SØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET ÅRGANG 29 NR 4 2012

SØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET ÅRGANG 29 NR 4 2012 Innhold Artikler 277 ÅDNE CAPPELEN, TERJE SKJERPEN OG MARIANNE TØNNESEN Politikkens betydning for innvandringen til Norge 291 MARIT LINNEA GJELSVIK Hvordan påvirkes etterspørselen etter arbeidskraft med ulik kompetanse av konjunktursvingninger og motkonjunkturpolitikk? 310 VIBEKE HEIDENREICH «Det er en kabal som skal gå opp». Styredannelser i lys av eiersammensetning og krav til kjønnsbalanse 329 EGIL GABRIELSEN OG RICHARD DESJARDINS Innvandreres basisferdigheter på norsk 349 LARS-ERIK BECKEN Seniortiltak og pensjoneringsatferd for seniorer med rett til AFP i statlig sektor Kommentar 369 OLE JOHNNY OLSEN Yrkesfagenes status et spørsmål om innbyrdes forhold mellom arbeid og utdanning. En kommentar med en komparativ og historisk tilnærming

Politikkens betydning for innvandringen til Norge Ådne Cappelen, Terje Skjerpen og Marianne Tønnessen Ådne Cappelen Forsker ved Statistisk sentralbyrå adne.cappelen@ssb.no Terje Skjerpen Forsker ved Statistisk sentralbyrå terje.skjerpen@ssb.no Marianne Tønnessen Seniorrådgiver ved Statistisk sentralbyrå marianne.tonnessen@ssb.no Kan politiske vedtak styre hvor mange innvandrere som kommer til Norge? Ja, i ganske stor grad. Vi har undersøkt hvordan endrede reguleringer har påvirket innvandringen til Norge de siste 40 årene, og fant for eksempel at innvandringsstoppen i 1975 hadde en langvarig og sterkt begrensende effekt. På den annen side har vårt EØS-medlemskap medført stor innflytting av personer fra EU, og særlig fra Øst-Europa, siden 2004. 1 Innvandringen til Norge har nådd stadig nye rekorder. I 2011 flyttet 79 500 mennesker hit til landet. Så høy innvandring har vi aldri hatt før. Figur 1. Inn- og utvandring og nettoinnvandring til Norge 1969 2011 Kilde: Statistisk sentralbyrå S ØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET NR 4 2012 ÅRGANG 29 277 290 277 Universitetsforlaget www.idunn.no/spa

ÅDNE CAPPELEN, TERJE SKJERPEN OG MARIANNE TØNNESSEN Som figur 1 viser, har veksten vært særlig kraftig de siste seks sju årene. Det skyldes en stor økning i antall arbeidsinnvandrere til Norge. Nær halvparten av de ikke-nordiske innvandrerne som kom til Norge i 2010, hadde arbeid som innvandringsgrunn mot én av ti i 2000 (se fig. 2). De fleste arbeidsinnvandrere kommer fra østlige EU-land som Polen (vel 13 000 av innvandrerne i 2011 var polske statsborgere) og Litauen (7500 personer i 2011). Innvandringen fra det østlige EU har vært så stor de siste årene at polakkene nå utgjør den største innvandrergruppen som bor i Norge (67 500 personer), langt foran både svenskene og pakistanerne. Figur 2. Innvandring etter innvandringsgrunn a a: Figuren omfatter ikke nordiske statsborgere, som i over femti år har kunnet flytte fritt mellom de nordiske landene. I 2009 og 2010 manglet det innvandringsgrunn for henholdsvis 3190 og 149 personer. Dette skyldes nye registreringsregler der EU-borgere ikke trenger å søke om oppholdstillatelse. Sannsynligvis kom flertallet av disse for arbeid eller familiegjenforening. Kilde: Statistisk sentralbyrå Innvandringen fra de gjeldskriserammede EU-landene i Sør-Europa har også økt, men fra et lavt nivå. Foreløpig har tallet på spanske innvandrere ikke oversteget 1000 personer årlig, og fra Portugal, Hellas og Italia er det kommet enda færre. Det er ikke bare i historisk sammenheng at innvandringen til Norge er høy. Den er også høy sammenliknet med andre europeiske land. Selv om store land som Storbritannia, Spania, Italia og Tyskland fortsatt tar imot langt flere innvandrere enn Norge målt i absolutte tall, er Norge i europatoppen når det gjelder innvandring i forhold til folketallet (se fig. 3). 278 S ØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET NR 4 2012 ÅRGANG 29 277 290

POLITIKKENS BETYDNING FOR INNVANDRINGEN TIL NORGE Figur 3. Bruttoinnvandring i forhold til folketallet i noen europeiske land, 2010 a : Tall fra 2009 b : Tall fra 2008 Kilde: Eurostat Tallene for innvandring omfatter personer som flytter til Norge for å bo her i minst et halvt år, og som har gyldig oppholdstillatelse. Nordiske statsborgere har automatisk gyldig oppholdstillatelse. Det samme gjelder for EU-borgere (fra juni 2012 er også overgangsordningene for personer fra Bulgaria og Romania opphevet). Det er imidlertid en del mennesker som arbeider i Norge som ikke er med i statistikken, blant annet personer på korttidskontrakter. Utvandringen fra Norge har også økt, men ikke så mye som innvandringen. I fjor ble 32 500 personer registrert utflyttet fra landet. Det gir en nettoinnvandring på 47 000 personer, dobbelt så mye som for seks sju år siden, og dette utgjør nesten én prosent av Norges befolkning. S ØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET NR 4 2012 ÅRGANG 29 277 290 279

ÅDNE CAPPELEN, TERJE SKJERPEN OG MARIANNE TØNNESSEN Hva påvirker innvandringen? Den akademiske litteraturen, både av teoretisk og empirisk art, som er opptatt av internasjonal migrasjon, er ganske omfattende. I Cappelen og Skjerpen (2012) ble det trukket veksler på Borjas (1987), Carrington et al. (1996), Clark et al. (2007), Hatton (2005), Karemera et al. (2000), Kim and Cohen (2010), Massey et al. (1993) og Mayda (2010). En potensiell innvandrer vil, ifølge denne forskningen, sammenlikne økonomiske forhold i hjemlandet med landet hun/han vurderer å flytte til. Mulighetene til å få seg arbeid og hvor mye mer man eventuelt vil tjene, vil stå sentralt. Kostnader ved å flytte til et nytt land, både økonomisk, kulturelt og språklig, vil også spille en rolle og antas å være lavere jo flere fra hjemlandet som allerede har utvandret til det nye landet. I noen sammenhenger vil økonomiske forhold ha mindre betydning fordi man flykter av politiske eller andre grunner, eller flytter for å gjenforenes med familien. Hvor stor effekt politiske vedtak har, er studert nærmere av blant annet Clark et al. (2007), Ortega og Peri (2012), Pedersen et al. (2008) og Péridy (2006). Alle konkluderer med at politiske vedtak har en effekt: Ortega og Peri (2012) konkluderer med at en skjerping av innvandringsreglene i OECD-land begrenser innvandringsstrømmene raskt og signifikant. Péridy (2006) fant at politiske reguleringer i EU, og særlig innvandringspolitiske vedtak om antall oppholdstillatelser som skulle innvilges, hadde en signifikant effekt på innvandringsstrømmene til EU. For USA fikk Clark et al. (2007) tilsvarende resultater: Politiske endringer, og særlig endringer i størrelsen og strukturen på kvotene for innvandring og legalisering av illegale innvandrere, hadde tydelig effekt. Pedersen et al. (2008) fant at OECD-land som har en mer selektiv innvandringspolitikk (Canada, Australia og New Zealand), tiltrekker seg færre innvandrere fra land med høy analfabetisme. Og i en studie av strømmene av asylsøkere til OECD fant Hatton (2011) at både muligheten for å komme seg til et OECDland for å søke asyl og hvor strenge prosedyrer landet hadde for å få flyktningstatus, påvirket antall asylsøknader i et land. En strengere politikk på disse to områdene sto for omtrent en tredjedel av nedgangen i antall asylsøknader til OECD-land fra 2001 til 2006. For å kartlegge i hvor stor grad politiske beslutninger påvirker innvandringen til Norge, har vi gjennomført en studie der vi analyserer hvordan økonomiske omstendigheter og ulike politiske vedtak har påvirket antall innvandrere til Norge. Vi ser på politiske vedtak som i bred forstand regulerer adgangen til Norge. I tillegg til rene innvandringspolitiske endringer har vi derfor også sett på konsekvenser av det norske vedtaket om tilknytning til EØS- og Schengen-avtalen og på EUs vedtak om utvidelser østover. Norske reguleringer av innvandringen har variert de siste 40 årene. Opprinne- 280 S ØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET NR 4 2012 ÅRGANG 29 277 290

POLITIKKENS BETYDNING FOR INNVANDRINGEN TIL NORGE lig hadde Norge et meget liberalt innvandringsregime, men midt på 1970-tallet satte myndighetene i verk tiltak for å bremse innvandringen til Norge. Viktigst var innvandringsstoppen som ble formelt innført i 1975. I 1980-årene ble det gjennomført en viss liberalisering av innvandringspolitikken. Siden 1994 er endringene i innvandringen sterkt påvirket av Norges tilknytning til EU og de senere utvidelsene av EU østover. Den innvandrergruppen som er minst påvirket av politiske vedtak, er nordiske statsborgere. Helt siden det fellesnordiske arbeidsmarkedet ble etablert i 1954, har nordiske statsborgere hatt fri tilgang til å bo og arbeide i alle nordiske land. Ingen av vedtakene mellom 1969 og 2010 som vi studerer i denne artikkelen, berører derfor direkte innvandringen fra Norden. Modell og data I modellen har vi analysert bruttoinnvandringen til Norge i perioden 1969-2010 fra i prinsippet alle land i verden. I praksis er det noen land som sjelden eller i svært liten grad har personer som flytter til Norge. Analysen vår omfatter derfor 145 land. 2 I tråd med forskningen om hva som får folk til å flytte til et annet land, er vår analyse basert på en modell der disse hovedelementene inngår: 3 forskjeller i inntekter mellom Norge og landet innvandrerne flytter fra arbeidsledighet i Norge tidligere innvandring fra samme land til Norge politiske vedtak som kan påvirke innvandringen Det er også tatt hensyn til spesielle forhold for innvandringen fra tre enkeltland: Chile, Liberia og Somalia. Fra disse tre landene har innvandringen i visse år vært betydelig høyere enn det vår modell skulle tilsi, dels knyttet til spesielle situasjoner i disse landene. Vi har også tatt med landspesifikke faste effekter og landspesifikke deterministiske lineære trender for å fange opp forskjeller mellom verdens land når det gjelder for eksempel geografisk, språklig og kulturell avstand til Norge. Inntektsforskjellene mellom Norge og fraflyttingslandet er målt i bruttonasjonalprodukt per innbygger, regnet i kjøpekraftsjusterte priser. Tallene er hentet fra Penn World Tables 4 og omfatter de fleste land i verden. Tall for arbeidsledighetsrate i Norge finnes i Statistisk sentralbyrås arbeidskraftsundersøkelse (AKU). For data om tidligere innvandring fra det aktuelle landet til Norge bruker vi både tall for innvandringen året før og tall for hvor mange innvandrere fra det aktuelle landet som er bosatt i Norge. Denne informasjonen finnes i SSBs befolkningsstatistikk. 5 S ØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET NR 4 2012 ÅRGANG 29 277 290 281

ÅDNE CAPPELEN, TERJE SKJERPEN OG MARIANNE TØNNESSEN Når det gjelder politiske vedtak som kan påvirke innvandringen, og som bør med i modellen, finnes det mange potensielle kandidater. Nærmere hundre endringer i lover og regelverk er listet opp på Utlendingsdirektoratets nettsider. 6 Noen av vedtakene er svært sentrale, som innvandringsstoppen i 1975 da det ble strammet kraftig inn på adgangen til å gi arbeidstillatelser til personer som ikke hadde passfrihet til Norge, oppmykningen av asylpraksisen i 1997 slik at Genève-konvensjonen ble tolket mildere, og politisk asyl ble definert til å omfatte bredere grupper, de strengere reglene i utlendingsloven 2008 for familiegjenforening for alle utenfor EU/EØS-området, med blant annet krav om fire års arbeid eller utdannelse i Norge for referansepersonen, og ikke minst Norges vedtak om å bli med i EØS fra 1994 samt EUs vedtak om å utvide med nye medlemsland fra Øst- Europa, først i 2004 og deretter i 2007. Andre vedtak er mindre viktige, som for eksempel moderate endringer i gebyrer. I modellen har vi i utgangspunktet analysert 23 vedtak som vi, ved hjelp av ekspertråd fra Utlendingsdirektoratet, har plukket ut som de viktigste. En del av disse viste seg å gi bare små og ikke-signifikante utslag på innvandringen. De er fjernet fra siste versjon av modellen, og vi står tilbake med 15 politiske vedtak (se de 15 nederste variablene i tabell 1). Ved hjelp av en regresjonsmodell for paneldata har vi estimert hvor mye av endringene i innvandringen til Norge som kan forklares med inntektsforskjeller, arbeidsledighet og tidligere innvandring fra samme land og hvor mye som kan forklares med de ulike politiske vedtakene. 7 I modellen inngår politikkvariablene som såkalte nivådummier. Dette er variabler som i starten har verdien 0, og deretter verdien 1 fra og med året vedtaket trer i kraft. Når begivenheter slår inn underveis i et kalenderår, bruker vi verdier mellom 0 og 1 for dette kalenderåret. Variabler går tilbake til verdien 0 dersom tiltaket forsvinner igjen. Noen av politikkvariablene retter seg bare mot bestemte land eller grupper av land. Da får dummyvariabelen verdien 1 for landene som er berørt, og 0 for andre land. En mulig generalisering av modellen er å åpne for samspillseffekter mellom tiltakene /politikk-endringene og de økonomiske forklaringsvariablene. Var det for eksempel slik at effekten av EU- utvidelsen i 2004 på innvandringen til Norge var sterk fordi arbeidsledigheten i Norge på denne tiden var lav? Forklaringsvariablene i modellen antas implisitt å være eksogene eller predeterminerte. Et viktig spørsmål er om politikkvariablene knyttet til norske beslutningstakere kan forutsettes å være eksogene. For å kunne vurdere dette må en gjøre seg noen oppfatninger om hva som har tilskyndet innføringen av tiltakene. Dette er ikke udelt enkelt i en situasjon med mange politikkvariabler, og en fullstendig analyse av dette krever egentlig en utvidet modellramme der en modellerer sannsynligheten for å iverksette ulike innvandringspolitiske tiltak. 282 S ØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET NR 4 2012 ÅRGANG 29 277 290

POLITIKKENS BETYDNING FOR INNVANDRINGEN TIL NORGE For ytterligere beskrivelse av modell og regresjonstabeller, se Cappelen og Skjerpen (2012). 8 Resultater Både de økonomiske faktorene og antall innvandrere som allerede er kommet hit fra det aktuelle landet, har sterk effekt på hvor mange nye innvandrere som kommer til Norge fra samme land. Særlig har den norske arbeidsledigheten sterk effekt. Vår analyse viser ikke overraskende at innvandringen er høyere jo lavere arbeidsledigheten er, og jo flere fra det aktuelle landet som allerede har reist til Norge. Inntektsforskjellene ser ut til å spille en mindre rolle, og her er parameterestimatene bare moderat signifikante (se tabell 1). Estimatene tilsier for eksempel at dersom den norske ledighetsraten øker permanent fra 3 til 4 prosent, vil innvandringen til Norge isolert sett synke med knapt 6 prosent etter ett år. Effekten av en økning i ledigheten på innvandringen på langt sikt er hele 14,7 prosent. En slik partiell betraktningsmåte har sin begrensning, for hvis bruttoinnvandringen reduseres og bruttoutvandringen ikke reduseres tilsvarende, vil beholdningen av utlendinger også falle. Dermed kommer «brohodeeffekten» inn. Den tilsier at når antall utlendinger bosatt i Norge reduseres, vil innvandringen reduseres ytterligere. Disse endringene kan via mange økonomiske kanaler påvirke BNP per innbygger både i Norge og i opprinnelseslandet. Den samlede effekten av økt ledighet i Norge kan derfor ikke tallfestes bare ved hjelp av en partiell modell for bruttoinnvandringen til Norge. Politiske vedtak har også hatt effekt. Som tabell 1 viser, har særlig to av de politiske endringene gitt en kraftig økning i innvandringen: Liberaliseringen av reglene for politisk asyl og flyktninger i 1997 og EU-utvidelsen østover i 2004. 9 Andre vedtak har begrenset innvandringen, men disse effektene er ikke så kraftige som for eksempel EU-utvidelsen. To av vedtakene som har begrenset innvandringen til Norge mest, er innvandringsstoppen i 1975 og innstramningen av kravene for familiegjenforening i utlendingsloven 2008. De fleste politiske endringene og vedtakene i modellen er estimert med forventet effekt. Ett unntak er endringene i 1999, da FNs kvinne- og barnekonvensjon ble en del av norsk rett, noe som ser ut til å ha begrenset innvandringen. En mulig forklaring er at dette var en endring som skjedde i mange land, og at de som nå fikk nye muligheter til å flytte, heller utvandret til andre land enn Norge. S ØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET NR 4 2012 ÅRGANG 29 277 290 283

ÅDNE CAPPELEN, TERJE SKJERPEN OG MARIANNE TØNNESSEN Tabell 1. Effekten av ulike faktorer på innvandringen til Norge fra alle aktuelle land a Forklaringsvariabler Estimat Innvandringen fra det aktuelle landet året før b 0,598*** (0,012) Hvor mange innvandrere fra det aktuelle landet som bor i Norge c 0,030** (0,013) Inntektsforskjell mellom det aktuelle landet og Norge d -0,046 (0,033) Arbeidsledighetsraten i Norge året før -0,059*** (0,008) Innvandringsstopp (1975) -0,104*** (0,028) Innstramning i reglene for hvem som kan søke oppholdstillatelse (1977) -0,059** (0,027) Lettere for studenter å få opphold og mer liberale regler for familiegjenforening (1981) 0,075*** (0,022) Ny utlendingslov med blant annet lettere adgang til familiegjenforening (1991) -0,096*** (0,027) EØS-avtalen trer i kraft, og EØS-borgere får fri adgang til landet (1994) 0,142*** (0,054) Mer liberale regler for politisk asyl og flyktninger (1997) 0,800*** (0,199) Mer liberale regler for humanitært opphold og flyktninger (1998) 0,052 (0,033) Ny menneskerettighetslov der FNs kvinne- og barnekonvensjon blir en del av norsk rett (1999) -0,189*** (0,039) Lettere å søke arbeidstillatelse som spesialist (2000) -0,074** (0,038) Passfrihet utvidet til Schengen-land (2001) 0,140** (0,068) Schengenkonvensjonen gir felles visumregler, noen norske regler faller bort (2001) 0,144*** (0,030) EU utvides med 10 nye land, deriblant Polen og de baltiske landene (2004) 0,900*** (0,144) Romania og Bulgaria blir medlemmer i EU (2007) 0,502** (0,236) Oppholdstillatelse til visse asylsøkere med tidligere avslag (2007) 0,073** (0,029) Strengere økonomiske krav ved familiegjenforening (2008) -0,189*** (0,031) Standardfeil i parenteser Antall observasjoner: 4220 R 2 : 0,946 *: Signifikant på 0,1-nivå **: Signifikant på 0,05-nivå ***: Signifikant på 0,01-nivå a: Eller mer presist: Effekten på logaritmen av andelen av befolkningen i det aktuelle landet som flytter til Norge. b: Mer presist: Logaritmen av innvandringen fra det aktuelle landet ett år tilbake som andel av befolkningen i det aktuelle landet ett år tilbake. c: Mer presist: Logaritmen av beholdningen av innvandrere fra det aktuelle landet bosatt i Norge foregående år som andel av Norges befolkning foregående år. d: Mer presist: Logaritmen av forholdet mellom kjøpekraftsjustert bruttonasjonalproduktet (BNP) per innbygger i det aktuelle landet for to år siden og kjøpekraftsjustert BNP per innbygger i Norge for to år siden. 284 S ØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET NR 4 2012 ÅRGANG 29 277 290

POLITIKKENS BETYDNING FOR INNVANDRINGEN TIL NORGE Hva ville ha skjedd dersom politikken hadde vært annerledes? Modellen kan, under visse betingelser, brukes til å si noe om hva som ville skjedd dersom politikken hadde vært annerledes det som gjerne kalles kontrafaktiske analyser. Vi har simulert hvordan innvandringen til Norge ville vært uten de viktigste politikkendringene. Slike simuleringer kan også være et bedre hjelpemiddel til å tolke modellens kvantitative implikasjoner enn det å se på en rekke estimerte parametre for politikkdummiene. I den første analysen (Simulering 1) antas det at Norge ikke hadde hatt noen innvandringsstopp i 1975, og at politikken fra før 1975 hadde fortsatt fram til 2010. I denne analysen antar vi imidlertid at Norge blir med i EØS og Schengen (og dermed påvirkes av senere EU-utvidelser). Den andre analysen (Simulering 2) anslår hvordan innvandringen til Norge ville ha blitt dersom vi hadde valgt å stå utenfor EØS og Schengen, slik at vi heller ikke ville blitt direkte berørt av EU-utvidelsene i 2004 og 2007. I denne beregningen antar vi at de norske innvandringspolitiske tiltakene ble gjennomført. Slike simuleringer er ikke uproblematiske. Vi antar for eksempel at de økonomiske variablene som BNP per innbygger og arbeidsledighet er uberørt av disse vedtakene noe som neppe er helt realistisk. En enda mer opplagt feilkilde er det at vi heller ikke endrer på de historiske tallene for hvor mange innvandrere fra hvert land som bor i Norge, selv om endret innvandring også betyr endring i antall innvandrere som bor her (så sant vi ikke får en tilsvarende endring i utvandringen). Det er også verdt å understreke at våre beregninger handler om bruttoinnvandring altså hvor mange som kommer fra utlandet til Norge. Erfaringene viser at mange innvandrere utvandrer fra Norge igjen etter noen år. Våre tall kan altså ikke brukes til å anslå hvor mange flere eller færre innvandrere som ville vært bosatt her i dag dersom politikken hadde vært annerledes. Likevel gir våre analyser en pekepinn på hvilken effekt vedtakene har hatt på innvandringen til Norge. I Simulering 1 kjører vi basismodellen på nytt, men fjerner («nullstiller») de norske innvandringspolitiske vedtakene. Det gjelder både innvandringsstoppen i 1975 og annen innvandringspolitikk gjennom årene, som for eksempel endrede krav til familiegjenforening, endrede regler for hvem som kan søke opphold, endrede regler for flyktninger, og så videre. Noen av vedtakene har åpnet opp for mer innvandring, mens andre har virket begrensende. Ved å ta ut endringene i norsk innvandringspolitikk fra modellen kan vi anslå hvor stor innvandringen til Norge ville vært dersom det norske innvandringsregimet fra begynnelsen av 1970-årene hadde fortsatt, bare endret av forpliktelsene som følger av Schengen- og EØS-avtalen. Simuleringen viser at innvandringen på slutten av 1970-årene og begynnelsen S ØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET NR 4 2012 ÅRGANG 29 277 290 285

ÅDNE CAPPELEN, TERJE SKJERPEN OG MARIANNE TØNNESSEN av 1980-årene ville vært betydelig høyere uten de politiske innstramningene i 1975 og 1977 (se figur 4). I 1980 ville det kommet over 5000 flere innvandrere til Norge 28 prosent flere enn de som faktisk kom. Liberaliseringen i 1981 reduserte effekten av de tidligere vedtakene, og de mer liberale reglene i 1998 åpnet også opp for mer innvandring. Fra tusenårsskiftet og utover var effekten av endringene i norsk innvandringspolitikk relativt liten: Forskjellene mellom den faktiske innvandringen og den vi simulerer uten norske innvandringspolitiske vedtak, tilsvarte under 2000 innvandringer årlig. Men fra 2008 strammes det noe til igjen, og forskjellen mellom de faktiske innvandringstallene og tallene basert på vår kontrafaktiske analyse blir på rundt 5000 6000 innvandringer årlig i 2009 og 2010. Hvis vi legger sammen de årlige effektene av norske innvandringspolitiske vedtak siden begynnelsen av 1970-årene, blir den samlede effekten stor. Uten vedtakene ville det, ifølge vår simulering, kommet drøye 115 000 flere innvandrere til Norge mellom 1974 og 2010. Figur 4. Faktisk innvandring til Norge og kontrafaktisk innvandring uten norske innvandringspolitiske endringer, 1974 2010 I Simulering 2 ser vi på hvordan innvandringen til Norge er blitt påvirket av vår deltakelse i EØS- og Schengen-samarbeidet. Som nevnt er det først og fremst EUutvidelsene mot Øst-Europa (2004 og 2007) som har hatt stor betydning for innvandringen til Norge. Men for å få med også de første endringene, ser vi på utviklingen fra 1994, da EØS-avtalen trådte i kraft og åpnet for fri bevegelse av arbeidstakere og deres familier i hele EØS-området. 286 S ØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET NR 4 2012 ÅRGANG 29 277 290

POLITIKKENS BETYDNING FOR INNVANDRINGEN TIL NORGE Vi foretar en ny modellberegning, denne gangen uten endringene som er knyttet til Schengen og EØS/EU (EØS-avtalen i 1994, Schengen-avtalen i 2001, 2004- utvidelsen av EU østover og innlemmelsen av Romania og Bulgaria i 2007). De norske politikkendringene som vi tok ut i Simulering 1, er imidlertid tilbake i modellen. Vår simulering viser at EØS-avtalen hadde liten kortsiktig effekt på innvandringen (se figur 5). I årene etter 1994 ville det kommet omtrent 5 prosent færre innvandrere til Norge dersom vi ikke hadde blitt med i EØS-samarbeidet. Schengen-avtalen i 2001 hadde heller ingen stor umiddelbar effekt på innvandringen. Men da EU fikk 10 nye medlemsland i 2004, 8 av dem fra Øst-Europa, ga dette en kraftig økning i innvandringen. Innvandringen i 2005 ville vært nær 15 prosent lavere, og i 2009 og 2010 ville det kommet om lag 20 prosent færre innvandrere til Norge dersom vi ikke hadde vært med i EØS- og Schengen-samarbeidet. Summerer vi effekten av EØS- og Schengen-avtalen på innvandring til Norge i perioden 1994 2010, finner vi at det kom anslagsvis 77 000 flere innvandrere i denne perioden enn det ville ha gjort om vi hadde valgt å stå utenfor disse avtalene. Det store flertallet av disse, rundt 57 000, har kommet etter 2004. Figur 5. Faktisk innvandring til Norge og kontrafaktisk innvandring uten norsk EØS- og Schengen-medlemskap, 1994 2010 S ØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET NR 4 2012 ÅRGANG 29 277 290 287

ÅDNE CAPPELEN, TERJE SKJERPEN OG MARIANNE TØNNESSEN Oppsummering Innvandringen til Norge påvirkes av mange ulike faktorer, blant annet arbeidsledigheten, forskjellene i inntekt mellom Norge og landet man flytter fra, hvor mange personer fra samme land som allerede har dratt til Norge, og hvor mange av dem som blir boende her (en betydelig del av dem som utvandrer til Norge, returnerer til hjemlandet eller flytter videre til et annet land etter noen år). Men også politiske vedtak påvirker antallet innvandrere. Vi har utviklet en modell for å beregne hvor stor effekt de ulike faktorene har hatt på innvandringen til Norge i perioden 1969-2010, og vi finner at både inntektsforskjeller, arbeidsledighet og hvor mange fra samme land som allerede bor i Norge, spiller en viktig rolle. Men også en rekke innvandringspolitiske vedtak har hatt signifikant effekt. Særlig bidro innvandringsstoppen i 1975 og innstramningen av kravene ved familiegjenforening i utlendingsloven 2008 til å begrense innvandringen til Norge. På den annen side har andre vedtak, ikke minst den norske tilslutningen til EØS-avtalen, klart bidratt til å øke innvandringen. For å beregne hvor stor innvandringen ville ha vært uten disse politiske vedtakene, har vi gjort to kontrafaktiske beregninger: Én der vi anslår hvordan innvandringen ville blitt uten innvandringsstoppen i 1975 og de andre norske innvandringspolitiske vedtakene gjennom årene, og en annen der vi beregner hvor stor innvandring vi ville ha hatt dersom Norge hadde stått utenfor EØS- og Schengen-avtalen. De kontrafaktiske beregningene viser at norske innvandringspolitiske vedtak siden 1974 har begrenset innvandringen til Norge med drøye 115 000 personer. EØS- og Schengen-avtalen har trukket i den andre retningen: Uten disse avtalene ville Norge fått drøye 77 000 færre nye innvandrere mellom 1994 og 2010. Noter 1 Denne artikkelen er skrevet med utgangspunkt i et større forskningsprosjekt om faktorer bak innvandringen til Norge, som delvis har vært finansiert av UDI. Vi takker en anonym konsulent for nyttige merknader. 2 Vi har tatt med alle land som har hatt utvandring av mer enn fem personer til Norge i minst ett år i perioden 1969-2010. En del land med liten utvandring til Norge, blant annet små land i Stillehavet og Karibia, er dermed ikke trukket inn ved tallfesting av koeffisientene i modellen. 3 I utgangspunktet var det også to andre elementer med i modellen: Arbeidsledighet i landet innvandrerne flytter fra, og forholdet mellom inntektsfordelingen i det landet man flytter fra og inntektsfordelingen i Norge. Siden data for arbeidsledighet og inntektsfordeling er svært begrenset for en rekke land i verden, ble disse to variablene tatt ut av modellen som brukes for alle 145 land. 288 S ØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET NR 4 2012 ÅRGANG 29 277 290

POLITIKKENS BETYDNING FOR INNVANDRINGEN TIL NORGE 4 Se http://pwt.econ.upenn.edu/php_site/pwt_index.php og Heston et al. (2011) 5 Se www.ssb.no/innvandring og www.ssb.no/befolkning 6 Se www.udi.no/oversiktsider/statistikk-og-analyse/fou/historisk-oversikt-over-regelverksendringer-/ 7 Den økonometriske likningen som har blitt benyttet i artikkelen er denne: Fotindeksene i og t angir hhv. land og år. Indeksen i varierer fra 1 til N, mens t varierer fra 1967 til 2010. Venstresidevariabel er logaritmen av det enkelte lands innvandringsrate (INN/BEF), dvs. innvandringen til Norge fra et vilkårlig land sett i forhold til dette landets befolkning. Den første variabelen på høyresiden av likningen er venstresidevariabelen tilbakedatert ett år. Variabel nummer to på høyresiden fanger opp brohodeeffekten. Denne variabelen er gitt ved logaritmen av beholdningen av innvandrere fra land i (INNBEHOLD) delt på Norges befolkning (BEFNOR). Variabelen er tilbakedatert med ett år. I det neste leddet forekommer logaritmen til forholdet mellom BNP (kjøpekraftsjustert) per innbygger for land i (BNPKAP) og BNP (kjøpekraftsjustert) per innbygger for Norge (BNPKAPNOR). Denne variabelen er tilbakedatert med to år. Deretter følger et ledd med arbeidsledighetsraten i Norge (ARBLED) tilbakedatert med ett år. Vektoren POLITIKK innholder de ulike variablene knyttet til innvandringspolitikk, i bred forstand. Videre forekommer tre variabler som fanger opp spesielle hendelser i de indikerte land. Ikke-observerbar landspesifikk heterogenitet fanges opp ved hhv. det tredje siste og det nest siste leddet i likningen. Det førstnevnte leddet er en fast effekt for land i, mens det etterfølgende leddet representerer en landspesifikk trend for land i. Det siste ledd i likningen er et hvit støy restledd. Symbolene β i (i=1,,4), ρ i (i=1,,3), μ 1,,μ N, δ 1,,δ N og elementene i kolonnevektoren g er ukjente parametre som estimeres. 8 Manuskriptet kan lastes ned fra www.ssb.no/publikasjoner/etter_serie/dp/. Modellene er i hovedsak estimert ved hjelp av veiet minste kvadraters metode i TSP, se Hall og Cummins (2005). 9 EU-utvidelsen i 2007 har også hatt en merkbar effekt, men berører kun Bulgaria og Romania. Referanser Borjas, G.J. (1987), «Self-Selection and the Earnings of Immigrants». American Economic Review, 77, 531 553. Cappelen, Å. og T. Skjerpen (2012), «Immigration to Norway 1969 2010: Effects of policies and EEA membership». Discussion Paper No. 687, Statistisk sentralbyrå. S ØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET NR 4 2012 ÅRGANG 29 277 290 289

ÅDNE CAPPELEN, TERJE SKJERPEN OG MARIANNE TØNNESSEN Carrington, W.J., E. Detragiache og T. Vishwanath (1996), «Migration with Endogenous Moving Costs». American Economic Review, 86, 909 930. Clark, X., T.J. Hatton og J.G. Williamson (2007), «Explaining US Immigration, 1971-1998». Review of Economics and Statistics, 89, 359 373. Hall, B.H. og C. Cummins (2005), «TSP Reference Manual Version 5.0. TSP International». I: Hatton, T.J. (2005), «Explaining Trends in UK Immigration». Journal of Population Economics, 18, 719 740. Hatton, T.J. (2011), Seeking Asylum Trends and Policies in the OECD. London: Centre for Economic Policy Research (CEPR). Heston, A., R. Summers og B. Aten (2011), Penn World Tables, Version 7.0. Center for International Comparisons of Production, Income and Prices at the University of Pennsylvania. Mars 2011. Karemera, D., V.I. Oguledo og B. Davis (2000), «A Gravity Model Analysis of International Migration to North America». Applied Economics, 32, 1745 1755. Kim, K. og J.E. Cohen (2010), «Determinants of International Migration Flows to and from Industrialized Countries: A Panel Data Approach Beyond Gravity». International Migration Review, 44, 899 932. Massey, D.S., J. Arango, G. Hugo, A. Kouaouci, A. Pellegrino og J.E. Taylor (1993), «Theories of International Migration: A Review and Appraisal». Population and Development Review, 19, 431 466. Mayda, A.M. (2010), «International Migration: A Panel Data Analysis of the Determinants of Bilateral Flows». Journal of Population Economics, 23, 1249 1274. Ortega, F, og G. Peri (2012), «The Role of Income and Immigration Policies in Attracting International Migrants». Discussion Paper No. 6655, Institute for the Study of Labor (IZA), Bonn, Germany. Pedersen, P.J., M. Pytlikova og N. Smith (2008), «Selection and network effects Migration flows into OECD countries 1990-2000». European Economic Review, 52, 1160 1186. Péridy, N. (2006) «Welfare Magnets, Border Effects or Policy Regulations: What Determinants Drive Migration Flows into the EU?» University of Nottingham Research Paper Series 2006/06. 290 S ØKELYS PÅ ARBEIDSLIVET NR 4 2012 ÅRGANG 29 277 290