Temanotat 2003/4: VALGFRIHETENS KVALER En presentasjon av rapporten Valfrihet och dess effekter inom skolområdet, Skolverket 2001 Det svenske Skolverkets tredje rapport om fritt skolevalg ble publisert i april i år. Konklusjonen er klar: Valgfrihet fører til skoleutvikling og pedagogisk fornyelse hos "skoler i medvind", men også til en tendens til økt etnisk, sosioøkonomisk og prestasjonsmessig segrering. Mange foreldre er positive til den økte valgfriheten, men samtidig er det flere foreldre som er usikre på valgfrihetens effekter sammenliknet med svarene i den første undersøkelsen som ble gjort i 1993. I dette temanotatet vil vi presentere hovedfunnene fra den nye rapporten fra Skolverket. I disse dager skal Stortinget behandle det nye lovforslaget om frittstående skoler. Utdanningsforbundet anbefaler at det også i Norge iverksettes en bredt anlagt undersøkelse tilsvarende den svenske om skolevalgfrihet og konsekvenser. Undersøkelsen Valfrihet och dess effekter inom skolområdet ble utført av Skolverket i 2001. Målet med undersøkelsen var å belyse effektene av økt valgfrihet i et likverdighetsperspektiv. Effektene av økt valgfrihet sees spesielt i forhold til skoleutvikling, innflytelse og segregering. Undersøkelsen er avgrenset til grunnskolen. Undersøkelsen består både av tekstanalyse, spørreundersøkelser og intervju. For å kartlegge foreldrenes oppfatning av og holdninger til økt valgfrihet, ble en spørreundersøkelse sendt ut til et representativt utvalg på 4700 foreldre med elever i grunnskolens 2., 5. og 9. trinn. I analysen av foreldrenes holdninger til valgfrihet blir det tatt hensyn til bosted. Det skilles mellom de som bor i kommuner der det relativt sett finnes store muligheter i valg av skole (kalt "valgkommuner"), og de som bor i kommuner med store variasjoner når det gjelder muligheten til å velge skole (kalt "øvrige kommuner"). Gruppen Øvrige kommuner likner i store trekk på Sverige som helhet i denne sammenheng. For å få kommunenes syn på saken, ble en spørreundersøkelse utført blant 262 av landets 289 kommuner. Intervjuundersøkelser er avslutningsvis benyttet for å få en bedre forståelse for hvordan valgfriheten oppfattes og praktiseres på individ-, skole- og kommunenivå. I undersøkelsen inngår også en dybdeundersøkelse av fem utvalgte kommuner som representerer ulike kommunetyper (en bykommune, to storkommuner og to grisgrendte kommuner) og som har enten høy eller lav andel friskoler. I denne delen av undersøkelsen har totalt 28 skoler og 195 personer blitt intervjuet. Skolepolitisk enighet om valgfrihet Før vi går inn og beskriver hovedresultatene i undersøkelsen, er det viktig å være klar over at det blant de sosialdemokratiske og de borgerlige partiene i Sverige er en Utarbeidet av Hans Petter Wollebæk og Karin Elizabeth Torp, avdeling for utredning i Utdanningsforbundet
overensstemmelse om at det skal være valgfrihet i den svenske skolen. Det er derimot en forholdsvis sterk uenighet om hvor stor denne valgfriheten skal være. Valgfrihet på skoleområdet eller fritt skolevalg betyr at foreldre/elever kan velge skole uavhengig av bosted og at pengene følger eleven. "Moderaterna" (Moderata Samlingspartiet) ønsker at alle skoler i landet skal gjøres om til selvstendige og frie skoler. Videre ønsker de at nærhetsprisippet skal erstattes med et helt fritt skolevalg i kombinasjon med en "penger følger bruker"- ordning. Sosialdemokratene ser derimot en balanse mellom kommunale og frittstående skoler som nødvendig for i det hele tatt å kunne snakke om valgfrihet. Ut over dette er det derimot ingen tvil om at valgfrihet har legitimitet i den svenske skolepolitikken. Holdninger til valgfrihet Hvilke foreldre benytter seg av å kunne velge skole? På spørsmålet om hvorvidt valgfriheten benyttes, svarte 67 % av foreldrene i valgkommunene og 34 % av foreldrene i de øvrige kommunene at de har gjort et aktivt valg av skole for sine barn. I valgkommunene er det foreldre med utdanning utover videregående utdanning som benytter seg av denne valgfriheten. I de øvrige kommunene er det derimot foreldre uten videregående eller høyere utdanning som benytter seg av sin valgfrihet. Det er stort sett foreldre med lengre utdanning som har valgt et frittstående skoletilbud, uavhengig av bosted. Har foreldre god nok informasjon til å kunne velge skole? Om lag 50 % av foreldrene svarer at de har tilstrekkelig med informasjon for å kunne velge skole for sine barn. Foreldre med høyere utdanning og de som aktivt har valgt skole for sine barn, føler at informasjonen er god. Foreldre med lavere utdanning og foreldre bosatt i distriktene oppgir at de ikke har fått tilstrekkelig informasjon. En forholdsvis stor gruppe av foreldrene er ikke kjent med om det finnes frittstående skoler i nærområdet. 16 % av foreldrene i øvrige kommuner og 25 % i valgkommunene vet ikke om det finnes frittstående skoler i nærhet av der man bor. Hva synes foreldrene om at det er muligheter for å velge skole? Mer enn 90 % av foreldrene mener at foreldrene og barna selv må få velge hvilken skole barna skal gå på. Om lag en tredel mener der er positivt med flere frittstående skoler. Over halvparten av foreldrene, uavhengig av bosted, mener at det er positivt med konkurranse mellom skolene. Foreldre med høyere utdanning, foreldre bosatt i storbyområder, samt de som aktivt har valgt skole for sine barn, er mest positive til økt konkurranse. Selv om mange er positive til økt valgfrihet, er det sammenlignet med en lignende undersøkelse fra 1999 en økende andel av foreldrene som er usikre på hvilke konsekvenser økt valgfrihet vil få. Stadig flere er for eksempel usikre på etablering av frittstående skoler. Samtidig er det stadig flere som ikke klarer å vurdere om det er positivt med økt konkurranse og etablering av flere frittstående skoler. En positiv innstilling til økt valgfrihet må sees i lys av at foreldrene samtidig tror kvalitetsforskjellene mellom skolene kommer til å øke, at det vil føre til skolenedleggelser og Side 2
etablering av flere eliteskoler. 70 % av foreldrene tror at skoler kommer til å lokke til seg elever ved å tilby populære fag og at økt valgfrihet fører til økt kvalitetsforskjell. Er foreldrene fornøyde med skolen? De fleste foreldrene er fornøyde med skolen som deres barn går i, forventningene er innfridd. Mest fornøyd er de med barn i frittstående skoler. Hva er viktig for foreldrene med den skolen barna går på? Det er tre hovedårsaker til at foreldrene velger å benytte et annet skoletilbud enn det ordinære. Den bortvalgte skolen er: urolig, undervisningen er dårlig og skolen har et dårlig rykte. Det som er viktig ved barnas skole er at den er stille og rolig, tar hånd om elever med vanskeligheter, at den har gode lærere, bra lokaler og undervisningsutstyr, god og sikker skolevei og at skolen stiller tydelige kunnskapskrav. Av mindre betydning er det at barnas kamerater går på den samme skolen, at skolen ligger nær hjemmet, at skolen tilbyr gode valgmuligheter eller at skolen er liten. Dette er forhold som ved tidligere undersøkelser har blitt betraktet som betydningsfulle for valg av skole. Hva mener kommunene? Knapt halvparten av kommunene sier at valg av skole er et spørsmål som ikke er diskutert i kommunen. En klar majoritet av kommunene mener at foreldrene i liten grad har vist interesse for økt valgfrihet når det gjelder valg av skole, selv om interessen har økt noe de siste årene. Kommunene sier at de aller fleste elevene i Sverige går i de skolene de er blitt plassert i av kommunen. Bare 20 % av kommunene har mer enn 5 % av elevene i annen skole enn den kommunale og bare noen få kommuner har mer enn 10 %. Forutsetningen for valg av skole varierer mellom kommunene. Valgfriheten er selvfølgelig størst i de store bykommunene og for de som bor og arbeider i de deler av Sverige som har stor befolkningstetthet. Holdninger til forholdet mellom valgfrihet og skoleutvikling Litt over halvparten av kommunene mener valgfrihet fører til skoleutvikling - definert som pedagogisk utvikling og mangfold når det gjelder fagtilbud, innhold, organisering og pedagogiske løsninger. Den opplevde konkurransen virker stimulerende. Valgfrihet og økt konkurranse oppfattes som en drivkraft for forandring, spesielt i kommuner der mange benytter seg av sin valgfrihet. Samtidig som konkurranse sees på som positivt av kommunene, framgår det at det også er mange kommuner som ser at økt konkurranse er negativt for de skolene som av en eller annen grunn er i en vanskelig situasjon. Side 3
Bedömningar på kommunnivå (storstad, förortskommun, större stad) av valfrihetens konsekvenser i ett antal avseenden med anknytning till skolutveckling. Procent. I vilken utsträkning har möjligheten att välja skola i kommunen lett till I hög eller ganska hög utsträckning I nogon utstrackning Inte alls eller kan inte se någon samband Bortfall Summa ökad lyhördhet för föraldrars och elevers önskemål från skolornas sida? 32 52 14 2 100 flere skolor med uttalad profil som elever kan söka till? 14 39 46 2 100 utveckling av valalternativ i skolorna? 12 50 37 0 100 utveckling av pedagogiska metoder? 14 46 40 0 100 utveckling av skolpersonalens kompetens? 9 46 43 1 100 att driftiga lärare söker sig till andra skolor? 12 38 50 1 100 bättre resursanvänding i skolan? 9 21 71 0 100 ökade kostnader för skolan? 28 32 40 1 100 Kilde: Skolverket. Tabell 4.1. fra Hovedrapporten s. 84 Muligheten til å kunne velge skole har i mange kommuner ført til økt konkurransetenking og oppfattes som en drivkraft for forandring der mange elever velger skole. Men valg av skole innebærer også at forutsetningene for utviklingsarbeid blir nedprioritert ved skoler som kan betraktes som bortvalgsskoler. I tillegg til bortfall av ressurser, begrunnes dette med manglende kontinuitet i virksomheten. Forskjellene mellom de ulike skolene og ulike kommuner er betydelig. De økonomiske konsekvensene av valgfrihet Undersøkelsen fastslår at det er lite som tyder på at valgfrihet i seg selv medfører en mer effektiv ressursbruk. I nesten halvparten av kommunene har valgfriheten snarere ført til økte kostnader. En reell valgfrihet forutsetter en overetablering - noe som ikke er kostnadseffektivt. Side 4
Valgfrihet og innflytelse Begrepet innflytelse er problematisert i den svenske undersøkelsens hovedrapport og er relatert til demokratibegrepet uttrykt gjennom 1) foreldres engasjement og 2) skolens og kommunens "lydhørhet", det vil si politikeres, byråkraters og pedagogisk personales evne og vilje til å lytte og fange opp brukernes/borgernes ønsker. Det sentrale momentet i denne delen av undersøkelsen, er om det er en sammenheng mellom valgfrihet og graden av foreldres engasjement. Både foreldreundersøkelsen, kommuneundersøkelsen og de fem dybdestudiene har gitt svar på dette spørsmålet. Flertallet av foreldre ser positivt på valgfrihetens betydning for innflytelse. Foreldre med høy utdanning, foreldre som bor i storbyer og foreldre som har gjort et aktivt valg av skole, vurderer valgfrihetens betydning for engasjement og "lydhørhet" sterkere enn andre foreldre. Jo mer foreldres innflytelse skjer gjennom institusjonelle prosesser, jo mer kan det kalles en demokratisk beslutningsprosess. I undersøkelsens analyse av funnene problematiseres begrepet innflytelse i form av foreldreengasjement ved at det settes opp mot "nyere" begrep som brukerdeltakelse og brukerinnflytelse. Det påpekes at brukerinnflytelse har en annen verdimessig forankring og en annen målsetting enn borgernes deltakelse i demokratiske beslutningsprosesser. Den politiske argumentasjonen for valgfrihet har blant annet bygget på en målsetting om økt brukerinnflytelse på bekostning av ideen om det representative demokrati. En tolkning av foreldrenes positive innstilling kan sees som et uttrykk for denne ideologiske forandringen. At det er store forskjeller mellom ulike grupper (varierende med utdanningsnivå) og ulike regioner (bosatte i storby eller ikke), kan utvikles til et demokratiproblem. I verste fall kan en ny form for "utenforskap" forsterkes i takt med en økende grad av valgfrihet. Skolverkets rapport konkluderer dette punktet med at denne konsekvensen må veies nøye opp mot de fordeler som valgfrihetsreformen gir. Kommuneundersøkelsen og dybdestudiene er imidlertid ikke helt sammenfallende med foreldrenes svar. I kommunenes svar vurderte 60 % av representantene for kommuner at foreldres engasjement har økt "i noen grad" siden muligheten for å velge skole ble innført. Samtidig mener ca en tredjedel av kommunene at man overhodet ikke kunne se noen sammenheng mellom valgfrihetsreformen og foreldreengasjement. Valgfrihet og segregering Segrering er - i motsetning til skoleutvikling og innflytelse - brukt som argument mot valgfrihet. Imidlertid har det - i den svenske så vel som i den norske skolepolitiske debatten - også blitt hevdet det motsatte, nemlig at skolevalgfrihet kan bidra til økt integrering. For å fremskaffe best mulig data på dette spørsmålet, er Skolverkets undersøkelse forsterket med "case-studier" av to kommuner med fokus utelukkende på begrepene segrering / integrering. I likhet med tidligere studier gjort på dette området, opererer denne undersøkelsen med tre typer segrering: etnisk, sosioøkonomisk og prestasjonsmessig segrering. Det sosiøkonomiske aspektet er i denne undersøkelsen begrenset til foreldres utdanningsnivå. Flertallet av studier som er gjort på dette området tyder på at valgfrihetsreformer forsterker segrering. Resultatene i Skolverkets undersøkelse bekrefter dette. Mellom 60 og 70% av de foreldrene som valgte en annen (kommunal eller frittstående) skole enn den nærmeste for sine barn OG som bor i en kommune med valgmulighet, har høyskoleutdanning. Valgfriheten Side 5
benyttes med andre ord primært av de med høy utdannelse, noe som igjen påvirker homogeniteten på skolenivå. Det er foreldre med høyere utdanning som i større grad enn andre foreldre, oppgir at begrunnelsen for å velge seg til en annen skole er utdanningsrelaterte faktorer (lærere, undervisningen og/eller skolens profil). Mellom 60 og 70 % av foreldrene tror at valgfriheten fører til økt kvalitetsforskjell på skolene og over halvparten tror at den kan føre til at enkelte skoler blir eliteskoler. På den andre siden er det flere foreldre som er usikre på valgfrihetens effekter i dag sammenliknet med svarene de oppga i den første undersøkelsen som ble gjort i 1993. Begge de omtalte "case-studiene" forsterker inntrykket av at valgfrihet fører til økt etnisk, sosioøkonomisk og prestasjonsmessig segrering. Valgfrihet og likeverdighet I dette kapitlet diskuteres begrepet enhetsskole og problemene med å kombinere idealene/prinsippene "likhet" og valgfrihet når valgfrihet fører til økte forskjeller - både i tilbudet og i rekrutteringen av elever. Likeverdighetsprinsippet er politisk bestemt. Kravet om valgfrihet på (grunn)skoleområdet kan i større grad kombineres med et syn på utdanning som et privat anliggende. I denne undersøkelsen avslutter Skolverket sin rapport med en modell for likeverdig skoletilbud som inneholder tre momenter: Lik tilgang til utdanningstilbudet - uavhengig av kjønn, klasse, etnisitet og evner. Valgfriheten må dermed koples til spørsmål om tilbud, informasjon, tilgjengelighet og opptak av elever. Likeverdig utdanningstilbud - krav til kvalitet og innhold Valgfriheten forutsetter en garanti om et allsidig tilbud, et minimum av valgmuligheter, kvalifiserte lærere og godkjente læreplaner. Like muligheter videre - krav til utdanningstilbudets verdi (godkjent/likeverdig kompetanse- /kvalifiseringsnivå). Skolverkets store undersøkelse om Valgfrihet og dess effekter innom skolområdet konkluderer med følgende tankevekkende refleksjoner: For at positive forestillinger om valgfrihet skal etablere seg over tid,( ) er det nødvendig at valgfrihet blir koplet sammen med og identifiseres med andre positive verdier som demokrati, pedagogisk utvikling og rettferdighet. Om valgfrihet i stedet blir forbundet med økte forskjeller, segrering og dermed urettferdighet, kommer usikkerheten omkring ideen om valgfrihet på skoleområdet på sikt å undergrave reformenes legitimitet. Referanser: http://www.skolverket.se/ Valfrihet och dess effekter inom skolområdet, fullstendig utgave Valfrihet och dess effekter inom skolområde, sammendrag Side 6