In tro duk sjon. Ing rid Helg øy og Ja cob Aars

Transkript

1 In tro duk sjon Ing rid Helg øy og Ja cob Aars I den ne bo ken ret ter vi opp merk som he ten mot hvor dan ut for ming av po litisk-ad mi nist ra ti ve in sti tu sjo ner får kon se kven ser for myn dig he te nes styrings ka pa si tet og sam funns bor ger nes re pre sen ta sjon i po li tis ke be slut ningspro ses ser. Selv om of fent lig hand lings kraft og ef fek ti vi tet på den ene si den og inn byg ger nes del ta kel se i den po li tis ke pro ses sen på den and re si den blir frem stilt som to grunn for ut set nin ger i et de mo kra tisk sty re sett, har gjen sidig he ten og mot set nin gen mel lom de to blitt lite ut fors ket. Den ne bo ken er et for søk på å for ene en forvaltningsforskningstradisjon med en demokratiforskningstradisjon i den hen sikt å be ly se in sti tu sjons ut for min gens kon sekven ser fra både myn dig he te nes og inn byg ger nes stå sted. I til legg er det et fel les ut gangs punkt for de fles te av ar tik le ne at of fent lig in sti tu sjons ut forming på ett sty rings ni vå ikke kan be trak tes som uav hen gig av and re ni vå er. Det som skjer på ett nivå, har kon se kven ser for and re ni vå er, og of fent lig in sti tu sjons ut for ming må der for for stås i et fler ni vå per spek tiv. In sti tu sjons ut for ming vil si ut vik ling av el ler den be viss te ut for min gen av de or ga ni sa to ris ke ram me ne som be slut nings pro ses ser fore går in nen for. Tan ke gan gen er at or ga ni sa to ris ke og in sti tu sjo nel le ram mer på vir ker den po li tis ke be slut nings pro ses sen og dens ut fall. Men det er ikke bare slik at or ga ni se ring ska per po li tikk po li tikk kan også ska pe or ga ni sa sjon (Ol sen 1988, Rothstein 1997). Det vil si at po li tis ke be slut nin ger og re for mer på virker in sti tu sjons ut vik lin gen over tid. De po li tisk-ad mi nist ra ti ve in sti tu sjo nenes ut for ming og ka pa si tet til å sty re sam fun net er blitt viet stor opp merksom het in nen for stats vi ten ska pen. For valt nings po li tikk ut gjør et selv sten dig po li tikk felt, og be gre pet bru kes for å dek ke den po li tikk som ut øves for å for me of fent lig for valt ning til et red skap for ut vik ling og gjen nom fø ring av po li tikk (Chris ten sen et al. 2002). Ut for min gen av vårt po li tisk-ad mi nist ra ti ve sy stem er et po li tisk vir kemid del der må let er å sik re ef fek tiv, le gi tim og de mo kra tisk ba sert po li tikk- 5

2 ut for ming. Syn ken de opp slut ning om valg og po li tis ke par ti er har ført til at de mo kra ti i seg selv er blitt et ut valgt mål for of fent lig in sti tu sjons ut for ming. I ut for ming av po li tis ke in sti tu sjo ner er det ikke bare vik tig å iva re ta hen sy net til ef fek ti ve og for nuf ti ge be slut nings pro ses ser og bor ger nes ret tig he ter, men også å frem me hen sy net til ef fek tiv inn byg ger del ta kel se. En vik tig side ved forvalt nings po li tik ken er der for å leg ge til ret te for at fol ke sty ret fun ge rer. Den ne mål set tin gen kan be trak tes som et ge ne relt pre miss for for valt nings po li tik ken, men det er også mu lig å skil le ut til tak som eks pli sitt tar sik te på å frem me fol ke lig del ta kel se. Den ne ty pen til tak skal vi om ta le som de mo kra ti po li tikk (Pe ters son 2001, 2007:23). Vi kan så le des sond re mel lom den «rene» for valtnings po li tik ken på den ene si den og de mo kra ti po li tik ken på den and re si den. Dis se to po li tikk fel te ne kan ses som gjen si dig for ster ken de, men de kan også stå i mot set ning til hver and re. På den ene si den kan bor ge res med virkning i po li tikk ut for mings fa sen sik re ef fek tiv gjen nom fø ring av po li tis ke vedtak og der med øke sam funns mes sig gjen nom slag. På den and re si den kan hen sy net til ef fek ti vi tet og hand le kraft føre til at de mo kra ti as pek tet for trenges, sær lig i de til fel le ne der sto re in ter es se mot set nin ger er in vol vert. Sty rings ka pa si tet og sty rings re pre sen ta ti vi tet Iføl ge Ol sen (1988) er det sær lig tre vik ti ge as pek ter ved for hol det mel lom po li tisk makt og sam funns end ring: i hvil ken grad sta ten bør sty re sam funnsut vik lin gen, og hvor gren se ne mel lom den pri va te og den of fent li ge sfæ re skal trek kes (sty rings nor me ne), i hvil ken grad sam funns ut vik lin gen pre ges av de be slut nin ge ne som tref fes in nen det of fent li ge sty rings ver ket (sty rings ka pasi te ten), og hvil ke in ter es ser og grup per det er som har gjen nom slags kraft i den of fent li ge po li tik ken (re pre sen ta ti vi te ten). Et ter som vi ret ter opp merksom he ten mot hvor dan in sti tu sjons ut for ming har be tyd ning for ut fall av po li tik ken og for de mo kra tisk inn fly tel se fra bor ger ne, er det de to sist nevn te as pek te ne vi kon sen tre rer oss om i den ne bo ken, nem lig sty rings ka pa si te ten og re pre sen ta ti vi te ten. Dis se to as pek te ne er de vik tig ste be grun nel se ne for hen holds vis for valt nings po li tik ken og de mo kra ti po li tik ken. Sty rings ka pa si tet er et mye brukt, men lite pre sist be grep. Flere me ner at be gre pet kun kan gis inn hold i for hold til den spe si fik ke si tua sjo nen som stu de res. Det vil si at be gre pets me nings inn hold vil va rie re med den spe sifik ke kon teks ten som ut fors kes, det være seg stu die ob jek ter som in sti tu sjon, or ga ni sa sjon el ler in di vid (Bowman og Kearney 1988, Hall 2008). Ka pa si tet kan for eks em pel re fe re re til res sur ser som or ga ni sa sjons mes sig po ten si al, 6 Flernivåstyring og demokrati

3 til evne til å fore ta for nuf ti ge po li cy-ved tak, ev nen til å ut vik le og iverk set te po li cy el ler til å eva lue re ak ti vi te ter og plan leg ge frem ti dig po li cy (Hall 2008, Honadle 1981). I til legg an tar vi at nye sty rings be tin gel ser be rø rer re pre s e n t a t i v i te te n : Styrings re pre sen ta ti vi tet drei er seg om uli ke sam funns grup pers inn fly tel se over ut for min gen av den of fent li ge po li tik ken. Dis tink sjo nen mel lom de to be gre pe ne sty rings ka pa si tet og sty rings repre sen ta ti vi tet til sva rer noen lun de Dahl og Tuf tes (1973:21) skil le mel lom sy stem ka pa si tet og bor ger ef fek ti vi tet. Sy stem ka pa si tet re fe re rer til en po li tisk en hets evne til å om set te po li tis ke pre fe ran ser til prak tisk po li tikk og til å få den ne po li tik ken gjen nom ført på en slik måte at den har de in ten der te konse kven se ne. Med bor ger ef fek ti vi tet sik tes det til den po li tis ke en he tens evne til å fan ge opp og re spon de re på sig na ler fra inn byg ger ne. Mens sy stem ka pasi tet pri mært drei er seg om po li tik kens ut taks si de, hand ler bor ger ef fek ti vi teten pri mært om po li tik kens inn taks si de. Ol sens be grep om sty rings re pre sen ta ti vi tet be to ner i noe ster ke re grad enn bor ger ef fek ti vi tets be gre pet til Dahl og Tuf te inn fly tel ses for de lin gen mel lom uli ke so sia le grup per. «Re pre sen ta ti vi tet» im pli se rer et ide al om at of fent li ge be slut nin ger skal gjen spei le pre fe ran se for de lin gen i be folk nin gen. «Bor ger ef fek ti vi tet» le der på den and re si den opp merk som he ten mot de pro ses se ne som mu lig gjør el ler hind rer uli ke grup pers gjen nom slag i po licy pro ses sen. Re pre sen ta ti vi tet an ty der pro por sjo na li tet, men el lers lite om hvor dan pre fe ran ser om set tes til inn fly tel se. Bor ger ef fek ti vi tet an ty der at sy ste met er re spon sivt, men el lers lite om hvor vidt re spons gir seg ut slag i fak tisk inn fly tel se. De bi dra ge ne i bo ken som te ma ti se rer de mo kra ti as pek tet, vil ha noe uli ke tyng de punk ter, men ho ved vek ten vil lig ge på pro ses ser for pre fe ran se for mid ling mel lom vel ge re og valg te. De to nøk kel be gre pe ne i bo ken, sty rings ka pa si tet og sty rings re pre sen tati vi tet, er ikke uav hen gi ge, men på hvil ke må ter de er re la tert til hver and re, av hen ger av hvil ket per spek tiv som an leg ges. In nen for ide al mo del len av den par la men ta ris ke sty rings kje den er det et kom ple men tært for hold mel lom de to. Im pul ser fra inn byg ger ne ut gjør pre mis ser for be slut nings ta ke re og, vi de re, for inn hol det i den po li tik ken som fak tisk blir ført. Sy ste met er ba sert på den ener gi en som det blir til ført gjen nom fol ke lig del ta kel se. Men for hol det mel lom de to be gre pe ne kan også be trak tes som mot setnings fylt. Dahl og Tuf tes drøf ting av for hol det mel lom sy stem ka pa si tet og bor ger ef fek ti vi tet er for så vidt et eks em pel på at de to be trak tes som motstri den de. I kor te trekk er de res ar gu ment at sto re po li tis ke en he ter svek ker bor ger ef fek ti vi te ten, men styr ker sy stem ka pa si te ten og vice ver sa (Dahl og in tro duk sjon 7

4 Tuf te 1973:65). Med and re ord kan styr king av én egen skap gå på be kost ning av en an nen, og det opp står en tra de-off mel lom de to. Det sven ske de mo kra ti rå det (Rothstein et al. 1995) ar gu men te rer for at både «hand lings kraft» (som vil sva re til sty rings ka pa si tet) og «medborgarstyrelse» (som vil sva re til sty rings re pre sen ta ti vi tet) må være til ste de for å kun ne vir ke lig gjø re et de mo kra tisk sty re sett. 1 Ar gu men tet er at det hjel per lite med ef fek ti ve ord nin ger for inn byg ger del ta kel se hvis ikke inn byg ger nes syns punk ter kan set tes igjen nom i prak tisk po li tikk. Det vil si at de to be grepe ne kan sup ple re hver and re, men det er også mu lig å ten ke seg at for sterk be to ning av det ene kan gå på be kost ning av det and re: Et po li tisk sy stem skal være åpent for man ge og uli ke syns punk ter, men en po li tisk pro sess må fø res vi de re hen imot en be slut nings fa se og en gjen nom fø rings fa se. Det finnes med and re ord et punkt der sy ste met over be las tes på inn taks si den. Men det er kan skje en stør re fare at ef fek ti vi tet i tje nes te pro duk sjon pri ori te res for an fol ke lig del ta kel se. Den til ret te leg gen de stat: im pli ka sjo ner for sty rings ka pa si te ten? Hvor dan vi skal for stå for hol det mel lom stat og sam funn, er et av de mest sen tra le spørs må le ne in nen for stats vi ten ska pen. Et ut bredt stand punkt er at po li tisk makt og sta tens rol le og gjen nom slag kan iden ti fi se res et ter hvil ken sam funns end ring som av dek kes. In sti tu sjons ut for ming må ses på som en konti nu er lig og dua lis tisk pro sess av til pas ning mel lom stats makt og sam funns inter es se ne. Men hvor dan kan vi iden ti fi se re på den ene si den end ring av sta tens ka pa si tet til å sty re sam fun net og på den and re si den sam funns grup pers mer el ler mind re le gi ti me makt til å sty re sta ten? Ol sen (ibid.: ) lan ser te for et par tiår si den en klas si fi se ring av uli ke per spek ti ver på stats sty ret. Den klassis ke og rendyrkede ster ke stats mo del len be nev nes som den sam funns sty ren de stat. Mo del len in ne bæ rer at den po li tis ke le del sen sty rer på opp drag fra sine vel ge re, men ut fra egne pre fe ran ser, pla ner og vi sjo ner. Po li ti ker ne er ar kitek te ne, vel ger ne er un der såt ter, og det (by rå kra ti ske) ad mi nist ra ti ve ap pa ratet ses som et ef fek tivt in stru ment for å iverk set te po li tis ke mål. Sta ten som et 1 En tredje gruppe av demokratiindikatorer hos det svenske demokratirådet handler om rettsstatshensynet. Det kan imidlertid argumenteres for at individuelle rettigheter er en forutsetning for virkeliggjørelsen av den enkelte innbyggers politiske innflytelse. Det vil si at rettsstatshensynet kan betraktes som en integrert del av medborgarstyrelsen. 8 Flernivåstyring og demokrati

5 su per mar ked, der imot, vekt leg ger fri hets- og selv sty re ver di ene. Opp ga ven er å til ret te leg ge for bor ger nes øko no mis ke, re li gi øse og so sia le ut fol del se, og kan ses som en kon su ment- og kli ent styrt tje nes te yter. Den ne or ga ni sa sjons formen lig ger tett opp til be drif ten som kon kur re rer på det frie mar ke det. De mest til pas nings dyk ti ge or ga ni sa sjons for mer over le ver, og de sen tra le ver di er er over le vel se, øko no mi se ring, flek si bi li tet og ef fek ti vi tet. Sta ten som mo ralsk fel les skap byg ger på at tra di sjon er ned felt i ver di sy ste mer, og at in sti tu sjone ne gir reg ler for rik tig og god at ferd. Sta ten skal ga ran te re for stats bor gernes ret tig he ter og plik ter som be skyt ter en kelt in di vid og mi no ri te ter i for hold til det po li tis ke de mo kra ti et og makt grup per. Det ad mi nist ra ti ve ap pa ra tet er ikke nøy tra le in stru ment, men iden ti tets for ank ret og bæ re re og for sva re re av ver di er. Ut vik ling og end ring skjer gjen nom en na tur lig pro sess og skritt vis til pas ning til skif ten de pro ble mer og til gjen ge li ge løs nin ger og vil gjen spei le ut vik lin gen i po li tisk kul tur og det mo ral ske fel les ska pet. Den for hand len de stat pro ble ma ti se rer sta tens makt mo no pol og fore stil lin gen om en sen tra li sert, sam ord net og at skilt stat. I ste det ses sta ten som en av flere kon kur re ren de, le gi ti me au to ri tets- og makt sen tre som for hand ler ut fra grup pe sty re og egenin ter es se. Bor ger ne del tar som med lem mer i in ter es se or ga ni sa sjo ner. Der med mang ler de po li tisk valg te den nød ven di ge makt og au to ri tet til å sty re samfunns ut vik lin gen. Sta ten er ikke ett makt sen trum, men be står av flere og ofte mot stri den de in ter es ser og for hand ler stra te gisk med and re in sti tu sjons-, profe sjons-, fag for en ings- el ler kli ent in ter es ser. Kan dis se stats mo del le ne sies å ha gyl dig het i dag? Mo del len om den forhand len de stat har ek si stert i uli ke ver sjo ner og kan også sies å re pre sen te re den «mo der ne» sta ten vi ser kon tu re ne av i dag. Men en vik tig for skjell er at for hand lings par te ne og in ter es se or ga ni se rin gen har end ret seg. Mens te sen om den seg men ter te sta ten ut gjor de en ho ved inn sikt fra den første nor ske makt ut red nin gen (Ege berg, Ol sen og Sæt ren 1978), ble sta ten ka rak te ri sert som frag men tert i den and re makt ut red nin gen (Tran øy og Øs te rud 2001:1). Seg men te ring in ne bar at of fent li ge be slut nings are na er ble or ga ni sert rundt be stem te saks om rå der hel ler enn in nen for for mel le in sti tu sjo ner, og segmen te ne rom met del ta ke re fra sek tor de par te men ter og par la men ta ris ke fagkomitéer samt re pre sen tan ter for in ter es se or ga ni sa sjo ner, ut dan nings insti tu sjo ner og me di er som var vik ti ge in nen for saks fel tet. Den første maktut red nin gen kom på et tids punkt da det or ga ni ser te sam ar bei det mel lom sta ten og or ga ni sa sjo ne ne i ar beids li vet var på sitt mest vel ut vik le de. I den sis te makt ut red nin gen blir det hev det at det te sam spil let er svek ket i lø pet av de åre ne som er gått si den lan se rin gen av te sen om den seg men ter te sta ten. Tran øy og Øs te rud (2001:10) me ner at det er mer tref fen de å snak ke om en in tro duk sjon 9

6 frag men tert stat enn en seg men tert stat. På den ne bak grun nen er det også grunn til å anta at noe av den sta bi li te ten og for ut sig bar he ten som kjen neteg net den kor po ra ti ve el ler seg men ter te sta ten, er svek ket. I til legg til en frag men tert stat ser vi i dag kla re inn slag av su per mar kedssta ten. I de sis te ti åre ne har de bat ten om vest li ge sta ters evne og mu lig heter til å sty re blitt in ten si vert. Det blir hev det at sta ten mis ter au to ri tet og sty rings ev ne både til over ord ne de subnasjonale nivå, som EU, men også til un der lig gen de nivå gjen nom frag men te rings-, re gio na li se rings- og de sentra li se rings pro ses ser. Om for min gen av sta tens in ter ne og eks ter ne re la sjoner re flek te rer en mar keds ori en te ring i of fent lig sek tor, i tråd med sta ten som su per mar ked i be tyd nin gen sam funns styrt tje nes te yter. De vik tig ste kjen ne teg ne ne ved of fent lig sek tor i dag er det etab ler te skil let mel lom po litisk beslutningstaking og den ope ra ti ve tje nes te yt in gen, in tro duk sjo nen av «generic ma na ge ment», øk ning av bor ger nes valg fri het, sam ar beid mel lom of fent li ge og pri va te ak tø rer i tje nes te yt in gen, pri va ti se ring av tje nes ter og for sø ket på å brem se eks pan sjo nen i of fent lig sek tor. En slik ka rak te ris tikk går enda len ger enn for hand lings sta ten ved å vekt leg ge sta ten som til ret teleg ger og ko or di na tor i sam funns ut vik lin gen (Pier re og Pe ters 2000). Det sen tra le po en get til Pier re og Pe ters er at sta tens tra di sjo nel le le ga le og konsti tu sjo nel le makt grunn lag i stor grad er er stat tet av ev nen til å ko or di ne re of fent li ge og pri va te res sur ser. Men mens «for hand lings sta ten» oven for er frem stilt som et svek ket makt sen trum med sva ke re evne til å sty re sam funnsut vik lin gen, er det her et åpent spørs mål hvor vidt sta ten har mis tet au to ri tet og sty rings ka pa si tet gjen nom sin nye, til ret te leg gen de rol le. Det er et ter hvert blitt van lig å ka rak te ri se re ut vik lin gen som at sta tens rol le er trans for mert, men ikke nød ven dig vis svek ket (Flinders 2008), el ler at sta tens tra di sjo nel le le ga le makt er er stat tet av en ny, kon teks tu ell form for makt (Stone 1989). Den opp merk som he ten som in sti tu sjons ut for ming og nye for mer for sty ring og of fent li ge re for mer har fått, sy nes ikke å stå i for hold til hva vi faktisk vet om ef fek te ne av uli ke or ga ni sa sjons for mer og po li tis ke be slut ningsmo del ler. Der med fin nes det lite sik ker kunn skap om hvil ke ef fek ter det har på sta tens sty rings ka pa si tet. Or ga ni sa sjons struk tur er det as pek tet ved of fent li ge or ga ni sa sjo ner som er mest ma ni pu lert, men det er frem de les li ten kunn skap om hvil ken be tyd ning den fak tisk har for grad av måloppnåing (Chris ten sen, Lægr eid, Ro ness og Rø vik 2004). Det er en øken de opp merksom het ret tet mot må ling av re sul ta ter i of fent lig virk som het, til tross for at re sul tat må ling er for bun det med en rek ke usik ker hets mo men ter. Der som en øns ker å måle ef fek ter av or ga ni sa sjons struk tu rer, må det inn be fat te en forstå el se av at in sti tu sjo nen kan pre ge ak tø re nes stra te gi er og me nings dan ning 10 Flernivåstyring og demokrati

7 og der med også ut for min gen av in sti tu sjo ne nes mål, nor mer og pre fe ran ser (Chris ten sen et al. 2004, Stein mo 1993). Der med blir si tua sjo nen hvor ut fall skal må les, kom pleks og tve ty dig. En an nen år sak til at vi vet lite om ef fek ter av or ga ni sa sjons ut for ming, er at det ofte vil mang le mo ti va sjon for å måle ef fek ter, sær lig i de til fel ler der re sul ta tet vil gi be gren set po li tisk ge vinst. Det kan vi de re være knyt tet usik ker het til kri te rie ne for å vel ge hvem som skal eva lue re virk som he ten. Her vil kra vet om uav hen gig het stå mot kra vet om nær het, kjenn skap til og for stå el sen av virk som he ten som skal eva lue res. Også kri te rie ne for å vur de re re sul ta ter kan være ukla re, mot stri den de og usta bi le, noe som blant an net gjør det van ske lig å av gren se og iden ti fi se re ef fek ter av til tak el ler or ga ni sa sjons end rin ger. Til tross for sli ke usik ker hets mo men ter er det ikke tvil om at økt fristil ling og in sti tu sjo nell au to no mi til stat lig un der ord ne de og si de ord ne de en he ter har ført til mer kon troll- og eva lue rings ak ti vi tet. Et ter som sta ten har ut vik let seg mot en mer frag men tert struk tur og ba se rer seg i stør re grad på de sen tra li ser te be slut nings mo del ler, ser vi en øk ning i til syns- og kontroll virk som he ten. Den ne sam funns ut vik lin gen har blitt ka rak te ri sert som «The Audit So cie ty» (Po wer 1997), «The Regulatory State» (Hood mfl. 1999) og «The Age of Inspections» (Day og Klein 1990). Ut vik lin gen må vi de re ses i sam men heng med frem veks ten av New Pub lic Ma na ge ment-in spi rer te re for mer. Det vil si at re for me ne i of fent lig sek tor har grunn lag i en sammen smel ting av ide er fra ny li be ra lis tisk øko no misk teo ri og in ter na sjo na le ma na ge ment-teo ri er, som i sin tur har blitt sett på som en uni ver sal me di sin for ef fek ti vi tet og om stil ling av of fent lig sek tor (Hood 1991). Det har vist seg at re for me nes vekt leg ging av de sen tra li se ren de løs nin ger, for eks em pel økt ram me sty ring via det kom mu na le inn tekts sy ste met, økte mu lig he ter for de le ge ring og frie re or ga ni se rings for mer i kom mu ne lo ven, har ført til sentra li se ren de ef fek ter gjen nom et økt be hov for re gu le ring, kon troll og til syn. Den ne dy na mik ken er dre vet frem gjen nom den in ne byg de spen nin gen mellom be ho vet for au to no mi og flek si bi li tet på den ene si den og be ho vet for in te gra sjon og stat lig kon troll på den and re si den (Po wer 1997, Pollitt mfl. 1999, John sen 2000, Chris ten sen, Lægr eid og Ro ness 2002). De mo kra tis ke im pli ka sjo ner av in sti tu sjons ut for ming Ut for min gen av de of fent li ge sty rings in sti tu sjo ne ne hand ler i sis te in stans om hvor godt fol ke sty ret fun ge rer. Det te er sen tralt for di ar gu men tet gri per inn i kjer nen av hva gjen si dig he ten mel lom sty rings ka pa si tet og re pre sen- in tro duk sjon 11

8 ta ti vi tet hand ler om. I de mo kra tis ke po li tis ke sy ste mer er fol ket su ve rent. All po li tisk makt ut går fra fol ket. I re pre sen ta ti ve po li tis ke sy ste mer er det fol ke valg te for sam lin ger som iva re tar den po li tis ke mak ten på fol kets veg ne. Men til gjen gjeld står de fol ke valg te an svar li ge over for inn byg ger ne gjen nom valg. Of fent lig in sti tu sjons ut for ming skal der for sør ge for å ved li ke hol de el ler for ster ke for bin del sen mel lom po li tik kens inn taks si de, der inn byg ger ne frem mer krav og in ter es ser over for det of fent li ge sty rings ap pa ra tet, og po litik kens ut taks si de, der krav og in ter es ser er blitt om for met til kon kre te til tak med sam funns mes sig gjen nom slag. Or ga ni se rin gen av of fent lig sek tor kan på vir ke for bin del sen mel lom po litik kens inn taks- og ut taks si de på for skjel li ge må ter. Noen re for mer og or gani sa sjons end rin ger vil pri mært ha be tyd ning for det of fent li ges evne til å fan ge opp sig na ler fra inn byg ger ne. De vil med and re ord ha kon se kven ser for inn taks si den i po li tik ken. And re end rin ger vil først og fremst få be tydning for må ten til ta ke ne set tes ut i li vet på, alt så po li tik kens ut taks si de. En an nen dis tink sjon kan trek kes mel lom in sti tu sjons ut for ming som primært tar sik te på å end re be tin gel se ne for de mo kra ti ets vir ke må te, og in sti tusjons ut for ming som har de mo kra tis ke im pli ka sjo ner uten at de er eks pli sit te de mo kra ti re for mer. I det sis te til fel let vil de mo kra ti kon se kven se ne frem stå som uin ten der te kon se kven ser av re for mer med and re sik te mål. Man ge vil hev de at et pro ble ma tisk trekk ved den ny li be ra le ad mi nistra ti ve re form stra te gi en er at den ne type stra te gi er ofte ikke tar hen syn til at of fent lig ad mi nist ra sjon også har ve sent li ge de mo kra tis ke ele men ter. I mo del len ute la tes be trakt nin gen om at of fent lig ad mi nist ra sjon og tje neste yt ing er et vik tig knu te punkt mel lom sam funns bor ger ne og de res valg te re pre sen tan ter. De for an nevn te stats mo del le ne ned to ner alle på hver sin måte de ty pis ke kjen ne teg ne ne ved det re pre sen ta ti ve de mo kra ti et: fler tallsav gjø rel ser ba sert på frie valg og «en per son, en stem me»-prin sip pet og et by rå kra ti styrt av fol kets valg te re pre sen tan ter. Den skis ser te ut vik lin gen av sta tens rol ler har der med noen al vor li ge de mo kra tis ke ut ford rin ger. And re vil ar gu men te re for at NPM-re for me ne er tuf tet på en de mo krati for stå el se og så le des har et klart de mo kra tisk sik te mål (se for eks em pel Sø ren sen 2005). Dels kan det hev des at inn sla get av di rek te de mo kra ti øker med or ga ni sa sjons løs nin ger som er in spi rert av pri vat sek tor. Inn byg ger ne er en ten bru ke re, som kan på vir ke inn hol det i po li tik ken di rek te gjen nom delta kel se i bru ker or ga ner, el ler de er kun der, som kan på vir ke inn hol det i po litik ken ved å vel ge ett til bud frem for et an net. Ikke minst vil exit fra of fent li ge tje nes te til by de re være et sterkt sig nal om at inn byg ge ren ikke er til freds med inn hol det i tje nes ten. Dis se for me ne for del ta kel se for bi går de fol ke valg te, 12 Flernivåstyring og demokrati

9 men også in nen for en re pre sen ta tiv-de mo kra ti-for stå el se har ny li be ra le ide er hatt gjen nom slag. Ett eks em pel på det te er for sø ke ne på å for me en ny po li ti ker rol le, der den fol ke valg te er en stra te gisk le der sna re re enn et om bud for be folk nin gen. Po li ti ker nes rol le er å ut for me over ord ne de og lang sik ti ge mål for of fent lig virk som het, for så å de le ge re pre si se ring og gjen nom fø ring av må le ne en ten til for valt nings or ga ner el ler fri stil te en he ter. Det kan skje kla res te ut tryk ket for den ne må ten å ten ke på er den så kal te be stil ler ut fører-mo del len, som sær lig sven ske kom mu ner har vist stor in ter es se for. De fol ke valg te ut for mer be stil lin ger i form av an bud som uli ke tje nes te yte re, både in nen for og uten for det of fent li ge, kan kon kur re re om. Of fent lig in sti tu sjons ut for ming med et ut trykt de mo kra tisk sik te mål er, som vi vis te inn led nings vis, be teg net som de mo kra ti po li tikk (Ols son og Montin 1999:31, Pe ters son 2001). Iføl ge Olof Pe ters son er må let med de mokra ti po li tik ken å ut for me po li tis ke in sti tu sjo ner som skal iva re ta hen sy net til ef fek tiv inn byg ger del ta kel se, grunn leg gen de po li tis ke ret tig he ter og po li tisk sty rings ka pa si tet. De mo kra ti po li tikk im pli se rer at det ikke bare er en of fentlig opp ga ve i et de mo kra ti å leg ge til ret te for fol ke lig del ta kel se, men det of fent li ge skal gjen nom uli ke til tak ak tivt for sø ke å dra inn byg ger ne med i po li tis ke be slut nings pro ses ser. Be kym rin gen for lav opp slut ning om valg og po li tis ke par ti er har ført til at de mo kra ti i seg selv er blitt et ut valgt mål for of fent lig in sti tu sjons ut for ming. Fler ni vå sty ring Det er blitt hev det at of fent li ge be slut nin ger i øken de grad tref fes i skjæ ringsfla ten mel lom uli ke for valt nings ni vå er. Ana ly ser av sam spill og kon flikt mellom uli ke ni vå er og sek to rer i det of fent li ge sty rings sy ste met sy nes der med å ha blitt mer ak tu elt enn noen gang. Mul ti-level go ver nan ce, el ler fler ni våsty ring, er et ter hvert blitt et be grep som har etab lert seg i stu di et av of fentlig po li tikk ut for ming. En de fi ni sjon av det te be gre pet be skri ver fe no me net som et sy stem av kon ti nu er lig for hand ling mel lom «nye» be slut nings ta ke re på uli ke ter ri to ri el le ni vå er over na sjo nalt, na sjo nalt, re gio nalt og lo kalt frem kom met gjen nom om fat ten de pro ses ser av in sti tu sjo nell ut vik ling og be slut nings mes sig om for de ling (Marks 1993). «Mul ti-level» re fe re rer her til økt ver ti kal gjen si dig av hen gig het (in te gra sjon) mel lom ak tø rer som opere rer på uli ke ter ri to ri el le ni vå er, mens «go ver nan ce» in ne bæ rer en øken de ho ri son tal gjen si dig av hen gig het mel lom de for mel le sty rings in sti tu sjo ne ne (go vern ment) og ikke-of fent li ge ak tø rer/or ga ner. Sam ti dig som be gre pet in tro duk sjon 13

10 fler ni vå sty ring im pli se rer en ster ke re av hen gig het mel lom ni vå ene i styrings sy ste met og mel lom fri stil te og hie rar kis ke or ga ner, in ne bæ rer be gre pet at den etab ler te hie rar kis ke sty rings kje den ut ford res av nye sty rings mo del ler. Ba che og Flinders (2004) frem he ver at fler ni vå sty ring er et uklart teo re tisk be grep, og at det først og fremst er nyt tig som en kon trast til den tra di sjonel le, struk tur ori en ter te til nær min gen til sty ring. Ved å an ven de et fler ni våper spek tiv vil man eks pli sitt ret te opp merk som he ten mot kon teks ten, proses ser, re la sjo ner, for hand lin ger og stra te gi er. Bo kens for mål er gjen nom et sett il lust re ren de case å vise hvor dan fler ni våsty ring på vir ker of fent li ge in sti tu sjo ners sty rings ka pa si tet og sty rings re pre senta ti vi tet. Spe si elt vil vi ret te opp merk som he ten mot be tin gel se ne for in sti tusjons ut for ming, en ten som en form for el ler som en re spons på fler ni vå sty ring. Et vik tig sik te mål for bo ken som hel het er å gi økt inn sikt i hvor dan ut for mingen og om for min gen av of fent li ge sty rings in sti tu sjo ner på vir ker be tin gel se ne for po li tisk sty ring og fol ke lig inn fly tel se. Ar tik le ne i bo ken tar opp end rin ger med ut gangs punkt i både sen tralt og lo kalt nivå, som føl ge av om or ga ni se ring, ny an svars- og opp ga ve de ling mel lom sty rings ni vå ene og mel lom den pri va te og den of fent li ge sfæ re. End rin ger kan skyl des at den hie rar kis ke sty rings formen for and rer ka rak ter. Selv om det for melt er det etab ler te be slut nings hierar ki et som gjel der, det vil si at po li cy på et nivå er av hen gig av be slut nin ger på høy ere nivå, er be slut nings kje den ikke en ty dig el ler av klart i et over- og un derord nings for hold. And re vil mene at sty rings be tin gel se ne er end ret på grunn av frem vekst av al ter na ti ve ho ri son ta le nett verk som dels krys ser, dels hek ter seg på den hie rar kis ke sty rings kje den. Til tross for om fat ten de fag lig de batt om endrede sty rings for mer, fin nes det lite em pi risk do ku men ta sjon på at sta ten mis ter sty rings ev ne. Noen hev der tvert imot at sta ten gjen nom den endrede rol len som ko or di na tor og til ret te leg ger for del ta kel se fra nye ak tø rer og nettverk opp rett hol der sine sty rings- og kon troll egen ska per (Pier re og Pe ters 2000). Om sta ten ikke nød ven dig vis har mis tet sty rings ev ne, rei ser ut vik lin gen noen es sen si el le spørs mål om an svar lig gjø ring og de mo kra tis ke ver di er. Hvordan kan sta ten gjen nom «meta-sty ring» av nett verk opp rett hol de det po li tis ke an sva ret sam ti dig som an svar de le ge res? (Fim rei te og Sel le 2007, Jessop 1998, Sø ren sen 2002). Lite avgrensede og skif ten de nett verk van ske lig gjør an svar liggjø ring av po li ti ker ne for di be slut nin ger ikke all tid kan spo res til én ak tør el ler ett for melt be slut nings sen trum. Det te ska per et grunn leg gen de de mo kra tisk pro blem, da det bry ter med for ut set nin gen om at an svar og makt må lig ge hos ett au to ri ta tivt be slut nings or gan. Bal ders heim og Ståhlberg (2002:78) har på pekt at be gre pet mul ti-level go ver nan ce må om fat te noe an net enn det fak tum at ak tø rer på uli ke ni vå er 14 Flernivåstyring og demokrati

11 sam hand ler. Et ter de res opp fat ning er det in ter es san te ved per spek ti vet at det im pli se rer ko or di ne ring mel lom ak tø rer og in sti tu sjo ner med uli ke ned slagsfelt for sine be slut nin ger. I de til fel le ne der in ter es ser og mål er over lap pen de, vil det te ikke med fø re pro ble mer. Men i de til fel le ne der mål og in ter es ser er bare del vis over lap pen de el ler di rek te mot stri den de, vil det opp stå spen ninger og der med be hov for gjen si dig til pas ning og ko or di ne ring. Svært man ge po li tis ke be slut nin ger in nen for na sjo nal sta ten er re sul tat av over lap pen de ju ris dik sjo ner. Da ska pes det også be hov for sam ord ning mel lom be slut ninger og be slut nings ak tø rer på for skjel li ge ni vå er. Av hen gig he ten mel lom ni våene må der for be trak tes som et pre miss for så vel for valt nings po li tik ken som de mo kra ti po li tik ken. Fler ni vå sty ring im pli se rer at det in nen for et sty rings sy stem ek si ste rer flere sty rings ni vå er som er be tin get au to no me. Det vil si at de hver for seg er om fat tet av et be stemt re gel verk og er ut styrt med en kom pe tan se el ler ju ris dik sjon over et sett opp ga ver. Sam ti dig er de en kel te ni vå ene ikke su vere ne for di be slut nings ut fall på ett nivå vil være av hen gig av be slut nings ut fall på høy ere, even tu elt la ve re nivå (Skelcher 2005). Men hva me nes med «nivå» i den ne sam men hen gen? Det er van lig å skil le mel lom to spe sia li se rings prin sip per: ett geo gra fisk og ett funk sjo nelt (Hooghe og Marks 2003:236). Geo gra fi prin sip pet be tyr at et sty rings sy stem er inn delt i en he ter med et gitt geo gra fisk ned slags felt. In nen for sitt ter ri to ri um har van lig vis den ak tu el le en he ten en for holds vis bred kom pe tan se; den iva re tar et re la tivt bredt sett av opp ga ver. Norsk lo kalsty re byg ger i stor ut strek ning på ge ne ra list kom mu ne prin sip pet (Flo 2002, 2003) og er så le des et eks em pel på en slik geo gra fisk ba sert spe sia li se ring. Det funk sjo nel le prin sip pet til si er at det opp ret tes en he ter med svært av gren set ju ris dik sjon gjer ne bare knyt tet til en en kelt opp ga ve. Ame ri kansk lo kalsty re, med et stort an tall så kal te spe ci al purpose jurisdictions, el ler sær kommu ner, vil være et eks em pel på en funk sjo nelt ba sert spe sia li se ring. Norsk for valt ning rom mer eks emp ler på beg ge spe sia li se rings prin sip per. Det geo gra fis ke prin sip pet kom mer som sagt til ut trykk gjen nom or ga ni serin gen av det lo ka le selv sty ret. Stats for valt nin gens or ga ni se ring er imid ler tid do mi nert av det funk sjo nel le prin sip pet gjen nom sek tor or ga ni se rin gen. Ser vi på det lo ka le ni vå et iso lert, fin ner vi at virk som he ten i stor ut strek ning er or ga ni sert et ter funk sjons prin sip pet, med kom mu na le eta ter og sek tor spe sifik ke ut valg og nemn der. I en kel te kom mu ner fin ner vi inn slag av ter ri to riell or ga ni se ring, gjen nom kom mu ne dels- el ler by dels ut valg. Etab le rin gen av kom mu na le sel ska per kan for stås som et ut trykk for funk sjo nell spe sia li sering. Sel ska pe ne har, litt av hen gig av or ga ni sa sjons form, en an nen le gal sta- in tro duk sjon 15

12 tus enn kom mu na le ut valg, men de er gitt en viss kom pe tan se, og de om fattes av et be stemt re gel verk. Li ke vel har kom mu ne ne som ei ere en viss grad av inn fly tel se over drif ten av sel ska pet, og re la sjo nen mel lom kom mu ne og sel skap kan så le des be trak tes som en fler nivå re la sjon. Ge ne relt kan vi anta at sty rings ka pa si tet og re pre sen ta ti vi tet blir på virket av fler ni vå sty ring på i alle fall tre må ter. For det første vil fler ni vå styring med fø re økt grad av in te gra sjon mel lom for valt nings ni vå ene. Det be tyr vi de re at det en kel te ni vå et øker sin av hen gig het av and re ni vå er, og at hvert for valt nings ni vå ikke kan be trak tes som au to nomt. Det te har kon se kven ser for de en kel te po li tis ke en he te nes (for eks em pel kom mu ners) sty rings kapa si tet. Det en kel te ni vå ets sty rings ka pa si tet blir, iso lert sett, re du sert, men sam ord net be slut nings at ferd kan øke den to ta le sty rings ka pa si te ten. For det and re vil fler ni vå sty rin gen øke be slut nings sy ste mets kom plek si tet. Det har igjen be tyd ning for sty rings ka pa si te ten, men det kan også føre til at po li tis ke be slut nin ger blir van ske li ge re å lo ka li se re for inn byg ger ne, og i nes te om gang kan det re sul te re i av makts fø lel se blant inn byg ger ne. For det tred je, og det te hen ger sam men med de to fore gå en de mo men te ne, vil fler ni vå sty ring vanske lig gjø re an svars plas se ring og ansvarsutkrevelse. Det te er først og fremst et pro blem med tan ke på de mo kra tisk kon troll. Der som en an ven der fler nivå per spek ti vet på stat kom mu ne-re la sjo nen, er det grunn lag for å hev de at til nær min gen til den ne re la sjo nen pre ges av en ster ke re integrasjonstenkning enn tid li ge re. Kom mu ne in sti tu sjo nen, som fyl kes kom mu nen og sta ten, har i prin sip pet vært at skil te og uav hen gi ge retts sub jek ter og or gan for det lo ka le de mo kra ti et. Sam ti dig be ror det kommu na le selv sty ret på be stem mel ser sta ten som lov gi ver har truf fet om forvalt nings ni vå enes or ga ni sa sjon og kom pe tan se, og in ne bæ rer en over fø ring av of fent lig myn dig het som el lers vil le ha lig get i den sen tra le stats for valt ningen. Det te er et ut trykk for av le det stats makt og dis tri bu ert for valt nings myndig het (Bernt 2002). I kom mu ne lo ven av 1992 er eks pli sit te re fe ran ser til det kom mu na le selv sty ret tatt bort og kom mu nen som et uav hen gig nivå kraf tig to net ned. Lo ven byg ger på en for stå el se av at of fent lig po li tikk er et pro dukt av ak ti vi te ter ut ført av kom mu ne ne og sta ten i fel les skap. Det kan der for hev des at kom mu ne lo ven byg ger på en an ta kel se om at sta ten og kom mune ne pri mært har over lap pen de mål og in ter es ser. Den ne opp fat nin gen av stat kom mu ne-re la sjo nen var imid ler tid ikke ukjent før kom mu ne lo ven av Ide en med å bru ke kom mu ne ne som sta tens iverk set tings or gan i oppbyg gin gen av vel ferds sta ten et ter 1945 byg ger på en slik opp fat ning. Kommu ne ne er de vik tig ste in stru men te ne for vel ferds pro duk sjon i den nor dis ke vel ferds stats mo del len, og kom mu ne ne er den de len av of fent lig sek tor som 16 Flernivåstyring og demokrati

13 har vokst ras kest. I dag er kom mu ne ne den vik tig ste le ve ran dø ren av of fentli ge tje nes ter. Det nye i re la sjo nen stat og kom mu ne, som har ut vik let seg fra iverk setting av kom mu ne lo ven av 1992, er i tråd med et mål sty rings re gi me der det fo ku se res ster ke re på at sta ten set ter de over ord ne de mål. Kom mu ne ne har valg fri het i hvor dan de vil or ga ni se re sin virk som het for å nå må le ne. Sta ten vil li ke vel ha in ter es se av hvor dan kom mu ne ne lø ser sine opp ga ver, og har fort satt et be hov for å be hol de en form for sty ring og kon troll. Det te be ho vet for kon troll, som føl ger av de sen tra li se ring og de le ge ring av an svar, re pre sente rer en dob belt be ve gel se (John sen 2000, Pollitt og Bouckaert 2000), om talt som et auto no mi pa ra doks (Verhorst, Pe ters, Bouckaert og Vershuere 2003) el ler som sen tra li sert de sen tra li se ring (Hoggert 1996). Vi kan med and re ord si at det har skjedd en de re gu le ring, men sam ti dig en re re gu le ring. I det ligger det at sta ten ikke sty rer mind re, men at den sty rer med and re mid ler enn før. Eks emp ler på det te i stat kom mu ne-for hol det er sta tens ster ke re vektleg ging av fyl kes manns em be te ne som den lo ka le ko or di ne ren de og sty ren de in stans av kom mu ne sek to ren (John sen 2000, Stei ne 1995), ut vik ling av nye og/el ler bed re sta tis tikk-, rap por te rings- og in for ma sjons sy ste mer, frem veksten av ret tig hets lov giv ning og ut strakt bruk av hand lings pla ner/pro gram for en kel te sek to rer. Et vik tig ut gangs punkt for den ne bo ken er at de bat ten om fler ni vå styring gjør det nød ven dig å be trak te of fent lig in sti tu sjons ut for ming på nye må ter. Økt gjen si dig av hen gig het og økt kom plek si tet er pre mis ser for den nye for valt nings po li tik ken. Bi dra ge ne i den ne bo ken be ly ser fra for skjel li ge ut sikts punk ter hvor dan in sti tu sjons ut for ming kan på vir ke hen holds vis styrings ka pa si tet og sty rings re pre sen ta ti vi tet. Fler ni vå sty ring og de mo kra tis ke ut ford rin ger om hand ler som vist både na sjo nal sta ters for hold til over nasjo nalt nivå og for hol det mel lom sty rings ni vå er in nen for na sjo nal sta ten. En stor del av bi dra ge ne til den fag li ge de bat ten om fler ni vå sty ring, el ler mul ti-level go ver nan ce, har sitt ut spring i pro ses sen mot tet te re eu ro peisk in te gra sjon som fant sted på 1990-tal let. Det tet te re sam ar bei det gjor de in sti tu sjons ut for ming til et kjer ne spørs mål in nen for EU. Men sam ti dig som na sjo nal sta te ne avga be slut nings myn dig het opp over, til EU, ble det hev det at subnasjonale sty rings ni vå er styr ket sin stil ling på be kost ning av sta ten. Mens det fin nes en meng de lit te ra tur om hvor dan na sjo nal sta ten ta per inn fly tel se til over na sjo nalt nivå, fin nes det fær re stu di er som be ly ser fler nivå pro blema tik ken in nen for na sjo nal sta ten. Si den det hit til er gjen nom ført få ana lyser som be ly ser de skis ser te pro blem stil lin ge nes re le vans for nor ske for hold, byg ger den ne bo ken i ho ved sak på em pi ris ke stu di er av nor ske for hold, med in tro duk sjon 17

14 unn tak av ka pit tel 3, som om hand ler EU-ni vå et, og ka pit tel 2, som sammenligner fler ni vå sty ring i Nor ge og Eng land. På uli ke må ter be ly ser bi dra ge ne hvor dan of fent lig makt ska pes i sam hand ling mel lom ak tø rer på uli ke nivå. I ka pit tel 1, «Sam ord ning fler nivå sty rin gens sto re ut ford ring», tar Anne- Lise Fim rei te og Per Lægr eid ut gangs punkt i ut ford rin ger knyt tet til NAV-refor men, som en av de mest om fat ten de for valt nings re for mer i Nor ge i den senere tid. Det over ord ne de for må let er å øke sty rings ka pa si te ten gjen nom for valt nings po li tis ke vir ke mid ler. Ved å til ret te leg ge for or ga ni sa to risk in tegre ring av tje nes te ne på tvers av tryg de eta ten, ar beids eta ten og den kom muna le so si al eta ten er hen sik ten å opp nå mer treff sik re tje nes ter som kan bi dra til å hjel pe flere bru ke re bort fra stø nad og over i ar beid. Den nye or ga ni serin gen av ar beids- og vel ferds eta ten er et il lust re ren de eks em pel på fler nivå sty ring og de ut ford rin ger det te rei ser for sam ord ning. Ana ly sen vi ser at det er usik kert hvor vidt de valg te inn sats fak to re ne per so nell, pro se dy rer og pro ses ser er pas sen de vir ke mid ler der som en vil opp nå bed re sam ord ning mel lom sek to rer og sty rings ni vå. Det hie rar kis ke by rå kra ti ets prin sip per for ar beids de ling, sek tor og po li tikk om rå der sy nes frem de les å gjøre seg gjelden de og kan der med svek ke iverk set tin gen av NAVs sam ord nings prin sipper. Et an net em pi risk case som il lust re rer fler nivå sty rin gens kon se kvens for sty rings ka pa si te ten, er grunn ut dan nin gen. I ka pit tel 2, «Stat lig og kom munal sty rings ka pa si tet i sko len en sammenligning av Eng land og Nor ge», tar Ing rid Helg øy og Anne Hom me for seg hvor dan nye sty rings prin sip per og -mo del ler gjør seg gjel den de på sko le om rå det i Eng land og Nor ge. Sta ten har inn tatt en over ord net rol le ved å over fø re an svar og opp ga ver til mer au tono me og fri stil te en he ter og sty rings ni vå, en ten det gjel der kom mu nen, sko le el ler uten om-de par te men ta le or gan. Sam ti dig har ut vik lin gen ført til stør re gjen si dig av hen gig het mel lom ni vå er og ak tø rer i grunn ut dan nin gen. I England er det vokst frem et kom plekst og frag men tert sy stem av stat li ge, kommu na le og ikke-of fent li ge ak tø rer som gjen nom fø rer del vis sam men fal len de og del vis mot stri den de po li tis ke til tak på sko le fel tet. Gjen si dig he ten mel lom ikke-of fent li ge ak tø rer og stat li ge til tak og ut strakt bruk av mar keds me kanis mer er blitt en vik tig for ut set ning for stat lig sty rings ka pa si tet i sko len i Eng land. I Nor ge sy nes man å et ter stre be en mer hel het lig na sjo nal sko le poli tikk. Det har skjedd en kon sen tra sjon av be slut nings myn dig het på sen tralt nivå, men sam ti dig har kom mu ne ne fått økt hand le fri het på vis se om rå der. Sy ste met får sterkt preg av fler ni vå sty ring og gjen si dig av hen gig het mel lom sen tralt og lo kalt nivå. Stat lig og kom mu nal sty rings ka pa si tet kan der for ikke ses uav hen gig av hver and re: Lo kal hand le fri het ak ku mu le rer økt stat lig sty- 18 Flernivåstyring og demokrati

15 ring gjen nom til syn og kon troll. Det te vi ser at sty rings ka pa si te ten i grunn utdan nin gen i Eng land og Nor ge ba se rer seg på uli ke for mer for makt ba lan se in nen for to kom plek se for mer for fler nivå sy stem. Mens de to første ka pit le ne ana ly se rer fler ni vå sty ring in nen for na sjona le kon teks ter, ut vi des ana ly sen i ka pit tel 3 til å in klu de re det over na sjo na le EU-ni vå et. Ka pit te let «Fler ni vå sty ring og re gu le ring for mat trygg het» av Lise Hel le bø Ryk kja be ly ser hvil ken be tyd ning fler ni vå sty ring har for re gu le ring av mat om rå det. Nye sty rings re la sjo ner kan opp stå som føl ge av in ter na sjona le kri ser og nye for mer for ri si ko hånd te ring, og spørs må let er hvor dan det te slår ut for na sjo na le myn dig he ters sty rings ka pa si tet og hand lings rom. Ana ly sen av ku gal skaps skan da len vi ser hvor dan et sty rings sy stem kan set tes un der press og får kon se kven ser på uli ke be slut nings ni vå, som i EU og na sjoner som Stor bri tan nia og Nor ge. Ku gal skaps sa ken før te til vik ti ge end rin ger, men med lems lan de ne i EU var ikke klar for en sen tra li se ring av re gu le ringsmakt til EU-ni vå et. Mye ty der på at både EU-ni vå et og det na sjo na le ni vå et har styr ket sin sty rings ka pa si tet når det gjel der re gu le ring av mat om rå det. Mot stri den de opp fat nin ger om ri si ko hånd te ring av mat og mot set nin ger mel lom hel se- og næ rings in ter es ser gjør fel tet kon flikt fylt sam ti dig som det øker be ho vet for har mo ni se ring og sam ord ning. For di det in vol ve rer ak tø rer på uli ke nivå, og i uli ke sek to rer med uli ke in ter es ser og mål, kre ver re gule ring av mat sam ord ning. Ka pit let vi ser at fler nivå per spek ti vet er et nyt tig verk tøy for å kart leg ge og øke for stå el sen av makt for hol det og re la sjo ne ne i re gu le ring for å sik re trygg mat. Ka pit tel 4, «Lo kalt fol ke sty re AS?» av Hans Erik Ring kjøb og Ja cob Aars, tar for seg den sto re veks ten i kom mu na le sel ska per. Sel skaps dan nel ser kan be trak tes som in sti tu sjons ut for ming for økt sty rings ka pa si tet el ler, som forfat ter ne ar gu men te rer, økt le ve rings ka pa si tet si den for må let er ef fek tiv og bed re tje nes te yt ing på be stem te om rå der samt at man øns ker å få til en ty delig ar beids de ling mel lom «be stil len de» og ut fø ren de en he ter. Men fri stil ling kan også ha kla re de mo kra tis ke kon se kven ser. Det vil si at in sti tu sjons ut forming med am bi sjo ner om å styr ke sy ste mets ka pa si tet også har be tyd ning for sty rings re pre sen ta ti vi te ten. Ka pit let ret ter opp merk som he ten mot de folke valg tes sty rings mu lig he ter. Hva er mu lig he te ne for fol ke valgt sty ring og kon troll i et sy stem ba sert på stor grad av fri stil ling? De fol ke valg te må «sty re på av stand» når virk som he ter skil les ut i sel skap. Et ho ved ar gu ment er at for mell or ga ni se ring, for eks em pel i form av fri stil ling, har be tyd ning for po li ti ker nes sty rings mu lig he ter, men at en del kon teks tuel le fak to rer bi drar til å mo de re re virk nin ge ne av de for mel le or ga ni sa sjons løs nin ge ne. For melt sett like or ga ni sa sjo ner fun ge rer i prak sis ulikt. En vik tig kon klu sjon fra det te in tro duk sjon 19

16 ka pit let er at ut skil lel se av kom mu nal tje nes te yt ing i sel skap ikke nød ven digvis klar gjør sty rings re la sjo ner. Det kan få både sty rings mes si ge og de mo kratis ke kon se kven ser: Fri stil lin gen kan i man ge til fel ler ska pe sty rings mes si ge grå so ner, og for vel ger ne er det van ske lig å vite hvem som har det over ordne de an sva ret. I ka pit tel 5, «Par ti et, kom mu nen og drau men om det nye sam fun net», vi ser Yng ve Flo at inn sikt i funk sjons må ten til de po li tis ke par ti ene kan være av gjø ren de for å for stå re la sjo nen mel lom sen tra le og lo ka le myn dig he ter i ut for ming av kom mu nal po li tik ken. Par ti ene har en dob bel funk sjon ved at de er både ak tø rer og struk tur for kom mu nal po li tik ken. Det in ne bæ rer at par ti ene for ven tes å stil le med løs nin ger på hvor dan an sva ret og opp ga vefor de lin gen mel lom stat li ge og lo ka le myn dig he ter skal være, og er sam tidig selv eks emp ler på fler ni vå sty ring, med et sen tralt ap pa rat og avlegginger på kom mu nalt nivå og fyl kes ni vå i kom pleks in ter ak sjon med hver and re. På virk nin ger kan der med gå oven fra og ned, men også om vendt ved at lo ka le ini tia tiv på vir ker det sen tra le par ti ap pa ra tet og gjen nom det ut for ming av na sjo nal po li tikk. Ka pit te let vi ser hvor dan re la sjo nen mel lom stat og kommu ne og mel lom sen tra le og lo ka le par ti ledd ikke bare er pa ral lel le, men også kan gri pe inn i hver and re. Både kom mu nen og det lo ka le par ti ap pa ratet kan gi sig nal om lo ka le be hov opp over, mens sentrale partiledd og staten på sin side påvirker og setter rammer for det lokalpolitiske virket. Det te er ut gangs punk tet for en sammenligning av to par ti ers, Ar bei der par ti et og Frem skritts par ti et sin ut vik ling av kom mu nal po li tikk og vi ser frukt bar he ten av å se par ti in ter ne re la sjo ner og re la sjo nen mel lom stat og kom mu ne i lys av hver and re for å for stå ut for min gen av kom mu nal po li tik ken. I ka pit tel 6, «Pre fe ran se valg og fol ke lig opp slut ning» av Dag Arne Christen sen og Ja cob Aars, ana ly se res be tyd nin gen av ord nin gen med di rek te ord fø rer valg og hva den be stem te valg ord nin gen som ble brukt, had de å si for val gets le gi ti mi tet. Ved årets kom mu ne valg ble 50 av lan dets ord fø re re valgt di rek te gjen nom ord nin gen med så kalt pre fe ran se valg. Pre fe ran sevalg be tyr at vel ger ne kan ran ge re inn til to ord fø rer kan di da ter. Ka pit let gir et kon kret eks em pel på at in sti tu sjons ut for ming kan ha be tyd ning for det po li tis ke sy ste mets sty rings re pre sen ta ti vi tet. Et vik tig spørs mål som rei ses, er om and re valg ord nin ger kun ne ha gitt and re vin ne re. For fat ter ne vi ser at re sul ta tet i noen kom mu ner vil le ha blitt an ner le des med en an nen ord ning. Ord nin gen gir vel ger ne an led ning til å ut tryk ke en mer ny an sert pre fe ran se enn et rent fler talls valg, for di de kan avgi to stem mer i ste det for én. And restem me ne had de be tyd ning for valg ut fal let i tre kom mu ner. Pre fe ran se valgord nin gen er in gen ga ran ti mot at det vel ges ord fø re re som har et fler tall 20 Flernivåstyring og demokrati

17 av vel ger ne mot seg. Li ke vel sy nes det som om ord nin gen har re la tivt høy le gi ti mi tet blant vel ger ne, og opp slut nin gen er høy est i de kom mu ne ne der ord fø re ren er valgt med klart fler tall. Ka pit tel 7, «Mar gi na li se ring el ler in te gre ring? Sa misk po li tisk in ter es se og del ta kel se» av Per Sel le og Kris tin Strøms nes, drøf ter hvor vidt sa me ne er po li tisk og or ga ni sa to risk mar gi na li sert i for hold til be folk nin gen all ment el ler i for hold til ikke-sa mer i om rå der der sa me ne ut gjør fler tal let el ler en stor del av be folk nings grunn la get. Da ta grunn la get gir ikke støt te til mar gina li se rings hy po te sen når det gjel der del ta kel se og in ter es se. I til legg er den po li tis ke til li ten og selv til li ten like høy hos sa me ne som hos be folk nin gen el lers. Fun ne ne pe ker i ret ning av en sterk in te gre ring i det nor ske po li tis ke sy stem med over lap pen de hel ler enn kon kur re ren de nor ske og sa mis ke offentligheter. For kla rin ger på det te kan være ba sert på his to ris ke, in sti tusjo nel le og kon teks tuel le for hold. Nor ske par ti er har, i mot set ning til sven ske og fin ske, etab lert sin egen sa me po li tikk og der med bi dratt til å in sti tu sjo nali se re det sa mis ke inn i det na sjo na le po li tis ke sy ste met. Vi de re spil ler in stitu sjons ut for ming inn ved at etab le rin gen av Sa me tin get økte sa me nes selvbe stem mel se og har bi dratt til sa me nes dob le po li tis ke med lem skap og ful le de mo kra tis ke ret tig he ter både in nen for det nor ske og det sa mis ke po li tis ke sy stem. Økt grad av fler ni vå sty ring gjen nom part ner skap mel lom Sa me tinget og sta ten og mel lom Sa me tin get og re le van te fyl ker og kom mu ner kan tyde på et ty de li ge re skil le mel lom sa misk og norsk of fent lig het. Et kla re re in sti tu sjo nelt skil le kan kom me til å styr ke kon kur ran se as pek tet mel lom det sa mis ke og nor ske, men da ta grunn la get som her pre sen te res, ty der på li ten le gi ti mi tet fra sa me ne til å re ori en te re in sti tu sjo ne ne i den ret ning. I ka pit tel 8, «Blir de mo kra ti et els ket i hjel? De mo kra ti po li tikk i kom mune ne» av Ja cob Aars, gir for fat te ren en kri tisk drøf ting av idé grunn la get for den of fent li ge de mo kra ti po li tik ken. De mo kra ti po li tikk er ba sert på at staten el ler kom mu ne ne set ter i verk til tak for å øke den fol ke li ge del ta kel sen i po li tik ken. Med and re ord øns ker man gjen nom in sti tu sjo nelt de sign å øke sy ste mets sty rings re pre sen ta ti vi tet. Ar tik ke len rei ser to spørs mål som an går pre mis se ne for de mo kra ti po li tik ken. For det første dis ku te res pre mis set om at mer del ta kel se fø rer til et bed re de mo kra ti. For det and re drøf tes pre misset om at det of fent li ge gjen nom det som er kalt «participatory en gi nee ring» kan ska pe økt del ta kel se. For fat te ren ad va rer mot en of fent lig ini ti ert de mokra ti po li tikk som in ne bæ rer at po li tis ke og ad mi nist ra ti ve eli ter isce ne set ter den fol ke li ge del ta kel sen slik at den pas ser best mu lig til sy ste mets vir ke må te. Med and re ord gjen står det å se om de mo kra ti et blir styr ket el ler svek ket av at det får sta tus som et eget po li tikk om rå de. in tro duk sjon 21

18 Lit te ra tur Chris ten sen, Tom og Per Lægr eid (2002): Re for mer og le der skap. Om stil ling i den ut øv en de makt. Oslo: Uni ver si tets for la get. Chris ten sen, Tom, Per Lægr eid og Paul G. Ro ness (2002): «Increasing Parliamentary Con trol? New In stru ments and Emerging Effects». The Jour nal of Legislative Stu dies, 8 (1): Chris ten sen, Tom, Per Lægr eid, Paul G. Ro ness og Kjell Arne Rø vik (2004): Or ga ni sa sjons teo ri for of fent lig sek tor: In stru ment, kul tur og myte. Oslo: Uni ver si tets for la get. Ba che, Ian og Matt hew V. Flinders (2004). Mul ti-level Go ver nan ce. Ox ford: Ox ford Uni ver si ty Press. Bal ders heim, Ha rald og Kris ter Ståhlberg (2002) «From Guided Democracy to Mul ti-level Go ver nan ce: Trends in Cen tral Local Re la tions in the Nor dic Countries». Local Go vern ment Stu dies, 28 (3): Bernt, Jan Fridth jof (2002): Kom mu nal rett. Oslo: Uni ver si tets for la get. Bowman, Ann O M og Rich ard C.L Kearney (1988): «Dimensions of State Go vern ment Capability». Wes tern Political Quarterly, 41 (2): Dahl, Ro bert A. og Ed ward R. Tuf te (1973): Size and Democracy. Stan ford: Stan ford Uni ver si ty Press. Day, Pat ri cia og Rud olf Klein (1990): Inspecting the Inspectorates. York: Joseph Rowntree Me mo ri al Trust. Ege berg, Mor ten, Jo han P. Ol sen og Ha rald Sæt ren (1978): «Or ga ni sa sjonssam fun net og den seg men ter te stat», i Ol sen, Jo han P. (red.): Po li tisk or gani se ring. Or ga ni sa sjons teo re tis ke syns punkt på fol ke sty re og po li tisk ulik het. Ber gen: Uni ver si tets for la get. Fim rei te, Anne Lise (2003): Der hvor in tet er, har selv kei se ren tapt sin rett! Om lo kalt fol ke sty re og ret tig he ter. Rap port 8/2003, Rok kan sen te ret. Bergen: Rok kan sen te ret. Fim rei te, Anne Lise, Yng ve Flo, Per Sel le og Tom my Tranvik (2007). «Når sek tor bån de ne sli tes. Ut ford rin ger for den nor ske vel ferds mo del len». Tids skrift for samfunnsforskning, 48 (2): Flinders, Matt hew V. (2008): Delegated Go ver nan ce and the Bri tish State. Walking with out Order. New York: Ox ford Uni ver si ty Press. Flo, Yng ve (2002): «Ge ne ra list kom mu nen i eit his to risk per spek tiv», i Fim reite, Anne Lise, Y. Flo og J. Aars: Ge ne ra list kom mu ne og opp ga ve dif fe ren si er ing. Tre inn legg. Rok kan sen te rets no tat se rie, vol. 23. Ber gen: Rok kan sen te ret. Flo, Yng ve (2003): Det lo ka le og det na sjo na le. Statleg po li tikk over for det loka le og re gio na le sty rings ver ket frå 1900 til i dag. Rap port se ri en (Makt- og 22 Flernivåstyring og demokrati

19 de mo kra ti ut red nin gen ), nr. 65. Oslo: Makt- og de mo kra ti utgrei in ga. Hall, Je re my L. (2008): «The Forgotten Re gio nal Organizations: Creating Capacity for Economic Development». Pub lic Administration Re view, January/February 2008: Hog get, Paul (1996): «New Modes of Con trol in the Pub lic Ser vi ce». Pub lic Administration, 74 (1), p Honadle, Beth Wal ter (1981): «A Capacity-Building Framework: A Search for Concept and Purpose». Pub lic Administration Re view, 41 (5): Hood, Chris to pher (1991): «A Pub lic Ma na ge ment for All Sea sons?». Pub lic Administration, 69:3 19. Hood, Chris to pher, Co lin Scott, Oli ver Ja mes, Geor ge Jones og Tony Tra vers (1999): Regulation In si de Go vern ment. Waste-Watchers, Quality Po li ce and Sleeze-Bus ters. Ox ford: Ox ford Uni ver si ty Press. Hooghe, Liesbet og Gary Marks (2003) «Unraveling the Cen tral State, But How? Ty pes of Mul ti-level Go ver nan ce». Ame ri can Political Scien ce Review, 97:2. Jessop, Bob (1998). «The Rise of Go ver nan ce and the Risk of Failure. The Case of Economic Development». In ter na tio nal Social Scien ce Jour nal, 155: John sen, Åge (2000): Ef fek ter fra bruk av re sul tat må ling og sammenlignbare data i kom mu ner: Tre pa ra dok ser i sta tens sty ring og de sen tra li se ring. Sluttrap port i pro sjek tet «Stu die av ef fek ter fra bruk av re sul tat må ling og sammenlignbare data i kom mu ner». Kris tian sand: Ag der forsk ning. Marks, Gary (1993): «Structural Po li cy and Multilevel Go ver nan ce in the EC», i Cafruny, A. og G. Ro sen thal (red.): The State of the Eu ro pean Community Vol. 2: The Maas tricht Debates and Bey ond. Lon don: Longman. Ol sen, Jo han P. (1988): Stats sty re og in sti tu sjons ut for ming. Oslo: Uni ver si tetsfor la get. Ols son, Jan og Montin, Stig (red.) (1999): De mo kra ti som experiment. Försöksverksamhet och förnyelse i svens ka kom mu ner. Öre bro: Novemus. Pe ters son, Olof (2001): Demokratipolitik. Stock holm: Studieförbundet Näringsliv och Samhälle. Pe ters son, Olof (2007): Den offentliga mak ten. Stock holm: SNS Förlag. Pier re, Jon og B. Guy Pe ters (2000): Go ver nan ce, Politics and the State. London: Mac mil lan. Pollitt, Chris to pher og G. Bouckaert (2000): Pub lic Ma na ge ment Re form: A Comparative Analysis. Ox ford: Ox ford Uni ver si ty Press. Pollitt, Chris to pher, Xavi er Girre, Je re my Lonsdale, Ro bert Mul, Hilkka Summa og Ma rit Wær nes (1999): Per for man ce or Compliance? Per for man ce in tro duk sjon 23

20 Audit and Pub lic Ma na ge ment in Five Countries. Ox ford: Ox ford Uni versi ty Press. Po wer, Mi chael (1997): The Audit So cie ty. Ox ford: Ox ford Uni ver si ty Press. Rothstein, Bo (red.) (1995): De mo kra ti rå dets rap port De mo kra ti som dia log. Stock holm: SNS Förlag. Rothstein, Bo (red.) (1997): Politik som or ga ni sa tion: förvaltningspolitikens grundproblem. Stock holm: SNS Förlag. Skelcher, Chris to pher (2005): «Jurisdictional Integrity, Polycentrism, and the De sign of De mo cra tic Go ver nan ce». Go ve r n a n c e, 18 (1): Stei ne, Vi dar Oma (1995): «Fyl kes manns rol len. Inn hold og ut vik ling». Nordisk Ad mi nist ra tivt Tids skrift, 76 (4): Stein mo, Sven (1993): Taxation and Democracy: Swe dish, Bri tish and Ame rican Approaches to Financing the Mo dern State. New Haven: Yale Uni versi ty Press. Stone, Cla ren ce (1989): Re gi me Politics. Governing At lan ta Lawren ce: Uni ver si ty of Kan sas Press. Sø ren sen, Eva (2002). Po li ti ker ne og netværksdemokratiet. Fra su ve ren po li tiker til meta-gu ver nør. Kø ben havn: Ju rist- og Øko nom for bun dets For lag. Sø ren sen, Rune J. (2005): «Et fol ke sty re i frem gang. De mo kra tisk kon troll med brann alar mer og au to pi lo ter». Nytt norsk tids skrift, 22 (3): Tran øy, Bent So fus og Øy vind Øs te rud (red.) (2001): Den frag men ter te staten. Re for mer, makt og sty ring. Oslo: Gyl den dal Aka de misk. Verhoest, Koen, Guy Pe ters, Geert Bouckaert og Bram Vershuere (2003): The Study of Organizational Au to no mi: A Conceptual and Methodological Review. Pa per pre sen tert på 7 th In ter na tio nal Re search Composium on Public Ma na ge ment, Hong Kong, Flernivåstyring og demokrati