Indre Helgeland KOMMUNEREVISJON. Grane Hattfjelldal Hemnes Nesna Rana Vefsn Organisasjonsnr.: 975 805 98

Indre Helgeland KOMMUNEREVISJON Grane Hattfjelldal Hemnes Nesna Rana Vefsn Organisasjonsnr.: 975 805 98 Alle opplysninger under punkt 8.5 og 8.6 er taushetsbelagte og unntatt offentlighet som forretningshemmeligheter med hjemmel i forvaltningsloven 13 første ledd nr. 2, jfr. offentlighetsloven 13. FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT OM SØNDRE HELGELAND MILJØVERK IKS FOR KOMMUNENE GRANE, HATTFJELLDAL OG VEFSN - Praktisering av selvkostprinsippet - Spørsmål om kryssubsidiering Januar 2009 Hovedkontor Vefsn Avdelingskontor Rana Skjervgt. 43 Rådhuset Nordahl Griegsgt. 2-4 Postboks 27 Postboks 173 8651 MOSJØEN 8601 MO I RANA Tlf.: 75101000 Tlf.: 75145000 Faks: 75101141 Faks: 75145421 E-post: aksel.sivertsen@vefsn.kommune.no E-post: revisjon@rana.kommune.no Web: http://www.vefsn.kommune.no/nordland/vefsn/vefsnk.nsf/id/

2 INNHOLDSFORTEGNELSE. 1. SAMMENDRAG. KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER.....4 1.1 FORMÅL.... 4 1.2 BESTILLINGEN. AVGRENSNINGER.... 4 1.3 REVISJONSKRITERIER.... 5 1.4 KONKLUSJONER.... 6 1.5 ANBEFALINGER.... 7 2. INNLEDNING.... 9 2.1 LOVHJEMMEL FOR FORVALTNINGSREVISJON OG SELSKAPSKONTROLL.... 9 2.2 BAKGRUNNEN FOR PROSJEKTET... 10 2.3 FREMDRIFTEN I FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKTET... 10 3. FORMÅL OG PROBLEMSTILLING... 11 3.1 FORMÅL... 11 3.2 PROBLEMSTILLING... 11 3.3 VARSEL OM FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT....12 4. REVISJONSKRITERIER... 12 5. METODE OG FREMGANGSMÅTE... 12 6. AVGRENSNINGER... 13 7. DATAENES GYLDIGHET... 13

3 8. UTLEDNING AV REVISJONSKRITIERIER. FUNN.... 14 8.1 BEGREPSAVKLARINGER. DEFINISJONER 15 8.2 PRINSIPPET I SELSKAPSAVTALEN OM ENS GEBYRER OG PRISER 16 8.3 SELVKOSTBEREGNINGEN. SPØRSMÅL OM KRYSSUBSIDIERING. 17 8.4 TOTALTALL FRA ÅRSREGNSKAPER TIL SHMIL 21 8.5 ANVENDTE FORDELINGSNØKLER MELLOM HUSHOLDNINGSAVFALL OG NÆRINGSAVFALL FOR ET UTVALG AV KONTI.22 8.6 MENGDEFORDELING I STEDET FOR, ELLER SUPPLERT MED, SKJØNN... 23 8.7 KOMMUNEINTERNE KOSTNADER..24 8.8 KRAV TIL FORM OG INNHOLD I SELVKOSTREGNSKAPET 25 8.9 GEBYRFASTSETTELSER FOR 2007 OG SENERE 27 8.10 OVERHOLDES REGLENE OM SELVKOSTGEBYR FOR HUSHOLDNINGS- AVFALLET?...28 8.11 GEBYRER FOR HUSHOLDNINGSAVFALL FRA ET UTVALG KOMMUNER 29 8.12 ØKONOMISK UTVIKLING I SHMIL 2005-2007... 34 8.12.1 Eksempler på konkret kostnadsfordeling mellom husholdning og næring...34 8.12.1.1 Avskrivninger.. 34 8.12.1.2 Driftskostnader Sameiet sigevann Åremma (SSÅ) 35 8.12.1.3 Rentekostnad investeringslån. 35 8.12.1.4 Diverse driftsutgifter.. 35 8.13 KORT OM FINANSIERING AV ETTERDRIFT AVFALLSDEPONI.. 36 9. KONKLUSJONER 38 10. ANBEFALINGER TIL KOMMUNEN OG SHMIL 39 11. FORBEHOLD. RAPPORTENS SAKSGANG.. 40 12. DOKUMENTLISTE 41 13. KILDELITTERATUR 41

4 1. SAMMENDRAG. KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER. 1.1 Formål. Indre Helgeland kommunerevisjon (heretter IHK, vi eller revisjonen) har etter bestilling fra kontrollutvalget (heretter KU) i kommunene Grane, Hattfjelldal og Vefsn, gjennomført dette forvaltningsrevisjonsprosjektet. Formålet har vært å undersøke om kommunen og Søndre Helgeland Miljøverk IKS (heretter SHMIL), fastsetter gebyr for lovpålagt husholdningsavfall i henhold til forurensningsloven (heretter forurl) og retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, og veileder for kommunale avfallsgebyr. 1.2 Bestillingen. Avgrensninger. Følgende problemstilling er definert ut fra bestillingen: Fastsetter kommunestyret etter forslag fra representantskapet i SHMIL gebyr for avfalls- tjenester innenfor husholdningsavfall til selvkost? KU har på vår anmodning utdypet sin intensjon med dette forvaltningsrevisjonsprosjektet, slik: ---[E]n forvaltningsrevisjonsrapport som avdekker eventuelle forhold knyttet til selvkostberegning og kryssubsidiering. Oppsummert: Ligger gebyrvedtakene for husholdningsavfall på selvkostnivå, eller foregår det kryssubsidiering mellom husholdningsavfall og næringsavfall og/eller kommunene imellom? Kommunen og SHMIL er monopolist på husholdningsavfall, på næringsavfall er selskapet en markedsaktør.

5 Slik vi har oppfattet bestillingen, faller revisjon etter avfallsforskriften (om gjenvinning og behandling av avfall), deponiveilederen i rundskriv TA-2150/2006 fra SFT og revisjon av det kommunale avfallstillegget, utenfor. Bakerst i rapporten er inntatt oversikter over gebyrnivåer i en del andre kommuner. 1.3 Revisjonskriterier. I henhold til revisjonsforskriftens 1) 7 (heretter RF) skal det etableres revisjonskriterier for det enkelte prosjekt. Det er kriterier vi vurderer fakta opp mot for å kunne besvare prosjektets problemstilling. Følgende kriterier finnes å få anvendelse: - Forurensningsloven (heretter forurl), - Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, Kommunal- og regionaldepartementet (KRD), - Veileder om beregning av kommunale avfallsgebyr, Statens Forurensningstilsyn (SFT), - Miljøverndepartementets (MD) svarbrev til IHK av 23.10.2007, - Svarbrev fra SFT (Statens forurensningstilsyn) av 07.05.2007 og - Selskapsavtale for Søndre Helgeland Miljøverk IKS. 1) Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. av 15.6.2004.

6 1.4 Konklusjoner. A. Det følger av IKS-loven 27 at selskapet har regnskapsplikt. I selskapsavtalen kan det i medhold av samme bestemmelse bestemmes at kommunale regnskapsprinsipper skal anvendes. Noen slik unntaksbestemmelse er ikke inntatt i selskapsavtalen. IHK legger således til grunn at regnskapsplikten er overholdt etter regnskapsloven 1) ut fra presenterte, rene revisjonsberetninger fra ekstern revisor PricewaterhouseCoopers AS, for 2005, 2006 og 2007. B. Forurl 30 gir kommunen enerett til å besørge innsamling m.v. av alt husholdningsavfall. Etter 29 skal kommunen etablere anlegg for behandling eller opplag av husholdningsavfall. 34 bestemmer at kommunen skal gebyrbelegge husholdningsavfallet til selvkost. Tilsvarende gjelder hvor kommunen har valgt å delegere myndighet etter lovens 83 til andre. Slik delegasjon er vedtatt av bl.a. Grane kommune, Hattfjelldal kommune og Vefsn kommune til eget rettssubjekt SHMIL, stiftet i 1995. Selskapet opererer delvis også som aktør i markedet for næringsavfall. Et eget selskap utenfor SHMIL er stiftet for å motta og behandle hovedtyngden av næringsavfallet på hele Helgeland. C. Lovens og veiledernes prinsipp om selvkost stiller bestemte krav til beslutningsgrunnlaget for kommunestyrets fastsettelse av avfallsgebyr for husholdsavfallet. Det skal bygge på en forkalkyle basert på budsjettallene, og en etterkalkyle basert på regnskapstallene, for hver kommune per år (prinsippet om tidsriktighet). Overskudd eller underskudd i selvkostregnskapet behandles gjennom bruk av, eller avsetning til, bundet driftsfond kommunevis årlig, selvkostfond, (generasjonsprinsippet). Revisjonen har ikke blitt forelagt dokumentasjon som bekrefter oppfyllelse av disse krav. Transportkostnadene kan utlignes likt per abonnent per kommune, etter kommunens valg. 1) Lov nr. 56/1998.

7 D. I tillegg må kostnader som ikke er henførbare til selvkost, holdes utenfor. Den dokumentasjon revisjonen er gjort kjent med om hvordan splittingen mellom monopoldelen og markedsdelen gjennomføres på er preget av skjønn utøvd av selskapet. Det gjelder både hva angår hvilke aktiviteter som skal identifiseres og isoleres til næringsavfall samt disses kostnadsverdi. Når begge typer avfall er integrert i hverandre, og for det meste med samme sammensetning og håndtering, slik at mengdefordelingen tilsvarer kostnaden, bør splittingen følge langs samme linje. Utskilling av næringsrettede aktiviteter må fastlegges slik at etterprøving og kontroll er mulig for kommunestyret, KU og kommunes revisor. Grunnlagsmaterialet som foreligger er skjønnsmessig estimert etter selskapets definisjon av selvkost, og dermed beheftet med mangler hva gjelder etterprøving og kontroll av faktum og vurderinger fra revisjonens side. 1.5 Anbefalinger. A. For å oppfylle forurl krav til praktisering av selvkostprinsippet bør kommunen og SHMIL legge til grunn veilederne i rundskriv H-2140 og TA-2001/2003, ved fastsettelse av gebyr for avfall oppstått fra husholdningene. Viser det seg at deler av veilederne ikke lar seg anvende uten videre på de lokale forhold, bør kommunen eller selskapet ta initiativ til at spørsmålet tas opp med forurensningsmyndighetene, MD eller SFT avhengig av hva det gjelder. B. MDs og KRDs lovtolking tyder på at prinsippet om generelt ens gebyrer og priser nedfelt i selskapsavtalen for hele tjenestekjeden i alle 11 kommuner, ikke er i samsvar med selvkostregelverket. Begrunnelsen er at det ikke er opprettet selvkostregnskap med spesifikasjon over henførbare netto direkte kostnader, netto kapitalkostnader, gebyrgrunnlag, gebyrinntekter og behandling av overskudd eller underskudd, alt brutt ned på hver deltagerkommune. Transportkostnadene kan prises likt per abonnent, etter kommunens valg. Spørsmålet om lovligheten av ens gebyrer er av rettslig karakter, ikke revisjonsfaglig. Någjeldende selskapsavtale bør snarest tilpasses til forl 34 og de nevnte veilederne.

8 C. Selvkostregnskapene per kommune bør utformes med henblikk på å kunne etterprøves av kommunestyret, kommunens KU og kommunens revisor både når det gjelder faktum og vurderinger.

9 2. INNLEDNING. 2.1 Lovhjemmel for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Kommunens virksomhet skal i følge kommuneloven 1) (heretter koml) 78 og RF kapittel 3 være gjenstand for forvaltningsrevisjon. Dette innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra lov, forskrift og kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjonens innhold er beskrevet i RF 7: Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Herunder om a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger, b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området, c) regelverket etterleves, d) forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, e) beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav, f) resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd. Gjennomføring og rapportering av forvaltningsrevisjon skal skje i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området, og det skal etableres revisjonskriterier for det enkelte prosjekt. 1) Lov nr. 107/1992.

10 Selskapskontroll følger av koml 80 og kontrollutvalgsforskriften 1) kapittel 6. Essensen er å kontrollere forvaltningen av kommunens interesser i alle IKSer, og ASer kommunen alene eller sammen med andre kommuner, eier samtlige aksjer i (helkommunalt eid). 2.2 Bakgrunnen for prosjektet. IHK har etter bestilling fra KU i kommunene Grane, Hattfjelldal og Vefsn planlagt, gjennomført og nå rapportert, et forvaltningsrevisjonsprosjekt innenfor avfallssektoren, se om bestillingen i vedlegg 1. Avfallssektoren yter bl.a. lovpålagte tjenester der selvkost på husholdningsavfall setter den øvre, og nedre, grensen for brukerbetaling, jfr. forurl 34. Kommunen og SHMIL har enerett på husholdningsavfall, mens næringsavfall er gjenstand for markedseksponering. 2.3 Fremdriften i forvaltningsrevisjonsprosjektet. Etter at IHK mottok bestillingen fra kontrollutvalgene planla vi prosjektet overensstemmende med revisjonsstandard RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon (heretter standarden). En første, foreløpige forvaltningsrevisjonsrapport ble avlagt i juli 2007, og sendt på høring til kommunen og SHMIL. IHK besluttet å bearbeide deler av rapporten på nytt ut fra uttalelsene. Dette hadde bl.a. sin bakgrunn i at vedkommende utøvende forvaltningsrevisor hadde lovfestet permisjon annet halvår 2007. Videre viste det seg i tilknytning til den foreløpige forvaltningsrevisjonsrapporten at IHK mottok fra SHMIL feile tall vedrørende mottatt avfall for 2006. (Det ble registrert 3.758 tonn for mye restavfall levert fra husholdningene i 2006). Av den grunn sviktet også noe av basisen for de slutninger som ble trukket av IHK på det tidspunktet. Vår omfattende og krevende revisjon av tre Terra-kommuner har også medført forsinkelse av forvaltningsrevisjonsprosjektet, foruten at hovedkontoret har vært underbemannet grunnet langtidssykefravær. Først fra november 2008 har kontoret igjen hatt full bemanning. Prosjektets kompleksitet og revidert enhets respons på spørsmål og henvendelser, har også virket forsinkende og mer krevende enn normalt. 1) Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner av 15.6.2004.

11 Det har vært flere møter mellom kommunen, ledelsen i SHMIL og IHK, sist 8.12.2008. I tillegg har det vært korrespondert blant annet per post, mail og telefon. Kommunikasjonen sammen med den skriftlige dokumentasjonen har satt revisjonen i stand til å få nødvendig innsikt i virksomheten. IHK føler seg sikrere på at den samlede informasjon som forvaltningsrevisjonsrapporten bygger på nå i det vesentlige er riktig. Forvaltningsrevisjonsrapporten er omarbeidet og oppdatert slik at den nå også omfatter året 2007. Blant annet er revidert regnskap fra SHMIL mottatt i slutten av februar 2008 og innarbeidet. 3. FORMÅL OG PROBLEMSTILLING. 3.1 Formål. Formålet med prosjektet er å undersøke om kommunen og SHMIL ved gebyrfastsettelse for lovpålagt husholdningsavfall følger forul og veilederne for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester og kommunale avfallsgebyrer. 3.2 Problemstilling. Følgende problemstilling er definert: Fastsetter kommunen etter forslag fra SHMIL gebyr for avfallstjenester innenfor husholdningsavfall til selvkost? Det som ønskes svar på er om kommunen og SHMIL fastsetter gebyr innenfor husholdningsavfall til selvkost, eller foregår det kryssubsidiering mellom husholdningsavfall og næringsavfall. Eventuelt også andre veien. Næringsavfall er markedsutsatt. Og skjer det geografisk kryssubsidiering mellom deltagerkommunene i selskapet?

12 3.3 Varsel om forvaltningsrevisjonsprosjekt. Varsel om forvaltningsrevisjonsprosjektet ble sendt 15.1.2007. Første planutkast ble avgitt i juli 2007. Senere er forvaltningsrevisjonsprosjektet av grunner omtalt foran under punkt 2.3, blitt gjenopptatt og ferdigstilt i januar 2009. 4. REVISJONSKRITERIER. I henhold til RF 7 og standarden skal det etableres revisjonskriterier for det enkelte prosjekt. Det er kriterier vi vurderer faktum opp mot for å kunne besvare prosjektets problemstilling. Med revisjonskriterier siktes spesifikt til en samlebetegnelse på de krav og forventinger man kan stille til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon. Revisjonskriteriene kan sies å uttrykke det som anses som en ønsket tilstand, et slags ideal, se nærmere nedenfor under punkt 8. De innhentede fakta som beskriver den praksis kommunen og SHMIL følger på det aktuelle området, blir vurdert opp mot revisjonskriteriene i en avviksanalyse. Dersom avvik foreligger, gir vi anbefalinger om endringer basert på revisjonskriteriene. 5. METODE OG FREMGANGSMÅTE. Prosjektet er lagt opp etter standarden som angir anerkjente, grunnleggende prinsipper og revisjonshandlinger i forvaltningsrevisjon. Standarden er tilgengelig på www.nkrf.no. Den fastsetter normer og gir veiledning om forvaltningsrevisjon organisert som egne prosjekter, og beskriver omfanget av oppgavene og gir retningslinjer for hvordan forvaltningsrevisjon bør planlegges, gjennomføres, rapporteres og evalueres.

13 Rapporten bygger på faktaopplysninger og vurderinger innhentet både via skriftlig og muntlig materiale fra kommunen og SHMIL, samt intervjuer av relevante personer. Et utvalg av vedtak og premisser er gjennomgått. Det grunnlag som på denne måten er fremkommet er så analysert og bedømt opp mot revisjonskriteriene. På bakgrunn av våre vurderinger har vi til slutt trukket konklusjoner og gitt anbefalinger. 6. AVGRENSNINGER. Forvaltningsrevisjonsprosjektet vil hovedsakelig ta for seg år 2007, men også andre år kan bli ofret oppmerksomhet der det er nødvendig eller hensiktsmessig. Før dette forvaltningsrevisjonsprosjektet gjennomførte IHK en Eierskapskontroll av Søndre Helgeland Miljøverk IKS for Vefsn kommune, (heretter eierskapskontrollen). Noenlunde likelydende rapporter ble utarbeidet for Grane og Hattfjelldal kommuner. Eierskapskontrollen ble avsluttet sommeren 2007 og har vært oppe og vedtatt i KU og kommunestyrene i kommunene. Tema som ble behandlet i eierskapskontrollen vil lite eller ikke bli behandlet i forvaltningsrevisjonsrapporten. Det forutsettes således at lesere av forvaltningsrevisjonsrapporten kjenner hovedinnholdet i eierskapskontrollrapporten, se kommunestyresak 104/07 i møte 3.10.2007 (Vefsn), 27/07 i møte 19.9.2007 (Grane) og 57/07 i møte 26.9.2007 (Hattfjelldal). Slik vi har oppfattet bestillingen, faller revisjon etter avfallsforskriften, deponiveilederen i rundskriv TA-2150/2006 fra SFT, og revisjon av det kommunale avfallstillegget, utenfor. 7. DATAENES GYLDIGHET. Faktabeskrivelser som kommer frem gjennom møter, samtaler per telefon, mailer m.m. vil naturligvis være påvirket av avsenders eller intervjuobjektets subjektive oppfatning av saken. Opplysningene er imidlertid verifisert og komplettert etter beste evne ved kvalitetssikring mot tilgjengelig dokumentasjon.

14 8. UTLEDNING AV REVISJONSKRITIERIER. FUNN. Ifølge lov skal selvkost danne øvre, og nedre, grense for innbyggernes brukerbetaling når det gjelder husholdningsavfall. Forurl 34 første ledd, som gir denne rettssikkerhetsgaranti, sier følgende: Kommunen skal fastsette gebyrer til dekning av kostnader forbundet med avfallssektoren, herunder innsamling, transport, mottak, oppbevaring, behandling, etterkontroll m.v. Kostnadene skal fullt ut dekkes inn gjennom gebyrene. Med kostnader menes både kapitalkostnader og driftskostnader. For avfall som kommunen har plikt til å samle inn, motta og/eller behandle etter 29, 30 eller 31 må gebyret ikke overstige kommunens kostnader. For å kunne undersøke om dette oppfylles ved gebyrfastsettelsen av de lovpålagte avfallstjenester kommunen og SHMIL tilbyr innbyggerne, er følgende revisjonskriterier lagt til grunn: - Forurensningsloven (forurl) av 13.03.1981 nr. 6, - Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester H-2140, utgitt av KRD, - Veileder om beregning av kommunale avfallsgebyr, TA-2001/2003, utgitt av SFT, - Brev fra MD til revisjonen av 23.10.2007, - Svarbrev fra SFT til revisjonen av 07.05.2007 og - Selskapsavtale for Søndre Helgeland miljøverk IKS (udatert), ref. 11186012E01/KS.

15 8.1 Begrepsavklaringer. Definisjoner. Avfallsdefinisjonen i forul ble endret med virkning fra 1.7.2004. Lovendringen innførte nye begreper og en ny grensedragning mellom kommunalt og privat ansvarsområde, ved at begrepene forbruksavfall og produksjonsavfall ble erstattet med h.h.v. husholdningsavfall og næringsavfall. Kommunene fikk monopol på, og plikt til, å håndtere husholdningsavfall og spesialavfall, mens håndtering av næringsavfall ble åpnet for konkurranse, jfr. forurl 30-32. Det bør imidlertid holdes klart at kravet til selvkost for husholdningsavfallet har stått uendret i forurl 34 avfallsgebyr i hvert fall helt siden SHMIL ble stiftet (i 1995). Begrepet kryssubsidiering er ikke enkelt å definere, og det finnes flere definisjoner i juridisk og økonomisk litteratur. Med kryssubsidiering menes i denne forvaltningsrevisjonsrapport delvis overføring av kostnader fra og/eller inntekter av et produkt (næringsavfall) eller et geografisk område (kommune) til et annet produkt (husholdningsavfall), eller geografisk område (kommune). Til like vil det være kryssubsidiering om slik overføring skjer motsatt vei. Man står derved overfor risiko for kryssubsidiering i to varianter: Produkt-kryssubsidiering og geografisk kryssubsidiering. Kryssubsidiering er forbudt etter konkurranseloven 1) 11 og EUs artikkel 86. Forurl 34 sammen med veilederne har som siktemål å forhindre enhver form for kryssubsidiering knyttet til avfall i det hele. Kryssubsidiering mener lovgiver er en uønsket handling. Håndhevingen av forurl og veilederne tilligger forurensningsmyndighetene, se lovens 81. På kommunalt nivå er det kommunen, i utgangspunktet kommunestyret, jfr. koml 76. 1) Lov nr. 12/2004.

16 Grensedragningen mellom de to avfallstyper skjer, ifølge veileder TA-2001/2003, etter hvor avfallet har sitt opphav: På den ene side enten i en husholdning (bolig, hytte m.v.), eller på den annen side i virksomhet som driver næring, offentlig forvaltning eller frivillig arbeid. Etter hva som er dokumentert, er en del tjenester tilknyttet næringsavfall integrert i tjenester knyttet til husholdningsavfallet i SHMILs geografiske område, se nedenstående tabell under punkt 8.5. Da er det viktig at kommunen og selskapet er ekstra oppmerksom ved selvkostberegningen og kostnadssplittingen. 8.2 Prinsippet i selskapsavtalen om ens gebyrer og priser. For ethvert IKS skal det vedtas en skriftlig selskapsavtale, jfr. IKS-loven 1) 4. Dette er også gjort for SHMIL. I siste avsnitt i dennes 4 om Deltakernes innskuddsplikt og øvrige ytelser, heter det: Selskapet skal ha ens gebyrer og priser for tjenester ovenfor eierkommunene. Dersom det forslag til gebyrer og priser som selskapet forelegger kommunen ikke blir godtatt, plikter kommunen å drøfte gebyr- og prisfastsettelsen. Blir partene ikke enige, kan kommunen utelukkes etter 15. Selskapsavtalen er vedtatt av samtlige kommunestyrer. I forvaltningsrevisjonsprosjektet legger vi til grunn den politisk vedtatte avtalen. Spørsmålet vi reiser er hvorvidt ens gebyr-prinsippet lar seg forsvare etter de angitte, og deretter utledede, revisjonskriterier. Vi viser her særlig til vedlagte uttalelser om lovtolkinger fra MD og tolking av veilederne av SFT. 1) Lov nr. 6/1999.

17 8.3 Selvkostberegningen. Spørsmål om kryssubsidiering. Under arbeidet med eierskapskontrollen i 2007 ble revisjonen kjent med et brev fra KRD i 2004 til Follo Ren, SKI, med headingen Fordeling av selvkost fra interkommunalt avfallsselskap på deltakerne. Derfra hitsettes: --- Kommunal- og regionaldepartementet legger derfor til grunn at forurensningsloven er å forstå slik at innbyggere i én kommune ikke skal kunne subsidieres av innbyggere i andre kommuner. Gebyrgrunnlaget for den enkelte kommune, som skal fordeles på denne kommunens innbyggere, må således baseres på den enkelte kommunes faktiske kostnader på selvkostområdet. IHK sendte i mars 2007 en henvendelse til både MD og KRD om anvendelse av forurl 34 på selskapsavtale i interkommunale selskaper. MD besvarte brevet 23.10.2007 på vegne av begge departementer, jfr. vedlegg 4. Forurl 34 gir det påbud at alle kostnader forbundet med innsamling, transport, mottak, oppbevaring, behandling, etterkontroll m.v. av husholdningsavfall, skal dekkes inn av gebyret. Like viktig er forbudet mot at gebyret dekker inn mer enn selvkost. Kostnader i denne sammenheng er både kapitalkostnader og driftskostnader, direkte og indirekte, henførbare og ikke henførbare.

18 Bestemmelsen, sammenholdt med veilederen i rundskriv H-2140, krever for det første at selvkostregnskapet skal dokumenteres to ganger hvert år: Først en forkalkulasjon (budsjett) og deretter en etterkalkulasjon (regnskap). Ved forskjeller disse to imellom går etterkalkylen foran og danner grunnlag for gebyrendring påfølgende år. For det annet skal selvkostregnskapet fremstilles for hver kommune. Hensikten med det er å unngå geografisk (kommunevis) kryssubsidiering. For husholdningsavfall skal selvkost vises på lik linje med de andre selvkostområder kommunen drar ansvar for, så som vann, avløp, feiing og det kommunale avfallstillegget. Til kommunens årsregnskap fremvises selvkost som påbudte noteopplysninger i h.h.t. god kommunal regnskapsskikk 1). Det som her er sagt gjelder uten hensyn til hvordan kommunen velger å organisere seg som forurensningsmyndighet for det lovpålagte husholdningsavfallet, i egenregi eller kjøp av tjenester. Fra 1992 er det etablert et eget aksjeselskap til å ta seg av næringsavfallet i hele Helgelandsregionen, eget rettssubjekt Retura Helgeland AS (heretter Retura). SHMIL eier 50 % av aksjene, Østbø AS resterende 50 % 2). Imidlertid viser dokumentasjonen i saken at næringsavfall og husholdningsavfall i en viss utstrekning behandles i ett felles avfallssystem ved SHMIL. Derfor må det skje en forsvarlig utskilling av kostnadene, slik at gebyret for husholdningsavfallet bare dekker den del av kostnaden som gjelder den avfallstypen for å eliminere risiki for produkt-kryssubsidiering. Når kostnadssplittingen mellom husholdningsavfall og næringsavfall bedømmes, må man derfor hele tiden ha in mente at et eget aksjeselskap, Retura, besørger det meste av næringsavfallet i forhold til SHMIL, fra bedrift til deponi på hele Helgeland. Vi nevner at Retura hadde i 2007 driftsinntekter på ca. 24 mill.kr., ifølge Enhetsregisteret. Retura leier imidlertid lokaler, maskiner, arbeidskraft m.v. av SHMIL. 1) Se kommunal regnskapsstandard nr. 6 (F) - noter og årsberetning, premiss 12. 2) Ifølge Enhetsregisteret per 22.1.2009.

19 IHK sendte et brev til SHMIL om prisen næringsavfallsselskapet betaler for leie av lokaler, forsikring, strøm og leie av driftsmidler. I brev fra SHMIL fremkommer det at Retura betaler husleie til SHMIL, etter følgende modell: leien er skjønnsmessig beregnet ut i fra hva som er rimelig leie. Det eksisterer ingen markedsverdi for leie av kontorlokaler/ uteområder som ligger utenfor sentrum. Avtalen mellom selskapene viser at samarbeidet er skriftlig formalisert. For leie av driftsmidler er det inngått skriftlige avtaler som dekker selvkost med et lite tillegg. Uten å ha inngående kjennskap til selskapenes indre liv, er det for revisjonen vanskelig nøyaktig å beregne om Retura dekker alle kostnader for sin fellesdrift med SHMIL. For leie av driftsmidler som omfatter biler, maskiner og mannskap m.m. viser selskapet til en oppstilling over leiepriser. Leieprisene er forøvrig hentet fra Østbø AS kalkyler og ligger i følge SHMIL noe over selvkost, slik at utleier har en liten fortjeneste. Sentralt for metoden som benyttes om selvkost står SHMILs egen definisjon av begrepet: Selvkost er den kostnad SHMIL sitter igjen med dersom vi slutter å ta i mot eller behandle/deponere næringsavfall.

20 Selvkostdefinisjonen i veileder H-2140 er denne: Selvkost er den merkostnad kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Dette omfatter kostnader som er direkte forbundet med framstilling av en bestemt vare eller tjeneste, men ikke kostnader kommuner ville hatt uavhengig av produksjonen av den relevante vare eller tjeneste. Selvkost er dermed ikke en andel av kommunens totale kostnader, men andel av kommunens variable kostnader som er mer eller mindre er proporsjonal med omfanget av betalingstjenesten. Man ser forskjell i fokus mellom de to definisjonene: SHMILs innebærer først en skjønnsbasert beregning av hvilke aktiviteter som påvises og isoleres til næringsdelen og deretter også etter skjønn kostnadsverdien for bortfallet av næringsdelen. Først deretter fremkommer indirekte selvkostgrunnlaget. Veilederen derimot legger opp til at objektive og målbare nøkkeltall for innsamling og behandling benyttes som selvkostgrunnlag, se nærmere nedenfor under punkt 8.6. Transportkostnadene kan prises likt per abonnent, eller differensieres, avhengig av kommunens eget valg av alternativ, jfr. MDs brev. Den del av kostnadsstrukturen som omfatter transport, kan ha ens pris på gebyret per abonnent. Av de totale driftskostnadene i 2007 på ca. 50 mill.kr stod transport og behandling for ca. 17,4 mill.kr. Transport alene vet vi ikke størrelsen på.

21 34 må videre forstås slik at oppstår det merkostnad (underskudd) eller merinntekt (overskudd) i selvkostregnskapet i hver kommune per år etter at næringsdel og evt. transport er fratrukket, skal inndekning, respektive disponering, skje ved forbruk av, eller avsetning til, selvkostfond. Er det ikke selvkostfond å trekke på, må inndekning skje over kommunens egen drift. Å avtale og praktisere like gebyrer åpner for betydelig risiki for geografisk kryssubsidiering. Etter loven og veilederne må hver at de 11 deltagerkommunene avlegge hvert sitt selvkostregnskap over husholdningsavfallet i form av to fullstendige kalkyler årlig. Fremstillingen må dessuten være egnet til at kommunestyret, KU og kommunens revisor kan etterprøve faktum og vurderingene som er gjort ved etterfølgende revisjonshandlinger. 8.4 Totaltall fra årsregnskaper til SHMIL. Ved innsyn i selskapets regnskaper for perioden 2005, 2006 og 2007 fremkommer følgende basisinformasjon om regnskapsresultat av husholdningsavfall og næringsavfall. Minus er underskudd, pluss er overskudd: År Totalt Husholdning Næring 2005 + 1.692.199 + 274.209 + 1.417.990 2006 + 423.006-93.077 + 516.083 2007 + 96.922-637.559 + 734.481 Tallene viser at samlet sett genererte begge avfallstyper overskudd, så vel hvert år som totalt. Husholdningsdelen har imidlertid de siste to årene kommet ut i minus. De konkrete beregningene som er gjort nedenfor under punkt 8.5 og 8.6 bygger på tallmateriale som må anses taushetsbelagt som forretningshemmeligheter i henhold til forvaltningsloven 13 første ledd nr. 2, og beregningene er derfor unntatt offentlighet med hjemmel i den nye offentlighetsloven 13.

22 8.5 Anvendte fordelingsnøkler mellom husholdningsavfall og næringsavfall for et utvalg av konti. I det følgende vises en del konti med utslag etter den fordelingsnøkkel selskapet anvender, og etter dets selvkostdefinisjon. År Res. Konto Navn Kostnad Husholdning Fordelt husholdning Næring Fordelt næring 2007 5000 Lønn til ansatte 6.260.827 5.694.236 90,95% 566.591 9,05% 2006 5000 Lønn til ansatte 5.742.536 5.195.628 90,48% 546.908 9,52% 2005 5000 Lønn til ansatte 5.289.396 4.880.422 92% 408.974 8% 2007 6000 Avskrivning tomter, bygn. 3.925.343 2.775.784 70,71% 1.149.559 29,29% 2006 6000 Avskrivning tomter, bygn. 4.112.503 3.112.503 75,68% 1.000.000 24,32% 2005 6001 Historisk avskrivning 8.474.078 8.474.078 100% 0 0% 2007 6015 Avskrivning maskiner og ut. 4.463.929 4.427.455 99,18 36.474 0,82 2006 6015 Avskrivning maskiner og ut. 4.530.341 4.504.341 99,43% 26.000 0,57% 2005 6015 Avskrivning maskiner og ut. 0 0 0% 0 0% 2007 6120 Lev.kost. fraksjoner gjennv. 4.762.529 3.829.404 80,14% 933.125 19,59% 2006 6120 Lev.kost. fraksjoner gjennv. 2.363.575 2.044.075 86,48% 319.500 13,52% 2005 6120 Lev.kost. fraksjoner gjennv. 2.493.976 2.320.624 93% 173.352 7% 2007 6340 Lys, varme 435.365 435.365 100% 0 0% 2006 6340 Lys, varme 625.835 625.835 100% 0 0% 2005 6340 Lys, varme 582.209 582.209 100% 0 0% 2007 6360 Renhold 452.619 452.619 100% 0 0% 2006 6360 Renhold 377.815 377.815 100% 0 0% 2005 6360 Renhold 309.939 309.939 100% 0 0% 2007 6620 Rep/vedlikeh. hjull., gravem. 378.567 340.711 90% 37.857 10% 2006 6620 Rep/vedlikeh. hjull., gravem. 390.705 351.634 90% 39.070 10% 2005 6620 Rep/vedlikeh. hjull., gravem. 330.250 330.250 100% 0 0% 2007 6690 Rep/vedl. annet utstyr 741.980 564.865 76,13% 177.155 23.87 2006 6690 Rep/vedl. annet utstyr 785.121 726.237 92,5% 58.884 7,5% 2005 6690 Rep/vedl. annet utstyr 318.973 318.973 100% 0 0% 2007 6701 Honorar revisjon 60.000 60.000 100% 0 0% 2006 6701 Honorar revisjon 27.000 27.000 100% 0 0% 2005 6701 Honorar revisjon 32.000 32.000 100% 0 0% 2007 6703 ISO-revisjon 41.574 41.574 100% 0 0% 2006 6703 ISO-revisjon 59.271 59.271 100% 0 0% 2005 6703 ISO-revisjon 68.745 68.745 100% 0 0% 2007 7500 Forsikring innbo/bygninger 134.735 134.735 100% 0 0% 2006 7500 Forsikring innbo/bygninger 140.386 140.386 100% 0 0% 2005 7500 Forsikring innbo/bygninger 135.342 135.342 100% 0 0% 2007 7750 Eiendoms- og festeavgift 113.023 113.023 100% 0 0% 2006 7750 Eiendoms- og festeavgift 93.951 93.951 100% 0 0% 2005 7750 Eiendoms- og festeavgift 141.315 141.315 100% 0 0% 2007 8140 Rentekost. investeringslån 4.432.431 4.432.431 100% 0 0% 2006 8140 Rentekost. investeringslån 3.026.872 3.026.872 100% 0 0% 2005 8140 Rentekost. investeringslån 3.215.648 3,215.648 100% 0 0%