NOU. Kjønn og lønn. Fakta, analyser og virkemidler for likelønn. Norges offentlige utredninger

Transkript

1 NOU Offentlige publikasjoner NOU 2008: 6 Abonnement, løssalg og pris fåes ved henvendelse til: Akademika AS Avdeling for offentlige publikasjoner Postboks 84 Blindern 0314 OSLO E-post: offpubl@akademika.no Telefon: Telefaks: Grønt nummer: Norges offentlige utredninger 2008: 6 Fakta, analyser og virkemidler for likelønn Publikasjonen finnes på internett: ØMERKE ILJ T M Trykksak omslag-2008.indd :37:31

2 Norges offentlige utredninger 2008 Norges offentlige utredninger 2007 og 2008 Seriens redaksjon: Departementenes servicesenter Informasjonsforvaltning 1. Kvinner og homofile i trossamfunn. Barne- og likestillingsdepartementet. 5. Retten til fiske i havet utenfor Finnmark. Fiskeri- og kystdepartementet Barne- og likestillingsdepartementet. Fordeling av inntekter mellom regionale helseforetak. Helse- og omsorgsdepartementet. 3. Sett under ett. Kunnskapsdepartementet. 4. Fra ord til handling. Justis- og politidepartementet. Statsministeren: Kommunal- og regionaldepartementet: Arbeids- og inkluderingsdepartementet: Om grunnlaget for inntektsoppgjørene NOU 2007: 3. Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre. NOU 2007: 4. Kultur- og kirkedepartementet: Barne- og likestillingsdepartementet: Kvinner og homofile i trossamfunn. NOU 2008: 1.. NOU 2008: 6. Finansdepartementet: Meglerprovisjon i forsikring. NOU 2007: 1. En vurdering av særavgiftene. NOU 2007: 8. Om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. NOU 2007: 10. Individuell pensjonsordning. NOU 2007: 17. Fiskeri- og kystdepartementet: Retten til fiske i havet utenfor Finnmark. NOU 2008: 5. Kunnskapsdepartementet: Formål for framtida. NOU 2007: 6. Studieforbund læring for livet. NOU 2007: 11. Sett under ett. NOU 2008: 3 Landbruks- og matdepartementet: Miljøverndepartementet: Nærings- og handelsdepartementet: Olje- og energidepartementet: Samferdselsdepartementet: Utenriksdepartementet: Fornyings- og administrasjonsdepartementet: Offentlig innkreving. NOU 2007: 12. Forsvarsdepartementet: Et styrket forsvar. NOU 2007: 15. Helse- og omsorgsdepartementet: Fordeling av inntekter mellom helseforetak. NOU 2008: 2. Justis- og politidepartementet: Lovtiltak mot datakriminalitet. NOU 2007: 2. Frarådningsplikt i kredittkjøp. NOU 2007: 5. Fritz Moen og norsk strafferettspleie. NOU 2007: 7. Rosenborgsaken. NOU 2007: 9. Den nye sameretten. NOU 2007: 13. Samisk naturbruk og rettssituasjon fra Hedmark til Troms. NOU 2007: 14. Ny skiftelovgivning. NOU 2007: 16. Fra ord til handling. NOU 2008: 4. Omslagsillustrasjon: Kristin Berg Johnsen / Kobolt omslag-2008.indd :37:31

3 ISSN ISBN Gruppen AS

4 Til Barne- og likestillingsdepartementet Regjeringen Stoltenberg II oppnevnte ved kongelig resolusjon av 16. juni 2006 en kommisjon for å gi en samlet beskrivelse av lønnsforskjellene mellom kvinner og menn, og vurdere hva som kan bidra til å redusere lønnsforskjellene. Kommisjonen har rådført seg med en referansegruppe underveis i arbeidet, og har skapt møteplasser for diskusjon og kunnskapsformidling. Likelønnskommisjonen legger med dette frem sin endelige innstilling. Oslo 21. februar 2008 Anne Enger leder Erling Barth Anne-Jorunn Berg Hege Brækhus Tom Colbjørnsen Oddbjørn Raaum Torgeir Aarvaag Stokke Hege Torp Kristina Jullum Hagen Jorun Hjertø

5

6 Innhold 1 Kommisjonens mandat og arbeid Lønnsforskjeller og strukturer 1.1 Mandat og oppnevning i arbeidslivet Bakgrunnen for Likelønns Lønnsforskjeller i offentlig og kommisjonens arbeid privat sektor Er likelønn et spørsmål om Lønnsforskjeller og næring rettferdighet, om økonomisk Lønnsforskjeller og yrke effektivitet, eller om frie valg? Lønnsforskjeller blant ledere Hvordan operasjonalisere likelønn? Lønnsforskjeller og stilling Nærmere om mandatet noen Lønnsforskjeller og arbeidstid, avgrensninger deltid heltid Innretning av utredningen Bonus og frynsegoder Likelønnskommisjonens arbeid Kan vi forklare lønnsgapet? Det norske lønnsgapet 2 Sammendrag i internasjonal sammenheng Del I Bakgrunn og fakta Lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet Kvinner og menn i arbeidslivet Sentrale trekk ved lønnsdannelsen 3.1 Lønnet arbeid: En kilde til i Norge personlig velferd og økonomisk Organisasjonene i arbeidslivet vekst Tariffavtalene Kvinners og menns yrkesaktivitet Koordinering i den norske lønns og sysselsetting forhandlingsmodellen Det kjønnsdelte arbeidsmarkedet hvor jobber kvinner og menn? Familiepolitikk og arbeids Horisontal segregering deling i familien Vertikal segregering Mellom arbeidsliv og familieliv Kvinners og menns arbeidstid Sysselsetting og arbeidstid blant Undersysselsetting mødre og fedre Hvorfor deltid? Mødres og fedres ulønnede arbeid i hjemmet Kvinners og menns lønn Familiepolitikk Begrepsavklaringer Barnehagedekning Lønn og inntekt to ulike begreper Skolefritidsordningen (SFO) Usikkerhet knyttet til timelønns Foreldrepengeordningen beregninger Kontantstøtteordningen Bruk av kontrollvariabler Annet fravær fra arbeidet i analysene Hva styrer fordelingen av ubetalt 4.2 Historisk utvikling i lønnsinntekt og betalt arbeid? og timelønn Inntektsfordelingen mellom 7 Retten til likelønn etter kvinner og menn likestillingsloven, 4.4 Lønnsforskjeller og personlige internasjonale avtaler og ressurser konvensjoner Lønnsforskjeller og utdanningsnivå Lov om likestilling mellom Lønnsforskjeller og alder kjønnene (likestillingsloven) generasjoner og livsløp Plikt til å arbeide for likestilling Lønnsforskjeller, barn og familie Indirekte og direkte forskjells behandling

7 7.1.3 Lik lønn for arbeid av lik verdi Kjønnsdelt arbeidsmarked Delt bevisbyrde normer, preferanser og 7.2 Håndhevingsapparatet prosesser Likestillings- og diskriminerings 10.1 Hvorfor er arbeidsmarkedet nemndas praksis kjønnsdelt? Nærmere om nemndas forhold til Individuelle preferanser og valg Arbeidsretten Segregerende strukturer og 7.5 Tvisteloven åpner for partshjelp og prosesser gruppesøksmål Konsekvenser av det kjønnsdelte Ombudet som partshjelp og arbeidsmarkedet «venn av retten» Oppsummering og drøfting Gruppesøksmål Internasjonale avtaler og 11 Likelønn i den kollektive konvensjoner lønnsdannelsen EØS-avtalen reproduksjon av ulikheter FNs konvensjoner for likestilling 11.1 Likelønn og forhandlinger noen og likelønn sentrale utviklingstrekk Europarådets sosialpakt Likelønnstrekk ved lønnsoppgjørene de ti siste år Del II Forklaringer Lønnsforskjeller mellom forhandlingsområder Kjønn, makt og tradisjoner Lønnsforskjeller innenfor ulikelønn som historisk arv forhandlingsområder Historien om kvinners lønnsarbeid Betydningen av avtaleformer 8.2 Makt og demokratiutredningen. 121 sentral og lokal lønnsdannelse Likelønn og korporativ makt Er lønn i offentlig og privat sektor Analyser av kjønnsmakt sammenlignbar? i arbeidslivet Oppsummering og drøfting Hvor er vi i dag? Holdninger til likestilling blant 12 Barn, omsorgsforpliktelser gutter og jenter og lønn Jenters livsprosjekter Lønnsforskjellene øker Forsørgerrollen i endring i foreldrefasen Oppsummering og drøfting Teoretisk rammeverk: Hvorfor forvente en sammenheng mellom 9 Teoretisk rammeverk barn og lønn? Kan teori belyse lønnsgapet? 12.3 Empiriske funn: Barn forklarer en Lønnsgapet i en mangfoldig verden 130 betydelig del av lønnsgapet mellom 9.2 Sosiologiske tilnærminger kvinner og menn Det kjønnsdelte arbeidsmarkedet Oppsummering og drøfting Økonomiske tilnærminger Preferansebasert diskriminering Forklaringer på lønnsgapet Statistisk diskriminering mellom kvinner og menn Markedsmaktbasert Oppsummering diskriminering (monopsoni) Hovedpunkter Kjønnsforskning og kultur 13.2 Forskjeller i utdanningslengde og analytisk tilnærming alder forklarer svært lite av 9.5 Hva er kjønnsbasert lønnsgapet lønnsdiskriminering? Kvinner og menn har om lag lik Rettslig vern mot diskriminering lønn i samme stilling i samme Former for diskriminering virksomhet Oppsummering og drøfting Lønnsgapet følger det kjønnsdelte arbeidsmarkedet

8 13.5 Forhandlingsmodellen Endringer i foreldrepermisjonsopprettholder stabile lønns ordningen relasjoner også mellom kvinner Kontantoverføringer fra staten og menn Kunnskapsutvikling og 13.6 Lønnsforskjellene vokser informasjonsarbeid i foreldrefasen Kunnskapshull Forslag til tiltak for likelønn 13.8 Avslutning mellom kvinner og menn Vurderinger Del III Vurdering av virkemidler og 15.2 Forslag til tiltak tiltak Styrking av Likestillings- og diskrimineringsombudet for 14 Tiltak for likelønn norske oppfølging av likestillingslovens og internasjonale erfaringer plikt til å arbeide for likestilling Hvordan løse ulikelønnsproblemet? Lønnsløft for kvinnedominerte 14.2 Internasjonale erfaringer med yrker i offentlig sektor tiltak for likelønn Kombinerte lavlønns- og kvinne Arbeid for likelønn i EU potter i privat sektor Lovgivning og handlingsplaner Likere deling av foreldre Håndheving av diskriminerings permisjonen forbudet Rettigheter etter endt foreldre Klagenemndas kompetanse permisjon i rettstvister om tariffavtaler Rekruttering av kvinner til Forebyggende tiltak plikt til ledende stillinger å arbeide for likestilling Internasjonale erfaringer med 16 Økonomiske og administrative pro-aktive tiltak konsekvenser Bedre og lettere tilgjengelig 16.1 Hva kan vi si om konsekvenser av statistikk likelønn? Nasjonale handlingsplaner for 16.2 Økonomiske og administrative likelønn konsekvenser av Likelønns 14.4 Kjønnsnøytral arbeidsvurdering kommisjonens flertalls forslag til som virkemiddel for likelønn tiltak for likelønn Hva er arbeidsvurdering? Styrking av Likestillings- og Norske erfaringer med kjønns diskrimineringsombudet for nøytral arbeidsvurdering oppfølging av likestillingslovens Internasjonale erfaringer med plikt til å arbeide for likestilling kjønnsnøytral arbeidsvurdering Lønnsløft for kvinnedominerte Kritikk av arbeidsvurdering yrker i offentlig sektor Tiltak for å bryte det kjønnsdelte Kombinerte lavlønns- og kvinnearbeidsmarkedet potter i privat sektor Tiltak for å endre gutters og Likere deling av foreldrejenters utdanningsvalg permisjonen Rekruttering av kvinner til ledelse Rettigheter etter endt foreldre Rekruttering av kvinner til permisjon akademia Rekruttering av kvinner til Kjønnskvotering ledende stillinger Inntektspolitiske tiltak Konsekvenser for gjeldende Lavlønn og kvinnelønn lovverk Kvinnetillegg og kvinnepotter Arbeidstilbudseffekter av likelønn Likelønn i forhandlingene Familiepolitiske tiltak Særuttalelse fra Sikre god barnehagedekning og Likelønnskommisjonens skolefritidsordning medlem Tom Colbjørnsen Innledning

9 17.2 Lønnsgapets størrelse og utvikling Lønnstillegg under foreldreover tid permisjon Lønnsgapets årsaker Tiltak for reduserte lønns- Litteraturliste forskjeller Premisser for tiltakene Vedlegg Styrking av Likestillings- og 1 Innspill fra Referansegruppen diskrimineringsombudets 2 Virkninger av to tiltak for mindre rådgivningsfunksjon lønnsforskjeller mellom kvinner Økt bruk av lokale forhandlinger og menn i offentlig sektor Kostnadsanslag tredelt ordning etter islandsk modell Figuroversikt Figur 3.1 Andel yrkesaktive etter kjønn. Figur 4.5 Inntektskilder for kvinner. I prosent av befolkningen Prosent år. Årsgjennomsnitt Figur 4.6 Inntektskilder for menn Prosent Figur 3.2 Antall sysselsatte etter kjønn og Figur 4.7 Kvinners lønn som andel av næring. I menns lønn etter utdanning. Figur 3.3 Sysselsatte etter kjønn og yrke Andel kvinner. Heltidsansatte. i 1000 personer Figur 3.4 Sysselsatte kvinner og menn Figur 4.8 Kvinners lønn som andel av i utvalgte yrkesgrupper menns lønn etter utdanning. og Prosent Figur 3.5 Andel kvinnelige ledere i ulike Figur 4.9 Kvinners lønn som andel av sektorer/på ulike nivåer. menns lønn fordelt på næring Heltidsansatte med utdanning Figur 3.6 Andel deltidssysselsatte i alt og lengre enn fire år. Kroner etter kjønn. I prosent av Figur 4.10 Brutto og netto lønnsgap sysselsatte (16 74 år). mellom kvinner og menn. Årsgjennomsnitt, Utdanning på videregående Figur 4.1 Beregnet gjennomsnittlig skole månedsfortjeneste for mannlige Figur 4.11 Brutto og netto lønnsgap og kvinnelige heltidsansatte mellom kvinner og menn. lønnstakere i kroner. Lønns- Utdanning på universitets- og gapet mellom kvinner og menn høyskole lavere grad. i prosent Figur 4.2 Lønns- og inntektsforskjellen Figur 4.12 Brutto og netto lønnsgap mellom kvinner og menn. mellom kvinner og menn Universitets og høyskole Figur 4.3 Forskjell mellom gjennom høyere grad snittslønn for kvinner og Figur 4.13 Kvinners og menn lønn fordelt menn Prosent på aldersgrupper. Kroner. Figur 4.4 Størrelsen på inntekt etter kjønn 2005 Heltidsansatte og antall personer. 17 år og eldre

10 Figur 4.14 Lønnsforskjellene mellom småbarnsmødre og småbarnskvinner og menn etter fedre med barn 0 6 år. 1971, fødselskohort Prosent 1980, 1990, Gjennomsnitt lavere timelønn for kvinner per dag i timer Figur 4.15 Lønnsprofil etter alder for Figur 10.1 I hvilken grad elevene vektkvinner og menn. Kontrollert legger ulike faktorer for deres for kohort og estimert på fremtidige arbeid. Gjennomsnitt tverrsnittsdata for jenter og gutter Figur 4.16 Kvinners lønn som andel av Figur 11.1 Gjennomsnittlig lønnsvekst menns lønn og kvinneandel Gjennomsnittlig månedslønn i noen store forhandlingsper heltidsekvivalent. områder (2000) Alle ansatte. Offentlig og privat Figur 11.2 Gjennomsnittlig lønnsvekst sektor og kvinneandel Figur 4.17 Kvinners og menns gjennom i noen store forhandlingssnittslønn etter næring. områder (2005) Andel kvinner Figur 11.3 Tre mål på lønnsforskjeller Heltidsansatte mellom kvinner og menn i seks Figur 4.18 Gjennomsnittlig måneds store forhandlingsområde. fortjeneste for kvinner og menn Prosent lavere etter yrke Privat sektor. timelønn for kvinner Heltidsekvivalenter for alle Figur 11.4 Lønnsgap mellom kvinner og ansatte menn i staten Figur 4.19 Gjennomsnittlig lønn for ledere Figur 11.5 Lønnsgap mellom kvinner og i aksjeselskap og børsnotert menn i kommunene selskap. Selskap med 25 ansatte Figur 11.6 Lønnsgap mellom kvinner og og over menn i finansiell tjenesteyting Figur 4.20 Uregelmessige tillegg, bonus og forsikring og overtidsgodtgjørelse for Figur 11.7 Lønnsgap mellom kvinner og kvinner og menn i offentlig og menn i varehandelen privat sektor. Kroner per måned. Figur 11.8 Lønnsgap mellom kvinner og menn i industrien arbeidere. Figur 4.21 To mål på lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Hele Figur 11.9 Lønnsgap mellom kvinner og økonomien Prosent menn i industrien funksjonærer. lavere timelønn for kvinner Figur 4.22 Lønnsforskjeller mellom kvinner Figur Forhandlingsnivå, 1997 og og menn. Ulike mål Prosentandel av bedrifter Figur 4.23 Lønnsgapet mellom kvinner og i Norge menn i EU. Prosent Figur Lønnsspennet for kvinner og Figur 6.1 Andel i arbeid, midlertidig menn etter avtaleform. fraværende og ikke sysselsatt Privat sektor av alle gifte/samboende mødre Figur Lønnsspennet for kvinner og med yngste barn 0 15 år. menn i staten, kommunene og Prosent industrien Figur 6.2 Andel i arbeid, midlertidig Figur 16.1 En grafisk fremstilling av fraværende og ikke sysselsatt konsekvenser av forslag til tiltak av alle gifte/samboende fedre for likelønn med yngste barn 0 15 år Prosent Vedlegg 1 Figur 6.3 Tid brukt til inntektsgivende Figur 1.1 Kvinners lønn som andel av arbeid, husholdsarbeid og menns lønn etter utdanning, utdanning blant gifte/samboende heltidsansatte

11 Tabelloversikt Tabell 3.1 Kvinneandel i høyere utdanning, Tabell 6.3 Betalte permisjoner for etter fagfelt og foreldre i de nordiske land Prosent Tabell 6.4 Menn med foreldrepenger Tabell 3.2 Andel jenter av elevene på ulike i løpet av året, fordelt på dager. studieretninger blant første Prosent gangssøkerne med rett til Tabell 8.1 Eksempler på inntekt for kvinner opplæring. Grunnkurs og menn i Prosent Tabell 8.2 Støtte til kvinners rettigheter Tabell 3.3 Antall sysselsatte etter kjønn og prosent som svarer enig arbeidstid. Antall personer og Tabell 10.1 Mannsdominansens grunner. prosent Forklaringskart Tabell 4.1 Månedslønn (2006) og lønns- Tabell 11.1 Gjennomsnittlig årslønn og inntekt (2004) for kvinner og antall årsverk i seks store menn forhandlingsområder Tabell 4.2 Yrkesinntekt for kvinner og Tabell 11.2 Gjennomsnittlig årslønn for menn, i kroner og prosent. kvinner som andel av gjennom- Antall personer snittlig årslønn for menn i noen Tabell 4.3 Kapitalinntekter for kvinner og store forhandlingsområder. menn i kroner og prosent. Heltidsansatte/heltids- Antall personer ekvivalenter Tabell 4.4 Skattepliktige overføringer for Tabell 16.1 Justert årsverk, lønnsgap og et kvinner og menn i kroner og potensielt lønnsløft prosent. Antall personer Tabell 16.2 Virkninger på timelønnsnivået Tabell 4.5 Skattefrie overføringer for av en permanent bevilgning kvinner og menn i kroner og til lønnløft med 2,7 mrd prosent. Antall personer kroner, finansiering Tabell 4.6 Gjennomsnittlig måneds gjennom lavere offentlig fortjeneste i alt per heltids konsum. Avvik fra referanseekvivalent og kvinners lønn banen i prosent i prosent av menns lønn per Tabell 16.3 Virkninger på noen makro 3. kvartal Alle ansatte økonomiske hovedstørrelser etter sektor av en permanent lønnsløft med Tabell 4.7 Kvinners gjennomsnittslønn 2,7 mrd 2008-kroner, finansiering som andel av menns gjennom gjennom lavere offentlig konsum. snittslønn etter næring Avvik fra referansebanen Heltidsansatte i prosent der ikke annet Tabell 4.8 Lønnsgapet mellom kvinner og framgår menn i EU og Norden Vedlegg 1 Tabell 6.1 Gjennomsnittlig avtalt arbeidstid Tabell 1.1 Gjennomsnittlig lønnsvekst og blant sysselsatte gifte/ årslønn (månedslønn*12 per samboende mødre og fedre 1.9/1.10) for personer med med barn 0 15 år i grupper universitets- eller høyskolefor yngste barns alder. Timer.. 87 utdanning, til og med 4 år Tabell 6.2 Gjennomsnittlig faktisk samt andeler med tilsvarende arbeidstid blant sysselsatte gifte/ utdanning i hver næring, heltidssamboende mødre og fedre med ansatte barn 0 15 år i grupper for yngste barns alder. Timer

12 Tabell 1.2 Gjennomsnittlig lønnsvekst Tabell 2.9 Virkninger på realtimelønnsog årslønn (månedslønn*12 per nivået av et permanent lønnsløft 1.9/1.10) for personer med svarende til 2,7 mrd kroner i universitets- eller høyskole- Modellbestemt valutakurs, rente utdanning, lengre enn 4 år og en finansiering av likelønnssamt andeler med tilsvarende potten gjennom lavere offentlig utdanning i hver næring, heltids konsum. Avvik fra referanseansatte banen i prosent Tabell 1.3 Prosentandel kvinner i Unio, Tabell 2.10 Virkninger i arbeidsmarkedet yrkesaktive 1. januar av et permanent lønnsløft svarende til 2,7 mrd kroner Vedlegg 2 i Modellbestemt valutakurs, Tabell 2.1 Deskriptiv statistikk for utvalget rente og en finansiering av likebrukt i simuleringene lønnspotten gjennom lavere Tabell 2.2 Effekter på kvinners timelønn, offentlig konsum. Avvik fra arbeidstid og arbeidsinntekt av referansebanen i prosent der ulike forutsetninger om ikke annet framgår kvinnens timelønn priser. 288 Tabell 2.11 Virkninger på noen makro- Tabell 2.3 Effekter på timelønn, arbeids økonomiske hovedstørrelser inntekt og samlet skatte av et permanent lønnsløft proveny av ulike forutsetninger svarende til 2,7 mrd kroner om kvinnens timelønn når vi i Modellbestemt valutakurs, ser kvinner og menn under ett. rente og en finansiering av like 2003-priser lønnspotten gjennom lavere Tabell 2.4 Effekter på kvinner i offentlig offentlig konsum. Avvik fra sektor sin timelønn, arbeids referansebanen i prosent der tilbud, inntekt og skatt når ikke annet framgår kvinnene får samme avkastning Tabell 2.12 Virkninger på timelønnsnivået av utdanning og yrkeserfaring av en gradvis opptrapping av som menn priser et likelønnsløft svarende til Tabell 2.5 Anslag for kvinnedominerte 2,7 mrd kroner fra og med stillingsgrupper i fire deler av Modellbestemt valutakurs, rente offentlig forvaltning og en finansiering av lønnsløftet Tabell 2.6 Isolerte virkninger av et lønns gjennom lavere offentlig konsum. løft for kvinnedominerte yrker Avvik fra referansebanen i offentlig sektor på 2,7 mrd. i prosent kroner. Heltidsansatte Tabell 2.13 Virkninger på timelønnsnivået Tabell 2.7 Virkninger på timelønnsnivået av et permanent lønnsløft av et permanent lønnsløft svarende til 2,7 mrd. kroner svarende til 2,7 mrd kroner i Ingen innstramming i Upåvirket valutakurs, i andre deler av offentlige rente og uendrete finans budsjetter. Avvik fra referansepolitiske parametere. Avvik fra banen i prosent referansebanen i prosent Tabell 2.14 Virkninger på timelønnsnivået Tabell 2.8 Virkninger på timelønnsnivået av et lønnsløft på 2,7 mrd. av et permanent lønnsløft kroner i Ingen innsvarende til 2,7 mrd kroner stramming i andre deler av i Modellbestemt valuta offentlige budsjetter. Avvik fra kurs, rente og en finansiering referansebanen i prosent av likelønnspotten gjennom Tabell 2.15 Endringer i timelønn, arbeidslavere offentlig konsum. Avvik tilbud og lønnsinntekt for sykefra referansebanen i prosent pleiere ved en lønnsøkning på 16 kr per time i kommuner/ fylkeskommuner og 11,85 kr i helseforetak kroner

13 Tabell 2.16 Endringer i arbeidstid, timelønn, bestemt valutakurs og rente. Ingen skatter og lønnsløft for utvalgte innstramming i andre deler av kvinnedominerte yrkesgrupper offentlige budsjetter. Avvik fra i skoleverket, kommune/fylkes referansebanen i prosent der kommune, helseforetak og staten. ikke annet framgår kroner Tabell 2.20 Virkninger på noen makro- Tabell 2.17 Kvinnedominerte yrkesgrupper økonomiske hovedstørrelser i offentlig forvaltning av et lønnsløft på 2,7 mrd kroner Tabell 2.18 Virkninger på noen makro i Modellbestemt valutakurs økonomiske hovedstørrelser og rente. Ingen innstramming av en gradvis opptrapping av et i andre deler av offentlige likelønnsløft svarende til 2,7 mrd budsjetter. Avvik fra referansekroner fra og med Modell banen i prosent der ikke annet bestemt valutakurs, rente og en framgår finansiering av likelønnspotten gjennom lavere offentlig konsum. Vedlegg 3 Avvik fra referansebanen i prosent Tabell der ikke annet framgår Tabell Tabell 2.19 Virkninger på noen makro- Tabell økonomiske hovedstørrelser Tabell av et permanent lønnsløft svarende Tabell til 2,7 mrd kroner i Modell- Oversikt over bokser Boks 4.1 Statistisk sentralbyrå utgir Boks 7.4 Likestillings- og diskrimineringslønnsstatistikk og inntekts ombudet Beate Gangås om statistikk arbeid av lik verdi Boks 4.2 I analysene bruker vi begrepene Boks 7.5 Lov om likestilling mellom brutto (time)lønnsgap og netto kjønnene (likestillingsloven) (time)lønnsgap (Bevisbyrde) Boks 4.3 Generasjoner og livsløp Boks 7.6 Vedtak i Likestillings- og Boks 4.4 Lønnsnivå og lønnsforskjeller diskrimineringsnemnda blant statsansatte Boks 8.1 Eksempler på inntekt for Boks 5.1 Om Riksmeklingsmannen og kvinner og menn i Rikslønnsnemnda Boks 8.2 Hvor høy lønn vil du tilby en Boks 5.2 Inntektspolitiske samarbeids kvinne og en mann? organer Boks 9.1 Arbeidets verdi Boks 6.1 «Tidsklemma» i skvis mellom Boks 9.2 Statistiske analyser kan forklare arbeidsliv og familieliv lønnsforskjeller Boks 7.1 Redegjørelsesplikten Boks 11.1 Ulike former for lønnsøkning Boks 7.2 Lov om likestilling mellom Boks 11.2 Trekk ved oppgjørene med kjønnene (likestillingsloven) betydning for likelønn (Generalklausul) Boks 11.3 Likestillings- og lavlønnstillegg Boks 7.3 Lov om likestilling mellom i KS tariffområde i kjønnene (likestillingsloven) Boks 14.1 Norsk og internasjonal lov 5 (Lik lønn for arbeid av lik definerer «arbeidets verdi» verdi)

14 Boks 14.2 Svensk LO om markedslønn og Boks 14.4 Retningslinjer for kjønnsnøytral likelønn arbeidsvurdering Boks 14.3 Kort om den danske Boks 14.5 Jenter og data-prosjektet lovendringen fra 2001 som ved NTNU ikke ble iverksatt Boks 14.6 Kvinner i styrer

15

16 NOU 2008: 6 Kapittel 1 15 Kapittel 1 Kommisjonens mandat og arbeid 1.1 Mandat og oppnevning Regjeringen Stoltenberg II nedsatte Likelønnskommisjonen ved kongelig resolusjon 16. juni I omtalen av mandatet heter det: I regjeringens politiske plattform legges det til grunn at det skal føres en arbeidslivspolitikk hvor likestilling og likelønn, utviklingsmuligheter og adgang til kompetansebygging er sentrale elementer. Til tross for at kvinner og menn i dag har om lag like lang utdanning og kvinner har høy og økende sysselsetting tyder analyser på at det ikke har foregått noen systematisk reduksjon i timelønnssatsene mellom kvinner og menn etter Gjennom lønnsforhandlingene har partene i arbeidslivet spilt en viktig rolle i arbeidet for likelønn. I 1960 kom det første lønnsoppgjøret hvor likelønn sto på programmet og i 1961 ble det opprettet en likelønnsavtale mellom LO og NAF. De egne kvinnetariffene ble fjernet og vi fikk etter hvert lavlønnstillegg. Dette gjorde at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn ble redusert betydelig. Senere har arbeidstakerorganisasjonene jevnlig tatt opp likelønnsspørsmålet i oppgjørene. Diskriminering av kvinner i arbeidslivet og lønnsforskjeller mellom kjønnene er gjennom likestillingspolitikken også et offentlig ansvar, både gjennom utvikling av rettsområdet og som et felt for tiltak og forskning. Politikkutforming innenfor ulike områder påvirker rammene for lønnsdannelsen. Utdannings- og familiepolitikken er også av betydning. Likestillingslovens 5 pålegger arbeidsgiver å lønne kvinner og menn på samme måte uten hensyn til kjønn. Loven sier at «kvinner og menn i samme virksomhet skal ha lik lønn for samme arbeid eller arbeid av lik verdi». Retten til lik lønn for samme arbeid eller arbeid av lik verdi gjelder for samme virksomhet og uavhengig av om arbeidene tilhører ulike fag eller om lønnen reguleres i ulike tariffavtaler. Norge har sluttet seg til flere internasjonale avtaler. ILOs konvensjon om lik lønn for kvinnelige og mannlige arbeidere for arbeid av lik verdi ble vedtatt i I EU ble samme prinsipp tatt inn i Roma-traktaten og likelønnsdirektivet ble vedtatt i EF-domstolen har gjennom en rekke saker avklart flere prinsipielle spørsmål og utviklet fellesskapsretten på området. Nordisk ministerråd gjennomførte i årene 1990 til 1994 et stort informasjons- og kunnskapsprosjekt om likelønn mellom kvinner og menn i Norden. I 1995 nedsatte Barne- og familiedepartementet et utvalg som fikk i mandat å fremme forslag om arbeidsvurdering som metode for likelønn mellom kvinner og menn. Utvalget la frem sin innstilling i januar 1997 og likestillingslovens 5 ble endret og skjerpet med virkning fra 1. juli 2002 som en følge av utvalgets anbefalinger. Barne- og familiedepartementet har finansiert et prosjekt for utvikling og utprøving av arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn på virksomhetsnivå. Kommisjonen fikk følgende mandat: Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten må tilpasses hva konkurranseutsatt sektor over tid kan leve med. Dette har gitt en samlet ramme for lønnsoppgjørene som har bidratt til god økonomisk utvikling og lav arbeidsledighet. Kommisjonen bes om å vurdere hvordan fordelingen av denne rammen har vært i et likelønnsperspektiv de siste 10 årene. Kommisjonen må legge til grunn at gjennomføringen av lønnsforhandlingene er partene i arbeidslivet sitt ansvar. Kommisjonen skal legge likestillingspolitiske mål til grunn om at kvinner og menn skal lønnes på samme måte uten hensyn til kjønn. Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn og «likelønn» måles i denne sammenheng som forskjeller i timelønn hvor forskjeller i arbeidstid er renset bort. Kommisjonen skal gi en samlet beskrivelse av lønnsforskjellene mellom kvinner og menn basert på tilgjengelig statistikk og forskning. Dette settes også inn i en internasjonal sammenheng. Kommisjonen skal lage en oversikt over områder der kunnskap om lønnsforskjeller mellom kvinner og menn er mangelfull, og der det derfor er behov for kunnskapsutvikling.

17 16 NOU 2008: 6 Kapittel 1 Kommisjonen skal drøfte ulike årsaker til lønnsforskjeller mellom kvinner og menn, herunder effekter av det kjønnsdelte arbeidsmarkedet. Utdanningsvalg legger grunnen for yrkesvalg og det kjønnsdelte arbeidsmarkedet, og det er viktig å forstå sammenhengen mellom utdanningspolitikken og kvinners og menns preferanser for valg av utdanning og yrke. Sammenhengen mellom familiepolitikken og utdannings- og yrkesvalg bør også analyseres. Kommisjonen skal drøfte heltid/deltidsproblematikken som en dimensjon for ulikelønn. Sammenhengen mellom lønnsnivå og andre forhold enn lønn knyttet til arbeidsplassen, slik som jobbtrygghet og fleksible arbeidstidsordninger, bør analyseres. Kommisjonen skal gi en oversikt over lover, internasjonale avtaler og konvensjoner Norge er bundet av når det gjelder likelønn mellom kvinner og menn, og drøfte hvordan disse følges opp i praksis. Kommisjonen skal vurdere hva som kan bidra til å redusere lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. I denne sammenheng skal kommisjonen gjøre rede for eventuelle konsekvenser for offentlige budsjetter, arbeidsmarkedets virkemåte og arbeidstilbudet. Kommisjonen skal konsultere en referansegruppe sammensatt av partene i arbeidslivet. Kommisjonen skal rådføre seg med referansegruppen under arbeidet, arrangere felles møteplasser for diskusjon og kommunikasjon. Denne prosessen skal også være et viktig bidrag til å spre kunnskap og være opinionsdannende. Kommisjonen skal levere sin rapport innen 1. mars Likelønnskommisjonen har hatt følgende sammensetning: Fylkesmann Anne Enger, leder Forskningsleder Erling Barth, Institutt for samfunnsforskning Professor Anne-Jorunn Berg, Høgskolen i Bodø Professor Hege Brækhus, Universitetet i Tromsø Professor Tom Colbjørnsen, Handelshøyskolen BI Seniorforsker Oddbjørn Raaum, Frischsenteret Forskningsleder Torgeir Aarvaag Stokke, Forskningsstiftelsen Fafo Avdelingsdirektør Hege Torp, Norges forskningsråd Til Likelønnskommisjonen var det knyttet en referansegruppe med representanter fra hovedorganisasjonene i arbeidslivet: Sjefsøkonom Per Richard Johansen, Kommunenes sentralforbund Marianne Gran Juriks, Akademikerne Kontorsjef Alexander A. Lange, Finansnæringens Arbeidsgiverforening Arbeidslivssjef Kari Elisabeth Merøe Lier, NITO Spesialrådgiver Olav Magnussen, Næringslivets hovedorganisasjon Fagsjef Sverre Molandssveen, Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon HSH Nestleder Bente G.H. Slaatten, Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede UNIO Spesialrådgiver Svein Tore Valsø, Arbeidsgiverforeningen NAVO Seniorrådgiver Mie Opjordsmoen, Landsorganisasjonen Norge Likestillingsansvarlig Hege Herø, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund Likelønnskommisjonens sekretariat har bestått av utredningsleder Jorun Hjertø og utredningsleder Kristina Jullum Hagen. 1.2 Bakgrunnen for Likelønnskommisjonens arbeid Likelønnspolitikk et historisk tilbakeblikk Arbeidet for likelønn mellom kvinner og menn har en lang politisk historie. Tema har jevnlig vært på den politiske dagsorden, og kvinneorganisasjoner, arbeidslivets parter og offentlige myndigheter har vært sentrale aktører. Her gir vi et bilde av det politiske arbeidet for likelønn mellom kvinner og menn, slik det har utviklet seg etter 1945 og frem til i dag. Det første offentlige initiativet for likelønn i Norge ble tatt i 1947, da Sosialdepartementet fikk utredet kvinners lønnsforhold. Vogt-rapporten var en av forløperne til ILOs likelønnskonvensjon, og inngikk i en rekke utredninger i flere land som undersøkte lønnsforskjeller mellom kvinner og menn (Vogt 1948). Utredningen stilte spørsmål ved mannens forsørgerbyrde som begrunnelsen for høyere lønn, og viste blant annet at de faktiske lønningene ble fastsatt i sin alminnelighet ut fra den foreliggende situasjon på arbeidsmarkedet. Det heter i rapporten at lønnsøkninger ikke kan tilskrives omkostninger ved familie, men heller konjunkturer og de strategiske stillinger som arbeidere og deres organisasjoner har på arbeidsmarkedet. Internasjonalt var likelønn det første området hvor lovgivende reformer tok sikte på å sikre likestilling og bedre kvinners økonomiske situasjon. Definisjonen av likelønn som lik lønn for arbeid av lik verdi kom i 1951, da ILOs internasjonale

18 NOU 2008: 6 Kapittel 1 17 arbeidskonferanse vedtok konvensjon nr 100 om lik lønn for kvinnelige og mannlige arbeidere for arbeid av lik verdi. Konvensjonen ble ratifisert i Norge i 1959 og i 1961 inngikk LO og N.A.F. avtale om å fjerne de spesielle kvinnetariffene i industrien. Som ledd i arbeidet med å ratifisere Likelønnskonvensjon nr 100 ble Likelønnskomiteen oppnevnt i 1949, og avleverte sin innstilling ni år senere i Komiteen fant blant annet at kvinners bedriftsøkonomiske innsats var lavere enn menns innsats. Men selv om de økonomiske faktorene bak lønnsgapet var reelle, mente de at det var urimelig å straffe alle kvinner på grunn av gjennomsnittstall. Når det gjaldt valg av tiltak og virkemidler, var Likelønnskomiteen dypt uenig på flere områder, og de leverte ikke en enstemmig innstilling. Flertallet i komiteen anbefalte at Norge ratifiserte likelønnskonvensjonen og la samtidig til grunn prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi og arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn. Norge valgte å følge opp likelønnspørsmålet gjennom et offentlig råd: Likelønnsrådet ble etablert i For første gang ble det slått fast at det offentlige har et ansvar for å fremme likelønn mellom kvinner og menn i arbeidslivet. Likelønnsrådet fikk i mandat å drøfte og fremme forslag om tiltak for likelønn, gjennom opplysningsarbeid og undersøkelser om lønnsforskjeller. Rådet ble organisert som er trepartsråd, med nøytral formann og to representanter fra LO og N.A.F. Rådet foretok en rekke undersøkelser, og tok for seg bransje for bransje og påpekte skjevheter i lønn mellom kvinner og menn. I 1972 ble Likelønnsrådet omgjort til Likestillingsrådet, som fikk et utvidet mandat. I 1972 kom neste offentlige likelønnsutvalg. Bratholmutvalget skulle se på kvinneyrkers lønnsplassering innenfor offentlig virksomhet, ved å sammenligne yrker på tvers av yrkesgrenser. Ved hjelp av arbeidsvurdering ble verdien av arbeidet målt for en rekke yrker, og de fant store lønnsforskjeller mellom yrkesgrupper som utførte arbeid av lik verdi. Rapporten konkluderte at kvinnedominerte yrkesgrupper hadde systematisk lavere lønn enn tilsvarende mannsdominerte yrker (NOU 1974:47). Rapporten vakte oppmerksomhet og skapte offentlig debatt. Resultatene ble brukt som argumenter i tarifforhandlingene og det ble gjennomført oppjusteringer i noen av kvinneyrkene, se mer om dette i kapittel tallet er beskrevet som de store lovreformers tiår, når det gjelder likestilling mellom kvinner og menn. Likestillingsloven som ble vedtatt i 1978, fikk i tillegg til et generelt forbud mot forskjellsbehandling, en egen bestemmelse om lik lønn for arbeid av lik verdi. Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling ble etablert i Norge var her en pioner som det første land i verden som etablerte et slikt håndhevingsapparat. For nærmere beskrivelse av Lov om likestilling mellom kjønnene og håndhevingsapparatet, se kapittel 7. I tillegg kan det nevnes at vi fikk lov om barnehager, lov om arbeidsmiljø og utvidet permisjon i forbindelse med svangerskap og fødsel. I kjølvannet av 1970-tallsfeminismen oppsto fenomenet «statsfeminisme» (Hernes 1982, 1987). Det betegner staten som en alliert for kvinner, en allianse mellom velferdsstaten, kvinnene og forskere som stiller krav både om likhet mellom kvinner og menn og særordninger for kvinner. Denne alliansen har ført til en forholdsvis positiv holdning til staten og offentlig innblanding i arbeidet for likestilling. Den norske og nordiske likestillingsmodellen hevdes å være avhengig av eksistensen av en kvinnevennlig stat som kan levere og forsvare foreldrepermisjon, barnehager, omsorg for gamle og syke, økonomiske støtte til eneforsørgere, kvinneforskning og lover og regler mot diskriminering. Denne modellen med en formalisert, offentlig likestillingspolitikk utviklet seg også i de øvrige nordiske landene og nesten alle vestlige land. Mange av de offentlige initiativene ble etablert som respons på press fra kvinnebevegelsen for at staten skulle påvirke forskjellene mellom kvinners og menns rettigheter, makt og innflytelse (Borchorst 2003). I denne tradisjonen ble omsorgs- og familiepolitikken styrket, den politiske oppmerksomheten ble i stor grad rettet mot å legge til rette for at kvinner skulle kunne kombinere lønns- og omsorgsarbeid. Samtidig ble det her lagt mindre vekt på kvinners posisjon i arbeidslivet og kvinner som økonomiske forsørgere gjennom lønnsarbeid. Statsfeministene «overlot» i stor grad lønnsdannelsen og lønnsutviklingen for kvinner i arbeidslivet, til arbeidslivets parter og eksisterende forhandlingsregimer. Det ble utviklet nye virkemidler, og i Norge er kjønnskvotering tatt i bruk som et politisk verktøy for likestilling mellom kjønnene. Kjønnskvotering skal gi det underrepresenterte kjønn bedre muligheter og omhandler både kvinnekvotering og mannskvotering. Det er et likestillingspolitisk virkemiddel som skal sikre resultatlikhet, og det kan gjennomføres som et absolutt krav om jevn representasjon av begge kjønn (radikal kvotering) eller som moderat kvotering, hvor det underrepresenterte kjønn skal velges under ellers like vilkår. Hovedtariffavtalen for offentlig sektor tillater moderat kvotering ved ansettelser. Det nærmeste

19 18 NOU 2008: 6 Kapittel 1 vi kommer prinsippet om kvotering knyttet til tiltak for likelønn, er tariffoppgjør hvor partene er enige om spesielle øremerkede tillegg til kvinnedominerte grupper. I St.meld. nr. 69 ( ) Om tiltak og virkemidler i likestillingspolitikken ble retningslinjene for likestillingspolitikken frem til 1990 streket opp. Ett av tiltakene var å arbeide frem og gjennomføre et handlingsprogram for likestilling som omfattet hele den sentrale forvaltningens arbeidsområde. Målet var å integrere likestilling i departementenes løpende virksomhet og alt politisk arbeid, omtalt som «mainstreaming». Målet var å gjøre likestillingspolitikken mer offensiv. I stedet for å komme i etterkant med ekstra tiltak for å bøte på skjevheter, ville man utforme en bedre politikk ved å ta hensyn til kvinners og menns livsvilkår og situasjon i utgangspunktet. Politikken skulle utformes ut fra både kvinners og menns livsløp og interesser. Eksempler på mainstreaming er å ta hensyn til kvinners sysselsetting i distriktspolitikken, å ta hensyn til både kvinners og menns økonomi og arbeidsmarkedstilknytning ved utforming av skatte- og trygdelovgivning, sikre et kjønnsperspektiv i bistandspolitikken mv. I tråd med en slik strategi, skulle ulikheter i lønnsdannelsen for kvinner og menn, være en integrert del av den generelle lønns- og inntektspolitikken. Omtalen av lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i Teknisk beregningsutvalgs årlige rapporter (fra 1990), er et eksempel på hvordan politikken kan mainstreames på et område der det er relevant å ha et kjønnsperspektiv. Erfaringene med mainstreaming er imidlertid svært variable, og noen sektorer har lykkes bedre enn andre i å integrere likestillingsperspektivet. Statskonsult har evaluert departementenes arbeid for å se i hvilken grad kjønns- og likestillingsperspektivet er integrert i det statlige budsjettarbeidet for De finner store variasjoner mellom departementene i hvilken grad og hvordan kjønnsperspektivet er integrert. Ansvaret for likestillingsloven (og likelønnsbestemmelsen) og det politiske pådriverarbeidet for likelønn har holdt seg i Barneog likestillingsdepartementet (eller tilsvarende); det vil si i et departement som ikke rår over virkemidler direkte knyttet til lønnsdannelsen og inntektspolitikken. St.meld. nr. 70 ( ) Likestillingspolitikk for 1990-åra la frem nye hovedtrekk i utviklingen mot et likestilt samfunn og slo fast at de viktigste uløste problemene var likestilt omsorg og likelønn. I meldinga heter det at på noen områder har vi kommet langt, men ved at noen problemer er løst har nye kommet i fokus. Likelønn ble lansert som et viktig problemområde i den offentlige likestillingspolitikken, og regjeringen foreslo revisjon av likestillingslovens likelønnsbestemmelse. Den tok til orde for at en effektiv likelønnspolitikk må ha som mål å fremme lik lønn for arbeid av lik verdi uansett arbeidstakers kjønn, ikke bare lik lønn for helt eller tilnærmet likt arbeid. Utvikling av virkemidlene i likelønnsarbeidet ble etterlyst. Det ble samtidig slått fast at det vesentligste arbeidet må utføres på arbeidsplassene og gjennom partene i arbeidslivet og deres organisasjoner. Den praktiske likestillingspolitikken på 1990 tallet var preget av kravet om jevn kjønnsrepresentasjon, som øremerking av stillinger på universitetene og forslag om kjønnskvotering i styrene for de største selskapene i næringslivet. Foreldre fikk rett til å dele foreldrepermisjonen på 70-tallet og fedrekvoten på fire uker i fødselspengeordningen ble innført i I 1995 nedsatte regjeringen et offentlig utvalg som skulle fremme forslag om arbeidsvurdering som metode for likelønn mellom kvinner og menn. Utvalget konkluderte at arbeidsvurdering kan være et egnet virkemiddel for å kartlegge og avdekke ulikelønnen mellom kvinne- og mannsdominerte grupper, og danne et grunnlag for utvikling av tiltak for likelønn. Det ble utviklet et rammeverk og retningslinjer for kjønnsnøytral arbeidsvurdering. Dette ble presentert som et tilbud til partene i arbeidslivet, slik at bruk og gjennomføring skulle baseres på avtaler mellom partene. Utvalget anbefalte at sentrale parter i offentlig og privat sektor inngår en prinsippavtale om arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn (NOU 1997:10). Utvalget mente også at det var hensiktsmessig å presisere i lovens likelønnsbestemmelse hvilke hovedfaktorer som bør legges til grunn for å bestemme om arbeidet har lik verdi. Dette arbeidet omtales nærmere i kapittel 14. I 2002 ble likelønnsbestemmelsen styrket ved en lovendring som presiserer i lovteksten at likelønnsprinsippet gjelder på tvers av både fag- og tariffgrenser. Relevante faktorer for måling av arbeidets verdi ble også tatt inn. Se nærmere beskrivelse i kapittel 7. I kjølvannet av Makt- og demokratiutredningen ble det tatt til orde for at det skulle opprettes en likelønnskommisjon. I sin høringsuttalelse til NOU 2003:19 Makt og demokrati. Sluttrapport fra Makt og demokratiutredningen, foreslo Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon UHO at det skulle opprettes en likelønnskommisjon. UHO begrunnet sitt forslag med at «likelønnsutfordringene finnes i alle sektorer og på alle nivå i arbeidslivet, men er særlig store for kvinnedominerte yrkesgrupper i

20 NOU 2008: 6 Kapittel 1 19 offentlig sektor, og ikke minst for kommunesektoren». Det ble videre hevdet at «den systematiske verdsettingsdiskrimineringen er så omfattende at det trengs nye tiltak et krafttak for likelønn». Forslaget ble senere støttet av Likestillingsombudet og Likestillingssenteret (i et brev til regjeringen 22.september 2004). Regjeringen Bondevik II anbefalte ikke en ny likelønnsutredning. «..regjeringen understreker at den støtter intensjonen i forslaget om likelønn mellom kvinner og menn. Imidlertid finner Regjeringen etter en samlet vurdering at det ikke vil være hensiktsmessig å opprette en likelønnskommisjon nå, slik som foreslått» (St.meld. nr. 17 ( )). Regjeringen Stoltenberg II tok imidlertid forslaget inn i sin Politisk plattform for en flertallsregjering (Soria Moria erklæringen oktober 2005), hvor det heter at det «det må føres en arbeidslivspolitikk hvor likestilling og likelønn, utviklingsmuligheter og adgang til kompetanseoppbygging er sentrale elementer» og at regjeringen vil «opprette en likelønnskommisjon». Denne oversikten viser at likelønn er et gammelt politisk krav som har fulgt utviklingen i den generelle politikken for likestilling mellom kvinner og menn. Det er gjennomført flere offentlige utredninger om likelønn, og det er stort sett konsensus om det urimelige ved lønnsforskjeller betinget av kjønn. Det ble også tidlig formulert ambisiøse mål og lovfestet at likelønn innebærer lik lønn for arbeid av lik verdi, og et forbud både mot direkte og indirekte forskjellsbehandling. Likelønnskommisjonen har ikke arbeidet ut fra blanke ark. Kommisjonens utredning bygger på eksisterende kunnskap og drøfter likestillingspolitiske begreper og definisjoner. Utredningen gir en beskrivelse av utvikling over tid og tidligere norske og internasjonale erfaringer fra det politiske arbeidet for likelønn. Utover den generelle lovgivningen, skal vi se at ulike aktører i politikk, forskning og samfunnsdebatt slett ikke er enige om hva likelønn mellom kvinner og menn innebærer. 1.3 Er likelønn et spørsmål om rettferdighet, om økonomisk effektivitet, eller om frie valg? Hvordan operasjonalisere likelønn? I mandatet for Likelønnskommisjonen heter det at det skal legges et «likestillingspolitisk mål til grunn om at kvinner og menn skal lønnes på samme måte uten hensyn til kjønn». Dette er en svært åpen definisjon av likelønn, og har blant annet en videre betydning enn det som ligger i likestillingsloven. I dette avsnittet skal vi diskutere hva vi legger i målet om likelønn mellom kvinner og menn, hvordan dette kan operasjonaliseres og relateres til valg av virkemidler. Arbeidsmarkedet som prismekanisme vil gi lønnsforskjeller. Forskjellene er uttrykk for at arbeidskraften er heterogen, at arbeidsmarkedet er delt, og at det er forskjeller mellom delmarkedene når det gjelder tilbud og etterspørsel, selve lønnsdannelsen, og hvordan kvinner og menn tilpasser seg og blir behandlet. Politikk og tiltak for likelønn er svaret på en situasjon der det er uønskede lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Et viktig spørsmål er derfor: Hvilke lønnsforskjeller er akseptable eller legitime og hvilke er uønsket. Og ut fra kommisjonens mandat blir spørsmålet: Hvilke lønnsforskjeller er uønsket fra et likestillingspolitisk synspunkt? Vi har ikke entydige svar. Det er derfor nødvendig med en diskusjon og avklaring av hva vi legger i legitime forskjeller og hva som er uønskede forskjeller. Kvinners rett til egen økonomi og likelønn inngår som et viktig element i den politiske kampen og argumentene for likestilling. Hvordan vi tolker og forstår prinsippet om likelønn følger derfor likestillingsdebatten. Likestilling er heller ikke et entydig begrep og spørsmålet hva mener vi med likestilling mellom kvinner og menn er både komplekst og utfordrende. Den politiske dagsorden, problemstillinger og virkemidler, vil alltid speile sin tid. Kvinners og menns liv inngår i samfunnsutviklingen og det likestillingspolitiske prosjektet endrer seg. Både i media, i arbeidslivet, i politikken og i akademia diskuteres det hva likestilling egentlig innebærer. De siste årene har også forskningen, og da særlig humanistisk og samfunnsvitenskapelig forskning og kjønnsforskningen, gitt viktige bidrag til hvordan vi forstår og tolker begreper som kjønn og likestilling. Likhet og rettferdighet står sentralt når vi diskuterer likestilling og likelønn, men både likhet og rettferdighet er omdiskuterte begreper i denne debatten. Likhet kan være både at man får like muligheter (sjanselikhet) og at man oppnår likhet i resultater (resultatlikhet). 1 Det samme gjelder for rettferdighet, både sjanselikhet og resultatlikhet kan betegnes som rettferdig. 1. I en norsk kontekst knyttes debatten oftest opp mot kjønnslikestilling, men i for eksempel en anglo-amerikansk sammenheng vil debatten om sjanselikhet versus resultatlikhet i langt større grad dreie seg om etnisk likestiling og tiltak mot rasediskriminering.