Vår saksbehandler: Vår dato: Vår referanse: Side: Bernt Mæland/Rune Haukaas 16.10.2017 1 av 1 Til Kontrollutvalget i Stavanger kommune v/kontrollutvalgssekretariatet VARSLING - TILLEGGSOPPLYSNINGER TIL KONTROLLUTVALGETS SAK 42/17 Rogaland Revisjon har til kontrollutvalgets møte den 17.10.2017 utarbeidet et notat den 09.10.2017 relatert til et notat med vedlegg fra Olaf Ingebrigt Ellingsen, datert 18.09.2017. Vi har den 16.10.2017 mottatt tilleggsopplysninger fra Ellingsen. Vi har gjennomlest dette uten at vi kan se at det medfører behov for å endre vårt notat av 09.10.2017. Vi har som tidligere anført ikke funnet grunnlag for å hevde at det er misligheter, momsunndragelse, feil i dokumentavgiftsgrunnlag, eller indikasjoner på skatteunndragelse. Videre er det ikke kommet til vår kunnskap informasjon som skulle tilsi at kommunen forleder sine innbyggere. Med hilsen Rogaland Revisjon IKS Cicel T. Aarrestad Revisjonsdirektør/ statsautorisert revisor Kopi til: Postadresse: Besøksadresse: Løkkeveien 10 Samme: 4008 STAVANGER E-postadresse: post@rogaland-revisjon.no Notat til stavanger kontrollutvalg 16. oktober 2017 Tilleggsopplsyninger Telefon: 40 00 52 00 Telefaks: 51 84 47 99 Bankkonto: 3201.35.38262 Organisasjonsnr: NO 887 052 832 MVA
Olaf I. Ellingsen Gauselvågen 68 4032 Stavanger Kontrollutvalget - Stavanger kommune v/ C. Minos, cc. O. M. J. Slyngstadli Stavanger kommune v/ Rådmann Representantskapet Rogaland Revisjon IKS v/ B. T. Moe Stavanger 16. oktober 2017 VARSLING - TILLEGGSOPPLYSNINGER TIL KONTROLLUTVALGETS SAK 42/17 Det vises til varsling sendt Kontrollutvalget og Rogaland Revisjon IKS sitt Representantskap den 18. september 2017. Kontrollutvalget valgte på den bakgrunn å utsett sak 42/17 til møte som nå skal avholdes 17. oktober. Etter at varslingen ble sendt Kontrollutvalget har vi fått tilgang til ny informasjon som synes å være saken relevant. Fra sakskartet til Kontrollutvalget har vi dertil nylig fått innsyn i et notat, datert 9. oktober 2017, som er skrevet av Rogaland Revisjon IKS hvor enkelte forhold fra varslingen er tatt opp - andre utelatt, men hvor notatet gir det feilaktige inntrykk av at de forhold varslingen tar opp er omtalt i notatet. Formelt sett bemerkes det som underlig at saksfremlegget til kommende møte viser til varslinger, men uten at selve varslingen så langt er gjort offentlig i sakspapirene. Enda underligere fremstår dette når Rogaland Revisjon IKS sitt notat, som tilsynelatende imøtegår forhold fra varslinger, da er lagt ved saksfremlegget. Når heller ikke kommunens postliste for innkommen post til kommunens Rådmann har journalført varslingen må en kunne stille spørsmål om noen ikke ønsker offentlighet og en reell vurdering av de alvorlige forhold som det er varslet om? Det er tre problemstillinger som det er varslet om. 1. Unndragning av dokumentavgift som kommunen rettmessig skulle betalt 2. Urettmessig utbetaling av merverdiavgiftskompensasjon til kommunen 3. Unndragning av skatt ved eiers realisasjon av grunn eller retter 1
Til notatets kommentarer til 1. Notatets avsnitt Ad 1., som en da skulle forvente tok opp problemstillingen vedrørende beregningsgrunnlaget for dokumentavgift, unnlater å gjøre det. I punktet omtales kun generaliteter vedrørende skatteplikt. Avsnittet omtaler på ingen måte den praksis kommunen har i forhold til ikke å inkludere vederlag i form av opparbeidelser - ei heller at kommunen unnlater å oppjustere dokumentavgiftsberegningsgrunnlaget når rettslig utmålt erstatning senere faller ut høyere. Problemstillingen vedrørende unndragning av dokumentavgift lukkes således på ingen måte av notatet. Konsekvensen av Friområdeprosjektets praksis, hvor grunnlaget for beregning av dokumentavgift underrapporteres, har dertil ført til at det er skapt et inntrykk av et langt lavere erstatningsnivå ved kommunens grunnerverv enn det reelle. Slik har nye berørte grunneiere trolig blitt forledet til å tro at kommunens betalingsvillighet er langt lavere enn det den faktiske har vært og således trolig blitt forledet til å inngå avtaler hvor vederlag i form av opparbeidelser har fremstått som fordelaktig. På samme vis, og det er svært alvorlig, synes det som om kommunens representanter med forsett kan ha forledet Stavanger Tingrett og Lagmannsretten til å utmåle for lave ekspropriasjonserstatninger ved å ha fremført utsagn som utelukkende viser til vederlag betalt i form av kontanter. Denne problemstillingen er overhode ikke omtalt i Rogaland Revisjon IKS sitt notat. Til notatets kommentarer til 2. Notatet beskriver også her kun opplagte generaliteter. Det er imidlertid ikke opparbeidelser med allmennhetens interesse for øye, som er det Rogaland Revisjon IKS tar for seg i notatet, det er varslet om. Varselet gjelder urettmessig utbetaling av merverdiavgiftskompensasjon relatert til opparbeidelser som er utført utenfor kommunens virksomhetsområde med den berørte, private grunneiers interesse for øye. Jeg vil utdype dette nærmere under. Problemstillingen vedrørende urettmessig utbetaling av merverdiavgiftskompensasjon lukkes derfor heller ikke av notatet. Til notatets kommentarer til 3. Problemstillingen som er tatt opp i varslingen gjelder opparbeidelser med privat interesse hovedsakelig for øye og hvor kommunen bevisst har unnlatt å informere grunneier om hvilket vederlag kommunen faktisk har ytt for slike opparbeidelser. Det er selvsagt grunneier som er skattesubjekt ved realisasjon av dennes grunn eller retter. Noe annet har aldri vært hevdet fra denne side. 2
Det varslingen imidlertid tar utgangspunkt i, og som klart fremkommer av varslingen, er at kommunen, under de retningslinjer som er vedtatt av bystyret, ikke skal sette berørte grunneiere i en situasjon der fakta ikke er lagt på bordet og grunneiere ikke har mulighet til å ivareta sine interesser. At Friområdeprosjektets praksis, hvor informasjon som grunneier nødvendigvis må få fra kommunen, for å kunne rapportere korrekt realisasjonsgevinst/tap til skattemyndigheter, har vært holdt hemmelig, synes å ha vært i strid med bystyrets retningslinjer. Dette er et forhold som ovenfor kommunen i utgangspunktet ikke handler om skatt og avgift, men om kommunens etiske fremferd ovenfor berørte grunneiere som kommunen allerede har satt i en vanskelig situasjon hvor grunneier trues med å skulle fratas sin eiendom. Det relaterte spørsmålet, som imidlertid burde interessert kommunen og Rogaland Revisjon IKS, er om Friområdeprosjektets hemmeligholdspraksis, særlig i lys av antatt hensikt bak praksisen og systematikken, kan ha ledet kommunen inn i et medvirkningsansvar jamfør Ligningslovens 12-1 nr.2 annet punktum. Notatet tar verken opp denne problemstillingen eller brudd med bystyrets retningslinjer. For øvrig fremstår Rogaland Revisjon IKS sin kommentar i notatet, om at vederlag i form av opparbeidelser kan ses på som en erstatning for ulempe, som spesielt underlig ettersom kommunens prosessfullmektig i skjønnsrettssaken, som berørte samme område som det er vist til i varslingen, fremførte at Dette innebærer at innsyn og andre ulemper ved tiltaket ikke er erstatningsberettiget. Mine understrekninger. Spørsmålet som da må stilles er om Rogaland Revisjon IKS mener at kommunens prosessfullmektig har fremført usannheter i skjønnsretten? Enda underlig fremstår utsagnet når Rogaland Revisjon IKS innledningsvis i sitt notat viser til utredninger gjort nettopp av den samme advokat Lyngholt. Så vil jeg ta opp problemstillingen vedrørende mulig urettmessig utbetaling av merverdiavgiftsrefusjon i mer dybde. Innledningsvis er det da betimelig å nevne at lovgivers klare intensjon med å innføre gjeldende merverdiavgifts-kompensasjonsordning var å etablere en kostnadsnøytralitet for erverv til kommunal virksomhet, ikke å sette opp et insitament for at det for Stavanger kommune skulle være rimeligere å erverve privat grunn ved å avtale vederlag i form av opparbeidelse i stedet for kontanter. Ikke bare lovens tekst og finansdepartementets fortolkninger, men også lovens intensjon er derfor relevant for en vurdering av når kommunen skal kunne kreve merverdiavgiftskompensasjon. 3
Av dette kan en også forenklet avlede det Rogaland Revisjon IKS i en omgjengelig form i notatet har omtalt som avgrensningen mellom opparbeidelser som med hovedformål er gjennomført med allmennhetens interesse for øye og det som da ikke er opparbeidelser med hovedformål gjennomført med allmennhetens interesse for øye, men opparbeidelser med hovedformål den berørte grunneiers interesse for øye. Direkte relatert til lov og forskrifter vil jeg for denne avgrensningen dekkende vise til vedlagt anmodning om en bindende forhåndsuttalelse datert så sent som 31.03.2017 (saksnummer 17/08010) sendt fra nettopp Stavanger Kommune til Skatt Vest. Dette brevet, samt korrespondanse som utløste anmodningen, viser at Stavanger kommune fullt ut er klar over begrensninger som merverdiavgiftskompensasjonsloven setter. Jeg viser til brevets punkt 3.2, avsnitt 4, hvor kommunen selv refererer til kompensasjonslovens 4: Kompensasjon ytes bare i den utstrekning anskaffelsen skjer til bruk i den kompensasjons-berettigede virksomhet. Kommunen viser så i samme punkt, avsnitt 7, til Finansdepartementets fortolkningsuttalelse av 2. Mars 2004 om merverdiavgiftskompensasjon til kommuner, fylkeskommuner mv: Kommunens egne kompensasjonsberettigede virksomheter spenner over et bredt spekter av tjenester. Departementet antar at eksempelvis biblioteker, badestrender og lignende som drives for kommunens regning og som blir stilt til disposisjon for allmennheten (evt. Etter søknad), omfattes av kompensasjonsordningen. Og uttaler samtidig øverst på brevets side 4: Kvartalslekeplassen skal overtas av kommunen, og stilles til disposisjon for allmennheten. Kommunen skal således bruke kvartalslekeplassen i sin kompensasjonsberettigede virksomhet Understrekningene over er mine. Interessant er det også at saksdokumentene i 17/08010 viser at kommunen i samme sak har bedt om kommentarer fra Rogaland Revisjon IKS til kommunens praksis vedrørende kompensasjonslovens justeringsmulighet. Jeg legger ved korrespondansen som viser revisors kommentarer. Kommentarene fremstår med faglig tyngde og etterlater det inntrykk at også Rogaland Revisjon IKS har relevant kompetanse innen merverdikompensasjon og fullt ut er kjent med de begrensninger som kommunen selv har omtalt i korrespondansen med Skatt Vest som det er vist til over. I de avtaleeksempler, som var vedlagt varslingen datert 18. september, fremstår det klart at opparbeidelser i de private hagene ikke skal brukes i kommunens virksomhet, heller 4
ikke har en direkte relasjon til opparbeidelsen av selve turveien og absolutt ikke skal stilles til disposisjon for allmennheten. Slike berettiger således, etter kommunens egen argumentasjon, ikke til merverdiavgiftskompensasjon. For ordens skyld skal nevnes slik notatet fra Rogaland Revisjon IKS også tar opp, at en vil kunne argumentere for at, for eksempel, en støymur langs en motorvei, et fellesgjerde som sikrer at allmennheten ikke utsettes for fall-fare, drenering av tilstøtende arealer for å motvirke utvasking av en offentlig turvei etc., kan ha en slik karakter at utleggene med stor sikkerhet ville kunne falle inn under kompensasjonsbestemmelsene. Tiltak det er varslet om har ikke slikt utgangspunkt, ikke den nødvendige knytning til selve turveiopparbeidelsen og langt mindre er de med hovedformål gjennomført med allmennhetens interesse for øye. Der det er den private grunneier som har satt premisser for utforming, materialvalg og opparbeidelse, og fått avtalefestet dette i forhandlinger med Friområdeprosjektet, fremstår de avtalte opparbeidelser som vederlag knyttet til grunnervervet ikke som opparbeidelser som kommunen naturlig selv ville valgt å bekoste med allmennhetens interesse for øye. Leser en avtaler fremstår det dertil klart at grunneier ville erklært grunnervervsavtalen for brutt om kommunen skulle valgt ikke å gjennomføre de opparbeidelser som grunneier har satt som en forutsetning for å avstå grunn eller retter. Hadde det vært snakk om opparbeidelser med allmennhetens interesse for øye må en dertil anta at slike opparbeidelser normalt vil skje på arealet grunneier avstår til kommunen (- kommunen driver sjeldent virksomhet i private hager.) og hvor private grunneiere i liten grad vil være premissgiver for hva som skal opparbeides hvor. Det ville naturlig vis da også vært kommunen selv som la føringer for opparbeidelsenes karakter og plassering dersom hovedformålet med opparbeidelsene var å gi turgåere en bedre turopplevelse. Satt på spissen og med referanse til eksempler fra avtalene som var vedlagt varslingen, er det vel slik at allmennheten har lite interesse av en rekke kostbare porter og natursteinstrapper som skal gi grunneier tilgang til kommunens arealer. Hvem har interesse av at disse åpningene, som grunneier har bedt om, skal kunne stenges? Grunneier eller allmennheten? Enda mindre nytte overhode ingen interesse har vel allmennheten av private, skiferbelagte oppholdsarealer og fjellvask inne på grunneiers eiendom? Mener kommunen og Rogaland Revisjon IKS virkelig at slike opparbeidelser skulle gir mer allmenn folkehelse? Og med hvilket fornuftig rasjonale, i en med allmennhetens interesse for øye, skulle kommunen velge helt ulike steinmurer langs et turveistrekk og kun der igjen setter opp slike der tilstøtende grunneier har spesifisert i detalj og satt slike konkrete opparbeidelser som en premiss i forhandlingene om avståelse av grunn og retter? 5
Skulle noen være i det minste tvil om i hvilken grad det er opparbeidelser i de tre eksemplene som klart fremstår som private med hovedformål grunneiers interesse for øye, ville jeg anbefale en tur på turveien forbi de aktuelle eiendommene. Rogaland Revisjon IKS, og Folkvord, argumenterer begge i og for seg korrekt for at det må antas at hovedformålslæren også her, som ellers i skatte- / avgiftsvurderinger, skal legges til grunn. Rogaland Revisjon IKS uttaler seg i notatet imidlertid uten å synes å kjenne til de faktiske forhold hvor opparbeidelser på ingen måte fremstår som gjennomført med allmennhetens interesse for øye som hovedformål. For varslingens omfang er det viktig å forstå at urettmessig merverdiavgiftskompensasjon er en relevant problemstilling, ikke bare i de tre eksemplene som var vedlagt varslingen, men gjennomgående i det mangfold av avtaleverk Friområdeprosjektet har inngått hvoretter kommunen har bekostet opparbeidelser av private hagearealer, murer, etableringer av naust, bryggeanlegg m.m. Som sakspapirene i sak 17/08010 viser så synes kommunen og Rogaland Revisjon å ha kompetanse innen, og være godt kjent med begrensningene i, merverdiavgiftskompensasjonslovgivningen og dens forskrifter. Både kommunen og Rogaland Revisjon IKS synes imidlertid å påstå at alle opparbeidelser avtalt i forhandlinger med Friområdeprosjektet er foretatt med hovedformål allmennhetens interesse for øye. Det synes ikke å være en saklig begrunnet påstand og den stemmer svært dårlig med det som fremstår som hovedformålet med en lang rekke opparbeidelser. Til Rogaland Revisjon IKS sin uttalelse i notatet om at Vi er fortsatt av den oppfatning at bestilling og utredning levert kontrollutvalget den 19.9.2017, er dekkende for saken slik at det ikke er behov for ytterligere undersøkelser. vil det være betimelig å spørre om Rogaland Revisjon IKS har gjennomgått avtalene og gjort en konkret vurdering uten at de er i stand til å se at opparbeidelser Friområdeprosjektet har avtalefestet ikke er gjennomført med allmennhetens interesse for øye som hovedformål, men primært som vederlag for erverv av privat grunn og retter? Vi er fortsatt av den klare oppfatning at når vi ved vår gjennomgang av avtaler Friområdeprosjektet har inngått har funnet en rekke opparbeidelser som tvilsomt er gjennomført med allmennhetens interesse for øye, men synes å være klare vederlag for erverv av grunn og retter, og Rogaland Revisjon IKS har hatt innsyn i de samme avtalene uten å se mulige problemstillinger relatert til mulig dokumentavgiftsunndragelse eller mulig urettmessig utbetaling av merverdiavgiftskompensasjon i disse, er det overraskende, kritikkverdig og anbefalingen fremstår nå som et forsøk på å villede Kontrollutvalget for å slippe mer lys på saken. 6
Skulle det være slik at Rogaland Revisjon IKS uttaler seg så bastant utelukkende basert på tre avtaleeksempler og en samtale med en av de berørte eierne må det være lov å spørre om det revisjonsteknisk (arbeidsmetodisk) er i samsvar med de standarder Rogaland Revisjon IKS selv gjør et stort poeng av å vise til i notatet at de skal følge. Faktum er vel at notatet mer fremstår som et resultat av en skrivebordsøvelse hvor målsetningen har vært å få påvirket Kontrollutvalget til å unnlate å fatte vedtak som vil medføre ytterligere undersøkelser i saken. Skulle Kontrollutvalget, Kommunens Rådmann eller Rogaland Revisjon IKS være av den oppfatning at alle opparbeidelser Friområdeprosjektet har avtalt med berørte grunneiere, i grunnervervsforhandlinger, er gjennomført med allmennhetens interesse for øye som hovedformål stiller vi gjerne opp i et egnet forum med flere interessante eksempler. Sett varslingens alvorlighet, også mot den motvillighet både kommunens administrasjon og Rogaland Revisjon IKS har vist til å konkret vurdere om kommunen har unndratt dokumentavgift og urettmessig fått utbetalt merverdiavgiftskompensasjon, ville det naturlige nå være at Kontrollutvalget spør kommunens Rådmann om kommunen har foretatt en konkret vurdering av varslingen sett mot de avtaler Friområdeprosjektet har inngått og dertil ber Rådmannen om å anmode skatteetaten om et begrenset bokettersyn. Avslutningsvis, og for Kontrollutvalgets vurdering, setter jeg så inn igjen de forslag til vedtak som ble foreslått Kontrollutvalget i varslingen. Disse synes på ingen måte mindre relevant i kjølvannet av det notat Kontrollutvalget nå har mottatt fra Rogaland Revisjon IKS. 1. Kontrollutvalget ber Rådmannen bekrefte at grunneiere Friområdeprosjektet forhandler med fremover, i de tilfeller kommunen vil forplikte seg til å gjøre opparbeidelser på grunneiers resteiendom, vil gjøres oppmerksom på mulige skatteproblemstillinger før avtale inngås. 2. Kontrollutvalget ber Rådmannen gi Kontrollutvalget en tilbakemelding på om det er behov for å få informert grunneiere, som det allerede er gjort avtaler med, om hvilket totalvederlag kommunen har ytt, slik at grunneier vil kunne beregne og rapportere eventuelle skattbare realisasjonsgevinster. 3. Kontrollutvalget ber Rådmannen gi Kontrollutvalget en tilbakemelding på om det faktisk er behov for å gjøre endringsoppgaver for å korrigere beregningsgrunnlag for dokumentavgift relatert til avtaler der Friområdeprosjektet som privat avtalepart har ervervet grunn og retter. 7
4. Kontrollutvalget ber Rådmannen gi Kontrollutvalget en vurdering på om det vil være fornuftig å be skatteetaten om å få gjennomført et begrenset bokettersyn for å få avklart om avtalene Friområdeprosjektet har gjort kan ha ført til urettmessig merverdiavgiftskompensasjon. Med vennlig hilsen, Olaf I. Ellingsen 8