den nye reguleringsstaten

Transkript

1 [start smuss] 0000 Secundus League Beta.book Page 1 Friday, October 8, :53 PM den nye reguleringsstaten idébrytninger og styringskonflikter

2 0000 Secundus League Beta.book Page 2 Friday, October 8, :53 PM

3 [start tittel] 0000 Secundus League Beta.book Page 3 Friday, October 8, :53 PM noralv veggeland den nye reguleringsstaten idébrytninger og styringskonflikter

4 0000 Secundus League Beta.book Page 4 Friday, October 8, :53 PM Gyldendal Norsk Forlag AS utgave, 1. opplag 2010 ISBN Omslagsdesign: Gyldendal Akademisk Sats: Laboremus Oslo AS AS/Laboremus Sandefjord AS Brødtekst: Minion 10,5/15 pkt Papir: xxx Trykk: Dimograf, Polen 2010 Alle henvendelser om boken kan rettes til Gyldendal Akademisk Postboks 6730 St. Olavs plass 0130 Oslo akademisk@gyldendal.no Det må ikke kopieres fra denne boken i strid med åndsverkloven eller avtaler om kopiering inngått med KOPINOR, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel.

5 [start forord] 0000 Secundus League Beta.book Page 5 Friday, October 8, :53 PM Forord Bakgrunnen for denne boken er at jeg gjennom en periode på år har arbeidet med den nye reguleringsstaten og dens virkemåte i ulike sammenhenger. Jeg har publisert bøker og artikler internasjonalt på dette feltet, og følgelig i engelsk språkdrakt. Siden antall publikasjoner på feltet skrevet på norsk er begrenset, ønsket jeg å skrive om «den regulerende stat». Motivet for dette er at jeg mener det mangler en helhetlig og kunnskapsbasert gjennomgang av den nye reguleringsstaten som er utformet siden 1980-tallet. Internasjonalt finnes det en omfattende faglitteratur og debatt som dreier seg om reguleringsstaten. Med denne som utgangspunkt ønsker jeg å bidra til en kunnskapsbasert gjennomgang, og dermed også å tilpasse engelske fagbegreper til en norsk kontekst. Boken er blitt en fortelling om reguleringsstatens framvekst og en analyse av dens særpreg siden 1980-tallet. Styringsbegrepet som er brukt, er nært knyttet til det fagkontekstuelle begrepet «governance». Jeg ønsker å bidra til en slik kunnskapsbasert gjennomgang. Boken er en samfunnsvitenskapelig fagbok, men med sin analytiske og debatterende form er den også et innspill i den offentlige debatten om samfunnsstyring og politisk avmakt.

6 0000 Secundus League Beta.book Page 6 Friday, October 8, :53 PM 6 forord Takk til Høgskolen på Lillehammer som ga meg et publiseringsstipend, og takk også til Norsk faglitterære forfatter- og oversetterforening som tildelte meg reisestipend, begge i Til sammen gjorde disse stipendiene det mulig for meg å akseptere en invitasjon om tilknytning til European University Institute (EUI), Firenze, høsten Stor takk også til redaktør Vibeke Høegh-Omdal for grundig arbeid med manus. Lillehammer 1. september 2010 Noralv Veggeland

7 0002 InnholdTOC.fm Page 7 Friday, October 8, :55 PM Innhold innledning kapittel 1 om hvordan den regulerende stat bygges Begrepet regulering Mer om reguleringsmetoder Dominerende utviklingslinjer Utviklingslinje 1: Organisatorisk fristilling av sentralbanken Utviklingslinje 2: Rettslig autoritet overordnes politikken Utviklingslinje 3: Et ekspanderende EU Utviklingslinje 4: Fragmenterte regulatorer fremmer reguleringsvekst 42 Utviklingslinje 5: Forvaltningsrevisjonens vekst Utviklingslinje 6: Svekkelse av det korporative systemet kapittel 2 framtredende moderniseringsstrategier Vår tids reformvalg Moderniseringsstrategier Minimaliseringsstrategien som noe annet enn organisatorisk fristilling 54 Markedsgjøring som strategi innebærer organisatorisk fristilling Markedsgjøring og innovasjon Mer om organisatorisk fristilling som strategi

8 0000 Secundus League Beta.book Page 8 Friday, October 8, :53 PM 8 innhold kapittel 3 transformasjoner Transformasjon av institusjonell selvregulering Formelle organisasjoner Svekket korporativisme Formalisering av nettverksrelasjoner kapittel 4 innovativ regulering Innovasjon Regulering som servicetilbud Reguleringsinnovasjoners to ansikter Europeisering og innovasjon Klassisk illustrasjon av stiavhengighet EØS-regimet: Regulering mellom legalitet og legitimitet Reregulering og europeisering Dominerende europeiske forvaltningstradisjoner Noen konklusjoner kapittel 5 reguleringsstatens dilemmaer Ulike dilemmaer Det første dilemmaet: Politikk vs. mange organisatorisk fristilte organer 126 Det andre dilemmaet: Hyperregulering fører til hyperinnovasjon Det tredje dilemmaet: Effektivitet vs. økende transaksjonskostnader Det fjerde dilemmaet: Demokrati vs. demokratisk underskudd Det femte dilemmaet: Regulering vs. etikk kapittel 6 eksempelstoff fra den norske reguleringsstaten 152 Senter for statlig økonomistyring (SSØ) Konkurranseevne og sosial ulikhet IMF, Norge og mer regulering ønsket Regulert konkurranse et mål i seg selv? Demokrati og de statlige regionale helseforetakene kapittel 7 et avpolitisert styringsbegrep og ideologi Regelkrati Regulering som ideologi Etikk, politikk og statlig regulering litteratur

9 0000 Secundus League Beta.book Page 9 Friday, October 8, :53 PM Innledning Regulering handler om styring av markeder, institusjoner, samfunnsfunksjoner og samfunnsforhold generelt. I denne sammenhengen er regulering et svært omfattende begrep. Begrepet kan beskrives i et historisk utviklingsperspektiv knyttet til ulike oppfatninger av dets funksjoner og virkninger. Videre kan regulering ses og analyseres ut fra både sin statsvitenskapelige og rettslig dimensjon; lovgivning og regelverk utformes og vedtas, for så å bli tolket, iverksatt og overvåket institusjonelt. Regulering omfatter rettslig kontroll. Endelig vekker reguleringsvedtak ofte samfunnsdebatt, og denne debatten føres gjerne med ideologiske undertoner. I denne boken gjøres det ikke noe forsøk på å skille disse tilnærmingene fra hverandre. I framstillingen blir de integrert i en tematisk og systematisk form. I nettleksikonet Wikipedia er det gjort et forsøk på å angi noen av reguleringsbegrepets mange former og virkemåter, og en definisjon er formulert: «Regulering er kontroll av menneskers og samfunns adferd ved bruk av regler og restriksjoner» (se sitat nedenfor). Denne definisjonen er åpenbart for snever, for regulering er mer enn kontroll. Regulering forankret i lovgivning, regelverk, avtaler, kontrakter, normer og

10 0000 Secundus League Beta.book Page 10 Friday, October 8, :53 PM 10 innledning etikk angir også retning for politiske, økonomiske og sosiale veivalg, for utvikling og for innovasjon. Jeg tar likevel med det sitatet hvor den ufullstendige definisjonen forekommer, som en første antydning om hva temaet dreier seg om og dets bredde. Regulation is «controlling human or societal behavior by rules or restrictions». Regulation can take many forms: legal restrictions promulgated by a government authority, self-regulation by an industry such as through a trade association, social regulation (e.g. norms), co-regulation and market regulation. One can consider regulation as actions of conduct imposing sanctions (such as a fine). This action of administrative law, or implementing regulatory law, may be contrasted with statutory or case law. Regulation mandated by a state attempts to produce outcomes which might not otherwise occur, produce or prevent outcomes in different places to what might otherwise occur, or produce or prevent outcomes in different timescales than would otherwise occur. In this way, regulations can be seen as implementation artifacts of policy statements. Common examples of regulation include controls on market entries, prices, wages, development approvals, pollution effects, employment for certain people in certain industries, standards of production for certain goods, the military forces and services. The economics of imposing or removing regulations relating to markets is analyzed in regulatory economics. Som vi vil komme til å påpeke gjentatte ganger i denne boken, opplever vi en reguleringseksplosjon i vårt samfunn. Det snakkes om utviklingen av et dominerende «regelkrati» (Hood, Rothstein og Baldwin 2004). Styring ved «regulering», dvs. ved lover, regelverk og avtaler, er blitt et nærmest universelt politisk nøkkelbegrep, og avideologisert. Regulering blir ansett som en nøytral styringsform og anvendt som en ramme for løsninger på nær sagt de fleste samfunnsproblemene, fra teknologiske og økonomiske problemer til ønskede og uønskede sosiale og personlige utviklingsforløp. Politisk ståsted spiller i denne sammenheng tilsynelatende ingen rolle, for både den politiske venstresiden og den politiske høyresiden i Norge og i Europa ellers synes å ha bundet seg ukritisk fast

11 0000 Secundus League Beta.book Page 11 Friday, October 8, :53 PM innledning 11 til reguleringsmasten, dvs. til troen på regulering som et universelt styringsbegrep. Når representanter ytrer seg om samfunnsproblemer, om økonomiske, sosiale og økologiske utfordringer, reises det ofte et unisont spørsmål om ikke mer nasjonal og internasjonal regulering er selve løsningen. Tydelige eksempler på dette finner man i fagrapporter, offentlige dokumenter og i mediene når fryktfulle spørsmål dreier seg om for eksempel den internasjonale finanskrisen og risikosamfunnet, om sosial ulikhet, markedssvikt, klimakrise, miljøkrise, global matkrise og lignende. Det samme skjer når gode formål settes på dagsordenen, slik som fattigdomsbekjempelse, sosial utjevning, sosial trygghet, velferdsstandarder, trygg trafikk, trygg mat osv. Kravet om regulering er blitt like avpolitisert som kravet om demokrati. Begrepet «reguleringsstat» er blitt et sentralt begrep i analyser av internasjonal og nasjonal politikk. Faglitteraturen internasjonalt er omfattende. Begrepet viser til at indirekte styring ved regulering i stadig større grad i de senere år har erstattet tradisjonell direkte politisk styring ved økonomiske og institusjonelle intervensjoner. Den tradisjonelle formen var i årene etter krigen typisk for sosialdemokratiet. Flere faktorer virket sammen og skapte vilkårene for framveksten av reguleringsstaten. Av slike faktorer kan nevnes inntoget av «ny offentlig styring» (New Public Management), tiltakende europeisk integrasjon og flernivåstyring. Tiltakende globalisering fikk virkninger i form av sårbarhet og risiko av mange slag, og dilemmaer som ropte på regulering. Reguleringsstaten ble slik et svar på mange krevende forhold. Denne boken gjennomgår og analyserer karakteristiske trekk ved reguleringsstaten internasjonalt, nasjonalt og lokalt, og utviklingstrender, med et særlig fokus på Norge. Helt siden Adam Smith og innføringen av klassisk markedsøkonomi har regulering av markedene vært ansett som helt nødvendig og naturlig for nettopp å opprettholde fri konkurranse skulle opprettholdes,

12 0000 Secundus League Beta.book Page 12 Friday, October 8, :53 PM 12 innledning hindre monopoldannelse og fjerne andre negative virkninger. I denne boken drøftes dette, og begrepet «reguleringskapitalisme» innføres (Hall og Soskice (red.) 2001, Braithwaite 2008). I vår tid, preget av en dominant nyliberal tenkning med vekt på mest mulig fri flyt av varer, tjenester, arbeid og kapital i nasjonale og internasjonale markeder, er en utbredt oppfatning at det trengs stadig mer regulering. En forestilling har vokst fram om at regulering er et universelt middel som kan løse bekymringer på de fleste samfunnsområdene. Begrunnet kritikk av en slik forestilling er et gjennomgående trekk ved boken. Tvert imot kan ensidig tro på regulering i praksis skape en rekke nye problemer, som analyseres. Men naturligvis er det et stort og reelt behov for regulering, nasjonalt og internasjonalt. Utfordringen i dag er tendensen til at regulering erstatter politikk som styringsverktøy. Det er derfor behov for en politikkens tilbakekomst, for å få tilbake mer direkte politisk styring og etiske holdninger. Den universelle regulerende staten, med sin instrumentelle markedstilnærming, er en hovedårsak til at politikken har abdisert på sentrale samfunnsområder. I reguleringsstaten foreligger det derfor et demokratisk dilemma som det er viktig å avdekke og å formulere. Dette er noe av det jeg i boken forsøker å belyse og analysere. Jeg gjør det i en tekst som består av sju kapitler. I kapittel 1 diskuteres regulering som begrep og styringsform. Bakgrunnen for dette styringsinstrumentets eksplosive utbredelse nasjonalt og internasjonalt gjennomgås og knyttes til noen utviklingslinjer i vår tid som årsaker til denne utbredelsen. Kapittel 2 diskuterer regulering som del av noen valgte reformstrategier som oppsto og ble utformet i kjølvannet av nyliberalismens inntog på 1980-tallet. Dette medførte institusjonelle og organisatoriske endringer og omstillinger. Dette handler kapittel 3 om. I kapittel 4 føres omstillingsperspektivet videre

13 0000 Secundus League Beta.book Page 13 Friday, October 8, :53 PM innledning 13 med fokus på den regulerende stats strukturelle og ideologiske påvirkning, og som utgangspunkt for nye politiske valg, utviklingsretninger og organisatoriske løsninger. Jeg kaller dette «innovativ regulering». Reguleringsstatens virkemåte skaper en rekke dilemmaer, slik som det demokratiske dilemmaet som er nevnt overfor. Kapittel 5 er viet avdekking og formulering av fem dilemmaer. I kapittel 6 konkretiseres virkemåtene ved å gjennomgå eksempelstoff fra den norske reguleringsstaten. Regulering oppfattet som et universelt styringsverktøy uavhengig av politisk ståsted impliserer et avpolitisert styringsbegrep, et begrep som er overbygget av ideologisk tro på teknokratiets nøytralitet. Dette siste handler kapittel 7 om.

14 0000 Secundus League Beta.book Page 14 Friday, October 8, :53 PM

15 0000 Secundus League Beta.book Page 15 Friday, October 8, :53 PM kapittel 1 Om hvordan den regulerende stat bygges nothing is possible without human beings. nothing can last without institutions. jean monnet (1976). Begrepet regulering Siden 1980-tallet har bruken av regulering 1 som styringsmekanisme eksplodert i omfang. Det har også opprettelsen av organer for iverksetting, overvåking og kontroll av institusjonelle reformer og praktisering av reguleringsinngrep, med virkninger for stadig nye samfunns- 1 Betegnelsen «regulering» springer ut av det latinske «regulare» (å kontrollere og herske) og dukket opp i andre språk like før Westfalen-systemet ble etablert i 1648 og nasjonalstatens dannelse. «Regulering» ble definert som regler for styring og ledelse. En regulator var et medlem av en kommisjon eller styre med ansvar for styring og ledelse.

16 0000 Secundus League Beta.book Page 16 Friday, October 8, :53 PM 16 kapittel 1 områder fra økonomi og teknologi til kultur og sosialt liv. Det er flere årsaker til denne lett påviselige reguleringseksplosjonen. Men mest påtakelig er forbindelsen til to forhold: den økende graden av privatisering og markedsgjøring av tjenester i offentlig sektor, og den ekspansive rollen EUs reguleringsregime utgjør. Paradoksalt nok skjer dette i en tid som domineres av nyliberal praksis og tankegods. Det som skjer, er at markeder og samfunnssektorer avreguleres, men dette etterfølges av omfattende ny regulering, og reguleringsomfanget blir deretter. Det tradisjonelle stats- og styringsverket i Norge og andre vesteuropeiske land benyttet seg av politisk bestemte direkte intervensjoner. Disse besto av virkemidler innrettet mot et tredelt ansvarsfelt: omfordeling av ressurser, stabilisering av økonomien og byråkratisk regelstyring. Intervensjonene var institusjonelle og finansielle. Statlige tjenestemonopoler og sentralplanlegging dominerte, og gjennomføring av politikk skjedde på grunnlag av weberske formalprosedyrer og ikke på grunnlag av kvalifisert vurdering fra tilfelle til tilfelle (Weber 2000, norsk utgave). Staten ble ansett å ha både kapasitet og evne til å utøve altomfattende styring og kontroll, selv om graden av dette i den vestlige verden varierte fra den ene stats- og forvaltningstradisjon til den andre. Norge og de andre skandinaviske landene tilhørte og tilhører den sosialdemokratiske «stor stat»-tradisjonen. I motsetning til intervensjoner i form av fordeling/omfordeling og økonomisk stabilisering, er det den tredje faktoren, regelstyring, som har ekspandert mest. Reguleringsintervensjoner er blitt reguleringsstatens kjennetegn. «Steering without rowing» «statlig styring uten å ro», er blitt den framtredende og dominerende organisasjonsideen. Det betyr at staten trekker seg tilbake fra direkte deltakelse i fordeling av ressurser, i tjenesteproduksjon, i eierskap og som samfunnsplanlegger, kort sagt tilbaketrekning fra «roing», med overgang til styring ved regulering. Mer marked og mindre direkte samfunnsstyring er en konsekvens av

17 0000 Secundus League Beta.book Page 17 Friday, October 8, :53 PM om hvordan den regulerende stat bygges 17 dette, men dermed oppstår også en annen konsekvens, nemlig økt behov for indirekte styring gjennom regulering (Pollitt og Bouckaert 2004). Målet er å holde samfunnet på riktig spor uten direkte inngrep, men samtidig korrigere uheldige samfunnsprosesser og hendelser, samt dessuten å fjerne fra markedet negative ytre forhold og andre forhold som kan hindre fri konkurranse og organisasjonsdannelse. Midlet er regulering, som skjer ved lovgivning og et omfattende regelverk, og ved framforhandling av rettslige avtaler og kontrakter. Hensikten med avtaler og kontrakter er at et fragmentert nettverksverkssamfunn skal utvikle seg i en ønsket retning. Foruten de tradisjonelle feltene for regulering innenfor økonomi og velferdsstat, har de spesifikke reguleringsformene spredd seg (Hood, Rothstein og Baldwin 2004) bl.a. til følgende samfunnsfelt: sikring av trygghet (mat, arbeid, helse, trafikk osv.) reduksjon av risiko og sårbarhet (oppkomst uforutsigbar og kollektive i sin virkning, slik som ulykker, pandemier, teknologiske uhell, forurensning, vulkanutbrudd, osv.); hindring av diskriminering (kjønn, rase, religion, alder osv.) unngåelse av skandaler (korrupsjon, økonomiske underslag, medisinsk feilbehandling osv.) forebyggelse og bekjempelse av kriser (finanskriser, resesjon, monetære kriser, arbeidsledighet, sult, feilernæring osv.) sikring av bærekraft og miljøvern (hindre økologisk ubalanse, global oppvarming, avskoging osv.) forpliktende nasjonalt og internasjonalt samarbeid (utviklingsprogrammer, partnerskap, ulike typer avtaler osv.) De omfattende samfunnsområdene som er oppført her, definerer som helhet en systemverden av omfattende sammenvirkende reguleringer som noen ganger har et sammenfallende utviklingsforløp og fram-

18 0000 Secundus League Beta.book Page 18 Friday, October 8, :53 PM 18 kapittel 1 bringer harmoni, mens de andre ganger like gjerne skaper splid og konflikt. I denne systemverden utløses det derfor «spillover»-effekter som kan registreres som det som er blitt kalt «hyperregulering» og «hyperinnovasjon» (Moran 2003). Sosialfilosofen Jürgen Habermas (1987) har uttrykt sterk skepsis til denne omfattende og stadig økende «systems world», og har argumentert for behovet for å beskytte den individuelle og personlige livsverden, «life-world», fylt av verdier, normer, følelser, moral og tro. Habermas har i hvert fall rett i en ting: ikke alt kan og bør reguleres ut fra en idé om målrasjonalitet og ideologisk tro på teknokratisk nøytralitet. Samfunnet består også av sosiale grupper og individer med sine livsformer som utsettes for risiko og kriser. Skal disse invaderes ut fra en dogmatisk tro på en universelt gjeldende regulering, tapes friheten. Dette aspektet bør derfor ikke ignoreres. Vi ser i dag at spørsmålet om å temme reguleringsstaten og hvordan dette kan gjøres blir satt på den akademiske dagsordenen (Veggeland 2009). Reguleringsstaten som system har sine funksjonsgrenser, samtidig som begrepet regulering ikke nødvendigvis definerer en entydig styringsform. Roger King (2007: 5) peker på at det kan være nyttig å skille mellom «rules» og «regulations», altså mellom lov- og regelverk og det mer allmenne begrepet regulering. På den ene siden er lov- og regelverk tett knyttet til legalitet med lite rom for skjønnsmessige vurderinger og spesielle hensyn når beslutninger skal tas. Vi snakker om entydig «hard regulation», om «hard regulering». På den andre siden har regulering en tendens til å være langt bredere i sin funksjon som styringsform ved at den omfatter også «soft regulation», «myk regulering». På samme måte som lov- og regelverk, har myk regulering som funksjon å påvirke og forme adferd. Men som betegnelsen antyder, vil det si at regulering også kan skje gjennom argumentasjon og overbevisning, eller ved tilslutning til normer og verdier. Slik omfatter regulering i sin brede form

19 0000 Secundus League Beta.book Page 19 Friday, October 8, :53 PM om hvordan den regulerende stat bygges 19 både systemverdenen og livsverdenen, men med et avgjørende skille mellom «hard» og «myk» regulering. Regulering som lovgivning og regelverk medfører høy grad av forpliktelse og forutsigbarhet på områder som ledelse og offentlig administrasjon, med en klar parallell til intensjonen bak utviklingen av byråkratiet slik det ble beskrevet av Max Weber (Weber 2000, norsk versjon). Reguleringer, som også omfatter myk regulering, deriblant framforhandlede programmer og avtaler, gir mer fleksibilitet enn et regelverk og er lettere å modifisere og tilpasse til skiftende bruk avhengig av samfunnsfelt. Disse karakteristikkene knyttet til regulering er svært forskjellige fra dem som er tillagt Webers nøytralt regelstyrte og rasjonelle byråkrati hvor det ikke er noen plass for skjønnsmessige vurderinger og beslutningsinnovasjon. Begrepet «the regulatory state», reguleringsstaten, kom først i bruk i akademisk analyse av europeisk politikk med artikkelen «The Emergence of the Regulatory State in Europe», publisert i 1994 av Giandomenico Majone (Majone 1994). Den representerte en milepæl i europeiske studier. Tre år senere ble den fulgt opp med et nytt bidrag: «The Rise of the Regulatory State» (Majone 1997), hvor han videreutviklet det samme temaet med europeisk politikk som kontekst. Majone påviser at tradisjonelle former for byråkratisk regulering og kontroll, utviklet som del av den intervensjonistiske stat, er blitt brutt ned i kjølvannet av mektige teknologiske, økonomiske og ideologiske krefter. Majone tilskrev den tradisjonelle keynesianske staten de tre nevnte hovedfunksjonene, nemlig omfordeling av ressurser, økonomisk stabilisering ved at staten opprettholdt effektiv etterspørsel og regulering av ulike samfunnsfunksjoner. Reguleringsstaten har vokst fram fordi de sosiale ulikhetene har økt i vestlige velferdsstater, og fordi ukontrollerte transaksjoner i finansmarkedene har svekket stabiliseringsmekanismene, med økende risiko for kriser av forskjellige slag. Regulering ble

20 0000 Secundus League Beta.book Page 20 Friday, October 8, :53 PM 20 kapittel 1 strategien og styringsverktøyet i kjølvannet av en svekket intervenerende stat (Veggeland 2009). Reguleringskonseptet, deriblant kontrakt- og avtaleinngåelse, har vokst veldig i utbredelse i den hensikt å oppnå en lang rekke samfunnsmål gjennom nye styringsformer og kontroll. Det altomfattende politiske ønsket er forutsigbar utvikling, for slik å fremme sikkerhet, effektivitet og innovasjon i både privat og offentlig sektor. I Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (27 EU-land pluss tre EØS-land) har antall nye rettsakter, regelverk og programmer som er vedtatt, vokst sterkt de siste årene. Disse er vidtrekkende og kraftfylte, og med autoritet påvirker de europeisk og nasjonal politikk. Politikken rettsliggjøres, hevdet den siste norske Makt- og demokratiutredningen (NOU 2003: 19). Mål- og resultatstyring, avtaler og kontrakter, måling av resultater, kvalitetssikringssystemer, rapportering, kontroll og revisjon osv. er blitt tatt i bruk som styringsmekanismer som erstatter politisk kontroll. Kort sagt betyr dette typiske styringsinstrumenter preget av idealer som springer ut av New Public Management (NPM), dvs. såkalt ny offentlig forvaltning (Kjær 2004). Naturligvis er planlegging også en del av NPM, men ikke i den tradisjonelle holistiske formen som preget statlig sentralplanlegging tidligere. Tvert imot finner planlegging i reguleringsstaten ofte sted som fragmenterte enkelthandlinger, fra sak til sak. Bak gjennomføringen av hver regulering ligger det nok planlegging, men de fokuserte planleggingsspørsmålene blir gjerne hvilke insitamenter som må til for gjennomføring, hvilke belønninger eller hvilke straffetiltak som er mest aktuelle. Røykeforbudet kan stå som et eksempel på dette. Det kan også den norske barnehagereguleringen, som krevde plass til alle barn under seks år. Fysisk utbygging ble dårlig fulgt opp med utdanning av førskolelærere. Også bak opprettelse av utviklingsavtaler, partnerskapsavtaler og kontrakter ligger det planlegging, men disse inngår sjelden i en samlet

21 0000 Secundus League Beta.book Page 21 Friday, October 8, :53 PM om hvordan den regulerende stat bygges 21 nasjonal plan. Tilsvarende er tilfellet når kvalitetssikringssystemer og kontrolltiltak skal iverksettes i en institusjon. De blir preget av særtiltak. Samme type fragmenterte planlegging finner man også i sammenheng med transformasjonen av institusjonell selvregulering. Selvregulering har gått fra å være en felles og helhetlig intern kollegial form for regulering, veiledet av et overordnet byråkratisk regelverk, til å bli en uavhengig aktivitet utført av et profesjonelt styre knyttet til den enkelte institusjon. Utvikling av styringen av universitetene er et typisk eksempel. Hver beslutning et styre tar, inngår nok i en plan, men det avgjørende med denne er måloppnåelse og bekreftelse på dette i form av målbare kvantitative resultater, for eksempel antall uteksaminerte kandidater. Eller indikatorer planlegges og formuleres for å gjøre det ikke-målbare målbart. Men gode fag- og læringsmiljøer er vanskelige å måle og blir derfor underordnede størrelser i planen. I virkeligheten er det slik at regulering og tilhørende kontroll forutsetter mer omfattende og detaljert planlegging enn hva som var tilfellet med styringsformer som baserte seg på kollegiale beslutninger og på et overordnet standardisert, allmenngyldig regelverk. Dette har skjedd fordi overordnet statlig sentralplanlegging er blitt sterkt svekket. Samfunnsplanleggingen er blitt fragmentert, derfor snakkes det om «den fragmenterte stat» (NOU 2003: 19). Sammen med den internasjonale stagflasjonskrisen som oppsto på midten av 1970-tallet, og med keynesianske prinsipper for økonomisk stabilisering som ikke fungerte, skjedde det en ukontrollert sterk økning i både arbeidsledighet og inflasjon på samme tid. Vestlige stater kjempet for å omstille sine nasjonale økonomier og øke effektiviteten i offentlig sektor for å bli mer konkurransedyktige og for slik bedre å kunne motstå presset fra økende global konkurranse. Videre underkastet stater og næringsliv seg politiske framstøt for internasjonal avregulering av markeder, samtidig som de knyttet seg til forpliktende til

22 0000 Secundus League Beta.book Page 22 Friday, October 8, :53 PM 22 kapittel 1 avtaler og eksterne reguleringssystemer, for eksempel EU/EØS. Disse institusjonelle innovasjonene og revolusjonerende rekonstruksjonene av stat og marked var det viktigste som skjedde og som førte fram til utviklingen av dagens reguleringsstat. Hva var det som førte til at reguleringsstaten ble innført og bygd opp, og hvordan har dette påvirket utviklingen av vår tids samfunn? Majone (1994: 77) foreslår følgende svar: Privatization and deregulation have created the conditions for the rise of the regulatory state to replace the dirigiste state of the past reliance on regulation rather than public ownership, planning or centralized administration characterizes the methods of the regulatory state. Majone påstår at bakgrunnen for framveksten av reguleringsstaten er de vestlige landenes tendens til å erstatte kommandostaten med privatisering og markedsgjøring av offentlig sektor. Det som har skjedd siden 1980-årene, er at styring ved regulering har overtatt for offentlig eierskap, planlegging og sentralisert forvaltning, og dette karakteriserer derfor denne stadig mer dominerende styringsformen. Andre internasjonale forskere på feltet har formulert en noe bredere definisjon som egentlig innbefatter spørsmålet om styringsformens positive eller negative konsekvenser for samfunnet. For eksempel argumenterer Phillip Selznick (1985: 363) for at regulering «refers to sustained and focused control exercised by a public agency over activities that are valued by a community», og bruk av regulering «helps to uphold public standards, ethics and norms». Hans argumentasjon er altså knyttet til reguleringers positive samfunnsverdi. Regulering er et virkemiddel for å opprettholde ønskede offentlige normer og etiske spilleregler. På den motsatte siden står Michael Moran (2003: 6). Han insisterer på at «the features of the new kind of state [are] its persistent interventionism, its drive to ever more systematic surveillance, its colonization of new regu-

23 0000 Secundus League Beta.book Page 23 Friday, October 8, :53 PM om hvordan den regulerende stat bygges 23 latory spheres [thus] perversions of its essential purpose». Moran mener altså at uviklingen har fått en eksplosiv karakter. Alle nivåer i det offentlige rom er blitt «kolonisert» av reguleringstiltak. Det kan legges til at den eksplosive økningen i transaksjonskostnader knyttet til reguleringsstatens virkemåte forsterker det negative aspektet ved «koloniseringen» (Veggeland 2005, 2009). Avtaler og kontrakter innebærer per definisjon former for regulering og representerer instrumenter for ledelse og styring i nettverk (Baldwin og Cave 1999: 46, Veggeland 2003: 20 22). Noen forskere har identifisert to forskjellige former for denne type styring (Kjær 2004: 45): One form is game management, a term which denotes the process of interaction between actors within the network that does not really bring about change within the network; instead, the goal is to facilitate agreement from within. The other is network structuring, referring to the changing of the network itself in order that it may accomplish new goals. Sitatet viser til ledelse og styring i nettverk, som karakteriseres som et spill. Hensikten med det er ikke å endre selv nettverkets funksjon, men heller å tilrettelegge for og å stimulere til bedre og mer effektive samspill, til bedring av interne «avtaler» mellom nettverkets aktører. Videre vises det til ledelse og styring av nettverk på grunnlag av avtaler og kontrakter. Slik kan nettverk restruktureres, og nye mål kan oppnås. I sin bredeste mening kan «regulering» defineres som totaliteten av alle mekanismer, «harde» og «myke», som er innrettet på rettslig beskyttelse av samfunnet, og utøvelse av kontroll med at mekanismene virker eller ikke virker med tanke på samfunnsverdier og normer (Jordana og Levi-Faur 2004: 3, Veggeland (red.) 2010). Analysen i denne boken retter seg inn på denne totaliteten og på hva som kjennetegner reguleringsstatens virkemåte.

24 0000 Secundus League Beta.book Page 24 Friday, October 8, :53 PM 24 kapittel 1 I vår sammenheng kan det formuleres fem reguleringskonsepter med forskjellige anvendelsesområder og forskjellig forklaringskraft (Baldwin, Scott og Hood 1998): [1] Lovgivningsrettet konsept regulering som autoritativt regelverk [2] Økonomirettet konsept regulering som et middel myndighetene bruker til å stabilisere økonomien [3] Politikkrettet konsept regulering som styringsmekanisme og grunnlag for demokratisk kontroll [4] Partnerskapsrettet konsept regulering basert på avtaler og kontrakter for å utøve nettverkskoordinering og flernivåstyring [5] Bærekraftrettet konsept regulering som middel til å eliminere økologiske trusler, sårbarhet og risiko generelt knyttet til «the risk society of the new modernity» (Beck 1992) Disse fem reguleringskonseptene uttrykker en evolusjon fra et trangt juridisk begrep til et begrep som innrettes mot utvikling og risikohåndtering. Både reguleringsteori og reguleringspraksis avdekker konseptene, som også omfatter tidligere nevnte verdibaserte og normative handlinger. Det vide reguleringsbegrepet skiller analytisk mellom på den ene siden en ekstern reguleringsorden, dvs. mellom pålagt regulering fra uavhengige myndigheter eksternt i forhold til aktørene, og på den andre siden selvregulering, dvs. regulering utformet av avhengige aktører og myndigheter. Både ekstern og intern regulering kan institusjonelt organiseres og praktiseres forskjellig. Komparative studier med vekt på diffusjon av ideer og innovasjon, og fortolkende oversettelse og gjennomføring av reguleringer og reguleringsideer (Røvik 2007, Pedersen 2009) står sentralt i studier av den nye reguleringsstaten.

25 0000 Secundus League Beta.book Page 25 Friday, October 8, :53 PM Mer om reguleringsmetoder om hvordan den regulerende stat bygges 25 Som allerede berørt, skilles det mellom «myk» og «hard» regulering. Skillet peker på forskjellige reguleringsmetoder og hvordan disse kan bidra til å få marked og økonomi til å fungere, og dessuten på etablering av sosial stabilitet, reduksjon av risiko, opprettelse av tillit mellom aktører i nettverk, økt fleksibilitet og bærekraftig utvikling. Den europeiske union (EU) som reguleringsstat ble med utgangspunkt i Romatraktaten på 1950-tallet grunnlagt med hard regulering som dominerende metode. Etter vedtak på grunnlag av konsensus mellom medlemsstatene var regelverket ufravikelig. Først med vedtaket om å starte den såkalte «Lisboa-prosessen» i 2000 med varighet fram til 2010 ble myk regulering vanlig i EUs politiske språk. Det skjedde på grunnlag av en evaluering av prosessen halvveis i løpet for å se om det var gjort framskritt. Målet med Lisboa-prosessen var å gjøre EUs konkurranseevne til verdens fremste basert på utviklingen av en innovativ kunnskapsøkonomi. Evalueringen viste liten framgang etter fem år med hard regulering som metode og instrument for å fremme målet. Mer myk regulering i samarbeidsrelasjoner i unionen ble lansert som en løsning på den manglende framgangen. Målet var mer fleksibilitet i utformingen av tiltak og større evne til å ta i bruk og utnytte nye ideer (Elvestad og Veggeland 2010). Denne type regulering ble kalt «Open Method of Coordination (OMC)». Myk regulering baserer seg på tillitskapende arbeid, kommunikasjon og kreativitet mellom samarbeidende aktører. Dette skal utløse mekanismer som fremmer et sett av mål som reguleringene er beregnet på å oppnå, deriblant målene om å minimalisere handelshindringer og styrke utbredelsen av innovasjoner. Myk regulering har videre sin basis

26 0000 Secundus League Beta.book Page 26 Friday, October 8, :53 PM 26 kapittel 1 i dokumenter som framhever frivillighet, slik som deltakelse i utviklingsprogrammer, veiledende retningslinjer, erklæringer og anbefalinger. Å skape overbevisning ved begrunnet argumentasjon, og med etterfølgende iverksetting av fellestiltak i praksis, er en viktig del av metoden. Myk regulering kan også omfatte mekanismer som baserer seg på felles prosedyrer og evalueringer, slik som sammenligninger landene imellom «benchmarking», åpne former for koordinering (altså EUs OMC), 2 opplæringsprogrammer og studiebesøk for interesserte aktører, utveksling av informasjon, involvering av ekspertise og forvaltningsrevisjon. Metoden kan alternativt bli brukt som et supplement eller et komplement til hard regulering som instrument, dvs. lover og regler og bindende avtaler og kontrakter. Hard regulering forutsetter rettslig oppfølging og tvangsmekanismer i form av sanksjoner og straff hvis ikke lover, regler og kontrakter overholdes (May 2002) i motsetning til myk regulering som metode, som i prinsippet baserer seg på fri diskurs mellom parter og med overbevisende argumentasjon som måten å oppnå ønsket enighet og medvirkning på (Streeck 1995, Amdam og Veggeland 1998). Den myke metoden baserer seg på frivillige løsninger (McGowan og Wallace 1996), og oppslutning og samarbeid mellom partene er ikke strikt rettslig bindende. Slik gis aktørene mer handlefrihet med hensyn til hvordan målsettingene for reguleringene tolkes og utviklingsmål realiseres og oppnås (Mörth 2004). La oss her trekke inn et eksempel på de to metodene med utgangspunkt i Norge og Sverige og deres tilknytning til reguleringsstaten EU; Sverige som medlemsstat og Norge som EØS-stat. Internasjonale reguleringsregimer er treffende blitt definert som «principles, norms, rules, and decision-making procedures around 2 «The open method of coordination» ble i EU innført som policy i og med Lisboaprosessen

27 0000 Secundus League Beta.book Page 27 Friday, October 8, :53 PM om hvordan den regulerende stat bygges 27 which actors expectations converge in a given issue-arena» (Krasner 1983: 1). Stephen Krasners definisjon antyder, i tråd med hva vi har drøftet, at denne type regimer baserer sin styringsform og makt på både harde og myke reguleringsinstrumenter harde «rules» og myke «principles». Ut fra denne definisjonen av internasjonale reguleringsregimer, og fritt oversatt, blir altså EU/EØS-regimet: Et internasjonalt EU/EØS-regime, som på grunnlag av prinsipper, normer, regler og beslutningsprosedyrer legger føringer på EØS-staten Norge og medlemsstaten Sverige, og skaper forventninger om konvergens innen de samfunnsområder avtalene dekker. EØS-regimet transformerer gjennom sin lovgivning «forventninger om konvergens» av offentlig forvaltning og dens institusjonelle struktur og virkemåte i hele EØS-området, som i 2010 består av 30 land. For EØS-land som Norge er det EUs sekundærlovgivning og ikke traktatene som binder, og som slik kan sies å representere regimet (Veggeland 2005). Denne lovgivningen består av fire hovedtyper reguleringer med forskjellig grad av harde og myke mekanismer, og omtales som forordninger, direktiver, vedtak og ikke-bindende anbefalinger: Forordninger: Disse representerer klart den harde type reguleringsinstrumenter og metode. I sin helhet er de direkte bindende for medlemsstatene og for EØS-landet Norge på de aktuelle saksområdene. De har en entydig rettslig karakter, er rettslig overvåket og trer umiddelbart i kraft når de er vedtatt i EU. Direktiver: Disse representerer ikke så klart den ene eller den andre metoden. De binder riktignok medlemsstatene rettslig også Norge som følge av EØS-avtalen til å realisere direktivets vedtatte mål og minimumskrav, altså hard regulering. Men på den andre siden kan hver enkelt stat selv avgjøre hvordan direktivet skal gjennomføres,

28 0000 Secundus League Beta.book Page 28 Friday, October 8, :53 PM 28 kapittel 1 altså hvordan det skal tolkes og hvordan målene skal oppnås i vedkommende stat. Men det overordnede målet som er fastsatt av EU, må ikke gå tapt. Argumentasjon, myke prinsipper og fleksibilitet gjelder, forutsatt at formålet med reguleringen ikke svekkes, men resultatet heller styrkes. Dette siste gir et handlingsrom som noen medlemsstaters sentrale og lokale myndigheter utnytter bedre enn andres, i den forstand at de realiserer målet, men tolker direktivet ulikt innenfor rammen av myk regulering. De omregulerer innenfor direktivets institusjonelle mål og rammer (van Gerven 2005). På den måten utnytter de et nasjonalt handlingsrom, som gjør det mulig å ta hensyn til ulikheter når det gjelder forvaltningstradisjoner og problemforståelse, og med økt effektivitet som konsekvens av fleksibilitet (Knill 2001). Vedtak: Disse har et avgrenset virkeområde, for eksempel for enkeltindivider, en bedrift, en bransje, en institusjon eller en eller flere medlemsstater, og utgjør derfor et stort antall. De er bindende bare for dem det gjelder, men får likevel universell virkning for tilsvarende tilfeller innenfor Fellesskapet. Et vedtak kan i innhold representere en hard eller myk regulering tilsvarende som for de to andre typer lovgivning. Anbefalinger: Disse er verken rettslig eller politisk bindende for medlemsstatene og representerer derfor entydig en myk mekanisme for regulering. Men anbefalinger kan likevel ha betydning for utvikling av reguleringsstaten på grunn av deres argumentasjon og overbevisningskraft. Det kan også være tilfellet ved at store medlemsstater gjennomfører anbefalinger ved å skrive dem inn i sin nasjonale lovgivning, noe som dermed skaper en situasjon som legger press på mindre stater som følge av at reguleringsmekanismer kan spre seg over landegrensene.

29 0000 Secundus League Beta.book Page 29 Friday, October 8, :53 PM om hvordan den regulerende stat bygges 29 Det samlede antall EU-rettsakter som er innarbeidet i norsk lovgivning, øker for hvert år, og samlet dreier det seg om flere tusen. For EUs medlemsstater er antallet enda større. Ifølge Europakommisjonen og lovgivningsbasen CELEX fordelte antallet virksomme rettsakter seg slik i 2004: forordninger 6191 (34,9 %) direktiver 1844 (10,4 %) vedtak 9690 (54,7 %) Tabell 1.1 Hard og myk regulering virker styringsmessig ulikt i EU og i Norge Høy grad av nasjonal selvbestemmelse og rom for skjønn Liten grad av nasjonal selvbestemmelse og rom for skjønn Hard regulering: Høy grad av nasjonal forpliktelse fra EU Myk regulering: Lav grad av nasjonal forpliktelse fra EU 1. Oppnåelse av mål, gjennomføring av direktiver, skap, OMC 2. Programmer, partner- anbefalinger 3. Regelverk, forordninger, standarder, prosedyrer 4. Selvregulering innenfor statlig regelverk Tabell 1.1 viser hvordan hard og myk regulering som uavhengige variabler, i øverste horisontale linje, påvirker rommet for og graden av nasjonal selvbestemmelse og skjønn som avhengige variabler, i venstre vertikale linje. Vi leser ut av tabellen: Kvadrant 1) Høy grad av nasjonal selvbestemmelse og rom for skjønn har man ved oppnåelse av mål og anbefalinger som EU setter opp. Dette gjelder også unionens reguleringsform «direktiver» på de ulike samfunnsområdene. Gjennom disse angis mål for en utvikling, for eksempel konkurranse i en sektor, men hvordan dette organiseres og gjennomføres er et nasjonalt anliggende. Kvadrant 4) Et nasjonalt anliggende er også selvregulering og organiseringen av

30 0000 Secundus League Beta.book Page 30 Friday, October 8, :53 PM 30 kapittel 1 offentlig forvaltning slik kvadranten viser. Dette må skje innenfor statlig regelverk (Veggeland 2005). Kvadrant 2) Høy grad av nasjonal selvbestemmelse og rom for skjønn gir også den myke reguleringsformen med lav grad av nasjonalforpliktelse. I EUs mange utviklingsprogrammer, fra forskning, utdannelse og kunst til regional utvikling, er frivillig deltakelse en selvfølgelighet. Det samme gjelder deltakelse i ulike typer partnerskap, private eller offentlige. Generelt gir den åpne koordineringsmetoden (OMC) i tråd med intensjonen stort rom for nasjonal selvbestemmelse og skjønn. Kvadrant 3) Nasjonal selvbestemmelse blir derimot lav når metoden er hard regulering i form av overnasjonale forordninger, standardiseringstiltak og prosedyrer vedtatt av unionen. Kvadranten angir den styringsmessige situasjonen i dette tilfellet. Tabell 1.1 er gyldig for både medlemsstater og EØS-landet Norge. La oss se på et norsk tilfelle som er parallelt med et tilsvarende tilfelle i Sverige, som viser at selvbestemmelse og rasjonelt skjønn er anvendt. EØS-avtalen ble forhandlet fram på begynnelsen av 1990-tallet som avtale mellom EFTA og EU. Flere daværende EFTA-land, deriblant Sverige, ble i 1994 i stedet EU-medlemmer, mens Norge fortsatte som EØS-land. For å illustrere fleksibiliteten knyttet til EU-direktiver og deres innslag av myk regulering kan direktivet som angår offentlige innkjøp av varer og tjenester trekkes fram. Ifølge EØS-avtalen er medlemmene forpliktet til å gjennomføre dette direktivet, med store konsekvenser for både staten og kommunene. EUs overnasjonale regelverk og direktiv angående offentlige innkjøp og prosedyrer var omfattende. Her fokuserer vi på beløpsgrensen for innkjøp og det tilhørende kravet om anbud og konkurranseutsetting. På den tiden ble det fastsatt et minimumskrav, nemlig at offentlige innkjøp til en verdi av over euro (ca kroner) måtte legges ut på anbud. Innkjøp til lavere verdi krevde ikke konkurranse og anbud. Men innkjøp over denne grensen ble omfattet av direktivet, og dermed underlagt legali-

31 0000 Secundus League Beta.book Page 31 Friday, October 8, :53 PM om hvordan den regulerende stat bygges 31 tetskontroll fra EFTAs overvåkningsorgan, European Surveillance Agency, ESA. Det er ESA som overvåker at Norge bl.a. etterlever innkjøpsdirektivet og dets mål om markedsgjøring og mer konkurranse i offentlig sektor (Veggeland 2005). Ved å forholde seg til målet med direktivet og ikke den angitte beløpsgrensen for konkurranseutsetting, foretok Norge og Sverige en omregulering ut fra en politisk hensiktsmessig vurdering. De to landenes myndigheter satte grensen for anbud langt lavere enn hva EU-regimet krevde; henholdsvis norske kroner 3 og svenske kroner. Beslutningen førte naturligvis til en langt mer omfattende bruk av anbudsprosedyre og konkurranseutsetting, fordi de lavere tersklene innebar anbud for langt mindre innkjøp enn om EUs grenseverdi var blitt anvendt. Beslutningen var lovlig fordi EU-direktivet ikke hadde bestemmelser som forbød statene å sette lavere nasjonale terskelverdier for anbud og konkurranse, for lavere grenser ville tvert imot bare øke omfanget av konkurranse og være i tråd med direktivets mål. Derfor kunne direktivet tolkes fritt og fleksibelt (Veggeland 2005). Man kunne være usaklig og hevde at det var et resultat av en politisk «tabbe» i begge land, snarere enn en ny regulering: «Valutaulikheten» ble oversett, for fokuset var på tallet Det virker urimelig. I stedet må man anta at vi ser et eksempel på innovativ forvaltning i kjølvannet av argumentasjon, vurdering og politisk vedtak, og dermed utnyttelse av det overnasjonale direktivet som en form for myk regulering. Videre er det grunn til å tro at beslutningen i de to land ble fattet ut fra en vurdering av den aktuelle samfunnsmessige situasjonen. Det dreide seg om å gi de mange små og mellomstore bedrifter med mindre kapasitet og investeringsevne en mulighet for å delta i anbudsrundene, og til å komme ut som vinnere og skaffe seg kontrakter. 3 Ble i 2005 av regjeringen hevet til NOK

32 0000 Secundus League Beta.book Page 32 Friday, October 8, :53 PM 32 kapittel 1 Dette var en reguleringsinnovasjon sammenlignet med EUs direktiv på feltet, fordi det ble innført en politisk prioritert reregulering, og ikke en kopi av EUs ønske om markedsgjøring (Scharpf 1999). EU-reguleringen om offentlige innkjøp hadde som formål å skape marked, mens de nasjonale reguleringene med de lavere terskelverdiene for anbudsrunder og kontraktinngåelse var en konkurrerende regulering med et annet formål. Internasjonalt kalles dette «regulatory competition» (Woolcock 1996, Sharpf 1999: ). Ut fra en institusjonell verdioppfatning i de to skandinaviske landene om politisk omfordelingsansvar kom vurderingen om en reregulering. Myndighetene utnyttet et handlingsrom innenfor EUs overnasjonale lovverk og lot andre hensyn komme til politisk uttrykk ut over det rettslige. Generelt gjelder dette myk regulering slik denne typen er definert. Myk regulering legger ofte vekt på «andre hensyn» og omfatter derfor forskjellige former for insentiver for å oppnå de ønskede resultatene. Det betyr at regelverk kan variere, la oss si over nasjonale grenser, men bare så lenge det er mulig å avgjøre at reguleringene oppfyller de felles mål det er oppnådd enighet om, jf. vårt eksempel, innkjøpsdirektivet. Det er denne reguleringsmetoden EU ga mulighet for i tilknytning til Lisboa-prosessen, med det før nevnte navnet «Open Method of Coordination». OMC uttrykker en felles myk regulering, og legger videre til rette for bruk av ulikt regelverk og insitamenter i EØS-området, og derfor mer fleksibilitet for parter i nettverk. Generelt kan følgende liste settes opp om forhold som preger myk regulering: Åpne diskursive prosesser som identifiserer både de beste løsningene og den beste praksis Gjensidig tillit, felles mål og i noen grad kompatible reguleringssystemer (Kirkpatrick og Parker (red.) 2007)

33 0000 Secundus League Beta.book Page 33 Friday, October 8, :53 PM om hvordan den regulerende stat bygges 33 Nettverksbygging og etablering av partnerskap på alle nivåer (Castells 1996, Veggeland 2003) Utveksling av informasjon og utviklingsprogrammer, og gjensidige overveielser i tilknytning den utvekslingen Høy grad av institusjonell interaksjon mellom regulatorene Høy grad av normativ politikk involvert I tilknytning til forskningsmessig analyse og utpeking av reguleringsmetoder i et bestemt tilfelle framstår tre viktige spørsmål: A. Hva karakteriserer reguleringssamarbeidet, spesielt med hensyn til hvilken type hard regulering som er aktuell? B. Hvilke myke instrumenter er involvert, og i hvilken grad fremmer de kompatibilitet mellom reguleringssystemene? C. Hvilke normative mekanismer er aktive innenfor reguleringssamarbeidet som fremmer effektiviteten til reguleringsinstrumentene? Dominerende utviklingslinjer Ifølge Majone (1997), Baldwin og Cave (1999), Moran (2001), Black (2005), Braithwaite 2008, Veggeland (2009) og andre finnes det noen nøkkeltrender eller utviklingslinjer på makronivå, ut over generell globalisering og internasjonalisering, som dikterer og forsterker utviklingen av reguleringsstaten Her er en presentasjon av seks av dem. Utviklingslinje 1: Organisatorisk fristilling av sentralbanken Sentralbankenes endrede rolle i vestlige nasjonalstater står sentralt i utviklingen av reguleringsstaten. I de ulike landene dreier det seg om en omorganisering som i stor grad gjorde og gjør reguleringssystemer kompatible seg imellom i en monetær makroøkonomi. Utviklingen av