal alle stillinger utlyses offentlig minst to ganger. I to av de fire siste dispensasjonssøknadene som bydelen har mottatt og innvilget var ikke utlysningen dokumentert. Dette gjelder søknader fra ikke-kommunale barnehager. I alle fire dispensasjonssøknadene manglet det dokumentasjon på hvem som hadde søkt stillingene. Vi kan ikke se at bydelen har etterlyst eller på annen måte innhentet informasjon eller dokumentasjon på dette. Bydelen bekrefter i sin redegjørelse av 13.08.15 at dispensasjonssøknadene slik de er oversendt Fylkesmannen er fullstendige. 15

Av tilsendte søknader ser vi følgende: FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS Søknad om dispensasjon for pedagogisk leder i Teglverket barnehage (kommunal barnehage), datert 15.01.15: Det er krysset av for at stillingen har vært offentlig utlyst og at ingen kvalifiserte søkere meldte seg. Sammen med søknaden ble det lagt ved en begrunnelse for søknaden fra seksjonsleder barnehageområde 4, jf. brev av 20.01.15, CV for den det søkes dispensasjon for og utlysningen. Basert på disse opplysninger har bydelen innvilget søknaden og i sitt vedtak konkludert med at stillingen har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere. Utlysningen har imidlertid ikke skjedd to ganger. Fylkesmannen vil bemerke at søknaden om dispensasjon er fremmet før søknadsfristen for stillingen gikk ut. Søknaden ble fremlagt for bydelen den 15.01.15, mens søknadsfristen i utlysningen var 21.01.15. Søknad om dispensasjon for pedagogisk leder i Teglverket barnehage (kommunal barnehage), udatert men mottatt hos bydelen 18.03.15: I søknaden ble det vist til at stillingen ikke har vært offentlig utlyst, senere korrigert til at den var utlyst, jf. bydelens kommentar til vedtak datert 23.03.15. Dokumentasjon av 13.08.14 viser at utlysningen skjedde sammen med andre ledige pedagogstillinger for kommunale barnehager i bydelen. Videre er det ikke krysset av for hvorvidt noen av søkerne var kvalifiserte. Sammen med søknaden ble det ikke lagt ved noe annen dokumentasjon enn utlysningen. Bydelen har innvilget denne søknaden om dispensasjon og skriver i sitt vedtak at: Stillingen har vært offentlig utlyst sammen med andre ledige stillinger som pedagogisk leder. Det har ikke meldt seg nok kvalifiserte søkere til alle stillingene. Fylkesmannen kan ikke se at utlysningen har skjedd to ganger. Søknad om dispensasjon for pedagogisk leder i Ippo AS Kulur Waldemars barnehage (ikke-kommunal barnehage), datert 10.12.14: I søknaden ble det opplyst at stillingen har vært utlyst på hjemmesiden til NAV og Kulur, og at ingen kvalifiserte søkere søkte på stillingen. Ny pedagogisk leder er ansatt fra forsommeren 2015, men i påvente av at vedkommende skal fullføre sine studier, trenger barnehagen noen som kan fylle rollen som pedagogisk leder fra januar. Sammen med søknaden ligger et oversendelsesbrev fra daglig leder i barnehagen samt CV for den det er søkt om dispensasjon for. I sitt vedtak hvor dispensasjonen innvilges skriver bydelen at stillingen har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere. Vi kan ikke se at utlysningen har skjedd to ganger. 16

Søknad om dispensasjon for pedagogisk leder i Gaia barnehage (ikke-kommunal barnehage), datert 01.02.15: Stillingen det søkes om dispensasjon for er ifølge styrer lyst ut og det meldte seg kvalifiserte søkere. En med førskolelærerutdanning er ansatt, men skal starte først fra 01.08.15. Sammen med søknaden er et oversendelsesbrev lagt ved og CV for den det søkes dispensasjon for. Bydelen har innvilget søknaden og har vurdert at stillingen har vært offentlig utlyst samt lagt vekt på at det er ansatt en barnehagelærer fra 01.08.15. Vi kan ikke se at utlysningen har skjedd to ganger. Med utgangspunkt i det overnevnte ser vi at noen av søknadene var mangelfullt utfylt. Noen søknader var utydelige, noen har ikke opplysninger om hvor og når utlysningen skjedde og bydelen innhenter heller ikke opplysninger om dette, de etterspør ikke hvor mange ganger utlysningen har skjedd. To av fire søknader manglet dokumentasjon på utlysningen og alle fire søknadene manglet dokumentasjon på søkere til de aktuelle stillingene. Dokumentasjon på søkere kan eksempelvis være offentlig søkerliste eller tilsettingsprotokoll. Bydelen har dermed ingen dokumentasjon som kan bekrefte/avkrefte innholdet i søknadene og gjøre bydelen i stand til å foreta en konkret og selvstendig vurdering av forholdet. Det er bydelen som barnehagemyndighet som skal sikre seg at søknaden er godt nok opplyst og dokumentert før vedtak treffes, jf. fvl. 17 og god forvaltningskikk. I Teglverket barnehage ble det søkt om dispensasjon samtidig som stillingen var utlyst. Det er dermed umulig for bydelen som barnehagemyndighet å vurdere om det har meldt seg kvalifiserte søkere. Etter Fylkesmannens vurdering burde søknaden ha blitt avslått. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, bydel Grünerløkka, ikke påser at stilling det søkes dispensasjon for har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere til stillingen det søkes dispensasjon for. 3. Innhenter bydelen informasjon om de reelle kvalifikasjoner til den det søkes dispensasjon for? I følge bydelens redegjørelse vurderer barnehagemyndigheten de reelle kvalifikasjoner til den det søkes dispensasjon for ut i fra om vedkommende har annen pedagogisk utdanning, og/eller har lang erfaring fra arbeid i barnehagen. Søknadsmalen til bydelen krever at CV legges ved og at søknaden begrunnes av eier/seksjonsleder i eget vedlegg. I tre av fire dispensasjonssøknader lå det ved CV for den det ble søkt om dispensasjon for. I den ene søknaden om dispensasjon for pedagogisk leder i Teglverket barnehage mener bydelen at det har vært en svikt i rutinen, og at søknaden er innvilget uten CV, 17

jf. redegjørelse av 13.08.15. Da dette kun har skjedd i ett tilfelle kan ikke Fylkesmannen konkludere med at dette er bydelens praksis. Vi anser derfor ikke dette for å være lovbrudd. Videre var alle fire dispensasjonssøknadene begrunnet fra styrerne i respektive barnehager. Det ble gjort en vurdering av og gitt en begrunnelse for den det ble søkt om dispensasjon for. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, bydel Grünerløkka, innhenter informasjon om de reelle kvalifikasjoner til den det søkes dispensasjon for. 4. Vurderer bydelen om barnehageeier har gjort en reell innsats for å skaffe seg kvalifiserte søkere til stillingen? I følge bydelen regnes det som tilstrekkelig innsats for å skaffe kvalifisert personale at stillinger utlyses minst to ganger offentlig og at søknadsbehandlingen skjer umiddelbart etter søknadsfristen. Det kreves også at søkere med godkjent utdanning skal ha vært invitert til intervju, jf. redegjørelse fra bydelen. Fylkesmannen kan ikke se at det er samsvar mellom bydelens overnevnte redegjørelse og deres gjeldende dispensasjonspraksis. For det første er ikke søknadsmalen utformet på en slik måte at den innhenter informasjon og dokumentasjon om antall utlysninger, hvor og når utlysningen skjedde, informasjon om søkere m.m. Bydelen har en kolonne i skjema hvor eier/styrer skal vise til hva som er gjort for å skaffe kvalifisert personale. Denne kolonnen er ikke utfylt av kommunale barnehager og private barnehager har lagt litt forskjellig i svarene sine. Ippo AS Kulur Waldemars barnehage viser i denne kolonnen til hvor annonsering av utlysningen har skjedd og Gaia barnehage viser til at stillingen ble besatt av førskolelærer fra 01.08.15. Styrernes begrunnelse innholder anbefalinger for hvorfor den det søkes dispensasjon for bør få den innvilget, men ikke en fremstilling av innsatsen for å rekruttere kvalifisert personale. Når bydelen har innvilget søknad om dispensasjon for pedagogiske ledere ser vi ingen vurdering fra barnehagemyndigheten av eiers reelle innsats for å skaffe kvalifisert personale. Som begrunnelse for innvilget søknad vises det hovedsakelig til at barnehagelederen vurderer den det søkes om dispensasjon for som godt kvalifisert. Det foretas ingen individuell vurdering av søknaden av bydelen, jf. vår redegjørelse under kontrollspørsmål 2. Vurderingene kommer ikke frem av bydelens vedtak. I vurderingen av eiers reelle innsats for å skaffe seg kvalifisert person til stillingen, skal kommunen som barnehagemyndighet utøve skjønn. Denne skjønnsmessige vurderingen kan ikke overlates til styrer som fremmer søknaden om dispensasjonen. Imidlertid kan vi ikke se at styrer i det hele tatt gjør en slik vurdering i søknaden. Det fremgår av merknadene til forskriften at momenter i vurderingen av eiers reelle innsats 18

eksempelvis kan være vurdering av utlysningsteksten, om utlysningen er offentlig tilgjengelig, tidspunktet for utlysningen og søknadsfrist for stillingen. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, bydel Grünerløkka, ikke vurderer om barnehageeier har gjort en reell innsats for å skaffe seg kvalifiserte søkere til stillingen. 5. Vektlegger bydelen hensynet bak hovedregelen om utdanningskrav ved behandling av dispensasjonssøknader? På kontrollspørsmål 2 og 4 har vi konkludert med at bydelen verken påser at stilling det søkes dispensasjon for har vært offentlig utlyst, at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere til stillingen det søkes dispensasjon for, eller vurderer eiers reelle innsats for å skaffe seg kvalifiserte søkere til stillingen. Når bydelen ikke foretar egne selvstendige vurderinger av søknaden og ikke innhenter tilstrekkelig dokumentasjon, er det vanskelig å se at hensynet bak hovedregelen om utdanningskrav er lagt til grunn i søknadsbehandlingen. Vurderingen kommer ikke frem i bydelens vedtak. Utdanningskravet i loven er satt for å påse at barnehagen har den nødvendige kompetansen som kan sikre barna et likeverdig pedagogisk tilbud av god kvalitet. Bydelens dispensasjonssøknad innhenter opplysning om det er andre i barnehagen som har dispensasjon fra utdanningskravet og evt. hva slags type dispensasjon disse har. Antall dispensasjoner alene sier lite, når det samtidig ikke innhentes oppdaterte opplysninger om barnetall og barnesammensetning på søknadstidspunktet. Dette for å vurdere barnehagens øvrige pedagogiske kompetanse i barnehagen og om vilkårene for å innvilge dispensasjon fra utdanningskravet er tilstede. For at barnehagen kan drive en pedagogisk virksomhet i samsvar med formålsbestemmelsen og rammeplanen, er det viktig at den totale bemanningen og deres kompetanse er vurdert i saksbehandlingen av dispensasjonssøknadene. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, bydel Grünerløkka, ikke vektlegger hensynet bak hovedregelen om utdanningskrav ved behandling av dispensasjonssøknader. 6. Knytter bydelen dispensasjonen til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage? Bydel Grünerløkka har i sin redegjørelse vist til at måten de knytter dispensasjon til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling, er å gjengi dette i vedtaksbrevet når søknaden innvilges. Alle de fire vedtakene om dispensasjon opplyser om den personen dispensasjonen innvilges for, hvilken stilling, hvilken barnehage og tidsrom for dispensasjonen. 19

Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, bydel Grünerløkka, knytter dispensasjonen til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. 7. Vurderer bydelen om det skal stilles relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjon? Hva slags vilkår som er aktuelt å stille ved innvilgelse av dispensasjon er etter bydelens vurdering avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilke måte bydelen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Bydelen viser i sin redegjørelse til at vilkår kan være at stillingen må lyses ut på nytt, men at dispensasjonen gis for en kortere periode frem til stillingen blir besatt av en med godkjent utdanning. Et annet vilkår som kan stilles, er at det er utarbeidet en plan for veiledning av godkjent barnehagelærer. Imidlertid ser vi av bydelens vedtak om dispensasjoner at det eneste vilkåret som er stilt er at, Barnehageleder må sørge for nødvendig veiledning i dispensasjonstiden, slik at den det søkes dispensasjon for kan fylle stillingen som pedagogisk leder. Dette vilkåret er stilt i alle bydelens vedtak. Fylkesmannen finner det riktig at bydelen som minimum stiller krav om at den personen som får innvilget dispensasjon skal motta veiledning fra barnehagelærer, men mener at dette vilkåret er for generelt. Ved å stille konkrete vilkår til veiledningen, vil barnehagene ha en sterkere forpliktelse og en slik konkretisering vil være mer etterprøvbar for bydelen. I tre av fire dispensasjonssøknader har styrerne i søknaden vist til at systematisk veiledning skal gis en gang i måneden, mens Gaia barnehage viser til at det vil bli gitt veiledning annenhver uke. Hva som er godt nok eller tilstrekkelig med veiledning for å utføre jobben, er ikke vurdert av bydelen. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, bydel Grünerløkka, ikke i tilstrekkelig grad vurderer om det skal stilles relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjon. 8. Innvilger bydelen midlertidig dispensasjon for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst? Bydelen er tydelig både i sin redegjørelse og i søknaden om dispensasjon fra utdanningskravet om at søknadsperioden maksimalt er ett år. Alle de fire dispensasjonssøknadene gjelder for varighet under ett år og det samme gjør bydelens vedtak hvor dispensasjoner er innvilget. I vedtakene gjør bydelen oppmerksom på tidsbegrensningen for dispensasjonen. 20

Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, bydel Grünerløkka, innvilger midlertidig dispensasjon for inntil ett år av gangen. 9. Fatter bydelen vedtak om dispensasjoner som kun gjelder frem i tid? Hensikten med at bydelen skal fatte vedtak før dispensasjonsperioden starter er å sikre at den personen det er søkt om dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage, får aksept av barnehagemyndigheten til å tiltre i en stilling, som det normalt kreves utdanning for. Dersom bydelen stiller vilkår ved innvilgelse av vedtak skal også eier legge til rette for at dette kan imøtekommes, før dispensasjonsperioden begynner å gjelde. Barnehagens eier må derfor være tidlig ute med å utlyse stillinger, sende søknad om dispensasjon og bydelen må foreta saksbehandling uten ugrunnet opphold. Av tilsendt dokumentasjon registrerer vi at barnehageeiere har fremlagt søknad om dispensasjoner i dispensasjonsperioden og at bydelen har fattet vedtak om innvilgelse av dispensasjonssøknader med tilbakevirkende kraft, noe forskriften ikke gir anledning til. Dette gjelder i tre av fire dispensasjonssøknader. Teglverket barnehage fikk innvilget søknad om dispensasjon for en pedagogisk leder i vedtak av 29.01.15, mens dispensasjonsperioden var 01.01.15 til 31.12.15. Søknaden ble fremlagt for bydelen den 15.01.15. Teglverket barnehage fikk et vedtak hvor midlertidig dispensasjon for pedagogisk leder ble innvilget i brev av 23.03.15. Dispensasjonsperioden var 18.03.15-30.06.15. Søknaden ble mottatt av bydelen den 18.03.15 (søknadsdatoen er ikke oppgitt). Gaia barnehage søkte om dispensasjon for ped.leder den 01.02.15, mens bydelen innvilget søknaden i vedtak av 19.02.15. Dispensasjonsperioden var 01.02.15-31.07.15. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, bydel Grünerløkka, ikke fatter vedtak om dispensasjoner som kun gjelder frem i tid. 3.4 Fylkesmannens konklusjon: Oslo kommune, bydel Grünerløkka, fatter ikke vedtak om midlertidige dispensasjoner i tråd med de krav som følger av barnehageloven med tilhørende forskrift. 21

4. Krav etter forvaltningsretten 4.1 Rettslige krav - enkeltvedtak Kommunens vedtak om dispensasjoner fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder er utøvelse av offentlig myndighet. Alle vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet, både innvilgelse og avslag, skal etter barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd behandles i samsvar med reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven og de øvrige prinsipper om forsvarlig saksbehandling. Dette innebærer blant annet at kommunen skal sørge for likebehandling mellom kommunale og ikke-kommunale banehager ved vedtak om dispensasjoner. I tillegg gjelder følgende regler i forvaltningsloven som også har betydning for kommunens saksbehandling: Plikt til å veilede, jf. 11 Krav til forsvarlig utredning av saken jf. 17 Rett til partsinnsyn, jf. 18 og 19 Krav til skriftlighet, jf. 23 Krav til begrunnelse, jf. 24 og 25 Krav om underretning av vedtaket etter 27 Krav om opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans, den nærmere fremgangsmåten ved klage jf. 32, rett til partsinnsyn i 27 Nærmere om kravet til skriftlighet: Etter forvaltningsloven 23 skal et vedtak som hovedregel være skriftlig, med mindre det av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for kommunen. Saker som gjelder dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder vil det, etter Fylkesmannens oppfatning, ikke være aktuelt å unnta fra skriftlighetskravet. Tvert imot vil det i slike saker være viktig for barnehageeiers rettsikkerhet, dokumentasjon og mulighet for å klage at det fattes skriftlige enkeltvedtak. Hensynet til etterprøving av vedtaket ved klage- og tilsynsorganet, er også viktig her. Et skriftlig dispensasjonsvedtak vil for øvrig være av stor betydning for kommunens senere oppfølging av den enkelte barnehage (for eksempel ved tilsyn etter barnehageloven 16). Nærmere om kravet til begrunnelse: Alle enkeltvedtak skal begrunnes, jf. forvaltningsloven 24 første ledd. Vedtaket skal være utformet så presist som mulig og innholde: - begrunnelse med angivelse av de faktiske forholdene som vedtaket bygger på - begrunnelse med gjengivelse av innholdet i de regler som vedtaket bygger på - dersom det er brukt skjønn, eksempelvis i vurderingen av eiers innsats for å skaffe kvalifisert personale, skal hovedhensyn som har vært avgjørende vises til 22

Begrunnelsesplikten er en sentral del av forsvarlighetsprinsippet i forvaltningsretten, og det er viktig at kommunen gir barnehageeier en grundig begrunnelse i forbindelse med vedtak om dispensasjon. Etter forvaltningsloven 24 og 25 skal dispensasjonsvedtaket begrunnes og innholde tilstrekkelig med informasjon om de vurderinger og den dokumentasjon som ligger til grunn for vedtaket. Nærmere om fremgangsmåten ved klage: Det følger av forvaltningsloven 27 at det i underretningen av vedtaket bl.a. skal opplyses om den nærmere fremgangsmåte ved klage. De nærmere regler om dette følger av forvaltningsloven 32 hvor det fremgår at erklæring om klage skal: a) fremsettes for det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket; dersom muntlig klage er tillatt, skal erklæringen settes opp skriftlig av vedkommende forvaltningsorgan; b) være undertegnet av klageren eller hans fullmektig eller være autentisert som fastsatt i forskrift, eller i medhold av forskrift, jf. 15 a; c) nevne det vedtak som det klages over, og om påkrevet gi opplysninger til bedømmelse av klagerett og av om klagefrist er overholdt; d) nevne den endring som ønskes i det vedtak det klages over 4.2 Rettslige krav- Delegasjon I utgangspunktet er det kommunestyret som har hjemmel til å fatte vedtak på vegne av kommunen, jf. kommuneloven 6. Dette gjelder også vedtak etter barnehageloven. Hvis andre enn kommunestyret skal fatte vedtakene etter barnehageloven, må myndigheten til å fatte vedtak være delegert til disse ved et delegasjonsvedtak, jf. kommuneloven 6. Dette er nærmere utdypet i forarbeidene til kommuneloven (Ot.prp.nr.42 (1991-1992)). Etter kommuneloven 23 skal delegasjon til kommuneadministrasjonen som utgangspunkt gå til administrasjonssjefen, som eventuelt kan delegere vedtaksmyndigheten videre. Dette fremgår i forarbeidene til bestemmelsen, hvor det står følgende: Alle folkevalgte organer kan delegere myndighet til administrasjonen innenfor sitt saksområde, hvis ikke kommunestyret/fylkestinget bestemmer noe annet. All myndighet skal delegeres til administrasjonssjefen som eventuelt kan delegere videre til sine underordnede. Disse vil da utøve myndighet på administrasjonssjefens vegne og ansvar. Dette innebærer at dersom myndigheten til å fatte vedtak etter barnehageloven er delegert til rådmannen gjennom et skriftlig delegasjonsvedtak, så må han eller hun signere alle vedtak. Dersom noen underordnede av rådmannen skal ha myndighet til å signere vedtak, så må dette være delegert videre til vedkommende fra rådmannen. Det fremgår ingen formkrav til denne interne delegasjonen. Vi kan derfor ikke kreve at 23

delegasjonen er skriftlig. Delegasjonen må i midlertidig være forsvarlig. Det vil være et brudd på det ulovfestede prinsippet om forsvarlig saksbehandling dersom man finner at delegasjonen ikke er forsvarlig. Dersom formkravene for delegasjon fra kommunestyret til rådmannen ikke er oppfylt, eller man finner at delegasjonen fra rådmannen og nedover i administrasjonen ikke er forsvarlig, er ikke vedtaksmyndigheten delegert på lovlig måte. Dette innebærer at vedtakene som fattes etter barnehageloven, er ugyldig og uten rettsvirkninger. Det er viktig å presisere her at vårt kontrollspørsmål 5 i kapittel 4 ikke er knyttet opp mot bestemmelsene i kommuneloven, da vi ikke fører tilsyn med denne loven. Men en slik feil forståelse får direkte betydning for gyldigheten av de vedtakene kommunen fatter etter barnehageloven, herunder vedtak om dispensasjoner. 4.3 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har vurdert bydelens innsendte vedtak om midlertidig dispensasjoner fra utdanningskravet. Vi har i alt fått tilsendt de fire siste fullstendige dispensasjonssøknadene samt vedtak, to fra kommunale barnehager og to fra ikkekommunale barnehager. Delegasjon er vurdert på bakgrunn av bydel Grünerløkkas årlige delegasjonsskriv for avgjørelsesmyndighet og budsjettfullmakt. Vi har vurdert om bydelens vedtak er vedtatt i tråd med delegasjonsskrivet gjeldende på barnehageområdet. 4.4 Fylkesmannens vurderinger Vedtak etter forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder er enkeltvedtak som er omfattet av forvaltningslovens regler. Det er utformet kontrollspørsmål på bakgrunn av de rettslige krav knyttet forvaltningsloven om enkeltvedtak. Dersom vi konkluderer med at kommunen ikke oppfyller kravene som ligger i det enkelte spørsmål, er konklusjonen at kommunen ikke fatter vedtak om dispensasjon i tråd med de krav som følger av loven. 1. Er enkeltvedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om dispensasjon fra utdanningskravet skriftlig? Alle dispensasjonssøknader vi har fått tilsendt har resultert i vedtak hvor bydelen har innvilget søknadene om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder. Disse vedtakene er skriftlige. 24

Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, bydel Grünerløkka, fatter enkeltvedtak om innvilgelse på søknad om dispensasjon fra utdanningskravet skriftlig. 2. Inneholder kommunens vedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om dispensasjon fra utdanningskravet (eller underrettelsen om vedtaket) informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage og opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter? I alle bydelens vedtak som vi har fått tilsendt opplyses det kun om klageinstans, som er Fylkesmannen i Oslo og Akershus i dette tilfellet, jf. 4 i forskriften. Det vises ikke til klageadgang, klagefrist, fremgangsmåte ved klage og opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at både vedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, skal informere om alle de rettigheter som nevnt over. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, bydel Grünerløkka, ikke opplyser om klageadgang, klagefrist, fremgangsmåte ved klage og opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter. 3. Har kommunen en dispensasjonspraksis som gir likebehandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager? Førstekonsulent i barnehagemyndigheten behandler og innstiller til vedtak, mens vedtaket treffes av avdelingsdirektør for Oppvekstavdelingen, jf. bydelens redegjørelse. Av bydelens organisering av barnehageområdet og beskrivelse av den vises det til at avdelingsdirektør for Oppvekst ligger i linjeansvar for drift av bl.a. bydelens kommunale barnehager. Avdelingsdirektøren har i tillegg ansvar for bydelens kontakt med private barnehager. Dette bekreftes gjennom vedtak bydelen har gjort i de siste fire dispensasjonssøknadene. Alle vedtak, uavhengig av eierform, er undertegnet av førstekonsulent og avdelingsdirektør for oppvekst. Søknadsmalen er likt utformet for alle barnehager. Det innhentes de samme opplysninger og vedlegg. Vedtakene bydelen har gjort er også like mellom barnehager både i utforming og innhold. Det er ingenting som tyder på at bydelen bedriver en faktisk forskjellsbehandling i sin dispensasjonspraksis mellom de kommunale og de ikke-kommunale barnehagene. 25

Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, bydel Grünerløkka, har dispensasjonspraksis som gir likebehandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager. 4. Er myndighet til å gjøre vedtak om dispensasjoner delegert fra kommunestyret til det organet i kommunen som gjør slike vedtak? Fylkesmannen har fått tilsendt bydel Grünerløkkas årlige delegasjonsskriv fra bydelsdirektør til avdelingsdirektør oppvekst, jf. dokument av 15.01.15 og videredelegasjon av myndighet fra avdelingsdirektør oppvekst til seksjonssjef barnehager, jf. dokument av 21.01.15. Slik Fylkesmannen forstår bydelens delegasjonsskriv hva angår avgjørelsesmyndighet stopper den på barnehageområdet ved seksjonssjef for barnehager. Imidlertid vises det i redegjørelsen fra bydelen til at seksjonssjef for barnehager er delegert fullt økonomi-, arbeidsgiver-/personal og driftsansvar for de kommunale barnehagene. For å ikke blande roller mellom eier og myndighet, har ikke seksjonssjef for barnehager oppgaver knyttet til tilsyn og dispensasjonssøknader. Førstekonsulent i barnehagemyndigheten behandler og innstiller til vedtak, mens avdelingsdirektør for oppvekstavdelingen er gitt myndighet til å treffe vedtak om dispensasjoner i hht. barnehageloven 17 og 18 med tilhørende forskrifter. Stillingen til førstekonsulenten er direkte underlagt avdelingsdirektør. Selv om det ikke er formkrav til den interne delegasjonen av myndighet fra bydelsdirektør til avdelingsdirektør, skal den være forsvarlig. Hva som er forsvarlig delegering er en skjønnsmessig vurdering. Ett vurderingstema er om delegeringen i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til kommunens dobbeltrolle som eier og myndighet. I og med at avdelingsdirektør for oppvekst har fått delegert myndighet til å fatte vedtak, og av organisasjonskartet ser ut til å opptre som eier, bør bydelen ha en bevisst strategi om hvordan den håndterer habilitetskonflikter som eventuelt måtte oppstå. Alle de fire vedtakene som er fattet hvor søknad om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder har blitt innvilget er undertegnet av førstekonsulent og avdelingsdirektør oppvekst. Avdelingsdirektør oppvekst utfører i følge bydelen også eierplikter, slik at det ikke er helt avklart skille mellom hvem som ivaretar kommunens rolle som eier og myndighet. Bydelen viser i sin redegjørelse av 13.08.15 at, Vi ser at delegasjonsvedtakene fra avdelingsdirektør og nedover bør bli klarere og særlig i forhold til eierplikten kontra myndighetsplikten, og vi vil gjennomgå delegasjonene på nytt. 26

Fylkesmannen oppfatter det slik at bydelen, selv om den ikke enda har en bevisst strategi for håndtering av habilitetskonflikter, er klar over at slike konflikter kan oppstå. Fylkesmannen forventer at bydelen finner en god løsning, og har under tvil kommet frem til at delegeringen er forsvarlig. Det er Fylkesmannens vurdering at Oslo kommune, bydel Grünerløkka, har delegert myndighet til å gjøre vedtak om dispensasjoner fra kommunestyret til det organet i kommunen som gjør slike vedtak. 4.5 Fylkesmannens konklusjon Oslo kommune, Bydel Grünerløkka, behandler ikke enkeltvedtak etter barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd i samsvar med alle de krav som følger av forvaltningsloven 27

5. Frist for retting av lovbrudd FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS Fylkesmannen har i kapittel 3 og 4 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Oslo kommune, bydel Grünerløkka, frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 18.12.15. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som et enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: 1. Oslo kommune, bydel Grünerløkka, skal følge regelverket om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Pålegget innebærer at: a) Barnehagemyndigheten skal påse at det er eier som fremmer søknad om dispensasjon for pedagogisk leder b) Barnehagemyndigheten skal påse at stilling det søkes dispensasjon for har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere til stillingen før dispensasjonen innvilges c) Barnehagemyndigheten skal vurdere om barnehageeier har gjort en reell innsats for å skaffe seg kvalifiserte søkere til stillingen d) Barnehagemyndigheten skal vektlegge hensynet bak hovedregelen ved behandling av dispensasjonssøknader e) Barnehagemyndigheten skal i tilstrekkelig grad vurdere om det skal stilles relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjoner f) Barnehagemyndigheten skal fatte vedtak om dispensasjoner som kun gjelder frem i tid 2. Oslo kommune, bydel Grünerløkka, skal behandle alle vedtak etter barnehageloven 16 i samsvar med reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven Pålegget innebærer at: a) Barnehagemyndighetens vedtak må inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, fremgangsmåte ved klage og opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter 28

6. Kommunens frist for å rette FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS Som nevnt i kapittel 5 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 18. desember 2015. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Oslo, 29.09.2015 rådgiver, Fakra Butt rådgiver, Jane Barbro Hjellegjerde Aambakk Tordenskioldsgate 12 Postboks 8111 Dep, 0032 Oslo Telefon 22 00 35 00 fmoapostmottak@fylkesmannen.no www.fmoa.no Organisasjonsnummer: NO 974 761 319 29