, * -. / - 0"12,! 3!!

Transkript

1 " #$%& ' %()*%+) #$$( Jeg skal først si litt om prosjektet, deretter trekke fram noen hovedresultater, og til slutt oppsummere noen lærdommer vi kan trekke., * -. / - 0"12, 3, 0 #$$4 1

2 , *, %++5*+&.#$$ :, :; 1* #$$#, < ' = #$$43 3, = #$$>3?@" '8*" - A )& )#%+6*#$(, 0 0 #$$&3 "## ##$ %& 3* Tidligere studier av forhandlinger om frivillige miljøavtaler har som oftest tatt utgangspunkt i at dette kun dreier seg om strategiske spill der partene forfølger sine snevre egeninteresser. Det er ingen tvil om at egeninteresser og strategier er viktige elementer i slike forhandlinger, men vi mener at et slikt utgangspunkt er for snevert. Mer kommunikative tilnærminger bør også tas med i betraktningene. 2

3 I vår studie har vi tatt utgangspunkt i tre forskjellige typer forhandlinger. For det første, strategiske forhandlinger:, 1, 3# - -, ** 38, 1, 2 For det andre, deliberasjon:, <, 3 #, A /. 3

4 Vi har også skissert en mellomløsning, det vi har kalt deliberative forhandlinger:, 1, 3##", B., 2 ** Våre casestudier viser at forhandlingene går gjennom ulike faser og at de kan endre karakter fra en fase til en annen. Etter hvert som partene lærer mer om miljøproblemene, kan de endre oppfatninger og dermed også preferanser. Som en informant i en næringsorganisasjon fortalte oss: Til å begynne med visste vi lite om PCB, men etter hvert forsto vi hvor farlig PCB er og dermed også at vi måtte forsøke å overbevise våre medlemmer om at de må ta problemet alvorlig og gjøre noe med det. Med andre ord: Noen av dem som skulle være talspersoner for interessene til medlemsbedriftene ble, til en viss grad i hvert fall, talspersoner for miljøet. Hovedinntrykket av de to typene frivillige avtaler om avfallshåndtering som vi har analysert, er positivt. Det har vært problemer underveis, men avtalene om innsamling og håndtering av ulike typer emballasjeavfall og PCB-holdige vinduer ser ut til å fungere godt, i hvert fall da vi avsluttet studien i Inntrykket av den tredje kategorien avtaler om miljøtiltak i de årlige jordbruksoppgjørene er mer blandet. Miljøproblemer er blitt tatt opp i jordbruksforhandlingene, men den prioriteten som miljøproblemene har fått og de tiltakene som er valgt, varierer. Det er gjort miljøforbedringer i landbruket, med det ser ut til at miljøet er blitt behandlet som en salderingspost i forhandlinger som primært dreier seg om bøndenes inntektsmuligheter. Dette kan virke overraskende av flere grunner. De vurderingene som EEA, European Environment Agency i København og OECD har gjort av frivillige avtaler som virkemiddel i miljøpolitikken, indikerer at slike avtaler er brukbare i velutviklede vareproduserende næringer. Jordbruket er utvilsomt en moden vareproduserende næring, og i tilfellet Norge også svært velorganisert. Staten kan forhandle med to 4

5 bonde- og småbrukerorganisasjoner som i praksis omfatter alle i næringen. Det er ikke noe problem med gratispassasjerer utenfor disse organisasjonene. Når det gjelder emballasjeavfall og PCB-holdige vinduer er det en rekke forskjellige firmaer og næringsorganisasjoner som er involvert, og gratispassasjerproblemene har vært betydelige. Men i motsetning til hva man kunne vente, ser det ut til at disse avtalene har fungert godt sammenlignet med landbruket der de avtalte miljøtiltakene har variert betydelig over tid. Miljøavgifter i én avtale er senere blitt avløst av miljøplaner og miljøprogrammer. Norsk miljøpolitikk er basert på sektoransvarsprinsippet. Hver sektor er ansvarlig for håndteringen av sine egne miljøproblemer. Miljøproblemene skal ikke overlates til noen utenfor sektoren, dvs. til noen som har svakere innflytelse på det som virkelig skjer i sektoren. Det anbefales med andre ord en helhetlig tilnærming innenfor sektoren. Det er nærliggende å anta at institusjonaliseringen av årlige jordbruksforhandlinger vil fremme en slik helhetlig tilnærming i jordbruket. Men selv om ulike hensyn og tiltak, som bosettingsmønster og miljø, er integrert i jordbruksforhandlingene, så dreier disse forhandlingene seg først og fremst om bøndenes inntekter og regulering av markedet for jordbruksvarer. Hvis det oppstår et motsetningsforhold mellom bøndenes inntektsmuligheter og hensynet til miljøet, så kan det være en tendens til at miljøet må vike. Deltakelse av en tredje part anbefales ofte i forbindelse med forhandlinger om frivillige miljøavtaler. I de tilfellene vi har undersøkt, er det bare i jordbruksforhandlingene vi kan si at en tredje part har vært involvert. Landbruksdepartementet har spilt en dominerende rolle selv om det formelt er Administrasjonsdepartementet som er ansvarlig. Miljøverndepartementet er representert som en slags tredje part i statens forhandlingsutvalg, men Miljøverndepartementets rolle i disse forhandlingene er noe uklar. Det har ikke alltid virket som en effektiv garantist for miljøet. I forhandlingene om emballasjeavfall og PCB-holdige vinduer var det Miljøverndepartementet som forhandlet på vegne av myndighetene. I disse tilfellene var det ikke noen eksplisitt interessekonflikt på myndighetenes side av forhandlingsbordet. På industriens side var det derimot en rekke næringsorganisasjoner som var representert. Ja, man kan faktisk si at forhandlingene om viktige elementer i avtalene ikke foregikk over bordet mellom myndighetene på den ene siden og industrien på den andre. De foregikk vel så mye mellom og innad i næringsorganisasjonene. Det gjaldt for eksempel næringens aksept av det utvidede produsentansvaret for emballasjeavfall. Det gjaldt også forhandlingene om PCB-holdige vinduer der næringsorganisasjonene var uenige med flere medlemsbedrifter om ønskeligheten av det foreslåtte innsamlingssystemet og fordelingene av kostnadene. I forbindelse med frivillige miljøavtaler er det ellers en tendens til å se disse som et toparts spill der offentlige myndigheter taler miljøets sak mens industrien er opptatt av sin profitt. De forhandlingene og avtalene vi har analysert viser imidlertid at dette ikke alltid er tilfellet. På den ene siden kan ulike departementer og offentlige instanser ha ulike interesser. For eksempel skyldtes en del av problemene med iverksetting av avtalen om PCB-holdige vinduer nøling fra Statsbyggs og Forsvarsbyggs side. På den 5

6 andre siden har vi sett eksempler på at næringsorganisasjonene har opptrådt som talspersoner for miljøet vis-à-vis mer skeptiske medlemsbedrifter. Blant bøndene er det som kjent også ulike syn på økologisk versus mer industriell produksjon. Følgelig må man ta med i betraktningene at det kan være ulike interesser både på myndighetenes side og på næringens side av forhandlingsbordet. Kritikere av frivillige avtaler hevder ofte at ambisjonene og de målsettingene som settes er for lite ambisiøse. Det sies gjerne at i virkeligheten avviker ikke målene noe særlig fra business as usual, eller fra de forbedringene som kommer uansett som følge av den teknologiske utviklingen. Slike innvendinger og problemer kan bl.a. være relatert til måleproblemer. Måleproblemene er blitt demonstrert i våre tilfeller. De estimerte mengdene av problematisk og farlig avfall er usikre, og vi vet ikke sikkert om målene er fastsatt på et passende nivå. Men vi har sett at man har gjort anstrengelser for å bedre statistikken, og vel så viktig, vi ser kraftige økninger i innsamlingen av avfall. Det er liten tvil om at den innsamlede mengden er større enn business as usual. Når det for eksempel gjelder PCB-holdige vinduer var det nesten ingen innsamling i det hele tatt før avtalen ble inngått. Figure 5.2. Scraped and collected doubleglazed windows Estimated total Collected De siste årene er det samlet inn mer enn det estimerte antall utskiftede rute. Det kan bety at anslagene, eller målene, har vært for lave, men senere års boom i rehabiliteringen av bygg er trolig en viktigere årsak til dette. Hovepoenget i denne sammenheng er at teknologiske utvikling i seg selv ikke leder til forandringer. Den avgjørende faktoren i dette tilfellet er organiseringen av de systemene for avfallshåndtering som ble etablert med hjemmel i de framforhandlede avtalene. 6

7 Avfallshåndteringsselskaper kan naturligvis etableres i offentlig regi. Slike selskaper ville vært mer på linje med den tradisjonelle bruken av command-and-control - instrumenter. Med ved å overlate etableringen av slike selskaper til næringen, kan myndighetene utvide styringskapasiteten ved å dra nytte av den kunnskapen og de finansielle ressursene som finnes i næringen. Og på den andre siden: Ved å påta seg dette ansvaret kan industrien sikre seg kontroll med finansieringssystemet. Når det gjaldt emballasjeavfall og PCB-holdige vinduer kunne industrien sette ned gebyrene istedenfor at overskuddet i avfallsselskapene skulle forsvinne i statskassen. Gratispassasjer representerer utvilsomt et problem i forbindelse med frivillige avtaler. Men dette problemet løses ikke nødvendigvis bare med lover og reguleringer. Når det gjaldt PCB var det innført forbud mange år før avtalen om PCB-holdige vinduer ble inngått. Likevel ble vinduer som ble skiftet ut, dumpet uten forsvarlig behandling. Lovreguleringen fungerte ikke, og det var behov for nye instrumenter i tillegg. Den frivillige avtalen kom som et supplement til lovreguleringen. Industrien etablerte innsamlingsordningen, men da det i neste omgang oppsto problemer med gratispassasjerer, ba industrien selv om at myndighetene skulle lage en forskrift som gjorde medlemskap i ordningen obligatorisk. I noen vurderinger gis det inntrykk av at det basale virkemidlet er lovregulering, mens frivillige avtaler er mindre viktige, sekundære instrumenter. I beste fall at kan slike avtaler være et supplement til lovregulering. Våre tilfeller viser imidlertid at det ikke alltid er så lett eller adekvat å foreta en slik rangering. På den ene siden virket ikke PCB-avtalen slik den skulle uten lovregulering og forskrift, men på den andre siden virket heller ikke lovreguleringen før den frivillige avtalen ble inngått. Begge instrumentene var nødvendige for å få det hele til å fungere. "## $, , 8, /, /, - - / 7

8 "## $, 8 ). /, 8 /, / <., 1 / 8