TILTAKSLØST FRA MILJØDIREKTORATET; - stimulerer til mindre norsk materialgjenvinning

Transkript

1 Rammevilkår 2015 kommentar til Miljødirektoratet TILTAKSLØST FRA MILJØDIREKTORATET; - stimulerer til mindre norsk materialgjenvinning Miljødirektoratet la tirsdag 14.oktober frem sin vurdering av om avfallseksport til Sverige bidrar til måloppnåelse for norsk avfallspolitikk. Rapporten konkluderer med at avfallstrailere årlig til Sverige er bra klima- og miljøpolitikk. Norske energigjenvinningsanlegg organisert i det næringspolitiske prosjektet Rammevilkår 2015 er uenige. Vi ber i stedet Klima- og miljøminister Tine Sundtoft innføre EUs nærhetsprinsipp. Det er dessverre billigere å brenne i Sverige enn å materialgjenvinne i Norge. Det er hovedårsaken til at Norge har den laveste materialgjenvinningsgraden i Skandinavia. Kun 37% av det norske avfallet blir materialgjenvunnet. Da hjelper det lite å skryte av at den totale gjenvinningsgraden er på 80%. Dette bør endres ved at EUs nærhetsprinsipp for behandling av husholdningsavfall innføres. Nærhet og miljø bør vektlegges mer i anbudsregelverket. Dette er i tråd med den sirkulære økonomien og det grønne skiftet alle andre land i Europa nå arbeider for. Miljødirektoratets direktør Ellen Hambro hevder at Sverige har bedre energiutnyttelse i sine anlegg, fordi de er etablert mange år før Norge etablerte sine. Da er det etter vår mening desto viktigere at norske anlegg også får mulighet til å utvikle seg slik de svenske anleggene har fått. Ingen av våre naboland eksporterer sitt husholdningsavfall. Derimot henter både Sverige og Danmark avfall fra Norge. Miljødirektoratet ønsker å opprettholde norsk avfallseksport fordi det allerede går så mange trailere til Norge med varer fra svenske sentrallagre. Rammevilkår 2015 mener dette er et dårlig argument. Returtransport med avfall bidrar til å opprettholde et miljøfiendtlig transportssystem, og styrker ikke arbeidet med å få mer gods over på miljøvennlig jernbane. Samtidig hevder Miljødirektoratet at Norge som andre land bør sørge for å ha en viss innenlands behandlingskapasitet for avfall og at vi ikke kan basere avfallsbehandling på eksport. Det er vi helt enige i. Problemet er at den norske behandlingskapasiteten mangler økonomisk bærekraft, fordi norske anlegg må konkurrere med svenske anlegg som har helt andre rammevilkår. Derfor bygges det ikke ny norsk kapasitet, og derfor synker materialgjenvinningsgraden stikk i strid med vedtatt målsetninger. Miljødirektoratets rapport dokumenterer at Norge ikke har en nasjonal avfallsplan. Klima- og miljøminister Tine Sundtoft må gi Norge en bærekraftig avfallspolitikk. EUs nærhetsprinsipp bør være en pilar.

2 Miljødirektoratets vurdering av de rettslige rammene for å kunne begrense import og eksport av avfall I det følgende gis det en redegjørelse for det rettslige handlingsrommet for begrensning av import og eksport av avfall, herunder en omtale av prinsippene om tilstrekkelig egenkapasitet og nærhet. Vi har lagt særlig vekt på å omtale de rettslige rammene for å kunne begrense eksport av blandet kommunalt innsamlet avfall og utsortert matavfall til gjenvinning i et annet EU/EØS-land. 1. Kort om det rettslige systemet i forordning 1013/2006 Forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) kapittel 13 gjennomfører EUs rådsforordning 1013/ om grensekryssende forsendelser av avfall (grensekryssforordningen) i norsk rett. Det følger av fortalens punkt 1 i grensekryssforordningen at: The main and predominant objective and component of this Regulation is the protection of the environment, its effects on international trade being only incidental. De miljøpolitiske målene som dette regelverket særlig har til formål å fremme er prinsippene om prioritering av gjenvinning, tilstrekkelig egenkapasitet og nærhet. De to siste prinsippene er særlig knyttet til sluttbehandling av avfall hvor det er et mål å begrense forsendelser, jf. fortalen punkt 20 som omhandler sluttbehandling av avfall, og henvisningen der til prinsippene om tilstrekkelig egenkapasitet og nærhet. For å oppnå disse målene, og sikre at alt avfall som oppstår i EU/EØS får en forsvarlig 1 Grensekryssforordningen gjennomfører også de forpliktelser som påhviler medlemslandene for håndtering av farlig avfall etter Baselkonvensjonen

3 håndtering, gir forordningen regler om overvåkning og kontroll med avfallsforsendelser, jf. fortalen punkt 7. Det er tre forhold som avgjør hvilke krav som vil gjelde for en avfallsforsendelse: - Mottakerland: kravene vil være forskjellige avhengig av om avfallet sendes til et EU/EFTA-land, til et OECD-land eller til andre land. - Formålet med forsendelsen: kravene vil være forskjellige avhengig av om avfallet sendes til gjenvinning eller sluttbehandling. - Avfallets type: kravene vil være forskjellige avhengig av om det er farlig avfall, ordinært avfall, blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall eller annet avfall. Forordningen beskriver tre typer prosedyrer/krav som vil gjelde avhengig av hvordan de tre ovennevnte elementene kombineres: - Forbud mot transport av avfall (art. 36) - Prosedyre med skriftlig forhåndsmelding og samtykke (art. 4-16) - Krav om følgedokumentasjon (art. 18). For dette oppdraget er det de reglene som gjelder for forsendelser av avfall innen EU/EØS som er relevante. For import og eksport av avfall innen EU/EØS som er klassifisert som grønt avfall (typisk utsorterte rene fraksjoner) er det kun krav om følgedokumentasjon, jf. artikkel 18 og vedlegg III. For alle andre typer avfall (farlig avfall og blandet avfall) er det krav om skriftlig forhåndsmelding og samtykke før en forsendelse kan gjennomføres, jf. artikkel 3 bokstav b). Det er større anledning til å rette innsigelser mot forsendelser til sluttbehandling bl.a under henvisning til prinsippene om tilstrekkelig egenkapasitet og nærhet, jf. artikkel 11. Så lenge gjenvinningsanleggene tilfredsstiller EUs miljøkrav er det begrensede muligheter til å nekte eksport til gjenvinning, se grensekryssforordningen artikkel 12 og den nærmere omtalen av denne i punkt 4 nedenfor. For avfallsfraksjonen blandet kommunalt innsamlet avfall fremgår det imidlertid av forordningen at slike forsendelser skal følge reglene for sluttbehandling av avfall uavhengig av om den faktiske behandlingen er sluttbehandling eller gjenvinning, jf. artikkel 3 nr. 5. Adgangen til å nekte eksport av blandet kommunalt avfall fra private husholdninger til energiutnyttelse i utlandet reguleres dermed med utgangspunkt i

4 grensekryssforordningen artikkel 11, som i utgangspunktet regulerer innsigelser mot overførsler av avfall til sluttbehandling. Se nærmere om dette under punkt 3 nedenfor. 2. Innholdet i prinsippene om tilstrekkelig egenkapasitet og nærhet i EUs avfallsrett Prinsippene om tilstrekkelig egenkapasitet og nærhet i EUs avfallsrett er nedfelt i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF om avfall og om opphevelse av visse direktiver (rammedirektivet) artikkel 16. Artikkel 16 lyder som følger: 1. Member States shall take appropriate measures, in cooperation with other Member States where this is necessary or advisable, to establish an integrated and adequate network of waste disposal installations and of installations for the recovery of mixed municipal waste collected from private households, including where such collection also covers such waste from other producers, taking into account best available techniques. By way of derogation from Regulation (EC) No 1013/2006, Member States may, in order to protect their network, limit incoming shipments of waste destined to incinerators that are classified as recovery, where it has been established that such shipments would result in national waste having to be disposed of or waste having to be treated in a way that is not consistent with their waste management plans. Member States shall notify the Commission of any such decision. Member States may also limit outgoing shipments of waste on environmental grounds as set out in Regulation (EC) No 1013/ The network shall be designed to enable the Community as a whole to become self-sufficient in waste disposal as well as in the recovery of waste referred to in paragraph 1, and to enable Member States to move towards that aim individually, taking into account geographical circumstances or the need for specialised installations for certain types of waste. 3. The network shall enable waste to be disposed of or waste referred to in paragraph 1 to be recovered in one of the nearest appropriate installations, by means of the most appropriate methods and technologies, in order to ensure a high level of protection for the environment and public health.

5 4. The principles of proximity and self-sufficiency shall not mean that each Member State has to possess the full range of final recovery facilities within that Member State. Artikkel 16 omtaler kun avfall som skal sluttbehandles og blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall (da uavhengig av behandlingsform), slik at det som i det følgende vil bli sagt om prinsippene om tilstrekkelige egenkapasitet og nærhet kun vil gjelde for denne typen avfallsforsendelser. Med blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall menes den typen avfall som typisk oppstår i husholdningene, og som er det restavfallet som gjenstår etter at farlig avfall og avfallsfraksjoner som går til gjenvinning er sortert ut. Når det gjelder prinsippet om tilstrekkelig egenkapasitet stiller artikkel 16 et krav om at EU/EØS som helhet skal ha tilstrekkelig egenkapasitet til å sluttbehandle alt avfall og gjenvinne alt blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall, jf. nr. 2. Et tilsvarende krav finnes ikke overfor det enkelte land, men medlemsstatene skal «move towards that aim individually, taking into account geographical circumstances or the need for specialised installations for certiain types of waste», jf. siste del av ordlyden i nr. 2. Det følger av dette, at for forsendelser av avfall som skal sluttbehandles (heretter omtalt som sluttbehandlingsavfall) og blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall er det et uttalt mål at den enkelte medlemsstatene skal ha egne behandlingsløsninger. Det stilles imidlertid ikke noen konkrete krav til hvor stor egenkapasitet det enkelte land må ha. Artikkel 16 lar det være opp til de nasjonale myndighetene å vurdere dette nærmere, herunder i hvor stor grad det er nødvendig og hensiktsmessig og samarbeide med andre medlemsstater om behandlingskapasitet, jf. nr. 1 og 2. Det fremgår imidlertid av artikkel 16 at det særlig er på grunn av geografiske forhold og behovet for spesielle behandlingsløsninger at man ser for seg at det er aktuelt å basere seg på behandlingsanlegg i et annet land. I artikkel 16 nr. 4 fremgår det videre at hver enkelt medlemsland ikke trenger å være i besittelse av hele spekteret av endelige gjenvinningsanlegg innenfor sitt territorium. Det

6 bemerkes at den nasjonale gjennomføringen av prinsippene i artikkel 16 bl. a skal gjøres gjennom utarbeidelse av nasjonale avfallsplaner hvor avfallssituasjonen i landet analyseres og bl.a behandlingsløsninger omtales, jf. direktivets artikkel 28. At medlemsstatene her er gitt et vidt handlingsrom til å bestemme hvordan prinsippet for tilstrekkelig egenkapasitet skal oppfylles følger også av EU-domstolens praksis, se eksempelvis EU-domstolens sak C-297/08, Kommisjonen mot Italia premiss 62. I den gjeldende norske avfallsstrategien, «Fra avfall til ressurs» av 5. august 2013, omtales behovet for nasjonal behandlingskapasitet for farlig avfall. Det fremgår av punkt 2.3 at farlig avfall skal tas forsvarlig hånd om, og enten gå til gjenvinning, eller være sikret tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet for sluttbehandling. Det har i lengre tid eksistert et felles avfallsmarked i Norden for farlig avfall. Miljøvernministrene i de fem nordiske land undertegnet i mars 1994 en ministererklæring om minimering og behandling av farlig avfall. Erklæringen omfatter en rekke ulike forhold, og fastslår også at manglende behandlingskapasitet for farlig avfall i ett av de nordiske landene kan løses ved at behandlingskapasiteten i Norden utnyttes under ett, og at det bør arbeides for felles nordiske behandlingsløsninger for visse typer farlig avfall. Per i dag eksporteres mye organisk, farlig avfall fra Norge til Sverige, Finland og Danmark for destruksjon i dedikerte anlegg i disse landene. Samtidig importerer vi betydelige mengder farlig avfall fra de samme landene. Importen består vesentlig av flyveaske, et restprodukt fra forbrenning av avfall. For sluttbehandling av farlig avfall har norske myndigheter dermed tatt nærmere stilling til hvordan prinsippet om tilstrekkelig egenkapasitet skal oppfylles, og baserer seg på et nordisk samarbeid om ulike behandlingsløsninger hvor Norge primært bidrar med behandlingskapasitet for uorganisk farlig avfall. Avfallsstrategien omtaler ikke mål for behandlingskapasitet for sluttbehandling av andre typer avfall, eller gjenvinning av blandet kommunalt husholdningsavfall. Her er det dermed ikke satt nasjonale mål for hvilken behandlingskapasitet Norge selv skal

7 ha. Kommunene har etter forurensningsloven en plikt til å sørge for innsamling ( 30) og behandling av husholdningsavfall ( 29). I praksis er det derfor opp til den enkelte kommune å benytte seg av det etablerte markedet, eller behandle avfallet selv dersom den har eget forbrenningsanlegg for denne typen avfall (evt. ved tildeling av enerett etter forskrift om offentlige anskaffelser 31). Det har utviklet seg et felles marked i Norge og Sverige for forbrenning av blandet, kommunalt husholdningsavfall. Dette markedet har i praksis sørget for at det er et tilstrekkelig behandlingstilbud for denne typen avfall. Når det gjelder blandet, kommunalt innsamlet husholdningsavfall er det altså dette nettet som Norge baserer seg på for oppfyllelse av prinsippet om tilstrekkelig egenkapasitet. Vi har ikke funnet eksempler i rettspraksis på at EU-domstolen etterprøver de vurderinger som medlemsstatene har gjort med hensyn til om det er nødvendig og hensiktsmessig å samarbeide med andre land om etablering av et behandlingsnett for avfall. Dersom det derimot er gitt klare føringer gjennom nasjonale avfallsplaner at prinsippet om tilstrekkelig egenkapasitet skal gjelde innenfor et definert område, f.eks. en region, ser vi eksempler på at EU-domstolen slår fast manglende oppfyllelse av disse planene. Se f.eks. uttalelser i premiss i sak C-297/08 Kommisjonen mot Italia. I hvilken grad prinsippet om tilstrekkelig egenkapasitet vil komme inn som en skranke ifbm eksport av avfall vil derfor etter det vi kan se i stor grad bero på de nasjonale vurderingene som er gjort, og de mål for nasjonal behandlingskapasitet som er nedfelt i det enkelte lands avfallshåndteringsplaner. Artikkel 16 gir også i nr. 3 uttrykk for nærhetsprinsippet som går ut på at (vår utheving): The network shall enable waste to be disposed of or waste referred to in paragraph 1 to be recovered in one of the nearest appropriate installations, by means of the most appropriate methods and technologies, in order to ensure a high level of protection for the environment and public health.

8 Ut for ordlyden er det umiddelbart noe uklart hva som kan utledes av dette. Vi mener imidlertid at det basert på denne ordlyden er nærliggende å legge til grunn at nærhetsprinsippet bl. a vil gi føringer for hvordan prinsippet om tilstrekkelig egenkapasitet skal oppfylles, ved at det stilles krav til at det nettet som medlemsstaten definerer ved oppfyllelsen av prinsippet om tilstrekkelig egenkapasitet må muliggjøre håndtering ved et av de nærmeste egnede anlegg. Med henvisningen til et av de nærmeste egnede anlegg forstår vi EU-domstolens praksis slik at poenget er å minimere transporten i størst mulig grad, og at det dermed siktes til geografisk avstand uavhengig av landegrenser. I flere saker som omhandler tolkning av artikkel 16 har EU-domstolen henvist til artikkel 191 nr. 2 i Treaty on the Functioning of the European Union (TEUV) som lyder (vår utheving): Union policy on the environment shall aim at a high level of protection taking into account the diversity of situations in the various regions of the Union. It shall be based on the precautionary principle and on the principles that preventive action should be taken, that environmental damage should as a priority be rectified at source and that the polluter should pay. På bakgrunn av denne bestemmelsen uttaler så EU-domstolen at det påhviler medlemsstatene å sørge for at eget avfall blir innsamlet og behandlet, og at det blir sluttbehandlet så nært som mulig det stedet hvor avfallet oppstod. Dette for å begrense transport av avfall i størst mulig grad. Se for eksempel sak C-155/91 Kommisjonen mot Rådet premiss 13 hvor domstolen uttaler (henvisningen til traktatens artikkel 130r, nr. 2 tilsvarer dagens TEUV artikkel 191 nr. 2): However, the Court has held that imperative requirements relating to the protection of the environment justify exceptions to the free movement of waste. In that context, the Court has acknowledged that the principle that environmental damage should as a matter of priority be remedies at source, laid down by Article 130r(2) of the Treaty as a basis for action by the Community relating to the environment, entails that it is for each region, municipality or other local authority to take appropriate steps to

9 ensure that its own waste is collected, treated and disposed of; it must accordingly be disposed of as close as possible to the place where it is produced, in order to limit as far as possible the transport of waste. TEUV artikkel 191 nr. 2 tilsvarer EØS-avtalen artikkel 73 nr. 2 som lyder (vår utheving): Avtalepartenes virksomhet på miljøområdet skal bygge på prinsippene om at forebyggende tiltak bør iverksettes, om at skade på miljøet fortrinnsvis rettes opp ved kilden, og om at forurenser betaler. Krav til vern av miljøet skal være en del av avtalepartenes politikk på andre områder. Vi forstår her EU-domstolen slik at de legger til grunn at generering av sluttbehandlingsavfall i seg selv er å anse for å gi «skade på miljøet», slik at det rammes av ordlyden i TEUV artikkel 191 nr. 2, og plikten til å fortrinnsvis rette opp skaden ved kilden. Vi mener det kan stilles spørsmål ved om det er naturlig å anse generering av avfall i seg selv som «skade på miljøet». Særlig gjelder det generering av avfall som ikke er å anse som farlig avfall, slik som blandet kommunalt innsamlet avfall. Etter det vi kan se er imidlertid EU-domstolens praksis her klar, slik at generering av avfall i seg selv anses for å rammes av ordlyden i EØS-avtalen artikkel 73 nr. 2. Vi bemerker at det umiddelbart kan se ut til at EU-domstolen i noen avgjørelser formulerer en klarere plikt til å sluttbehandle avfall så nært som mulig det stedet hvor avfallet har oppstått enn det som naturlig kan utledes av ordlyden i TEUV artikkel 191 nr. 2, jf. EØS-avtalen artikkel 73 nr. 2, og rammedirektivet artikkel 16. EU-domstolen presiserer imidlertid samtidig at TEUV artikkel 191 nr. 2 gir uttrykk for overordnede prinsipper som nettopp rammedirektivet artikkel 16 har til formål å implementere, og henviser til den mer skjønnsmessige utformingen av nærhetsprinsippet i avfallsregelverket, se eksempelvis premiss 14 i den nettopp omtale saken C-155/91 Kommisjonen mot Rådet. Vi oppfatter derfor ikke EUdomstolen slik at det påhviler medlemsstatene en absolutt plikt til å sluttbehandle avfall så nært som mulig det stedet hvor avfallet oppstod, men en plikt til å tilstrebe

10 at det kan gjøre det. Den nyeste dommen hvor EU-domstolen omhandler nærhetsprinsippet, sak C-292/12 Ragn Sells mot Sillamäe Linnavalitsus, støtter etter vårt syn en slik tolking av foreliggende rettspraksis hvor det i premiss 61 uttales følgende (vår utheving): The court has nevertheless stated that, in that context, in particular as regards appropriate measures to encourage rationalization of the collection, sorting and treatment of waste, one of the most important measures that Member States must adopt, inter alia through local authorities having the relevant powers in the matter, must seek to have the waste treated in the facility which is situated as close as possible to the place where the waste is produced, especially in the case of mixed municipal waste, in order to limit as far as possible the transportation of waste (see, by analogy, Commission v Italy, paragraphs 64, 66 and 67 and the case law cited) Vi bemerker også, at etter det vi kan se, har rettspraksis fra EU-domstolen hovedsakelig omhandlet saker hvor en medlemsstat under henvisning til grensekryssforordningen artikkel 11 og rammedirektivet artikkel 16 har nektet eksport, og hvor EU-domstolen har gitt medlemsstaten medhold i deres rett til å nekte eksport på dette grunnlag. Den skjønnsmessige ordlyden i artikkel 16, hvor det i stor grad overlates til den enkelte stat å definere behovet for behandlingsløsninger og sette de nærmere geografiske rammene for det behandlingsnettet som skal benyttes, tilsier også etter vårt syn at det i praksis snarere blir tale om en rett til å benytte seg av nærhetsprinsippet enn en plikt. Men som tidligere nevnt under henvisning til sak C-297/08 Kommisjonen mot Italia, vil EU-domstolen i større grad utlede en plikt til å benytte bestemte anlegg dersom man gjennom nasjonale avfallsplaner har klart tatt stilling til, og definert et begrenset nett av behandlingsanlegg. Vi kan ikke se at det foreligger rettspraksis hvor EU-domstolen tar konkret stilling til innholdet i nærhetsprinsippet ved energiutnyttelse av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall. I sak C-292/12, som omhandlet deponering av blandet kommunalt innsamlet avfall, omtales imidlertid sluttbehandling av avfall parallelt med

11 behandling generelt av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall når nærhetsprinsippet omtales, se premiss 56 og 61. Det tyder på at domstolen automatisk legger til grunn tidligere utviklet praksis for sluttbehandling av avfall. Vi forstår derfor denne dommen slik at det må utledes av EU-retten en tilsvarende regel om at blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall skal tilstrebes å gjenvinnes så nært som mulig det stedet hvor det har oppstått. Konklusjon: Det er et uttalt mål i artikkel 16 at den enkelte medlemsstatene skal ha egne behandlingsløsninger for all sluttbehandling av avfall og for gjenvinning av blandet kommunalt innsamlet avfall. Artikkel 16 stiller ikke konkrete krav til hvor stor behandlingskapasitet den enkelte medlemsstat skal ha. Dette overlates det til det enkelte land å ta stilling til, herunder om det er nødvendig og hensiktsmessig å samarbeide med andre land om behandlingskapasitet. I hvilken grad prinsippet om tilstrekkelig egenkapasitet vil komme inn som en skranke for eksport og import av avfall vil derfor i stor grad bero på de nasjonale vurderinger som er gjort, og de mål for nasjonal behandlingskapasitet som er nedfelt. Prinsippet om nærhet fastslår at avfall skal tilstrebes å bli sluttbehandlet så nært som mulig det stedet hvor avfallet oppstod. Det kan likeledes utledes av EU-retten en tilsvarende regel om at blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall skal tilstrebes å bli behandlet så nært som mulig det stedet hvor avfallet oppstod. På bakgrunn av det vide handlingsrommet som artikkel 16 gir de nasjonale myndighetene, antar vi at det i praksis snarere blir tale om en rett til å benytte nærhetsprinsippet enn en plikt. Med dersom man gjennom nasjonale avfallsplaner har klart tatt stilling til, og definert et begrenset nett av behandlingsanlegg, ser det ut til at EU-domstolen i større grad vil utlede en plikt til å benytte bestemte anlegg under henvisning til prinsippene om tilstrekkelig egenkapasitet og nærhet. Samlet gir disse to prinsippene medlemsstatene et vidt handlingsrom til å bestemme seg for å bygge opp egne behandlingsløsninger for sluttbehandling av ulike typer avfall, og for gjenvinning av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall, og samtidig sikre tilfang av nok avfall til å muliggjøre oppbyggingen av disse

12 behandlingsløsningene. Se for øvrig den nærmere redegjørelsen av den rettslige adgangen til å nekte eksport av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall til energiutnyttelse under punkt Nærmere om den rettslige adgangen til å nekte eksport av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall til energiutnyttelse Det fremgår av grensekryssforordningen artikkel 3 nr. 5 at Shipments of mixed municipal waste (waste entry ) collected form private household, including where such collection also covers such waste from other producers, to recovery or disposal facilities shall, in accordance with this Regulation, be subject to the same provisions as shipments of waste destined for disposal Med blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall menes den typen avfall som typisk oppstår i husholdningene, og som er det restavfallet som gjenstår etter at farlig avfall og avfallsfraksjoner som går til gjenvinning er sortert ut. Som det følger av ordlyden i artikkel 3 nr. 5 vil også tilsvarende type avfall som er innsamlet fra andre enn private husholdninger omfattes av dette begrepet. Artikkel 11 nr. 1 regulerer adgangen til å reise innsigelser mot forsendelser ment for sluttbehandling og lyder som følger (vår utheving): Where a notification is submitted regarding a planned shipment of waste destined for disposal, the competent authorities of destination and dispatch may.. raise reasoned objections based on one or more of the following grounds and in accordance with the Treaty Videre følger det av samme artikkel bokstav i) at en slik grunn til å nekte samtykke til eksport kan være at:

13 That the waste is mixed municipal waste collected from private households (waste entry ) Artikkel 16 i rammedirektivet om avfall har en særlig regulering av forholdet til grensekryssforordningen for forsendelser som omhandler energiutnyttelse av alle typer avfall, herunder blandet kommunalt innsamlet avfall, jf. artikkel 16 nr. 1 andre avsnitt. Denne bestemmelsen lyder (vår utheving): By way of derogation from Regulation (EC) No 1013/2006, Member States may, in order to protect their network, limit incoming shipments of waste destined to incinerators that are classified as recovery, where it has been established that such shipments would result in national waste having to be disposed of or waste having to be treated in a way that is not consistent with their waste management plans. Member States shall notify the Commission of any such decision. Member States may also limit outgoing shipments of waste on environmental grounds as set out in Regulation (EC) No 1013/2006. Etter det vi kan se foreligger det ikke rettspraksis fra EF-domstolen som omhandler tolkningen av denne bestemmelsen. To artikler i det tyske tidsskriftet ZUR Zeitschrift für Umweltrecht, nr. 10/2007 og nr. 11/2008 gir imidlertid et nyttig bidrag til hvordan denne bestemmelsen i rammedirektivet artikkel 16 er å forstå. Artiklene er skrevet av henholdsvis Frank Petersen som er Ministerialrat og leder for saksområde «Avfallsrett» og deltok fra tysk side i revideringen av rammedirketivet for avfall i 2008 og Martin Dieckmann som er advokat og partner i firmaet Sozietät Esche Schümann Commichau, Hamburg med særlig ekspertise innen miljø-, avfalls- og Europarett. Ordlyden i første setning gir importlandet en videre adgang til å nekte import av avfall til energiutnyttelse i et forbrenningsanlegg enn det som følger av grensekryssforordningen. Etter denne bestemmelsen kan importlandet nekte import av alle typer avfall til energiutnyttelse, dersom det kan vises til at en slik import vil resultere i at nasjonalt avfall må sluttbehandles eller på annen måte må behandles i

14 strid med nasjonale avfallsplaner. Etter grensekryssforordningen vil en slik adgang kun foreligge for blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall. Dersom man beslutter å bruke denne muligheten til å nekte import følger det av andre setning at dette skal notifiseres til ESA. For muligheten til å nekte eksport av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall til energiutnyttelse er det siste setning som gjelder, hvor det fremgår at Member States may also limit outgoing shipments of waste on environmental grounds as set out in Regulation (EC) No 1013/2006. Ut for ordlyden er det etter vårt syn ikke helt klart hva menes med denne setningen, og om det også på dette punkt har vært ment å fravike noe reglene i grensekryssforordningen. I følge de tyske artiklene skal denne setningen utelukkende ha vært ment som en henvisning til at det er grensekryssforordningens regler som uttømmende regulerer adgangen til å nekte eksport til energiutnyttelse. Vi antar derfor at det ikke kan innfortolkes noen ytterligere begrensninger i adgangen til å nekte eksport av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall enn det som følger av grensekryssforordningens artikkel 11. Fortalen til grensekryssforordningen omtaler i punkt 20 forordningens artikkel 11. Det følger av punkt 20 at formålet med artikkel 11 er at man på bakgrunn av prinsippene om tilstrekkelig egenkapasitet, nærhet og prioritering av gjenvinning skal treffe tiltak for å nedlegg helt eller delvis forbud, eller reise systematiske innsigelser mot avfallsforsendelser ment for sluttbehandling. Fortalens punkt 20 omtaler utelukkende sluttbehandling av avfall, og ordlyden er ikke endret fra tilsvarende ordlyd i forrige grensekryssforordning 259/93. Dette selv om behandling av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall ved vedtakelsen av ny grensekryssforordning 1013/2006 ble flyttet over til saksbehandlingsreglene for sluttbehandling i artikkel 11. Slik vi forstår EU-retten, jf. omtalen over på side 7 og 8 av sak C-292/12, må likevel det som her sies nå også være relevant for gjenvinning av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall. Adgangen til å nedlegge forbud etter artikkel 11 kan benyttes både i enkeltsaker og gjøres på generelt grunnlag. I sak C-324/99 DaimlerChrysler AG mot Land Baden-

15 Württemberg uttaler EU-domstolen følgende i premiss 29 om adgangen til å legge ned generelle forbud (artikkel 4 i tidligere grensekryssforordning 259/93 tilsvarende dagens artikkel 11): It should first be noted that the first sentence of Paragraph 3(1) of the Decree, which lays down an obligation to offer waste for disposal to an approved local body, was adopted on the basis of Article 4(3)(a)(i) of the Regulation, which authorises Member States, under certain conditions, to take general measures restricting shipments of waste between Member States. På bakgrunn av dette forstår vi det slik at på lik linje med sluttbehandlingsavfall, gir artikkel 11 i utgangspunktet en vid hjemmel til å nedlegge forbud mot forsendelser av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall til energigjenvinning i enkeltsaker eller på generelt grunnlag. Artikkel 11 krever imidlertid også at slike forbud må være in accordance with the Treaty, se ordlyden innledningsvis i artikkel 11 nr. 1. EU-domstolen kommer med noen uttalelser om hvordan denne henvisningen til traktaten skal forstås i sak C-324/99 DaimlerChrysler AG mot Land Baden- Württemberg hvor de i premiss 44 uttaler følgende om dette uttrykket (vår utheving) (artikkel 4 i tidligere grensekryssforordning 259/93 tilsvarende dagens artikkel 11, artikkel 30, 34 og 36 tilsvarer dagens artikkel 35, 35 og 36 i TEUV og omhandler kvantitative og kvalitative handelsrestriksjoner): In that context, the use in Article 4 (3) (a) (i) of the Regulation of the expression «in accordance with the Treaty» cannot be construed as meaning that a national measure that satisfies the requirements of that provision must be subject to a further and separate review of its compatibility with Articles 30, 34 and 36 of the Treaty. Videre følger det av samme dom premiss 45 og 46 at (vår utheving):

16 Nor does the expression «in accordance with the Treaty» mean that all national measures restricting the shipments of waste referred to in Article 4 (3) (a) (i) of the Regulation must be systematically presumed to be compatible with community law solely because they are intended to implement one or more of the principles referred to in that provision. That expression must instead be construed as meaning that, in addition to being compatible with the Regulation, such national measures must also comply with the general rules or principles of the Treaty to which no direct reference is made in the legislation adopted in the field of waste. In the light of the foregoing considerations, the answer to the first question must be that where a national measure generally prohibiting exports of waste for disposal is justified by the principles of proximity, priority for recovery and self-sufficiency, in accordance with Article 4 (3) (a) (i) of the Regulation, it is not necessary for that national measure to be subject to a further and separate review of its compatibility with Articles 34 and 36 of the Treaty. Vi forstår disse uttalelsene slik at så lenge denne typen restriksjoner kan begrunnes i nærhetsprinsippet, prinsippet om tilstrekkelig egenkapasitet eller prinsippet om gjenvinning så anses de for å være i tråd med forordningen, og reglene i TEUV om fri flyt av varer, bl.a reglene om kvantitative og kvalitative handelsrestriksjoner. Dette støttes også av EU-domstolens uttalelser i den tidligere omtalte saken C-155/91 Kommisjonen mot Rådet hvor det i premiss 13 uttales (vår uthevelse): However, the Court has held that imperative requirements relating to the protection of the environment justify exceptions to the free movement of waste. In that context, the Court has acknowledged that the principle that environmental damage should as a matter of priority be remedied at source, laid down by Article 130r(2) of the Treaty as å basis for action by the Community relating to the environment, entails that it is for each region, municipality or other local authority to take appropriate steps to ensure that its own waste is collected, treated and disposed of; it must accordingly be

17 disposed of as close as possible to the place where it is produced, in order to limit as far as possible the transport of waste... Dette innebærer etter det vi kan se at dersom en restriksjon kan begrunnes i prinsippene om tilstrekkelig egenkapasitet eller nærhet, vil den ikke samtidig kunne anses for å være i strid med prinsippet om fri bevegelse av varer og de dertil knyttede reglene i TEUV. Vi kan ikke se at det foreligger rettspraksis fra EU-domstolen hvor forholdet til andre prinsipper og bestemmelser i TEUV har kommet på spissen. Det fremstår derfor som uklart om og eventuelt i hvilken utstrekning f.eks prinsippet om fri bevegelighet av tjenester og ikke-diskrimineringsprinsippet vil komme inn som en skranke ved innsigelser etter artikkel 11. Vi bemerker at EU-domstolen har avklart at reglene om offentlige anskaffelser i utgangspunktet vil gjelde selv om eksport av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall nektes i medhold av grensekryssforordningen artikkel 11, jf. forente saker C-20/01 og C-28/01 premiss 61 til 67.

18 Konklusjon: Grensekryssforordningen artikkel 11 nr. 1 bokstav i) gir hjemmel til å nekte eksport av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall til energiutnyttelse, i enkeltsaker eller på generelt grunnlag, dersom dette kan begrunnes i prinsippene om tilstrekkelig egenkapasitet og nærhet. Det fremgår av rettspraksis fra EU-domstolen at i slike tilfeller vil restriksjonen på eksport ikke kunne anses for å være i strid med TEUVs regler om fri flyt av varer. Ettersom det etter det vi kan se ikke foreligger rettspraksis fra EU-domstolen hvor forholdet til andre prinsipper og bestemmelser i TEUV har kommet på spissen, fremstår det som uklart om og eventuelt i hvilken utstrekning f.eks prinsippet om fri bevegelighet av tjenester og ikke-diskrimineringsprinsippet vil komme inn som en skranke ved innsigelser etter artikkel 11. Det følger av EU-domstolens praksis at anskaffelsesregelverket i utgangspunktet vil komme til anvendelse. I hvilken grad det er naturlig å benytte muligheten til å rette innsigelser mot eksport av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall til energiutnyttelse vil bero på de vurderinger som er gjort nasjonalt av bl.a oppfyllelsen av prinsippet om tilstrekkelig egenkapasitet, jf. det som er sagt om dette under punkt 2 foran. 4. Nærmere om den rettslige adgangen til å nekte eksport av utsortert matavfall til gjenvinning Forsendelser av utsortert matavfall fra husholdninger til gjenvinning må ha skriftlig forhåndsmelding og samtykke før de kan gjennomføres, jf. artikkel 3 nr. 1 bokstav b) (iii). Hvilke type innsigelser som kan rettes mot forsendelsen reguleres av artikkel 12, som regulerer hvilke innsigelser som kan rettes mot forsendelser av avfall bestemt for gjenvinning. Vi bemerker også at artikkel 16 i rammedirektivet for avfall ikke vil gjelde overfor denne typen forsendelser.

19 I sak C-292/12 Ragn-Sells AS mot Sillamäe Linnavalitsus uttaler EU-domstolen følgende i premiss 64 om de innsigelser som artikkel 12 gir anledning til å komme med (vår utheving): «The first set, under Article 12(1) of Regulation No 1013/2006, provides that the competent national authorities may object to shipments between Member States of waste coming under Article 3(1)(b) thereof, which are subject to the procedure of prior written notification and consent, only on a case-by-case basis, on specific grounds which must relate to a specific shipment, such as inadequacies or risks associated with the shipment per se, the planned recovery, the destination facility or the person who are to compete in various operations.» Det følger av dette at det må avgjøres fra sak til sak, og etter en konkret vurdering av omstendighetene i saken, om artikkel 12 kan gi grunnlag for innsigelser, og at det dermed ikke er anledning til å sette opp generelle forbud mot eksport i denne typen tilfeller. Konklusjon: Adgangen til å nekte eksport av utsortert matavfall fra husholdninger til gjenvinning er uttømmende regulert av grensekryssforordningen artikkel 12. Det er etter artikkel 12 ikke anledning til å oppstille generelle begrensninger i eksport av utsortert matavfall. Det må bero på en konkret vurdering av de faktiske omstendighetene i saken, sett opp mot de grunner for å nekte eksport som er listet i artikkel 12, om det er anledning til å rette innsigelser mot en slik eksport.

20 Klima- og miljødepartementet Postboks 8013 Dep 0030 OSLO Oslo, Deres ref.: 14/2791 Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2014/ /14615 Saksbehandlere: Bernt S. Ringvold Christoffer B. Vestli Svar på oppdrag om kommunens mulighet til å tildele enerett på behandling av husholdningsavfall, og på oppdrag om transport av avfall til behandling Klima- og miljødepartementet har gitt oss to oppdrag som begge handler om viktige rammebetingelser og konkurransevilkår for avfallsbehandling. Oppdragene omhandler kommunal tildeling av enerett for behandling av husholdningsavfall (uten konkurranse) og regulering av transport av avfall til behandling. Vi ønsker å se disse to tema i sammenheng og besvarer dem derfor samlet. For begge oppdragene skal vi vurdere hvilket EØS-rettslig handlingsrom vi har og om dagens regler og praksis bidrar til å nå nasjonale mål og sikre kostnadseffektivitet. Enerett er en eksklusiv rett til å utføre en tjeneste, som utelukker andre aktører fra å tilby det samme innen et bestemt område. Det betyr at den som tildeler enerett ikke trenger å følge innkjøpsregelverkets krav om konkurranse. Adgangen til å benytte enerett er veletablert i EU-retten og kan benyttes for å utføre oppgaver som skal dekke allmennhetens behov. Kommunal innsamling og behandling av husholdningsavfall er slike oppgaver. Det er lagt til grunn i avgjørelser fra EU-domstolen, ESA og Klagenemnda for offentlige anskaffelser, og gjelder for alle EU/EØS-land. Det er rettslig adgang for landene til å begrense retten til tildeling av slik enerett, men det vil i så fall være en særregulering både sett i forhold til andre offentlige tjenester i Norge og i forhold til resten av EU/EØS-området. I dag blir om lag en fjerdedel av husholdningsavfallet behandlet ved enerettsavtaler. Resten av avfallet behandler kommunene i egenregi eller gjennom å konkurranseutsette behandlingen. Muligheten for å tildele enerett gjør at kommunene kan velge den mest hensiktsmessige behandlingen av husholdningsavfall ut fra en avveining av økonomiske og samfunnsmessige hensyn. Etter vår vurdering bidrar adgangen til å tildele enerett for avfallsbehandling til at vi har tilstrekkelig behandlingskapasitet i Norge. Dette gjelder først og fremst for kapitalintensive anlegg til energiutnyttelse og biogassproduksjon. Det er mulig fordi enerettsadgangen reduserer den økonomiske risikoen ved etablering og drift av kostnadskrevende behandlingsanlegg. Det er ikke gitt at kommunene eller markedet for øvrig vil sørge for Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo 1

21 et innenlands behandlingstilbud uten en sikkerhet for langsiktig tilgang på avfall. Vi mener Norge, som andre land, bør sørge for å ha en viss innenlands behandlingskapasitet for avfall og at vi ikke kun kan basere avfallsbehandling på eksport. Dette gjelder både ut ifra internasjonale forpliktelser og ut ifra et reelt behov for en viss beredskapskapasitet. Mulighet for å tildele enerett viser seg å bidra til at det finnes en sikker og miljøvennlig avfallsbehandling i tråd med målene i avfallspolitikken. Vi anbefaler derfor at kommunenes adgang til å tildele enerett for avfallsbehandling opprettholdes i tråd med det som er vanlig i andre EØS-land. Samtidig registrerer vi at behandlingsprisene i det norsk-svenske markedet for energiutnyttelse av blandet husholdningsavfall har falt betydelig de siste årene, noe som kan bidra til å gjøre det lønnsomt å sende avfall til energiutnyttelse fremfor materialgjenvinning. SSB viser i avfallsregnskapet for 2014 at totalmengden husholdningsavfall er om lag uendret fra året før, men at materialgjenvinningen per innbygger samtidig blir redusert med fem prosent. Lave priser på energiutnyttelse av avfall kan ha betydning for denne utviklingen, noe som gjør det relevant å vurdere eventuelle restriksjoner på transport av avfall. Det er særlig relevant å se på dagens praksis med eksport av avfall, ettersom det er fra utlandet at norske anlegg opplever hard konkurranse. Vi vurderer at EØS-retten gir oss en betydelig handlefrihet til å kunne nekte eksport av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall til energiutnyttelse. En forutsetning for en slik eksportbegrensning er at det kan begrunnes i prinsippene om tilstrekkelig egenkapasitet og nærhet. Vi har et tilsvarende handlingsrom for eksport av alle typer avfall til sluttbehandling, men ikke for utsortert avfall til materialgjenvinning. Sverige har kommet lenger i utbygging av fjernvarme enn oss, og har derfor en høyere gjennomsnittlig energiutnyttelsesgrad for avfall. Eksport av avfall til Sverige har derfor bidratt til at vi når vårt nasjonale miljømål om 80 prosent gjenvinning av avfall. Vi er kjent med at EU vil legge fram en revidert pakke om sirkulær økonomi i løpet av Hvis de da legger fram like ambisiøse mål om materialgjenvinning som ble lagt frem sommeren 2014 og trukket etter EU-valget, vil ikke restriksjoner på eksport av avfall være tilstrekkelig til at vi når nye mål om materialgjenvinning til det er kostnadsforskjellene mellom behandlingsformene for store. Vi må da uansett vurdere en mer målrettet virkemiddelbruk for å nå slike høyere materialgjenvinningskrav. En strengere praktisering av nærhetsprinsippet kan kanskje redusere utslipp fra transportsektoren noe, ved at husholdningsavfall kan behandles nærmere der det oppstår. Samtidig ser vi at det i deler av Norge er vesentlig kortere avstand til nærmeste forbrenningsanlegg i Sverige, enn til tilsvarende anlegg i Norge. Imidlertid vil høyere energiutnyttelse ved svenske anlegg gjøre at nettoeffekten på CO 2 -utslipp av en eksportbegrensning er høyst usikker. Vi har i dag heller ikke tilstrekkelig behandlingskapasitet for blandet husholdningsavfall i Norge. Eksportrestriksjoner på husholdningsavfall kan derfor medføre at næringsavfall som i dag behandles i Norge fortrenges til svenske anlegg. Det vil i så fall motvirke deler av den reduserte transporten. Vi vet også at en betydelig del av avfallstransporten skjer ved 2

22 returtransport, som følge av høyere vareutbytte fra Sverige til Norge. Samlet sett er derfor nettoeffekten på transport ved en innføring av eksportrestriksjoner på husholdningsavfall uklare. Vi ser derfor ikke gode miljø- eller samfunnsøkonomiske grunner til å anbefale endringer i regelverket som begrenser adgangen til eksport av blandet husholdningsavfall fra Norge. Miljødirektoratet er opptatt av en helhetlig avfallspolitikk. Vi mener at praksisen Norge har i dag, der kommunene står fritt til å kjøpe behandlingstjenester i et internasjonalt konkurranseutsatt marked, behandle i egenregi eller tildele enerett til kommunale anlegg, bidrar til å sørge for et integrert og tilstrekkelig nett av gjenvinnings- og sluttbehandlingsanlegg for avfall. Vi vurderer eneretten som viktig for å sikre norske offentlige aktører tilstrekkelige rammebetingelser til å etablere en nødvendig avfallsinfrastruktur. Vi mener også at det er naturlig å se på det norsk-svenske markedet for behandling av avfall som ett behandlingsnett og at fortsatt adgang til eksport av blandet husholdningsavfall til energiutnyttelse er en viktig del av dette. Denne tilnærmingen bidrar også til at Norge når fastsatte mål i miljøpolitikken. Miljødirektoratet anbefaler derfor ikke å innføre regelverk som begrenser kommunens tildeling av enerett, eller endrer regelverket for transport av avfall til behandling. 1. Oppdrag om kommunens mulighet til tildeling av enerett på behandling av husholdningsavfall Miljødirektoratet fikk 2. oktober 2014 i oppdrag fra Klima- og miljødepartementet å vurdere kommunens mulighet til å tildele enerett på behandling av husholdningsavfall. I oppdragsbrevet ber departementet Miljødirektoratet om å: 1. beskrive de rettslige rammene rundt tildeling av enerett på behandling av husholdningsavfall; 2. utarbeide en oversikt over hvordan kommunen sørger for forsvarlig behandling av husholdningsavfallet og praktiserer tildeling av eneretten; 3. gjøre en vurdering av enerettens betydning som virkemiddel for å nå målene i avfallspolitikken; 4. vurdere om eneretten bidrar til gode og kostnadseffektive behandlingsløsninger; og 5. belyse sammenhengen mellom avfallsbehandling og produksjon av biogass og fjernvarme. 1.1 Bakgrunn Kommunen har en plikt til å sørge for innsamling av husholdningsavfall og har også monopol på denne innsamlingstjenesten, jf. forurensningsloven 30. Videre skal kommunen ha anlegg for opplag eller behandling av husholdningsavfall, jf. forurensningsloven 29 tredje ledd. Denne bestemmelsen innebærer at kommunen skal sørge for at det finnes anlegg som mottar og behandler husholdningsavfallet etter innsamling. 3

23 Kommunen står fritt til å organisere sin virksomhet på den måten den finner mest hensiktsmessig. Dette betyr at kommunen selv bestemmer om den vil ivareta sine forpliktelser knyttet til håndtering av husholdningsavfall gjennom å ta i bruk egne ressurser, dvs. håndtere avfallet i egenregi, eller gjennom eksterne leverandører. I praksis vil det ofte være en kombinasjon. Kommunen kan utføre sine oppgaver på avfallsområdet alene eller i interkommunalt samarbeid. Dersom kommunen eller interkommunale organ velger å benytte eksterne leverandører til å løse oppgavene knyttet til håndtering av husholdningsavfall, gjelder reglene i forskrift om offentlige anskaffelser (FOA). Det er gjort unntak fra FOA i tilfeller der tjenestekontrakter tildeles fra en offentlig oppdragsgiver til en annen med hjemmel i en etablert enerett, jf. FOA 1-3. Muligheten til tildeling av enerett benyttes av kommunen i forbindelse med både innsamling og behandling av husholdningsavfall. Dette innebærer at tjenestekontrakter tildeles direkte, uten forutgående konkurranse, med hjemmel i en enerett som kommunen har etablert. Private aktører i avfallsbransjen har stilt spørsmål ved denne praksisen når det gjelder behandling av husholdningsavfallet, og er kritiske til at tjenestekontrakter tildeles uten konkurranse. Norsk Industri mener at tildeling av enerett til offentlig eide avfallsselskap som ikke bare behandler husholdningsavfall, men som også er aktive i det kommersielle avfallsmarkedet, er konkurransevridende. De tar derfor til orde for en endring av forurensningsloven som vil avvikle kommunenes mulighet til å tildele enerett på behandling av husholdningsavfall. 1.2 Rettslige rammer for tildeling av enerett Enerett er en eksklusiv rett til å utføre en tjeneste, som utelukker andre aktører fra å tilby det samme innen et bestemt område. Enerett skaper dermed monopol. Det er akseptert i både Norges og EUs regelverk at konkurranse avskjæres på visse vilkår når dette er nødvendig for å ivareta en offentlig oppgave. Bakgrunnen for dette er at konkurranse ikke er et mål i seg selv, og at konkurransehensyn ikke bør stenge for en hensiktsmessig organisering av offentlige oppgaver. Det er redegjort for de rettslige rammene for bruk av enerett i vedlagt notat. Det rettslige grunnlaget for adgangen til å tildele enerett er FOA 1-3 som er basert på tilsvarende unntak i EUs anskaffelsesdirektiv (2004/18/EC). Enerett kan benyttes der det er snakk om å utføre oppgaver som skal dekke allmennhetens behov. Kommunal innsamling og behandling av husholdningsavfall er oppgaver som skal dekke slike behov. Dette er lagt til grunn i avgjørelser fra EU-domstolen, ESA og Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) og gjelder for alle EU/EØSland. Enerett kan kun tildeles til en offentlig oppdragsgiver, det vil si til statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organ. Interkommunale selskap og kommunalt og interkommunalt eide selskap som er opprettet for å håndtere husholdningsavfall, og dermed skal dekke allmennhetens behov, er normalt å regne som offentligrettslige organ. Det er slått fast i avgjørelser fra EU-domstolen, ESA og KOFA at dette gjelder selv om selskapet driver utstrakt kommersiell virksomhet i tillegg. Dette betyr at selskapet både kan utføre oppgaver knyttet til håndtering av husholdningsavfall fra eget kommunalt område og til avfallstjenester i markedet, og 4