Styreform i Finnmark formannskapsmodellen.

Notat 2 til møte underutvalg styringsform til møte 2O mars Politisk styringsform i Troms og Finnmark fylkeskommune Styreform i Finnmark formannskapsmodellen. Kommuneloven har to alternative politiske styringsmodeller for kommuner og fylkeskommuner: Formannskapsmodellen Den parlamentariske modellen Den mest brukte formen er formannskapsmodellen. Dette er styring ved formannskapet, hvor formannskapet er det sentrale folkevalgte organet ved siden av kommunestyret, jf. kommuneloven 8. Den andre hovedformen er parlamentarisk styreform. I denne modellen overtar kommunerådet (fylkesrådet) formannskapets (fylkesutvalgets) rolle, jf. 18 til 21. I tillegg legges ledelsen av administrasjonen til kommunerådet (fylkesrådet). Administrasjonssjefen, som leder administrasjonen i en formannskapskommune, blir altså erstattet av kommunerådet (fylkesrådet). Ved kommune- og fylkessammenslåinger er valg av politisk styringsform for den nye organisasjonen en problemstilling som må avklares. I de fleste sammenslåinger er dette spørsmålet avklart tidlig i prosessen, ofte i en intensjonsavtale for sammenslåingen. Dette notatet er ment å gi fellesnemda og de underliggende organene innblikk i ulike sider knyttet til de ulike modellene. Dagens modeller i fylkeskommunene Før regionreformen hadde fire fylkeskommuner parlamentarisk styringsform. Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Hedmark. I tillegg har Oslo, som er både kommune og fylkeskommune parlamentarisk styringsform. Blant kommunene i Norge er det kun Oslo og Bergen som har parlamentarisme i dag. Tromsø hadde parlamentarisme i perioden 2011-2015, men har gått tilbake til formannskapsmodell. Av de nye sammenslåtte fylkeskommunene er det kun Viken som har lagt opp til å velge parlamentarisk styringsform i den nye fylkeskommunen fra 2020. I tillegg vil Nordland fylkeskommune og Oslo videreføre parlamentarisk styringsform. Av de resterende åtte fylkeskommune vil sju mest sannsynlig styres etter formannskapsmodellen fra 2020, mens Troms og Finnmark fylkeskommune ikke har tatt stilling til spørsmålet om styringsform i det sammenslåtte fylket. Andre sammenslåingsfylker som har hatt ulik styringsform som utgangspunkt har valgt å starte

med formannskapsmodell i den nye sammenslåtte fylkeskommunen. Dette gjelder Trøndelag der Nord-Trøndelag hadde parlamentarisme og Innlandet, der Hedmark hadde parlamentarisme. Finnmark fylkeskommune har alltid hatt formannskapsmodell, mens Troms fylkeskommune har hatt parlamentarisk styreform siden 2003. Dette innebærer at samme hvilken styringsmodell som velges så innebærer det en vesentlig endring for den ene parten i sammenslåingen. Dersom det skal innføres parlamentarisk styringsform i den nye Troms og Finnmark fylkeskommune fra 2020 må begge de avtroppende fylkestingene ha votert over sak om styringsform innen utgangen av 2018. I Finnmark fylkesting ble det vedtatt et utsettelsesforslag om spørsmålet under fylkestinget i desember 2018 mens Troms fylkesting behandlet spørsmålet i forbindelse med en interpellasjon i sitt fylkesting i desember 2018. Begge fylkene har således gjort det som minimum er nødvendig for at det nye fylkestinget kan behandle sak om innføring av parlamentarisk styringsform i det nye fylkestingets konstituerende møte i oktober 2019. Ettersom Troms og Finnmark fylkeskommune går inn i sammenslåingen med hver sin styringsform vil formannskapsmodellen være utgangspunktet i det konstituerende møtet i fylkestinget som avholdes innen utgangen av oktober 2019. I dette møtet må fylkestinget ta stilling til sak om styringsform for det nye fylket. I hht til 10 1 i ny kommunelov som trer i kraft ved konstituering av nytt fylkesting for Troms og Finnmark fylkeskommune, krever innføring av parlamentarisk styringsform i den nye fylkeskommunen 2/3 flertall. 10-1.Innføring og oppheving av parlamentarisk styreform Kommunestyret og fylkestinget vedtar selv om parlamentarisk styreform skal innføres i kommunen eller fylkeskommunen. Et slikt vedtak krever minst 2/3 av de avgitte stemmene. Skal et vedtak kunne treffes etter første ledd, må det forrige kommunestyret eller fylkestinget ha votert over et forslag om å innføre parlamentarisk styreform før 1. januar i siste år av valgperioden. Det kreves ikke at forslaget oppnår flertall. En ny styreform må være vedtatt og satt i verk senest 1. januar i det andre hele året av valgperioden. Kommunestyret og fylkestinget kan selv vedta å avvikle parlamentarisk styreform med alminnelig flertall av de avgitte stemmene. Reglene i andre og tredje ledd gjelder på tilsvarende måte når parlamentarisk styreform skal avvikles. I kraft fra første konstituerende kommune- eller fylkestingsmøte 2019. Avklaring av styringsform i den nye Troms og Finnmark fylkeskommune: I arbeidet med sammenslåingen av Troms og Finnmark må det lages alternative modeller for organisering av virksomheten tilpasset begge styringsformer. Fellesnemda får framlagt sak om alternative organisasjonsmodeller tilpasset begge de politiske styringsformene til sitt møte i juni 2019. Det er etablert et politisk underutvalg under fellesnemda som skal se på politisk styringsform. Medlemmer til utvalget ble valgt i fellesnemdas møte 26-27. februar.

Mandatet til gruppa er slik: Underutvalget skal avklare hvilke prinsipper som skal legges til grunn for den politiske styringen i en organisasjon som har ledelsesfunksjoner i ulike deler av det nye fylket. Underutvalget må utrede begge styringsformene. Utredningen må inneholde en gjennomgang av ulike modeller for praktisering av både formannskapsmodellen og parlamentarisme, herunder en analyse av fullmakter og andre verktøy for samordning. Om politisk organisering i FFK Finnmark fylkeskommune har alltid vært styrt etter formannskapsmodellen, men i litt ulike varianter. I perioden fra 1996 2013 ble det praktisert en modell som hentet elementer fra den parlamentariske modellen blant annet ved at fylkesrådmannen ikke avga innstilling i saker til politiske utvalg, og ledere av hovedutvalg hadde fram til oktober 2013 tittel «fylkesråd». I denne perioden avsluttet fylkesrådmannen alle saksframlegg med en tydelig konklusjon som ofte ble lagt til grunn for innstillingen i saken, men det var den politiske leder av det respektive utvalg som avga innstilling i saken. I denne perioden ble det praktisert ulke modeller når det gjelder ordning med hovedutvalg eller komiteer. Fra 2013 Parlamentarisme som styringsform har vært utredet og stemt over flere ganger. Allerede i 1993 var det en politisk arbeidsgruppe som utredet politisk organisering, og siden den gang har det vært gjennomført flere utredninger og det har vært gjort tilpasninger og endringer. Som følge av vedtak i FT-sak 19/13 - endringer i FFKs reglement, har det siden starten av 2014 vært praktisert en rendyrket formannskapsmodell der fylkesrådmannen innstiller i alle saker han kan innstille i etter kommuneloven. I samme sak ble det besluttet at tittel fylkesråd skulle erstattes med hovedutvalgsleder og at komite som arbeidsform ble tatt ut av reglementet. Finnmark fylkeskommune har i dag en struktur med to hovedutvalg i tillegg til andre lovpålagte råd og utvalg, se figur.

I 2017 ble det gjort en endring i reglementet som innebærer at de to hovedutvalgene innstiller til fylkestinget i saker innen sitt saksfelt. Hovedutvalgene gir i tillegg uttalelser til økonomisaker som skal avgjøres i fylkestinget. Det er fortsatt fylkesrådmannen som innstiller til hovedutvalget også i de sakene der hovedutvalget avgir innstilling til fylkestinget. Fylkesutvalget har, i tillegg til ordinær portefølje, ansvar for næringssaker. Det innebærer blant annet å avgi høringsuttalelser på saker innen næringsområdet og å fatte beslutninger i finansieringssaker på RUP-midler. Fylkesutvalget er også eierskapsutvalg og styre for fylkeskommunens rekrutteringsforn for fiskere. Finnmark fylkeskommune har i dag fire heltidspolitikere. Fylkesordfører, fylkesvaraordfører og to hovedutvalgsledere. Møtevirksomheten: Fylkestinget består av 35 medlemmer og har vanligvis fire samlinger i året (mars, juni, oktober, desember). Samlingene går over to dager. Junisamlingen avholdes alltid utenfor Vadsø, vanligvis i Alta eller Hammerfest. I juni 2019 skal samlingen avholdes i Karasjok i Sametingets plenumsal. Fylkesutvalget består av 11 medlemmer og har vanligvis åtte møter i året. Fire av møtene legges dagen før hver av fylkestingssamlingene. De fleste møtene er i Vadsø, men FU avholder også møter andre steder i fylket hvert år. Møtene er alltid en-dagsmøter. I spesielle tilfeller innkalles FU utenom oppsatt møteplan. Ekstraordinære møter gjelder som regel «hastesaker» og møtene avholdes på telefon eller ved skriftlig behandling på e-post. Det er kun unntaksvis mer enn ett eller to slike

ekstraordinære møter hvert år. Fylkesutvalget innleder alle ordinære møter med «Fylkesrådmannens halvtime» der fylkesrådmannen orienterer om aktuelle saker fra administrasjonen. Fylkesutvalget har ofte muntlige orienteringer fra eksterne aktører (organisasjoner, næringsliv) innledningsvis i møtene. Hovedutvalgene består av 13 medlemmer og har vanligvis fire møter i året. Møtested veksler mellom Vadsø og andre steder i fylket. Møtene er som hovedregel en-dagsmøter. Administrasjonsutvalget er fylkeskommunens overordnede arbeidsgiverpolitiske utvalg som skal vedta generelle linjer innenfor arbeidsgiverpolitikken. Administrasjonsutvalget har ansvaret for å utforme og konkretisere arbeidsgiverpolitikken, herunder tiltak for likestilling og inkluderende arbeidsliv, samt gjøre de nødvendige videre vedtak i samsvar med fylkestingets rammer. Administrasjonsutvalget er høringsinstans og har uttalerett for planer som berører de ansatte. Administrasjonsutvalget består av 9 medlemmer, 5 folkevalgte og 4 hovedtillitsvalgte. Utvalget har vanligvis fire eller fem møter i året.

Tabellen under viser antall saker i alle utvalgene i perioden 2015 2018. Ordinære saker Meldinger Referatsaker 2015 FT 69 9 2 FU 63 5 16 HUKFS 27 7 2 HUK 21 2 1 Admutvalget 1 2016 FT 43 4 3 FU 71 3 10 HUKFS 49 5 13 HUK 23 1 0 Admutvalget 8 1 0 2017 FT 69 11 3 FU 68 7 16 HUKFS 60 8 12 HUK 24 1 0 Admutvalget 17 4 12 2018 FT 68 13 5 FU 72 5 22 HUKFS 46 0 11 HUK 21 1 0 Admutvalget 11 0 19

Økonomi Tabellen under viser en oversikt over utgifter knyttet til den politiske virksomheten i Finnmark fylkeskommune i perioden 2015 2018. Utgifter direkte knyttet til den politiske virksomheten er markert med grønt. Ansvar R 2015 R 2016 R 2017 R 2018 110000 Politiske utvalg ufordelt 3 982 13 406 5 749 29 452 111100 Fylkesting 3 465 242 2 886 045 3 033 217 3 358 747 111200 Fylkesutvalg 1 497 214 1 558 663 1 490 615 1 529 133 112100 HUK 971 675 861 756 942 319 836 162 112200 HUKFS 942 242 937 672 916 476 1 052 649 113100 Administrasjonsutvalget 913 45 918 71 493 121 163 113300 Ungdomspolitisk utvalg 50 824 0 56 978 181 697 113400 Eldrerådet 100 996 171 134 237 721 144 849 Rådet for likestilling av 113500 funksjonshemmede 222 453 208 287 273 011 332 206 113800 Klagenemnda 33 498 19 738 789 2 750 114100 Heltidspolitikere 5 783 034 5 670 278 6 033 140 6 079 443 114200 Deltidspolitikere 1 094 103 883 477 1 066 494 1 251 695 120200 Kontrollutvalget 177 722 169 558 706 654 170 171 120300 Kontrollutvalgan IS 220 246 246 104 238 237 265 002 120500 Finnmark Kommunerev IKS 1 537 531 1 236 668 2 740 296 2 346 400 130100 Partistøtta 2 920 671 2 949 725 2 947 685 3 015 637 130200 Fylkestings-/stortingsvalg 460 583 3 000 537 147 2 367 622* 130310 Diverse priser 275 079 288 578 275 506 272 307 130350 Journaliststipend 50 000 70 000 70 000 70 000 130410 Tilfeldige innt/utg. 686 600 708 906 708 646 704 633 130500 Diverse bevilgninger 0 300 000 500 000 1 614 451 Totalt 20 494 608 19 228 914 22 852 173 25 746 171 *Utgifter knyttet ti l folkeavstemning om fylkessammenslåing

Hva er prinsipielle avgjørelser? Grensen for hva som kan avgjøres administrativt av rådmannen eller den han bemyndiger og hva som kan avgjøres i et politisk organ er ikke knivskarp. Prinsippene i kommuneloven er bygget rundt kravet om at avgjørelser av prinsipiell betydning bør tas politisk. Hva som defineres som «av prinsipiell betydning» kan selvsagt variere. Det bør i hvert enkelt tilfelle gjøres en vurdering av om de skjønnsmessige sidene ved en avgjørelse eller sak tidligere er klarlagt gjennom tidligere politiske vedtak, instrukser eller praksis. Fylkestinget har et vidt spillerom til å vurdere hva som er hensiktsmessig og forsvarlig å delegere til administrasjonen. Det forhold at et mindretall blant de folkevalgte er uenig i avgjørelsen, eller ønsker en kursomlegging medfører ikke nødvendig at saken skal anses å være av «prinsipiell betydning». I kommentarene til kommuneloven utdypes dette nærmere. Det pekes på at saksmengden i fylkeskommunene er så stor at det ville sprenge alle rimelige grenser for de folkevalgte organers kapasitet om de skulle være nødt til å treffe selvstendige realitetsavgjørelser i mer enn en forholdsvis liten del av de enkeltsaker som skal behandles. Det poengteres at man har valget mellom enten å delegere en ganske omfattende avgjørelsesmyndighet til administrasjonen, eller å utsette det enkelte folkevalgte organ for en saksmengde som utelukker muligheten til fordyping i mer overordnede og prinsipielle saker. Dette vil igjen kunne føre til sandpåstrøing i de fleste enkeltsaker, fordi organet ikke har tid eller kapasitet til grundig nok behandling av mer enn en liten del av de sakene som legges fram til avgjørelse. Slik sett konkluderes det her med at delegasjon til administrasjonen i mindre vidtrekkende saker snarere kan bidra til å styrke heller enn å svekke de intensjoner om bred folkevalgt styring som vårt lokaldemokrati hviler på. I en fylkeskommune som styres etter formannskapsmodellen skal fylkestinget og de underliggende politiske organ vedta overordnet politikk og føringer mens fylkesrådmannen har ansvar for saksforberedelse og iverksetting av vedtak i tråd med de overordnede føringer. Forsking og utredninger om styringsform i norske kommuner og fylkeskommuner Førsteamanuensis Hans Petter Saxi ved Universitetet i Nordland har gjennom mange år forsket på problemstillinger i forbindelse med politiske styringsmodeller i norske kommuner og fylkeskommuner. I en artikkel på regjeringens nettsider er det publisert en kortversjon av artikkelen: Formannskap eller kommuneråd? Passer parlamentarisme i vår kommune? Saxi, H.P. (2015) I artikkelen løftes følgende spørsmål fram som viktig å ha tatt stilling til før styringsform velges: Hvilke hensyn bør vurderes før beslutningen fattes? Hvilke formelle endringer vil innføring av parlamentarisme innebære? Hvordan vil overgangen påvirke lokaldemokratiet? Hva vet vi om erfaringene med kommunal parlamentarisme så langt? Hvilke praktiske hensyn må avveies etter at man eventuelt har bestemt seg for å innføre kommunerådsordningen? Under gjengis hovedtrekkene i artikkelen:

De fire viktigste formelle forskjellene på formannskapsbasert og parlamentarisk demokrati er organiseringen av valg til det utøvende organet, bemanningen av det utøvende organet, det utøvende organets ansvar og det utøvende organets oppgaver. Det er en grunnleggende forskjell på det utøvende organets ansvar i forhold til de folkevalgte i de to systemene. Formannskapet sitter trygt ut perioden uavhengig av vedtak i kommunestyret. Verken formannskapet eller ordføreren kan stilles til ansvar av kommunestyret. Med parlamentarisk styring vil imidlertid kommunerådet stå ansvarlig ovenfor de folkevalgte i kommunestyret som kan fremme forslag om mistillit. Får et slikt forslag flertall, må et kommuneråd fratre ( 19 nr. 5 og 19a nr. 7). Formannskapets medlemmer er direkte folkevalgte representanter med sete i kommunestyret. Kommunerådet må derimot bestå av politikere som ikke samtidig sitter i kommunestyret. Medlemmene i rådene er ikke nødvendigvis direkte folkevalgte. En fordel med denne ordningen er at tilfanget av medlemmer til det utøvende organet blir adskillig større enn om man begrenser seg til de folkevalgte i kommunestyret. Valg til formannskap foregår med forholdstallsvalg i kommunestyret. Med unntak av de aller minste partiene, vil alle partier være representert i formannskapet etter størrelse i kommunestyret. Med innføring av parlamentarisme velges kommunerådet med flertallsvalg. Rådet vil da bare bestå av en del av partiene i kommunestyret. Muligheten for å danne mindretallsråd foreligger også. Negativ parlamentarisme innebærer at et råd kan bli sittende selv om det ikke har støtte fra et flertall av de folkevalgte ved tiltredelsen. Blir imidlertid rådet møtt med et flertall i kommunestyret bak et mistillitsvotum eller etter et kabinettspørsmål, må det fratre. Overgang fra formannskapssystem til parlamentarisme innebærer at et politisk valgt kommuneråd overtar administrasjonssjefens rolle som leder av administrasjonen, og administrasjonssjefens funksjoner bortfaller ( 19 nr. 2). Med formannskapsmodell har administrasjonssjefen mye makt i kraft av å ha ansvar for saksutredning, iverksetting og samordning ( 23 nr. 2). I et formannskapsbasert system, vil administrasjon og politikk være separert i to sfærer. Politikerne fatter i stor grad vedtak på bakgrunn av de faglige rådene fremmet av administrasjonssjefen. I et parlamentarisk system får et politisk kommuneråd kontroll med innstillingsretten. Dette gir politikerne større muligheter til å initiere saker og til å påvirke sakene før de skal behandles politisk. Innstillingene får en politisk valør. Siden rådet formelt har ansvar for iverksettingen, kan det også påvirke sakene i denne fasen. Dette betyr at innføring av parlamentarisme formelt gir politikerne større mulighet for styring av administrasjonen enn en formannskapsmodell. I kraft av sin kompetanse og kapasitet vil det administrative systemet uansett ha stor innvirkning på politikken, men med parlamentarisk styring øker politikernes styringsmuligheter. Samlet sett innebærer disse fire forskjellene at overgangen fra formannskapsmodell til parlamentarisme representerer en konstitusjonell endring. Derfor har man i kommuneloven lagt inn en forsinkelses-prosedyre, der det kreves at spørsmålet om å innføre parlamentarisme skal være reist og votert over i to kommunestyremøter, med et valg imellom ( 18 nr. 2). Det kreves bare flertall for parlamentarisme i den andre avstemmingen. I hht 10-1 i ny kommunelov som trer i kraft fra konstituering av nytt fylkesting kreves 2/3 flertall for innføring av parlamentarisk styringsform.

Formannskapsmodell eller parlamentarisme? Saxi (2015) ser fire argumenter for at man bare bør innføre parlamentarisme i forholdsvis store kommuner: kompetanseargumentet, politiseringsargumentet, autonomiargumentet og kostnadsargumentet: Kompetanseargumentet innebærer at det er lettere å rekruttere kompetente politiske ledere i store kommuner enn i små. Politikere som skal inn i et kommuneråd får et lederansvar over store administrative systemer. Dette krever både personlige lederevner og administrativ kapasitet. Som nevnt behøver ikke kommunerådets leder og øvrige medlemmer å være valgt inn i kommunestyret. Dette gjør at man kan velge blant kommunens valgbare innbyggere hvem man ønsker inn i rådet. En fordel med dette er at man får mange å velge mellom, slik at man kan sikre seg en viss kompetanse på de som skal styre kommunen. Dette er særlig viktig i de første periodene med parlamentarisk styring, fordi det da skal etableres et styresett som få i kommunen har førstehånds kjennskap til. De parlamentariske prinsippene må tilpasses til kommunal politikk. Det andre argumentet kan vi kalle for politiseringsargumentet. Kommunalforskning har vist at det er større grad av politisk polarisering og partipolitisering i store kommuner enn i små. I mindre kommuner er det også vanskeligere enn i store å rekruttere politiske kandidater til partiene. Større kommuner har færre politikere pr. innbygger, og disse må jobbe hardere enn politikerne i små kommuner. Kommunestyremedlemmer i store kommuner bruker for eksempel dobbelt så mye tid på politikk som i småkommunene. Parlamentarisme passer bedre i store kommuner enn i små fordi politikken i de store byene i større grad er politisert langs de nasjonale skillelinjene. Det skjer en polarisering og en parti-politisering av kommunepolitikken, som gjør at parlamentarisme sannsynligvis vil få økt aktualitet. Et siste argument for at parlamentarisme først og fremst er en styreform som passer i store kommuner er kostnadsargumentet. Erfaringene fra Oslo, Bergen og Tromsø viser at driften blir dyrere med innføring av parlamentarisme. I store kommuner vil kostnadene pr. innbygger til kommunerådet bli mindre enn i en liten. Høsten 2013 var det for eksempel 14 heltidspolitikere tilknyttet byrådet i Bergen. I Tromsø kommune var det 12. I innstillingen om «Innføring av parlamentarisme i Tromsø kommune» beregnet man merkostnadene ved å innføre parlamentarisme til mellom 10 og 12 millioner kroner, basert på fem byråder og fem politiske rådgivere. Siden man valgte å øke antall byråder og rådgivere til seks, kan vi anslå merkostnadene til 12 til 14 millioner. Når vi vet at innbyggertallet i Bergen er 270.000 og Tromsø er 70.000, så illustrerer dette hvor mye dyrere styringssystemet er pr. innbygger i Tromsø sammenlignet med Bergen. Når det gjelder fylkeskommunene hevder rapporten at argumentene knyttet til kompetanse og kostnader ikke er like avgjørende, da variasjonen i størrelse på fylkeskommunene er mindre enn for kommunene. Argumentene mot parlamentarisme knyttet til autonomi og politisering gjelder på fylkesnivå like mye som på kommunenivå. For Troms og Finnmark som også etter sammenslåingen vil være det minste fylket når det gjelder befolkningsmengde vil likevel også argumentene knyttet til kompetanse og kostnader ha en viss betydning. Plasserer man fylkeskommunene i dette bildet vil den minste fylkeskommunen i folketall være Troms og Finnmark med ca 240 000 innbyggere. Viken fylkeskommune som har 1,2 mill innbyggere er enige om å innføre parlamentarisme i det nye fylkestinget fra 2020.

I en vitenskapelig publikasjon på nettstedet idunn.no analyserer Saxi m.fl ulike hypoteser knyttet til problemstillingen «Systemoppslutning i byene med parlamentarisme». Selv om denne artikkelen undersøker problemstillinger relatert til byer/kommuner er særlig en av hypotesene relevant for valg av politisk styringsform i den sammenslåtte Troms og Finnmark fylkeskommune. Hypotesen lyder: Variasjonene i oppslutning om det parlamentariske styringssystemet skyldes variasjoner i byenes størrelse, oppgaver og økonomi. I det følgende refereres direkte fra artikkelen: Størrelse, oppgaver og økonomi Med utgangspunkt i hypotese 3 skal vi i denne delen beskrive nærmere egenskaper ved de tre byene som her sammenlignes. Har støtten til det parlamentariske styringssystemet variert med byenes oppgaver, størrelse og økonomi? Innbyggerantallet i Oslo er ca. 660.000, og folketallet har økt med nesten 30 prosent i peroden 2000 2016. Antall årsverk i Oslo kommune var 26.000 i 2016 og brutto driftsbudsjett i 2017 var 59 milliarder kroner. Når det gjelder oppgaver, så har Oslo både fylkeskommunale funksjoner, i tillegg til oppgavene som vertskommune for mange hovedstadsfunksjoner. Dette indikerer at det er mye «politisk drivstoff» i Oslo-politikken. Til sammenligning var Bergens folketall 277.000, og veksten var på 20 prosent fra 2000 til 2016. Driftsbudsjettet i Bergen var på 19.5 milliarder kroner, og antall årsverk i kommunen var 14.000. Tromsøs folketall i 2016 var 73.000, og veksten fra 2000-2016 var på 24 prosent. Her var driftsbudsjettet for 2017 på 5 milliarder kroner, og antall årsverk var i 2016 4.400. Selv om både Bergen og Tromsø i norsk sammenheng er store byer med betydelig vekst, så blir de små sammenlignet med Oslo. Ved siden av dette har Oslo flere funksjoner som hovedstad og fylkeskommune, noe som gjør at man har større autonomi enn i de to andre byene, og da særlig Tromsø. Autonomi er en viktig forutsetning for parlamentarisk styring i kommunen. Om mistillitsordningen skal fungere, så må man ha en viss autonomi i forhold til sentrale myndigheter. Hvis et byråd skal kunne stilles til ansvar, så må det også ha frihet til å ta egne beslutninger. Er det imidlertid sentrale politikere i regjeringen eller på Stortinget som har avgjort saken som feller et kommuneråd, så «retter man baker for smed». Dette betyr at parlamentarisme passer bedre i hovedstaden, der man har størst autonomi, enn i andre byer. Om parlamentarisme i kommuner og fylkeskommuner i en enhetsstat som Norge rent logisk er fornuftig, er et annet spørsmål. Så lenge det lokale og regionale nivået bare har delegert myndighet, er autonomien svært begrenset, og det kan derfor stilles spørsmål på prinsipielt grunnlag ved fornuften i å innføre parlamentarisme i kommunesektoren (Saxi m.fl. 2014:128). En annen grunn til at den parlamentariske modellen har så stor oppslutning blant bystyrepolitikerne i Oslo, kan være at utvalget av leder-emner er større her. Innføring av parlamentarisme innebærer at kravene til byrådene er langt høyere enn for medlemmene i et formannskap. Byrådene har formelt personellansvar for tusenvis av ansatte, og de har ansvar for feil og mangler langt nede i organisasjonen. Byrådet har også et betydelig ansvar for å utrede og innstille på sakene som skal til

politisk behandling, og for iverksettingen av politiske vedtak. I formannskapssystemet er det rådmannen som har dette ansvaret, og politikerne responderer på rådmannens innspill. Det er derfor langt mer krevende å sitte i et byråd enn i et formannskap. Den formelle kompetansen til byrådsmedlemmene i Oslo, Bergen og Tromsø var høy. Svært mange hadde høyere utdanning og dessuten lang politisk erfaring. I Oslo hadde imidlertid flere av byrådsmedlemmene i tillegg parlamentarisk erfaring fra Stortinget, og i enkelte tilfeller også fra regjeringen. Dette kan også forklare at man lykkes best med å vedlikeholde systemstøtten i hovedstaden. En tredje forklaring på den høye støtten til det parlamentariske systemet i Oslo i forhold til de to andre byene, er knyttet til økonomi. Erfaring viser at innføring av parlamentarisme øker kostnadene til driften av det politiske systemet. I Tromsø har man anslått at meromkostningene ved parlamentarisme var 10 12 millioner kroner årlig. Dette skyldtes både at byrådsmedlemmene er fulltidspolitikere og at antallet politiske rådgivere øker i byene med parlamentarisme. Når posisjonens stilling styrkes med mange stillinger, vil politikerne fra opposisjonspartiene kreve mottiltak for å sikre seg kapasitetsmessig motvekt. Dette bidrar til at utgiftspiralen dreier en ny runde oppover. I store kommuner vil imidlertid per-capita-kostnadene til et byråd bli langt mindre enn i små. Oslo har normalt hatt åtte medlemmer i byrådet, og noen flere politiske rådgivere. I Bergen har det vært vanlig med sju byråder og omtrent like mange politiske rådgivere. I Tromsø kommune var det seks medlemmer av byrådet og like mange rådgivere, til sammen 12 heltidspolitikere. Når vi vet at innbyggertallet i Oslo er nesten ti ganger høyere enn i Tromsø og at Bergen har nesten fire ganger flere innbyggere enn Tromsø, så illustrerer dette hvor mye dyrere styringssystemet i Tromsø ble pr. innbygger i forhold til de to største byene. Dette var et kritisk ankepunkt mot byrådsmodellen i Tromsø, og kan også ha bidratt til å tære på systemoppslutningen. Konklusjon: Oslo skiller seg fra Bergen og Tromsø når det gjelder innbyggertall, vekst og oppgaver. Dette betyr at det er mer «politisk drivstoff» i hovedstadens politikk enn i de to andre byene. Dette gjør at det vil være flere større saker og også saker av prinsipiell karakter i Oslo, noe som gjør at et parlamentarisk styringssystem, der mistillitsinstituttet er det viktigste kjennetegnet, vil passe bedre her enn i Bergen og Tromsø. Det er også lettere å skaffe gode lederemner i Oslo. Når det gjelder økonomi så har det vært langt dyrere å drive politikk med parlamentarisme enn med formannskapsmodell i Tromsø når vi fordeler dette på innbyggertall. Samlet sett blir derfor hypotese 3 bekreftet. Når det gjelder de politiske lærdommene vi kan trekke av erfaringene med parlamentarisme i Oslo, Bergen og Tromsø, så er det at konsensuspolitikk ser ut til å gi en mer bærekraftig styreform enn majoritetspolitikk. Oslomodellen, som innebærer at man danner mindretallsbyråd med støtte fra vennligsinnede opposisjonspartier, ser ut til å ha vært en suksess for vedlikeholdet av oppslutningen om den parlamentariske styringsmodellen. Kontrasten er Tromsø, der man innførte en svært majoritetspreget form for styring. I britisk politikk ville en slik kraftig majoritetspreget styring ikke bydd på problemer, fordi man her har institusjonaliserte majoritetspregede idealer. Briter flest vil mene at et politisk flertall har rett til å bestemme relativt uavhengig av mindretallets oppfatninger. I Norge er de institusjonaliserte politiske idealene imidlertid konsensuspregede (Arter 2006). Dette innebærer at det å ha flertall ikke automatisk gir en rett til å gjennomføre enhver politikk. Norske borgere og politikere vil i stor grad mene at mindretallet skal høres og tas hensyn til i politikken, noe som innebærer konsensuspolitikk.

Noen vurderinger som bør gjøres i forbindelse med valg av politisk styringsform for den nye Troms og Finnmark fylkeskommune er hvorvidt folketallsgrunnlaget er stort nok til å rekruttere gode lederemner, om det er nok politisk drivkraft og stor nok autonomi knyttet til oppgavene fylkeskommunen har ansvar for til at en parlamentarisk modell vil fungere etter hensikten og det bør vurderes om de høye kostnadene ved en parlamentarisk modell lar seg forsvare. Økonomi Forskning og erfaringer viser at parlamentarisk styringsform er dyrere enn formannskapsmodell. Det er i stor grad kostnader knyttet til lønn til fylkesråder, lønn til evt politiske rådgivere til fylkesrådet og aktiviteten til fylkesrådene som driver kostnadene. I de fylkeskommuner og kommuner som har gått fra formannskapsmodell til parlamentarisk modell har man ikke tatt ned stillinger i administrasjonen da den eneste stillingen som direkte berøres av overgangen er stillingen som fylkesrådmann. Fylkesrådmannen blir i en parlamentarisk modell erstattet av en stabssjef eller administrasjonsjef. Denne stillingen kan avlønnes noe lavere enn fylkesrådmannen. NIBR-rapport 2016:6; «Implikasjoner av større regioner for den regionale samfunnsutviklerrollen» omhandler ulike sier ved hvordan fylkene bedre kan gripe tak i rollen som samfunnsutvikler. Rapporten sier følgende om valg av styringsform: «Parlamentarismemodellen er ikke nødvendigvis veien å gå for nye, større regioner. Som strategiske, mobiliserende og samordnende samfunnsutviklere er det viktig at nye regioner finner fram til omforente og langsiktige mål og prioriteringer. For å sikre dette bør mål og prioriteringer bygge på et solid samarbeid med egne fagfolk, samt forhandlinger og diskusjoner med opposisjonen. Strategiske veivalg for regional utvikling som tas i en polarisert politisk situasjon, av et fylkesråd i flertall, risikerer å bli kastet om på etter neste valg. For å sikre en kontinuitet i de strategiske veivalgene som tas, slik at de gir forutsigbarhet for andre offentlige aktører (for eksempel for tunge investeringer i offentlig infrastruktur) og private aktører (for eksempel i investeringer i utbyggingsområder), er det en fordel med en politisk organiseringsmodell som fremmer politisk samarbeid på tvers og konsensus. Da kan en strategisk variant av formannskapsmodellen, kombinert med flere heltidspolitikere synes å være mer hensiktsmessig.» Vedlegg: 1. Finnmark fylkeskommunes reglement 2. Finnmark fylkeskommunes veileder for saksbehandling til politiske utvalg 3. Finnmark fylkeskommunes reglement for delegering fra fylkesrådmannen