Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Fylkesutvalget

Transkript

1 Saksnr.: 2012/2444 Løpenr.: 69670/2012 Klassering: 072 Saksbehandler: Knut Johan Rognlien Møtebok Saksframlegg Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Fylkesutvalget Innspill til stortingsmeldingen om folkehelse Vedlegg Ingen. Bakgrunn for saken Statssekretæren i Helse- og omsorgsdepartementet holdt innlegg i Rakkestad 2. november, og her inviterte hun aktører i Østfold til å komme med innspill til stortingsmeldingen om folkehelse som kommer første halvår Saken gir dermed grunnlag for å gi innspill i forbindelse med åpen høring om stortingsmeldingen. Samtidig underbygger saken og innspillene til stortingsmeldingen Østfolds søknad om pilotstatus i arbeidet med å redusere sosiale ulikheter i helse ved å synliggjøre at Østfold har særskilte utfordringer og behov. Saken legges også frem fordi fylkeskommunen gjennom folkehelseloven er pålagt å etterleve et forsvarlighetsprinsipp. Et tiltak som følger av dette prinsippet er å underrette andre aktører som sitter med virkemidler om viktige og effektive folkehelsegrep som bør gjøres, dersom kommunen/fylkeskommunen selv ikke har virkemidler. Fakta Folkehelseloven gjelder for kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter. I formålsparagrafen er blant annet forsvarlighetsprinsippet omtalt: Loven skal sikre at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet på en forsvarlig måte. Loven skal legge til rette for et langsiktig og systematisk folkehelsearbeid. I undersøkelsen «Østfoldhelsa » sier 83 % av de yrkesaktive at de har god eller svært god helse. Bare 36 % av de som er enten arbeidsledige, trygdet eller mottar sosialhjelp svarer det samme. Sosioøkonomiske helseforskjeller er et mønster som viser seg i nær sagt alle helseproblemer. Det forekommer i alle aldersgrupper og gjelder for begge kjønn. De er også store uansett mål på sosial status, de gjelder for mange ulike mål på helse og de danner en gradient: Jo høyere sosioøkonomisk status, dess bedre helse. Sosiale helseforskjeller eksisterer ikke bare mellom ulike sosioøkonomiske grupper men også mellom geografiske områder. Studier har påvist 11 års forskjell i forventet levealder mellom Oslo vest og Oslo indre øst. Det er ventet at sosiale ulikheter i helse vil få høy fokus i Stortingsmeldingen.

2 Østfold er det eneste fylket i landet som deltar i det europeiske partnerskapet som skal arbeide for en fremskyndet innsats for å redusere sosiale ulikheter i helse (Marmotprosjektet). Satsningen er initiert av Verdens Helseorganisasjon (WHO) og University College London. De anbefaler i stor grad universelle velferdsordninger og strategier i innsatsen for å redusere sosiale ulikheter i helse. Imidlertid lanserer de et viktig prinsipp; proporsjonell universalisme (proportionate universalism). Det innebærer at de tiltakene som skal settes inn bør være universelle, men de bør tilpasses i omfang og utforming og til de med størst behov. Det betyr med andre ord at innsats bør tilpasses i forhold til sårbare grupper og tilsvarende til geografiske områder med større behov enn andre. Logikken handler blant annet om prioritering av knappe ressurser. Men det dreier seg også om at vi ser systematiske og gradvis tiltagende ulikheter mellom alle sosioøkonomiske befolkningsgrupper. Da vil ikke strategier som alene handler om oppfølging av befolkningsgrupper med høy risiko for sykdom, skader og lidelser være nok. Hvis helseskillet skal bli mindre, må helseforbedringene være større for de underprivilegerte gruppene enn for mer privilegerte grupper. Folkehelseloven pålegger så vel kommuner, fylkeskommuner som staten å drive sitt folkehelsearbeid på en forsvarlig måte. I Prop. 90 L ( ) Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven) skriver regjeringen: Det kan være forsvarlig fra en ressurssituasjon å velge å utsette håndteringen av bestemte utfordringer, men ikke å se totalt bort fra dem. Dette innebærer at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter må prioritere både mellom tiltak og tjenester i en gitt tidsperiode, samt prioritering av tiltak over tid. I forarbeidene til folkehelseloven knyttes forsvarlighetskravet på folkehelseområdet også opp til om eksempelvis kommuner og fylkeskommuner i sin virksomhet driver folkehelsearbeidet på en slik måte at det ikke medfører vesentlig tap av leveår i god helse, eller at det opprettholdes vesentlige helseforskjeller. Dersom fylkeskommuner og kommuner unnlater å følge opp utfordringer, og unnlatelse opplagt medfører vesentlig tap av liv i god helse, er dette uforsvarlig. Om det lokale folkehelsearbeidet sies det videre i proposisjon 90L: Det må være utfordringsbildet som utløser plikt til å iverksette tiltak. At man på enkelte områder ikke har konkrete kunnskapsbaserte anbefalinger, vil med andre ord ikke frita kommuner fra ansvaret for å møte problemene, jf. føre-var-prinsippet. Dette innebærer at det skal være målene som styrer tiltakene og ikke motsatt. Dette innebærer at i valget mellom et godt dokumentert tiltak mot en perifer utfordring og et usikkert dokumentert tiltak mot en grunnleggende utfordring, bør det siste prioriteres. Fylkesrådmannens vurdering Kommuner og fylkeskommuner blir i økende grad lovpålagt å utjevne sosiale helseforskjeller. Dette er en komplisert øvelse. Kommuner som deltar i Østfoldhelsa uttrykker at de ikke vet hvordan de skal gå frem i praksis for å snu utviklingen. De etterlyser modeller og metoder som kan være til hjelp for hvordan lokalt nivå kan gå frem i praksis. Trolig har kommuner og fylkeskommuner over hele landet samme behov. 2

3 Sosiale ulikheter i helse er urettferdig. En rekke av de barn som fødes i Østfold har langt dårligere forutsetninger for å lykkes senere i livet enn andre. Det er bakenforliggende, menneskeskapte forhold som forårsaker ulikhetene. Statlige helsemyndigheter uttrykker i flere publikasjoner at disse forskjellene er urettferdige og menneskeskapt. Samtidig ser vi at Østfold kommer dårligere ut på en rekke viktige statistikker sammenlignet med andre fylker, det være seg eksempelvis vedrørende utdanningsnivå og arbeidsledighet. Fylkesrådmannen mener at nasjonale myndigheter bør utvikle en mer differensiert politikk der fylker med store sosiale ulikheter blir gitt høyere prioritet. Norge er et land der en rekke virkemidler er lagt på nasjonalt nivå, hvilket innebærer at arbeid for å redusere sosiale ulikheter i helse må skje gjennom et samarbeid mellom de tre forvaltningsnivåene. På flere områder blir imidlertid Østfold nedprioritert, blant annet på grunn av sin sentrale beliggenhet. Det gir seg f.eks. utslag i at fylkeskommunen mottar kroner 9078 kr pr. innbygger i rammeoverføringer, mens hele landet utenom Oslo får kr Kun tre fylker (inklusive Oslo) mottar mindre overføringer til regional utvikling enn Østfold. Når folkehelseloven pålegger fylkeskommunene å arbeide for å redusere sosiale ulikheter i helse, som en del av sin regionale utviklingsrolle, oppleves det som svært utfordrende all den tid statsmidler som er avsatt til regionalt utviklingsarbeid er fordelt veldig skjevt. Et annet eksempel som slår uheldig ut i Østfold, og som har vært måbæret av Sarpsborg kommune, er beregningen av barnehageutgifter i inntektssystemet for kommunene. Da det øremerkede tilskuddet ble innarbeidet i rammetilskuddet, valgte staten en modell som tar fra fattige kommuner med lavt utdanningsnivå og gir til rike kommuner med høyt utdanningsnivå (jfr. oppdragsrapport utarbeidet av Høgskolen i Østfold, 2011:2, om reformarbeidet i grunnskolen i Sarpsborg). Tidlig innsats og en god start i livet er regnet som helt avgjørende skal man lykkes med å redusere sosiale ulikheter i helse. Statistikk viser dessuten at Østfold har stor innvandring og den største innlandsflyttingen i Norge (flytting innenfor landegrensene). Presset på boliger i Osloområdet gjør at Østfold med sine lavere boligpriser og kort avstand til hovedstaden får en økt andel tilflytting av grupper som sannsynligvis har en lav sosioøkonomisk status. Det er også et faktum at Østfold mottar en stor andel med sekundærflytting, som innebærer at en flyktning flytter fra bosettingskommunen før det er gått fem år etter at vedkommende ble bosatt. Det innebærer med andre ord at den økte tilflyttingen til Østfold trolig består av en relativt stor andel som kan kategoriseres som grupper med lav sosio-økonomisk status. I noen deler av Østfold ser vi også tendenser til opphopning av levekårsutfordringer, som blant annet kan relateres til innvandringsproblematikk. Østfold er imidlertid ikke alene om ha utfordringer. Flere fylker har hatt utfordringer med sosiale helseforskjeller i mangfoldige år. Statlige myndigheter bør forsøke å redusere urettferdigheten mellom fylker, sammen med lokale og regionale myndigheter, og gjøre det til en uttalt del av den nasjonale folkehelsepolitikken. Folkehelseloven er et skritt i riktig retning, men også det tverrdepartementale virkemiddelapparatet må tilpasses denne realiteten. Med utgangspunkt i folkehelselovens forarbeider, ser fylkesrådmannen på forsvarlighet som 3

4 en standard for å sikre god praksis og tjenesteutøvelse i kommuner og fylkeskommuner. Lovens forarbeider er derimot utydelig på hvilke konsekvenser prinsippet har for departementene. Bestemmelsene om forsvarlighet må uansett alltid romme en skjønnsdimensjon, og det utløser heller ingen konkret handlingsplikt ut over det som følger av loven for øvrig. Forsvarlighet er dermed ikke et eget, frikoblet krav, men et relevant moment i forståelsen av bestemmelsene i folkehelseloven. Det er ikke uvesentlig at forsvarlighetsprinsippet i den aktuelle loven er lagt inn i formålsparagrafen - og ikke i tilsynsbestemmelsene. Vi oppfordrer derfor statlige myndigheter til også å vurdere denne dimensjonen i arbeidet med den forestående stortingsmeldingen, særlig sett i forhold til de problemstillingene som reises i denne saken. Fylkesrådmannen vil fremheve at en viktig side ved et forsvarlig folkehelsearbeid handler om å utvikle et bærekraftig samfunn. En av de største truslene mot dette er sosiale ulikheter i helse. De fleste fagmyndigheter vil være enige i at slike helseforskjeller må løses gjennom et samarbeid på tvers av forvaltningsnivåene. Skal statlig folkehelsearbeid være forsvarlig, kan ikke de sosiale helseforskjellene mellom fylker bli for store og vedvarende. Fylkesrådmannen vil også anbefale statlige helsemyndigheter å vurdere om de problemstillingene som tas opp i denne saken, er en del av deres lovpålagte ansvar om å vurdere konsekvenser for befolkningens helse i sin virksomhet der det er relevant. Selv om dette lovpålegget er begrenset til statlige helsemyndigheter, vil vi anbefale at vurderingen gjøres i sammenheng med utformingen av (den tverrdepartementale) stortingsmeldingen. Det begrunnes med at for en rekke av de utfordringene vi opplever som vesentlige for å redusere sosiale ulikheter i helse i Østfold, så er det andre departementer enn Helse- og omsorgsdepartementet som sitter på løsningen. Fylkesrådmannens forslag til vedtak 1. Den kommende stortingsmeldingen om folkehelse må synliggjøre at sosiale helseforskjeller mellom fylker på mange måter er et uttrykk for en menneskeskapt urettferdighet som det må søkes rettet opp i. 2. Østfold fylkeskommune anbefaler at stortingsmeldingens strategier som kan relateres til utjevning av sosiale ulikheter i helse, legger vekt på at universelle ordninger også må være tilpasset til grupper og geografiske områder med store behov (prinsippet om universell proporsjonalisme). 3. Helse- og omsorgsdepartementet bes å vurdere om vedvarende helseforskjeller mellom fylker omfattes av folkehelselovens bestemmelser om forsvarlighet og helsekonsekvensvurderinger for statlige helsemyndigheter. 4. Stortingsmeldingen bør synliggjøre en ambisjon om å utvikle modeller og metoder for å redusere sosiale ulikheter i helse på lokalt og regionalt nivå. 4

5 Sarpsborg, 20. november 2012 Atle Haga fylkesrådmann Elisabeth Dahle fylkesdirektør 5