Utenriksministerens norske «konkurrenter» Utenriksdepartementets «funksjonstap» på hjemmebane 1

Transkript

1 Årgang 68 Nr ISSN X Universitetsforlaget NUPI fokus: norges utenriksministre Utenriksministerens norske «konkurrenter» Utenriksdepartementets «funksjonstap» på hjemmebane 1 nina græger NUPI Siden 1990 har det skjedd en omfattende globalisering og internasjonalisering av politikken. Nye transnasjonale og overnasjonale aktører utfordrer i økende grad suverene staters makt. Globaliseringen og internasjonaliseringen har i praksis visket ut skillet mellom utenriks- og innenrikspolitikk. I Europa har EU-landene i tillegg opplevd stor grad av «europeisering» som følge av integrasjonsprosessen. Men også land utenfor EU, inkludert Norge, har blitt gjenstand for «europeisering» gjennom samarbeidet med EU på en rekke områder. I dette bidraget argumenterer jeg for at slike endrede internasjonale rammebetingelser for norsk utenrikspolitikk har styrket fagstatsrådenes rolle og makt, til dels på bekostning av utenriksministerens. Jeg skal særlig se på hvordan ett av fagdepartementene, Forsvarsdepartementet, og i noen grad også Statsministerens kontor, utfordrer Utenriksdepartementets posisjon som «eier» av norsk utenrikspolitikk. Utfordringen fra EU Utenriksministeren har det overordnete ansvaret for norsk utenrikspolitikk, herunder ansvaret for å koordinere arbeidet på dette saksområdet. Som en direkte følge av internasjonalisering og globalisering har imidlertid norsk utenrikspolitikk blitt utsatt for et funksjonstap. De fleste fagdepartementer håndterer nå saker som tidligere som oftest lå under Utenriksdepartementet (UD), enten i en egen internasjonal avdeling eller på 1. Innlegg på NUPIs jubileumskonferanse, 17. november 2009.

2 132 Nina Græger seksjons- eller kontornivå. Etableringen av slike internasjonale enheter i fagdepartementene bidrar til å etablere en alternativ kompetanse om utenriksrelaterte og internasjonale spørsmål. Spesielt i europapolitikken har UD tapt funksjoner til andre fagdepartementer og til Statsministerens kontor (SMK). Europapolitikken handler primært om å forvalte EØS-medlemskapet, men også Schengen-avtalen og spesifikke avtaler med EU på ulike saksfelt. Norge deltar for eksempel i det europeiske sikkerhets- og forsvarssamarbeidet gjennom avtalene om deltakelse i EUs krisehåndteringsoperasjoner (2004), i EUs Nordiske kampgruppe (2005), og i Det europeiske forsvarsbyrået, EDA (2006). 2 I samtlige avtaler spiller fagdepartementene en hovedrolle. Stortingsmelding nr. 23 Om gjennomføring av europapolitikken fra 2006 tar da også høyde for dette med sitt fokus på verdien av det saksforberedende arbeidet overfor EU. UDs uttrykte mål i meldingen er å styrke dette arbeidet gjennom bedre kommunikasjon i forvaltningen, blant annet mellom utestasjoner og forvaltningen hjemme, og mellom ulike deler av forvaltningen i Norge (Utenriksdepartementet 2006). Det er også andre aktører enn fagdepartementene som utfordrer utenriksministerens rolle i europapolitikken. Næringsliv, interesseorganisasjoner, politiske partier og regionale og lokale myndigheter har alle en bred kontaktflate inn mot EUs institusjoner og medlemsland, og noen har egne kontorer i Brüssel. Den nylig vedtatte Lisboa-traktaten, der blant annet EUs utenrikspolitiske profil og samordning styrkes, vil sannsynligvis føre til at EUs påvirkning på norsk politikk blir enda større enn i dag. Foruten europapolitikken er det særlig to pilarer som fremstår som sentrale i norsk utenrikspolitisk tradisjon, nemlig engasjementspolitikken og sikkerhetspolitikken. Ønsket om å sette et norsk fotavtrykk i det globale freds- og forsoningsarbeidet og på utviklings- og bistandsområdet (jf. også «Den norske modellen»), er et markant trekk i norsk utenrikspolitikk, særlig de siste femten tjue årene. I gjennomføringen av deler av denne politikken spiller frivillige organisasjoner (NGO er) og andre sivile aktører en nøkkelrolle. Til tross for en slik «outsourcing» beholder Utenriksdepartementet i stor grad styringen gjennom tildeling av midler til konkrete prosjekter, som UD ofte er med på å utforme, og rapporteringsrutiner (se Sending & Neumann 2006). I engasjementspolitikken er også fagdepartementet, Utviklingsdepartementet, en del av UDs egen organisasjon. Siden 2007 har miljø- og utviklingsministeren hatt denne porteføljen i sitt departement, men denne ordningen er i utgangspunktet midlertidig og vil neppe vare. 2. For en diskusjon av EUs påvirkning på Norges sikkerhets- og forsvarspolitikk, se Græger (2007b). For diskusjoner av europeisering av norske beslutningsprosesser, se for eksempel Eriksen (2006).

3 Utenriksministerens norske «konkurrenter» 133 I sikkerhetspolitikken, den andre hovedpilaren i norsk utenrikspolitikk, ser dette litt annerledes ut. Det norske militære utenlandsengasjementet har i vesentlig grad økt Utenriksdepartementets grenseflater til Forsvarsdepartementet. Betyr dette også at forsvarsministeren «utfordrer» eller er blitt en «konkurrent» til utenriksministeren? Utfordringen fra Forsvarsdepartementet Et departements status i sentraladministrasjonen og det politiske miljø måles gjerne ut fra saksområdets karakter, herunder mulighetene til politisk markering, saksmengde og antall ansatte (Græger & Neumann 2006). I Norge har forsvarspolitikken i praksis blitt betraktet som underordnet utenrikspolitikken. Under den kalde krigen førte den statiske militærstrategiske situasjonen og Norges beliggenhet som nabo til Sovjetunionen til at norsk forsvarspolitikk i praksis lå fast. Dette ga lite rom for partipolitisk profilering og markering i forsvarspolitikken. En forsvarsminister forvaltet derfor gjennomgående konsensuslinjen og etablerte praksiser, noe som også førte til at det stort sett ikke var rift om denne posten i koalisjonsregjeringer, ei heller om å sitte i forsvarskomiteen for stortingsrepresentanter (ibid). På 1980-tallet ble det imidlertid bygget opp en motekspertise til UDs i sikkerhetspolitiske spørsmål i den nye avdelingsstrukturen i Forsvarsdepartementet (FD) (Bjerga 2002: 17). Sikkerhetspolitisk avdeling i FD fikk etter hvert stor innflytelse på norsk sikkerhetspolitikk, og har i dag drøyt femti ansatte. På toppen av embetsverket sitter det i dag ledere med en fartstid i departementet på tjue, tretti år, og som representerer en betydelig motvekt til UDs ekspertise. Det har tradisjonelt vært mye tautrekking mellom de to departementene, særlig om sikkerhetspolitikken, som i praksis har beveget seg mellom dem. Det har vært antydet at dette har en sammenheng med hvilke utenriksministere som har ledet departementet og deres interesse for sikkerhetspolitikken. Til tross for dette preges departementene av stor grad av samarbeid, ikke minst i NATO-spørsmål (se under). Som et utpreget spesialistdepartement har ikke FD opplevd det funksjonstapet som UD har. Norges mer aktive bruk av militærmakten i internasjonale operasjoner etter den kalde krigens slutt har dessuten gjort forsvarsministeren til en viktigere spiller også i utenrikspolitikken. Deltakelse i internasjonale operasjoner langs hele spekteret av oppgaver har ført til at Forsvaret nå defineres som et utenrikspolitisk, og ikke bare et sikkerhetsog forsvarspolitisk instrument. Det militære utenlandsengasjementet har derfor gitt FD flere funksjoner og økt tyngde i norsk utenrikspolitikk. Forsvarspolitikken har, i likhet med andre fagdepartementer, dessuten et stort innslag av innenrikspolitikk distriktspolitikk som gjør at funksjonsta-

4 134 Nina Græger pet ikke har vært like stort som i UD. Selv om distrikts- og sysselsettingspoliske hensyn betraktes som mindre viktige i dag enn under den kalde krigen, legger slike hensyn fremdeles sterke føringer på norsk forsvarspolitikk (Græger 2007a). Forvaltningen av Norges forhold til NATO gir også en indikasjon på UD og FDs innflytelse på norsk utenrikspolitikk. Selv om FD skal koordinere Norges forsvarspolitiske relasjoner til NATO, har UD, som «eier» av utenrikspolitikken, det overordnede ansvaret for å forvalte landets interesser i NATO og andre multilaterale organisasjoner. Norges NATO-delegasjon i Brüssel er en utenriksstasjon og ledes alltid av en embetsmann fra UD, selv om begge departementer er representert ved delegasjonen. Fra å være underrepresentert, har FD nå imidlertid like mange embetsfolk ved NATO-delegasjonen som UD. Her har internasjonaliseringen av forsvarspolitikken, blant annet gjennom deltakelse i internasjonale operasjoner, fått direkte utslag for departementets rolle og posisjon. Utfordringen fra SMK I tillegg til den alternative kompetanseoppbyggingen som har foregått i fagdepartementene, har Statsministerens kontor bygget opp en utenriksekspertise, organisert i en egen internasjonal avdeling siden Hensikten har vært å få alternativ informasjon og synspunkter av relevans for norsk utenrikspolitikk fra andre steder enn UD. Avdelingen har i dag fem medarbeidere, hovedsakelig rekruttert fra UD, som bistår statsministeren i hans internasjonale arbeid. Nåværende utenriksminister er selv «klekket ut» ved SMKs internasjonale avdeling. 3 SMK spiller også en stadig viktigere rolle i samordningen av politikken, inkludert utenrikspolitikken. 4 Den siste tiden har Statsministerens kontor blitt ytterligere styrket som koordineringsinstans for regjeringen gjennom opprettelsen av en egen koordineringsminister fra 2009 riktignok uten departement. Utenriksministeren en posisjon i endring? Hva har vært Utenriksdepartementets svar på utfordringene og konkurransen fra fagdepartementene og andre aktører i det norske utenrikspolitiske feltet? Gitt begrensningene i dette bidraget, vil jeg kun se på noe av 3. Jonas Gahr Støre var først ansvarlig for EØS- og EU-spørsmål (1992) og deretter ekspedisjonssjef for Internasjonal avdeling (1994), før han ble statssekretær og kombinert stabssjef og utenriksansvarlig på politisk nivå ved SMK i Stoltenbergs første regjering ( ). 4. For en analyse av SMKs økte betydning i norsk politikk, se Udgaard (2006).

5 Utenriksministerens norske «konkurrenter» 135 det nåværende utenriksminister har foretatt seg og som kan tolkes som mulige svar. En av de første tingene utenriksminister Jonas Gahr Støre sa at han ville ta tak i da ble utnevnt i 2005, var å fornye UDs kultur og effektivisere saksbehandlingen. Dette kan tolkes som et svar på utfordringene fra globalisering og internasjonalisering, som jo krever et effektivt og handlekraftig utenriksdepartement. Hvorvidt han har lykkes med å endre UD-kulturen, er det delte meninger om. Under Jonas Gahr Støre har UD imidlertid tatt et solid grep om sentrale saksfelter, og har for eksempel høstet lovord fra politiske partier langs hele skalaen for oppfølgingen av regjeringens nordområdesatsing. Nordområdepolitikken styres fra UD, selv om Forsvarsdepartementet og også andre departementer i stor grad bidrar til å gi «kjøtt på bena» til nordområdestrategien. Utenriksministerens Refleksprosjekt kan også betraktes som et svar på konkurransen om det utenrikspolitiske feltet og behovet for alternative analyser av og for å skape debatt om norsk utenrikspolitikk og Norges handlingsbetingelser. I 2006 inviterte utenriksministeren en rekke nasjonale og internasjonale eksperter og forskere til å bidra med analyser under rubrikken Globale Norge hva nå?. Prosjektet, som ble styrt av en særskilt opprettet enhet som også rekrutterte medarbeidere utenfor UD, avstedkom åpne seminarer samt en rekke publikasjoner om sikkerhet og forsvar, internasjonal økonomi, utvikling og bistand, teknologi, miljø, internasjonalt samarbeid osv. Refleksprosjektet dannet også grunnlaget for en bok skrevet av UD selv, Norske interesser. Utenrikspolitikk for en globalisert verden (Lunde, Thune m.fl. 2008), og for Stortingsmelding nr. 15, Interesser, ansvar og muligheter. Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk (Utenriksdepartementet 2009a). Utenriksminister Gahr Støre uttalte under fremleggelsen at en viktig funksjon med meldingen var å «oppdatere våre mentale utenrikspolitiske kart» og «å teste våre utenrikspolitiske reflekser» (Utenriksdepartementet 2009b). Refleksprosjektet er et eksempel på en moderne, inkluderende og kommuniserende utenrikspolitikk. Den kan også betraktes som en type «motkonjunkturpolitikk» i forhold til UDs funksjonstap til fagdepartementene. Stortingsmelding nr. 15 vil videre kunne demme opp for fagdepartementenes og særlig Forsvarsdepartementets innflytelse gjennom å fastslå prinsippet om Norges «utvidete egeninteresser», et prinsipp som trekker interessebegrepet i en ny retning. I meldingen skriver UD at globaliseringen reduserer avstanden mellom idealer og realiteter: «De delene av norsk utenrikspolitikk som ofte er ansett som rent altruistiske eller verdibaserte områder [ ] får derfor i økende grad realpolitisk relevans og betydning» (Utenriksdepartementet 2009a: 20). Fredsbygging, internasjonal institusjonsbygging og utviklingspolitikk blir altså nyttig i realpolitisk forstand, «mens militær innsats også kan få en viktig idealpolitisk funksjon» (ibid).

6 136 Nina Græger Med dette setter utenriksministeren også sitt fotavtrykk på bruken av Forsvaret i utenlandsoperasjoner. Mens UD har vært opptatt av hvordan militære bidrag kan omsettes i utenrikspolitiske målsettinger, har FD vært mer opptatt av å delta i operasjoner som gir relevant militær erfaring også for en nasjonal forsvarskontekst, og i operasjoner som gir Norge status i NATO (Græger 2007a). Et mer multipolært internasjonalt system, som er preget av nye stormakter og «gamle» stormakter, som for eksempel Russland, og en ny geopolitikk, vil kunne gjøre FDs anliggende mer relevant. De endrede internasjonale maktforholdenes betydning for den nasjonale sikkerhetskonteksten manifestert i regjeringens anerkjennelse av behovet for økt militær tilstedeværelse i nærområdene får nå stor oppmerksomhet i norsk utenrikspolitisk diskurs. Når fokuset på nasjonal sikkerhet og territorielt forsvar, som ble kraftig tonet ned etter 1990, igjen blir viktigere, vil dette også kunne styrke forsvarsministerens rolle. En tentativ konklusjon: Som denne korte diskusjonen har vist, har internasjonaliseringen og globaliseringen ført til et funksjonstap for Utenriksdepartementet. Utenriksministeren er ikke lenger enerådende på sitt felt, men utfordres i stor grad av særlig fagstatsrådene og deres departementer samt av SMK. Eksempelvis har Norges deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner, særlig på Balkan og i Afghanistan, skapt større kontaktflater mellom utenriksministeren og forsvarsministeren, men også mellom disse to og utviklingsministeren gjennom fokuset på en helhetlig tilnærming til sikkerhet og fred. Selv om økt samarbeid kan ha fordeler, er poenget her at denne utviklingen har økt forsvarsministerens synlighet og innflytelse også i utenrikspolitikken, og i noen grad også utviklingsministerens, på bekostning av utenriksministerens. Litteratur Bjerga, Kjell-Inge (2002) «Rasjonalisering, politisk styring og profesjonsfrihet Forsvarets øverste ledelse », Forsvarets Overkommando 60 år Oslo: Forsvarets Overkommando. Eriksen, Christoffer C. (2006) «Utenrikspolitisk praksis og norsk rett» i Birgitte Kjos Fonn, Ole Jacob Sending & Iver B. Neumann (red.) Norsk utenrikspolitisk praksis. Aktører og prosesser. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag ( ). Græger, Nina (2007a) Norsk forsvarsdiskurs Internasjonaliseringen av Forsvaret. Oslo: Universitetet i Oslo, Institutt for statsvitenskap (dr.polit.-avhandling). Græger, Nina (2007b) «Norway between Europe and the US» i Clive Archer (red.) New Security Issues in Northern Europe: The Nordic and Baltic States and the ESDP. London: Routledge (94 114). Græger, Nina & Iver B. Neumann (2006) «Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementets rolle» i Birgitte Kjos Fonn, Ole Jacob Sending & Iver B. Neumann (red.)

7 Utenriksministerens norske «konkurrenter» 137 Norsk utenrikspolitisk praksis. Aktører og prosesser. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag (67 88). Lunde, Leiv, Henrik Thune m.fl. (2008) Norske interesser. Utenrikspolitikk for en globalisert verden. Oslo: Cappelen Damm. Sending, Ole Jacob & Iver B. Neumann (2006) «Governance to Governmentality: Analysing States, NGOs, and Power», International Studies Quarterly, 50 (3): Udgaard, Nils Morten (2006) «Statsministerens kontor minst, men mektigst?» i Birgitte Kjos Fonn, Ole Jacob Sending & Iver B. Neumann (red.) Norsk utenrikspolitisk praksis. Aktører og prosesser. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag (48 66) Utenriksdepartementet (2006) Om gjennomføring av europapolitikken, Stortingsmelding nr. 23 ( ). Oslo: Utenriksdepartementet. Utenriksdepartementet (2009a) Interesser, ansvar og muligheter. Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk, Stortingsmelding nr. 15 ( ). Oslo: Utenriksdepartementet. Utenriksdepartementet (2009b) «Innledning ved framleggelse av Stortingsmelding nr. 15 ( ): Interesser, ansvar og muligheter. Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk», ved Jonas Gahr Støre, 13. mars Tilgjengelig på regjeringen.no/nb/dep/ud/aktuelt/taler_artikler/utenriksministeren/2009/ stmeld15_innledning.html?id=549512pressemelding. Lest 14. desember 2009.