ST Styringsverktøy i offentlig forvaltning

Transkript

1 KANDIDAT 6207 PRØVE ST Styringsverktøy i offentlig forvaltning Emnekode ST-412 Vurderingsform Skriftlig eksamen Starttid :00 Sluttid :00 Sensurfrist :00 PDF opprettet :52 Opprettet av Digital Eksamen 1/6

2 ST-412, generell informasjon Emnekode: ST-412 Emnenavn: Styringsverktøy i offentlig forvaltning Dato: 4. desember Varighet: 5 timer Tillatte hjelpemidler: Ingen Det forekommer av og til spørsmål om bruk av eksamensbesvarelser til undervisnings- og læringsformål. Universitetet trenger kandidatens tillatelse til at besvarelsen kan benyttes til dette. Besvarelsen vil være anonym. Tillater du at din eksamensbesvarelse blir brukt til slikt formål? Velg et alternativ Ja Nei Besvart. 1 ST-412, oppgave Merknader: Besvar en av de følgende oppgavene Oppgave 1 Det er enkelt å snakke om og å planlegge lansering av nye styringsverktøy. Noe helt annet er det å realisere/iverksette dem. I den første delen av oppgaven vil vi at du redegjør for hva som ligger i selve styringsverktøy begrepet. Illustrer eksempler på styringsverktøy og drøft hvordan det kan ha seg at det ofte oppstår uenighet eller organisasjonspolitikk omkring styringsverktøy. Deretter vil vi at du tar utgangspunkt i et case som du kjenner/eller et tenkt case. Skisser hvordan du kan tenke deg å gå frem for å unngå eller begrense mulig motstand mot implementering av et nytt styringsverktøy i case du har valgt. Oppgave 2 Forståelse av organisasjonskultur blir i populærpressen ofte trukket fram som et viktig element for om en skal lykkes som leder (f.eks. Dagens næringsliv ). Vi vil i denne eksamensoppgaven at du reflekterer litt rundt begrepet organisasjonskultur. Først ber vi om at du forklare innholdet i organisasjonskulturbegrepet og hva som skiller denne forståelsen av organisasjoner kontra andre måter å nærme seg organisasjoner på. Dernest vil vi at du skal redegjør kort for «Competing Values Framework», de fire ulike kulturtypologier som kan utledes av dette rammeverket. Ta til slutt utgangspunkt i to av kultur typene og drøft hvordan disse best kan ledes og endres. Bruk gjerne eksempler. Oppgave 3 Omstilling og utvikling av offentlig sektor står høyt på dagsorden til vår regjering. Organisasjonsdesign eller et strukturelt grep om utviklingen blir ofte benyttet som referanseramme i så måte. Vi vil at du redegjør for innholdet i begrepet; organisasjonsdesign. Dernest vil vi at du drøfte styrker og svakheter med denne tilnærmingen for å forstå omstilling og utvikling. Bruk gjerne eksempler for å framheve dine synspunkter. Lykke til! 2/6

3 Skriv ditt svar her... Oppgave 3: Omstilling og utvikling i offentlig sektor - om organisasjonsdesign Offentlig sektor er som alle andre sider av samfunnet også preget av moter og trender. Siden 70- tallet har det vært en internasjonal dreining i organiseringen av offentlig sektor. Fra en weberiansk byråkratimodell med horisontal koordinering og vertikal delegering har offentlig organisering dreid over til markedsmodellen New Public Management (NPM). På 80-tallet ble flere og flere forvaltningsoppgaver desentralisert, outsourcet og privatisert. Hensikten med dette var å hindre et tungrodd byråkrati preget av silotenkning, minske offentlige utgifter og for å sikre et skille mellom politikk og forvaltning. En ulempe ved dette viste seg etterhvert å være at konkurransen mellom selvstendige resultatenheter førte til en strategisk planlegging med kortsiktige mål, manglende vedlikehold av offentlige bygningsmasser og liten grad av koordinering. Samtidig har innbyggerne gått mer over i en forbruker-/kunderolle, noe som kan være en grunn til et dalende engasjement i lokaldemokratiet. For fremme samarbeid mellom resultatenhetene har det utviklet seg en retning parallelt med NPM som kalles New Public Governance (NPG) hvor nettverksstyring i det som har utviklet seg til å bli en nærmest molekylær struktur av selvstendige resultateneheter som samarbeider på kryss og tvers ligger til grunn. Den blå-blå regjeringen har til protest og bifall vedtatt at det skal gjennomføres en kommunesammenslåing. Deres fremste argument for dette er at lokaldemokratiet styrkes ved at små kommuner blir slått sammen til større enheter som dermed vil få større makt. Ifølge Baldersheim og Rose (2014) er ikke dette nødvendigvis tilfelle, da større kommuner vil få proporsjonalt færre politikere i forhold til antall innbyggere og dermed større demokratisk avstand mellom politikere og borgere. Samtidig vil flere oppgaver som nå ligger på statlig eller fylkeskommunalt nivå legges ut til kommunene. Dersom disse har nasjonale føringer vil kommunene først og fremst fungere som en forvalter av disse statlige oppgavene på lokalnivå. Dette kan også illustreres gjennom den kommunale styringsmodellen til Baldersheim og Øgård: Argumentasjonen til regjeringen blir da at å korte ned avstanden mellom politikkutforming (Regjeringens beslutning om kommunesammenslåing/delegering av statlige og fylkeskommunale oppgaver) og iverksetting (nye sammenslåtte kommuner) skal føre til bedre service (økt lokaldemokrati/mer robuste kommuner) for brukerne. (Den stiplede linjen symboliserer muligheten brukerne har for å gå utenom modellen for direkte påvirkning på politikkutformingen, dette er både et demokratisk viktig prinsipp, samtidig som det kan danne en utfordring i forhold til styringen.) 3/6

4 Ettersom kommunestyringen har gått fra byråkratisk styring via New Public Mangagement til New Governance har det blitt mer og mer behov for styringsverktøy for å ivareta koordineringen i nettverket av enheter i kommunal sektor.styringsverktøy har til hensikt å korte ned avstanden mellom politikkutforming og praksis, fra vedtak til iverksetting. Et styringsverktøy brukes derfor for å oppnå en kollektiv gjennomføring av praksis for å løse et offentlig problem. Eksempler på styringsverktøy kan være strategiutforming, benchmarking, målstyring, brukerundersøkelser etc.organisasjonsdesign, som navnet tilsier, er en definert prosess for utvikle eller endre en organisasjon. Organisasjonsdesign er i seg selv et styringsverktøy, men fungerer mer som en verktøyskasse i og med at det tar utgangspunkt i et helt sett av styringsverktøy, strategi og benchmarking er to av disse og vil beskrives nærmere senere. Galbraiths modell for organisasjonsdesign er utformet som en stjerne (se under). Galbraiths stjerne har ikke med kultur som eget element. Jeg har derfor satt inn kultur i midten av stjerna, fordi jeg mener at organisasjonskulturen ligger sentralt i alle deler av designprosessen. Dette vil jeg komme tilbake til senere. Galbraiths viktigste budskap er at dersom det ikke er balanse mellom de fem elementene når man designer en organisasjon, om stjerna blir skjev, vil ikke organisasjonen kunne fungere optimalt. Jeg vil nå først ta kort for meg hva de forskjellige punktene betyr og under hvilke omstendigheter en organisasjon bør eller kan gjennomføre en omorganisering. Deretter vil jeg se spesielt på den delen av organisasjonsdesign som omhandler strategiutforming. Det er flere grunner til å gjennomføre en omstillingsprosess, ifølge Galbraith. Det kan være endringer i omgivelsene (politiske, globale, teknologiske utvikling), endring i ledelse, dårlige resultater som følge av uklare interne styringslinjer etc. Kommunesammenslåingene representerer typisk endring i omgivelsene (og med følgende endring i ledelse). Før man så setter i gang med omorganisering og organisasjonsdesign er det ifølge Galbraith flere momenter som bør være på plass. For det første må omstillingsprosessen legitimiseres gjennom en uttalt enighet om at omstillingsprosessen skal gjennomføres. Deretter på den planlegges og institusjonaliseres (for eks gjennom oppretting av arbeidsgrupper). Etter en gjennomført organsisasjonsendring er det også viktig å evaluere/justere i forhold til opprinnelig mål med omorganiseringen. Strategi Strategien skal vise hvilke mål man ønsker å oppnå og hvordan man skal nå disse. Den skal gi en retning for organisasjonen Struktur Strukturen kan sammeliknes med skjelettet og musklene i organisasjonen. Den danner rammene for utføring av oppgaver og er den vi kan se på et organisasjonskart Prosesser og litterale kapabiliteter Prosesser og kapabiliteter er hvordan vi jobber sammen i organisasjonen, hvordan vi overfører kunnskap på tvers av boksene på organisasjonskartet. Sammenliknes med blodbanene og lymfesystemet Belønning og insentiver Hvilke strukturer man har for å belønne forskjellige typer oppførsel i organisasjonen vil påvirke hvordan de andre momentene fungerer. Er det for eksempel lagt opp til at de ansatte skal tåle en viss grad av usikkerhet eller maktavstand? hvor selvstendig skal man være i utføring av arbeidsoppgaver etc. Styring Hvilken grad av kontroll/delegering/medarbeiderdeltakelse legges det opp til i beslutningsprosessene? 4/6

5 Når man skal drive med organisasjonsdesign er utvikling av strategi det første som bør gjennomføres, ifølge Galbraith. Mangel på strategi vil føre til manglende retning og organisatorisk forvirring. Selv om hans artikkel om organisasjonsdesign først og fremst er skrevet med utgangspunkt i amerikanske private virksomheter som GM og Coca Cola på 90-tallet er den like aktuell for norske kommuner i dag. Strategisk styring tar utgangspunkt i at man må forholde seg til en omverden som blant annet består av et skiftende marked og konkurrenter. Overført i kommunalt sammenheng kan vi se dette i at global og internasjonal utvikling påvirker kommunenes handlingsrom, for eksempel gjennom økt innvandring eller EU-prosjekter som gjerne forholder seg til en regional/lokal, mer enn en nasjonal, dimensjon, i tillegg til nasjonale politiske vedtak kommunene skal styre etter. "Konkurrenter" symboliseres av andre kommuner, både nasjonalt og internasjonalt. Ved strategiutvikling må man altså definere hvor organisasjonen befinner seg i markedet og hvor man innen en viss tid ønsker å være. For offentlige organisasjoner som kommuner kan dette gjøres gjennom benchmarking. Benchmarking er et styringsverktøy som skal simulere en markedssituasjon for offentlige organisasjoner. Benchmarking henger tett sammen med målstyring, men brukes til å sammenlikne resultater (som gjerne er fremkommet gjennom målstyring) på tvers av organisasjonsenheter. Benchmarking kan brukes både til å sammenlikne seg horisontalt med andre organisasjoner eller vertikalt for å evaluere egen utvikling over tid. I strategiøyemed er det gjerne hensiksmessig å benytte seg av benchmarking for å definere et startpunkt, (hvor er vi nå?) for å lettere kunne definere hvilke tiltak som skal gjennomføres for å nå strategiens mål (hvor skal vi?). Dette rimer også med Brysons ABC-tilnærming til strategiutvikling: Et typisk tegn på lite vellykket strategiutvikling er å hoppe rett fra A til B uten å definere hvilke konkrete tiltak som må iverksettes for å nå strategiens mål - punkt C. (Brysons modell hadde muligens vært mer pedagogisk om han hadde byttet om B og C, slik at det blir mer opplagt at man da skal innom B- hva må gjøres? før man kommer til C- hvor skal vi?). UiAs nye strategi kan fungere som et eksempel på dette, der manglende beskrivelse av hvilke tiltak som er planlagt gjennomført for å nå strategiens mål gjør at strategien visstnok fungerer som skuffefyll heller enn et arbeidsdokument og levende styringsverktøy. I tillegg til benchmarking kan det ved strategiutvikling være hensiktsmessig å gjennomføre en SWOT-analyse (Strengths, Woulnerabilites, Opportunities and Threats). På grunnlag av denne kan man også utvikle forskjellige scenarier og alternative strategier som adresserer disse. Kommunekompasset fungerer både som et benchmarking- og SWOT-verktøy ved at det både gir et horisontalt og vertikalt sammenlikningsgrunnlag i tillegg til å avdekke sårbarhet og styrker i kommunens praksis og organisering. Kriteriene til kommunekompasset ble utviklet som et benchmarkingsverktøy i Tyskland av Bertelsman-stiftelsen i forbindelse med kåring av "verdens beste kommune" i Den norske versjonen er senere tilpasset norske forhold av Baldersheim og Øgård, revidert i 2010 og brukes nå som standard benchmarkingsverktøy av KS. Kommunekompasset består av 8 hovedkategorier og over 150 indikatorer. Arbeidet med å designe Nye Lindesnes kommune er nå i startgropa og skal være ferdig om to år. Organisasjonsdesignet vil nå dreie seg både om hvordan den nye kommunen skal designes i tillegg til at det allerede er designet en prosjektorganisasjon som skal få kommunen på plass. Et viktig utgangspunkt for dette arbeidet er å utvikle en strategi for den nye kommunen gjennom å definere et felles utgangspunkt (hvor er vi?) for å kunne definere mål og visjon ( for eksempel "Nye Lindesnes skal bli en enda bedre kommune enn Mandal/Marnardal/Lindesnes er hver for seg") og definere hvilke tiltak som må gjennomføres for å komme dit (hva må vi gjøre mer/mindre av?). Det ble derfor gjennmført en benchmarkingsprossess ved hjelp av Kommunekompasset i august Her ble kommunene målt hver for seg og mot hverandre. Lindesnes kommune var ikke blitt evaluert med kommunekompasset før, så de har foreløpig bare mulighet for å sammenlikne seg horisontalt med de andre kommunene. Både Marnardal og Mandal hadde blitt evalert gjennom kommunekompasset tidligere, og har dermed tilgang til både horisontal og vertikal sammenlikning, 5/6

6 i tillegg til at de på grunn av tidligere evalueringer har hatt mulighet til å justere seg i forhold til de forskjellige indikatorene som kartlegges. Dette vises også tydelig i rapporten. I tillegg pekte rapporten på konkrete forbedringsområder, for eksempel i den første kategorien som omhandler demokrati, og det er naturlig å regne med at dette vil bli tatt videre med i strategiutviklingen for arbeidet med den nye kommunen. Når strategien for den nye kommunen er på plass må man så finne ut hvilken struktur som er mest hensiktsmessig i den nye kommunen, hvilke møteplasser og nettverk som må dannes for at samarbeid i strukturen skal fungere mest hensiktsmessig, hvilken type personalpolitikk som skal føres etc. Et viktig suksesskriterium når man driver organisasjonsdesign er i hvilken grad designet matcher organisasjonskulturen. Alt ettersom man befinner seg i managementperspektivet eller i det mer antropologiske perspektivet er kultur definert som noe en organisasjon "har" eller som en organisasjon "er". I følge managementperspektivet kan man forme kulturen i en organisasjon. Det vil da være en integrert del av designprosessen. Mens ifølge det antropologiske perspektivet vil organisasjonen bare fungere som et uttrykk for det samfunnet den dannes i, dette vil for eksempel kunne påvirke hvilken type styring man legger opp til i designprosessen. Dette vil vi også gjenkjenne i Cameron og Quinns Competing Values Framework. I følge dette synspunktet stemmer det for eksempel at fordi det i latinsk patriarkalsk kultur som er preget av sterk kontroll, klansfølelse og struktur og krever direkte styring fungerer best med små organisasjonsenheter. Dette kan for eksempel speiles i at Frankrike har over kommuner og mange små familieeide bedrifter. I den nordisk/germanske kulturtradisjonen som for eksempel gjerne er preget av stor toleranse for endring gjennom høy grad av fleksibilitet, delegering og åpenhet er det også vanlig med større kommuner, og større konserner. Slike miljøer vil også gjerne legge bedre til rette for innovasjon. Organisasjonsdesign er komplisert, men grunnleggende for å skape en hensiktsmessig fungerende organisasjon. Det viktigste budskapet ifølge Galbraith er at som design ellers dreier det seg mer om kunst enn ren metode. Man må gjennom involvering av de ansatte og en empatisk lederstil ta hensyn til hvordan skape en balanse mellom de forskjellige elementene i designstjernen. Og viktigst av alt; når man er ferdig og det oppstår skjevheter mellom disse (ikke dersom) bør det ligge et design som åpner for tilpasning og læring til grunn. Besvart. 6/6