REGIONALE PLANPROSESSER

Transkript

1 REGIONALE PLANPROSESSER Oppland fylkeskommune Innlandet Revisjon IKS Rapport /GSL

2 FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Regionale planprosesser som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Oppland fylkeskommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens 77. nr 4). Prosjektarbeidet er utført våren 2015 av Guro Selfors Lund. Utkast til rapport er sendt fylkesrådmannen til uttalelse. Svaret fra fylkesrådmannen er vedlagt rapporten. Fylkesrådmannen hadde noen kommentarer knyttet direkte til teksten, disse har revisjonen etter samtale med fylkeskommunen innarbeidet i sin helhet i rapporten. Vi vil takke fylkeskommunen for samarbeidet i prosjektet. Takk også til dem vi har intervjuet fra Fylkesmannen og fra kommunene i Oppland. Lillehammer, juni 2015 Guro Selfors Lund Oppdragsansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 INNHOLDSFORTEGNELSE... 3 SAMMENDRAG MED KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER INNLEDNING KONTROLLUTVALGETS BESTILLING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER METODE VALG AV METODE VURDERING AV RELEVANS OG PÅLITELIGHET REGIONAL PLANSTRATEGI OG REGIONALE PLANER REVISJONSKRITERIER PLAN- OG BYGNINGSLOVENS REGLER OM SAKSBEHANDLING PROBLEMSTILLING PLANPROGRAM PLANBESKRIVELSE HØRING REGIONALT PLANFORUM MEDVIRKNING RETT OG PLIKT TIL Å DELTA VEDTAS MED ENDELIG VIRKNING AV REGIONAL PLANMYNDIGHET FRAMDRIFT I PLANPROGRAMMENE PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER FRAMDRIFTSPLAN REVISJONENS VURDERINGER MEDVIRKNING I PLANPROSESSEN PROBLEMSTILLING MEDVIRKNING RETT OG PLIKT TIL Å DELTA HANDLINGSPROGRAM PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER HANDLINGSPROGRAM REVISJONENS VURDERINGER KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER REFERANSER VEDLEGG 1 RÅDMANNENS UTTALELSE VEDLEGG 2 REVISJONSKRITERIER Innlandet Revisjon IKS Side 3

4 SAMMENDRAG MED KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER Kontrollutvalget bestilte gjennomføring av en forvaltningsrevisjon innen tema «regionale planprosesser». Målet med forvaltningsrevisjonen var å se om prosessreglene er fulgt og å samle inn tilbakemeldinger/erfaringer fra de som har medvirket i prosessen med sikte på å gi innspill som kan bidra til læring/ forbedring. Følgende problemstillinger ble undersøkt: 1. Er plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regionale planer fulgt? 2. Er framdriften i planprogrammet fulgt? Ved evt. avvik: Hva er årsaken? 3. Hvordan er medvirkning i planprosessen ivaretatt? o Hvordan er Fylkesmannen, kommunens og evt. andre medvirkendes opplevelse av planprosessen? o I hvilken grad mener Fylkesmannen, kommunene og evt. andre medvirkende at planene binder opp egen organisasjon? o Er kommunenes engasjement i regionale planprosesser politisk eller administrativt? 4. Er det vedtatt årlige handlingsprogram etter vedtagelsen av planen? Hvordan er handlingsprogrammet fulgt opp? Metode Undersøkelsene bygger i hovedsak på to metoder for datainnsamling, dokumentgjennomgang og informasjon innhentet gjennom intervjuer. Revisjonskriterier Hensikten med revisjonskriterier er at det settes opp autoritative standarder som fylkeskommunens praksis kan måles opp mot og som grunnlaget for revisjonens vurderinger. Plan og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regionale planer har vært vesentlig som revisjonskriterium. Konklusjoner: Problemstilling 1 Er plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regionale planer fulgt? For alle de tre planene ble plan- og bygningslovens krav til saksbehandling i den regionale planprosessen fulgt på følgende punkter: - Det var utarbeidet planprogram for alle de tre planene. - Det var laget planbeskrivelse for alle planene. - Planene ble sendt ut på høring. - Planene ble vedtatt med endelig virkning av regional planmyndighet. Plan for Rondane- Sølnkletten måtte videre til sluttbehandling i Miljøverndepartementet. Årsaken etter det revisjonen kan se var ikke at saksbehandlingsregler ikke ble fulgt. På ett område var det en mangel for alle tre planene. Innlandet Revisjon IKS Side 4

5 - Ingen av de tre regionale planene var behandlet i fylkeskommunens eget forum «regionalt planforum». Etter at de tre planene ble vedtatt har flere nyere regionale planer blitt behandlet i regionalt planforum. Revisjonen har fått tilbakemelding fra fagavdelingen at de i det videre vil legge fram regionale planer i regionalt planforum. Konklusjoner: Problemstilling 2 Er framdriften i planprogrammet fulgt? Ved evt. avvik: Hva er årsaken? Både plan for folkehelse og plan for samfunnssikkerhet og beredskap ble vedtatt noen få måneder etter det som var satt opp i framdriftsplanene. Ut fra de relativt små forsinkelsene på framdrift i forhold til planprogrammet mener revisjonen at en må kunne si at framdrift i planprogrammet i hovedsak er fulgt. For den tredje planen, Rondane-Sølnkletten så vi at det var avvik mellom planlagt og reell framdrift. Vi har sett at det var relativt store uenigheter i hvilket innhold planen skulle ha. Det sto mellom på den ene siden interesse i å utvide villreinområdet, strengere restriksjoner for kommunal arealplanlegging, økt vern og begrensing av næringsutøvelse. På den andre siden var det ønske om økt handlingsrom for kommunene, bedre vilkår for næringsutvikling og å minske villreinområdet. I og med at de ikke kom nærmere hverandre i arbeidet med utarbeiding av plan, ble det også slik at omfanget av merknader fra Fylkesmannen ble omfattende. Dette igjen gjorde at planen ble sterkt forsinket gjennom prosessene det tok før departementet til slutt fattet beslutning om endelig plan. Konklusjoner: Problemstilling 3 Hvordan er medvirkning i planprosessen ivaretatt? Fylkesmannen var svært aktiv og medvirkende i plan for samfunnssikkerhet og beredskap. I plan for folkehelse var Fylkesmannen med aktivt i oppstarten av prosessen, men trakk seg ut da det var usikkerhet omkring dobbeltrolle som planlegger på den ene siden og kontrollør på den andre siden. I plan for Rondane- Sølnkletten var Fylkesmannen ikke fornøyd med den muligheten de ble gitt til å medvirke i planprosessen. I samme plan som fylkesmannen ikke var fornøyd med mulighet til å medvirke, opplevde kommunene prosessen som inkluderende og demokratisk for dem. Etter hva revisjonen har fått tilbakemelding om, ble de hørt og inkludert i prosessen. Plan for samfunnssikkerhet og beredskap var en plan som ble behandlet administrativt med stor deltakelse fra ulike offentlige etater, men det var liten interesse fra kommunene til å medvirke. I plan for folkehelse var det også relativt liten deltakelse fra kommunene de bidro ved å svare gjennom høringsrunden. Innlandet Revisjon IKS Side 5

6 Konklusjoner: Problemstilling 4 Er det vedtatt årlige handlingsprogram etter vedtagelsen av planen? Hvordan er handlingsprogrammet fulgt opp? For regional plan for folkehelse er det vedtatt årlige handlingsprogram. Gjennom den årlige rulleringen er handlingsprogrammet fulgt opp gjennom rapportering, både om hva som er gjennomført i perioden og hva som er utfordringer for neste års handlingsprogram. Det er ikke vedtatt handlingsprogram for regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap. Det arbeides med handlingsprogram, forslag til program har vært ute på høring til de aktuelle instanser. Det ble vedtatt handlingsprogram for regional plan for Rondane Sølnkletten samtidig med at planen ble vedtatt. Det har ikke vært en årlig rullering av handlingsprogrammet etter at den ble vedtatt. Anbefalinger: Standard for forvaltningsrevisjon sier at der det er hensiktsmessig bør revisor gi anbefalinger, i denne revisjonen handler problemstillingene utelukkende om planer som er vedtatt. Det vil derfor ikke være hensiktsmessig å komme med anbefalinger som er knyttet opp mot disse planene. I den første problemstillingen så vi på om saksbehandlingsreglene var fulgt i arbeidet med de regionale planprosessene. Vi så at de langt på veg var fulgt, men at ingen av planene var behandlet i regionalt planforum. Det ville vært naturlig for revisjonen å anbefale at fylkeskommunen bør endre praksis slik at de regionale planene behandles i regionalt planforum. Revisjonen registrerer at denne praksis allerede er i ferd med å bli endret, da fagavdelingen har gitt tilbakemelding til revisjonen at de vil legge inn dette som en fast prosedyre når regionale planer behandles i det videre. Innlandet Revisjon IKS Side 6

7 1. INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Kontrollutvalget i Oppland fylkeskommune har fattet vedtak om å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt vedrørende regionale planprosesser. Innlandet Revisjon IKS (heretter kalt Revisjonen) presenterte en foranalyse i kontrollutvalgsmøte den 8. april Revisjonen utarbeidet først en prosjektplan, men på grunn av lang periode før prosjektets oppstart, ble det laget en oppdatert prosjektplan. Denne ble referert i kontrollutvalget Et forvaltningsprosjekt knyttet til regionale planprosesser innebærer at fokuset er på de regionale planene og ikke de kommunale. Gjennom foranalysen ble det avklart at fokuset i forvaltningsrevisjonen skal være på prosess/framdrift og ikke på innholdet i planene. Det er pr. i dag flere planer som er startet opp og vedtatt i fylkeskommunen etter prosessregler i plan- og bygningslov av 1. juli Følgende planer er valgt som case for forvaltningsrevisjonen: Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap (Vedtatt av Fylkestinget ). Regional plan for folkehelse i Oppland (Vedtatt av Fylkestinget 24. februar 2012). Regional plan for Rondane-Sølnkletten. (Godkjent av Miljøverndepartementet ). 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Målet med forvaltningsrevisjonen er å se om prosessreglene er fulgt og å samle inn tilbakemeldinger/erfaringer fra de som har medvirket i prosessen med sikte på gi innspill som kan bidra til læring/forbedring. Å avklare om framdriftsplaner følges, og evt. hvorfor avvik oppstår, er også en målsetting. Problemstillinger Problemstillingene som er undersøkt i prosjektet er følgende: 1. Er plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regionale planer fulgt? 2. Er framdriften i planprogrammet fulgt? Ved evt. avvik: Hva er årsaken? 3. Hvordan er medvirkning i planprosessen ivaretatt? o Hvordan er Fylkesmannen, kommunens og evt. andre medvirkendes opplevelse av planprosessen? o I hvilken grad mener Fylkesmannen, kommunene og evt. andre medvirkende at planene binder opp egen organisasjon? o Er kommunenes engasjement i regionale planprosesser politisk eller administrativt? 4. Er det vedtatt årlige handlingsprogram etter vedtagelsen av planen? Hvordan er handlingsprogrammet fulgt opp? Innlandet Revisjon IKS Side 7

8 2. METODE Det ble avholdt et oppstartmøte den 30. august Fra Oppland Fylkeskommune deltok Kristin Loe Kjelstad, Jørn Prestsæter og Jon Halvor Midtmageli. Fra Revisjonen deltok Anne Live Jensvoll og Kristian Lein. På møtet ble bl.a. prosjektplanen presentert, administrasjonen kom med innspill og opplysninger av relevans for det videre prosjektarbeidet og ulike sider ved gjennomføringen ble gjennomgått. Revisjonen fikk også oppnevnt kontaktpersoner for de ulike områdene som skal undersøkes. Etter oppstartmøtet ble det av ulike årsaker en utsettelse av prosjektet. Arbeidet ble tatt opp igjen med et kort oppstartmøte med Kristin Loe Kjelstad den Dette var både for å få en oppdatering hva gjelder regionale planer i fylkeskommunen, og for å presentere ny oppdragsansvarlig fra Revisjonen. 2.1 VALG AV METODE Undersøkelsene bygger i hovedsak på to metoder for datainnsamling, dokumentgjennomgang og informasjon innhentet gjennom intervjuer. Intervjuer For å få kunnskap om regionale planprosesser i Oppland fylkeskommune har vi innhentet informasjon fra ulike aktører som har vært involvert i prosessene. Revisjonen har snakket med ansvarlige for alle de tre planene i fylkeskommunen og vi har snakket med de som var ansvarlige for oppfølging av de tre planene fra Fylkesmannens side. Når det gjelder dem vi har intervjuet fra kommunene, er disse delvis valgt ut fra opplysninger vi har fått fra fylkeskommunen og delvis tilfeldig valgt fra revisjonen. Alle intervjuene er gjennomført våren Intervjuene har enten vært møter eller telefonintervju. Følgende informanter er kontaktet: o Rigmor Myhre (Rådgiver plan og miljø, Oppland fylkeskommune) o Jon Halvor Midtmageli (Rådgiver plan/helse, Oppland fylkeskommune) o Ane Bjørnsgård (Folkehelsekoordinator, Oppland fylkeskommune) o Kristin Loe Kjelstad (teamleder for plan og miljø, Oppland fylkeskommune) o Terje Abrahamsen (seniorrådgiver hos Fylkesmannen i Oppland) o Tord Smestad (Samordnings- og beredskapsstaben hos Fylkesmannen i Oppland) o Marit Vorkinn (Fylkesmannen i Oppland) o Therese Gjersøe Hole (Helse, omsorg og folkehelsesjef i Lesja kommune, tidligere ansatt hos Fylkesmannen i Oppland) o Arne Skuterud (planlegger m.m. Nord-Fron kommune) o Grim Syverud (e-post korr.) (Rådgiver stabsenheten, Lillehammer kommune) o Jan Sandbakken (regionkoordinator, Midt-Gudbrandsdal) Innlandet Revisjon IKS Side 8

9 Alle intervjuer er skriftliggjort og de er oversendt informantene for gjennomlesing og godkjenning. Dokumentgjennomgang/ datakilder Revisjonen har sett nærmere på dokumentasjonen som foreligger om de tre regionale planprosessene vi har valgt som case. Arbeidet med regionale planer er omfattende, og det er store mengder dokumentasjon som foreligger. Når det gjelder prosessen omkring tilblivelse av den regionale planen Rondane-Sølnkletten har denne vært utførlig kommentert og studert etter at den ble ferdigstilt. Det er blant annet skrevet en artikkel som er publisert i tidsskriftet «Utmark tidsskrift for utmarksforskning» 1. Artikkelforfatteren tar for seg temaet «Regional planlegging som institusjon for kollektiv handling i fjellområdene». Det er i artikkelen samlet inn omfattende dokumentasjon om den regionale planprosessen, både gjennom intervjuer og dokumentanalyse. Revisjonen har hatt god nytte av dette materialet som supplement til intervjuene vi har foretatt. De tre regionale planene vi har sett på ble vedtatt henholdsvis i 2012, 2013 og I og med at det har gått noen år siden planene ble vedtatt, har detaljgraden på tilbakemeldingene revisjonen har fått variert noe. For å utdype informasjonen om aktørenes medvirkning, har revisjonen valgt å supplere opplysningene vi har fått gjennom intervju med informasjon fra ulike dokument. Eksempler på dokumentasjon er eks. saksutredning for høringssvar, høringssammendrag, og vi har snakket med rådgivere hos fylkeskommunen om hvordan de har jobbet med medvirkningsproblematikken. 2.2 VURDERING AV RELEVANS OG PÅLITELIGHET Prosjektet er gjennomført i henhold til RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon som er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk fastsatt av Norges kommunerevisorforening. Innlandet Revisjon IKS har et internt kvalitetssikringssystem som er i samsvar med RSK 001. Datas relevans er knyttet til om undersøkelsen representerer den virkelige situasjonen. Vi mener data som er samlet inn i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at de opplysninger som framkommer i rapporten nødvendigvis er et utvalg av fakta. Når det gjelder problemstilling tre ble det lagt vekt på at dette skulle være en beskrivelse av hvordan de medvirkende opplever planprosessen. Svarene her vil være subjektive beskrivelser av en situasjonsforståelse hos den enkelte, og er ikke hensiktsmessig å kontrollere opp mot revisjonskriterier. Med pålitelighet menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt ved verifisering av intervjureferater, gjennom intern kvalitetssikring hos revisjonsenheten og ved innhenting av uttalelse fra rådmannen på utkast til rapport. 1 Singsaas, Marianne (2015): «Regional planlegging som institusjon for kollektiv handling i fjellområdene.» Artikkel publisert i «UTMARK tidsskrift for utmarksforskning». Innlandet Revisjon IKS Side 9

10 3. REGIONAL PLANSTRATEGI OG REGIONALE PLANER Regional planstrategi som et planverktøy ble innført med ny plan- og bygningslov i I lovens 7-1 står det at den regionale planmyndigheten minst en gang i løpet av valgperioden skal utarbeide en regional planstrategi. Strategien skal redegjøre for viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer, vurdere langsiktige utviklingsmuligheter og ta stilling til hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre regional planlegging. Regionale planer skal utarbeides for de spørsmål som er fastsatt i den regionale planstrategien. Miljøverndepartementet har gitt ut en veileder som omhandler «regional planstrategi». I veilederen står det at regional planstrategi skal bidra til å gjøre planleggingen mer forpliktende. Kommuner, statlige organer, organisasjoner og institusjoner skal samarbeide med fylkeskommunen bl.a om å vurdere hvilke planer som er nødvendig å utarbeide, og det skal avtales hvem som skal delta i samarbeidet om planene. Figur 3.1. Figuren viser hvilke institusjoner det er lovpålagt at fylkeskommunen skal samarbeide med i arbeidet med regional planstrategi. 2 Fylkeskommunen Kommuner Fylkesmannen Orgsnisasjoner Regionale statsetater Institusjoner Regional planstrategi Andre I dokumentet «Mulighetenes Oppland - regional planstrategi » er planstrategien for Opplandssamfunnet lagt for fireårsperioden. Fokus- og satsingsområdene i planstrategien er nærings- og stedsutvikling, kompetanse og samferdsel. Om regional planstrategi heter det at dette først og fremst skal være en strategi for den regionale planleggingen i den inneværende valgperioden. Regional planstrategi skal gi svar på hvilke spørsmål som skal prioriteres og hvilke planer som skal utarbeides i inneværende planperiode. Mer detaljerte spørsmål, skal slik det står i strategien, hører hjemme i planprogrammene til de konkrete planene. Regional plan avløser det som tidligere het fylkesplaner og fylkesdelplaner. En regional plan kan gjelde for hele regionen, for deler av regionen, eller den kan ta opp mer avgrensete tema for hele eller deler av fylket. Regionale planer kan være ulike både hva det gjelder geografi og tema 3. 2 Figuren er hentet fra et foredrag av Fylkesmannen i Troms om Fylkesmannens samordningsrolle v/ Per Elvestad. 3 regional-plan-og-planbestemme/-8-1-regional-plan/id556768/ Innlandet Revisjon IKS Side 10

11 De tre planene vi har valgt å se nærmere på er relativt forskjellige. En plan handler om hvordan et geografisk avgrenset område skal forvaltes, en plan handler om samfunnssikkerhet og beredskap og en plan handler om folkehelse. Selv om de regionale planene er ulike både hva gjelder geografi og tema, skal de være like når det gjelder behandling og virkning slik det står i plan- og bygningsloven. Det stilles bl.a krav om utarbeiding av planprogram, det er krav til medvirkning og det er krav om oppfølging gjennom handlingsprogram. Alle de tre planene vi har valgt å se på er ifølge Oppland fylkeskommunes regionale planstrategi en oppfølging av nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 4. Folkehelseplan: Folkehelsefokuset er styrket gjennom samhandlingsreformen, både med ny folkehelselov og ny helse- og omsorgslov. Det lovpålagte folkehelseansvaret har blitt mer omfattende for fylkeskommunen og kommuner. Fylkesmannen har en tilsynsfunksjon også på folkehelseområdet. Slik sett er Fylkesmannens ansvar også endret. Gjennom folkehelseloven er folkehelseansvaret en ny lovpålagt oppgave for fylkeskommunen fra 2010 (Lov om fylkeskommunens ansvar i folkehelsearbeidet senere implementert i folkehelseloven). Folkehelseansvaret for kommunene har blitt løftet ut fra helsetjenesten og til kommunen som sådan. Folkehelseansvaret var tidligere hjemlet i kommunehelsetjenesteloven. Fylkeskommunen har fulgt opp dette med å lage regional plan for folkehelse. Regional plan for folkehelse er forankret i regional planstrategi I planstrategien står det at det er nasjonale forventninger om at fylkeskommunen har oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de faktorer som kan virke inn på denne. Innledningsvis i folkehelseplanen står det at hensikten med planen er at den skal være en plan for målrettet og strukturert folkehelsearbeid i Oppland. Samfunnssikkerhet og beredskap: Bakgrunn for Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap har vært at Fylkesmannen i Oppland og Oppland fylkeskommune ønsket å tydeliggjøre og videreutvikle samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i fylket. I den regionale planstrategien står det at risiko og sårbarhet og konsekvenser av klimaendringene følges opp gjennom revisjon av regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap. Rondane-Sølnkletten: Miljøverndepartementet ba gjennom et bestillingsbrev om at det ble utarbeidet regional plan for en helhetlig forvaltning av fjellområder som er spesielt viktige for villreinens framtid i Norge. Regional plan for Rondane-Sølnkletten er resultat av dette. Planen er del av utarbeiding av tre regionale planer for ivaretakelse av villreinen. Disse tre er Rondane/Sølnkletten, Ottadalen og Dovrefjell. For Rondaneområdet (Oppland) innebar planarbeidet en revisjon av eksisterende fylkesdelplan, for Sølnkletten (Hedmark) var det utarbeiding av ny plan, da det ikke var en plan for området tidligere. Ut fra ulik størrelse og planstatus ble det kjørt separate planprosesser for Rondane og Sølnkletten. Det ble opprettet en styringsgruppe for planarbeidet med 8 representanter 4 ordførere og 4 fylkespolitikere likt fordelt mellom de to fylkene. De tre planene har ulikt utgangspunkt. Rondane Sølnkletten handler om forvaltning av fjellområder der det er leveområde for villrein samtidig som det er kommunale aktører som ønsker større handlingsrom for næringsutvikling. Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap skal bidra til at 4 Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Vedtatt ved kongelig resolusjon Innlandet Revisjon IKS Side 11

12 roller og ansvar, krise- og beredskapsplanlegging og fylkets risiko- og sårbarhetsanalyse skal ses i sammenheng. Forebygging av risiko i forbindelse med samfunnsplanlegging ved bruk av plan- og bygningsloven som virkemiddel skal formidles i planen. Hensikten med regional plan for folkehelse er at den skal være et verktøy for målrettet og strukturert folkehelsearbeid i Oppland. Innlandet Revisjon IKS Side 12

13 4. REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. For problemstilling 1 om plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regionale planer er fulgt er revisjonskriteriene hentet fra følgende paragrafer i Plan- og bygningsloven: 4-1 (planprogram), 4-2 (planbeskrivelse og konsekvensutredning), 5-2 (høring og offentlig ettersyn), 5-3 (regionalt planforum), 8-3 (medvirkning ved utarbeiding av regional plan) og 8-4 (vedtak av regional plan). Utledet revisjonskriterium: - Det skal være utarbeidet et planprogram som grunnlag for planarbeidet. ( 4-1). - Forslag til plan skal ved offentlig ettersyn ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger. ( 4-2). - Planforslag skal sendes på høring til alle statlige, regionale og kommunale myndigheter og andre offentlige organer, private organisasjoner og institusjoner, som blir berørt av forslaget, til uttalelse innen en fastsatt frist. ( 5-2). - I regionalt planforum skal statlige, regionale og kommunale interesser klarlegges og søkes samordnet i forbindelse med arbeidet med regionale og kommunale planer. ( 5-3) - Statlige organer og kommuner har rett og plikt til å delta i planlegging ved utarbeiding av regional plan når den berører deres virkeområde eller egne planer og vedtak (pbl. 8-3 jf 5-1) - Regional plan skal vedtas med endelig virkning av regional planmyndighet. Det kan kreves at saken bringes inn for departementet. ( 8-4). Innholdet i loven og nærmere informasjon om hvordan revisjonskriteriene er utledet, er gjort rede for i vedlegg 2. For problemstilling 2 om framdriften i planprogrammet er fulgt har vi brukt framdriftsplanene i planprogrammene for de tre planene som utgangspunkt og vi har undersøkt faktisk framdrift kontra planlagt framdrift. I problemstilling 3 stilles det spørsmål om hvordan de medvirkende sin opplevelse av prosessen har vært. Dette er en deskriptiv problemstilling som ikke ses opp mot revisjonskriterier. Formelle saksbehandlingskrav som omhandler medvirkning ble undersøkt under den første problemstillingen. I den fjerde og siste problemstillingen stilles det spørsmål om det er vedtatt årlige handlingsprogram til planene. Det stilles også spørsmål om hvordan er handlingsprogrammet fulgt opp. Revisjonskriterium hentes fra 8-1 tredje og fjerde ledd. - Som del av regional plan skal det utarbeides et handlingsprogram for gjennomføring av planen. Handlingsprogrammet skal vedtas av regional planmyndighet og rulleres årlig. Innlandet Revisjon IKS Side 13

14 5. PLAN- OG BYGNINGSLOVENS REGLER OM SAKSBEHANDLING 5.1 PROBLEMSTILLING Dette kapitlet tar utgangspunkt i den første problemstillingen. Revisjonen har undersøkt om plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regionale planer er fulgt. For å belyse problemstillingen har vi gjennomgått ulike dokument knyttet til hver av planene; her nevnes planprogram, planbeskrivelse og evt. konsekvensutredning, høringsbrev, høringssvar, saksframstilling til fylkesting og fylkestingsvedtak. Eventuelle spørsmål har blitt fulgt opp med spørsmål til medarbeidere i fylkeskommunen. På bakgrunn av dette har revisjonen foretatt en vurdering av om lovens saksbehandlingsregler er fulgt. Denne problemstillingen har hatt et regeletterlevelsesperspektiv. Kapittelet er organisert med eget avsnitt for hvert av de seks punktene som undersøkes, revisjonskriteriene er tatt inn først i hvert avsnitt. 5.2 PLANPROGRAM Det skal være utarbeidet et planprogram som grunnlag for planarbeidet (pbl. 4-1) FAKTA Når det lages en regional plan skal det være utarbeidet et planprogram som grunnlag for planarbeidet. Det er utarbeidet planprogram for alle de tre planene vi har undersøkt. Den 31. november 2010 fattet Fylkesutvalget vedtak om oppstart av planarbeid for regional plan for folkehelse, og utsendelse av forslag til planprogram. Fylkesutvalget vedtok å sende planprogram for regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap på høring den Utsending av planprogram og varsling om oppstart av planarbeidet for «Regional plan for Rondane Sølnkletten» ble varslet av Fylkesutvalget gjennom et vedtak i møte den 31.november VURDERING PLANPROGRAM Lovens 4-1 sier at det skal være utarbeidet planprogram som skal utgjøre grunnlag for planarbeidet for regionale planer. Revisjonens gjennomgang viser at for alle de tre planene ble det som et ledd i varsling av oppstart utarbeidet planprogram for det regionale planarbeidet. Innlandet Revisjon IKS Side 14

15 5.3 PLANBESKRIVELSE Forslag til plan skal ved offentlig ettersyn ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger (pbl. 4-2) FAKTA Alle planer som legges fram for offentlig ettersyn etter plan- og bygningsloven skal ha en planbeskrivelse som inneholder beskrivelse av planens formål, av hovedinnhold og av virkninger. Dette gjelder uansett planens omfang og betydning. Alle de tre planene har en planbeskrivelse. I høringsutkastet til «Regional plan for folkehelse i Oppland » står det at hensikten med den regionale planen for folkehelse er at den skal være et verktøy for målrettet og strukturert folkehelsearbeid i Oppland. Behovet for en regional plan er blant annet begrunnet i mer omfattende lovpålagte oppgaver for både kommuner og fylkeskommuner på området og formålet med planen er å synliggjøre folkehelse som et lokalt- og regionalt satsingsområde. Intensjonen er å integrere folkehelse i alt en gjør. I planen er det beskrevet en visjon, der det står at en ønsker en samfunnsutvikling som fremmer trivsel, god folkehelse og utjevner sosiale helseforskjeller. For å nå visjonen er det satt tre hovedmål, «Opplagt i Oppland med folkehelse på dagsorden», «Opplagt i Oppland med sunne levevaner» og «Opplagt i Oppland at alle er med». I «Forslag til Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap » står det at «Målet med den regionale planen er at den skal bidra til å forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv. i Oppland». Innledningsvis i høringsutkastet er det et sammendrag der det blir redegjort for oppbygning av planen. Når det gjelder virkninger av planen, legges det vekt på at planen ikke skal fungere som et operativt verktøy når uønskede hendelser inntreffer, men at den skal være en plan for videreutvikling av samfunnssikkerhet og beredskap i Oppland. Videre står det at planen skal være et plangrunnlag til støtte for kommuner, politiet og andre regionale statsetater og organisasjoner i forbindelse med utarbeidelse/ revisjon av beredskapsplanverk. Høringsutkastet til «regional plan for Rondane Sølnkletten» ble utarbeidet i fellesskap av fylkeskommunene i Oppland og Hedmark. I høringsbrevet står det at intensjonene med planen er at den skal forene målene om lokal omstilling og utvikling med nasjonale mål om en langsiktig og helhetlig forvaltning av fjellområdene og sikring av villreinens leveområder. På grunn av at området som omfattes i den regionale planen utgjør to delområder med ulike forutsetninger, ble planarbeidet for Rondane Sølnkletten gjennomført som to delprosesser, hvor resultatet til slutt ble sammenstilt til en felles plan. Regional plan for Rondane Sølnkletten består derfor av et felles hoveddokument med mål, retningslinjer og handlingsprogram for Rondane Sølnkletten og to delrapporter, en for Rondane og en for Sølnkletten. I høringsutkastet ble det gjort Innlandet Revisjon IKS Side 15

16 rede for bakgrunn, nasjonale mål og premisser for planarbeidet. Det er også laget en beskrivelse av planens virkning VURDERING - PLANBESKRIVELSE Revisjonens gjennomgang har vist at det er planbeskrivelse der det er formulert formål, hovedinnhold og virkninger for alle de tre planene. De tre planene er svært ulike i innhold, men formål, hovedinnhold og virkninger av plan er gjort rede for, uavhengig av om planene er ulike. 5.4 HØRING Planforslag skal sendes på høring til alle statlige, regionale og kommunale myndigheter og andre offentlige organer, private organisasjoner og institusjoner, som blir berørt av forslaget, til uttalelse innen en fastsatt frist (pbl. 5-2) FAKTA Planforslag skal sendes på høring til uttalelse innen en fastsatt frist. I tabellen under ser vi datoer for utsending på høring for alle de tre planene. Tabell 5.2 Regional plan Regional plan for folkehelse Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap Regional plan for Rondane - Sølnkletten Høring Fylkesutvalget vedtok at forslag til Regional plan for folkehelse i Oppland skulle sendes ut på offentlig høring og offentlig ettersyn , sak Fylkesutvalget besluttet å legge forslag til Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap med Fylkes-ROS for Oppland ut til høring og offentlig ettersyn. *Første gangs offentlig høring - november 2010 med høringsfrist januar *Andre gangs høring høringsfrist 1. august *Endeling vedtatt av fylkestingene i Hedmark og Oppland *Fylkesmennene i Hedmark og Oppland ba om at planen skulle legges fram for Miljøverndepartementet (MD). *MD foretok noen endringer i plankart og retningslinjer og godkjente planen med disse endringene Fylkesutvalget i Oppland vedtok 20. september 2011 at forslag til Regional plan for folkehelse i Oppland med handlingsprogram for 2012 skulle sendes ut på høring og offentlig ettersyn. Listen over dem som mottok høringsutkastet er lagt ved som vedlegg. Fylkesutvalget besluttet i sak den å legge forslag til Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap med Fylkes-ROS for Oppland ut til høring og offentlig ettersyn. Det var arbeidsgruppa som utarbeidet planforslaget. Liste over dem, som mottok høringsutkastet er lagt ved som vedlegg. Forslag til regional plan for Rondane-Sølnkletten ble første gang lagt ut til offentlig høring i november 2010 med høringsfrist januar Planmyndighetene mottok ca. 60 merknader til planen. Noen av merknadene førte til endringer i planen. Endringene ble vurdert til å være relativt små, men i og med Innlandet Revisjon IKS Side 16

17 at interessen for planen var stor og at enkelte institusjoner som fylkesmennene hadde vesentlige merknader vedtok fylkesutvalget å sende planen ut på ny høring. Planen ble vedtatt sendt ut til 2.gangs høring med høringsfrist 1. august Etter 2. gangs høring ble det kun foretatt små justeringer og planen ble lagt frem for vedtak i felles Fylkesting. Høringsinstanser er vist i vedlegg VURDERING - HØRING Revisjonens gjennomgang har vist at det ble sendt ut planutkast på høring for alle de tre planene. Når det gjelder Rondane-Sølnkletten ble planen vedtatt sendt ut på andre gangs høring. Det var stor interesse for planen og det kom inn over 50 merknader til planen etter 1. gangs høring. Mange av merknadene ble tatt til følge, noe som førte til at planen ble endret på flere områder. Summen av endringene ble vurdert til å være så store at fylkeskommunene valgte å legge planen ut på ny høring. Selv om fylkeskommunen som er planeier besluttet at merknadene som kom inn kun skulle føre til mindre endringer i planen, ble det vedtatt å sende planen på ny høring. 5.5 REGIONALT PLANFORUM I regionalt planforum skal statlige, regionale og kommunale interesser klarlegges og søkes samordnet i forbindelse med arbeidet med regionale og kommunale planer(pbl. 5-3) FAKTA I pbl. 5-3 står det om regionalt planforum «I planforumet skal statlige, regionale og kommunale interesser klarlegges og søkes samordnet i forbindelse med arbeidet med regionale og kommunale planer.» Det står videre at Regional planmyndighet har ansvaret for regionalt planforums ledelse og sekretariat. På hjemmesiden til Oppland Fylkeskommune ligger et informasjonsskriv om Regionalt planforum som regionalenheten sendte ut til alle kommunene i Oppland i oktober I skrivet står bl.a. følgende «Statlige og regionale organer og kommuner som er berørt av den aktuelle saken skal delta på regionalt planforum. Etter avtale med fylkeskommunen kan andre representanter inviteres til å delta i planforumets møter, men som hovedregel er dette kommunenes drøftingsarena med regionale myndigheter». Bakgrunnen for det som i dag utgjør Regionalt planforum i Oppland var at det var en møtearena som fylkeskommunen etablerte i forbindelse med arbeidet fram mot OL i Hensikten med forumet da det ble opprettet var å få til rask og god samhandling mellom planaktørene. Planforum ble så videreført som samhandlingsarena i Oppland, og flere fylker etablerte tilsvarende arenaer. Da den reviderte plan- og bygningsloven ble vedtatt i 2009 ble dette som var «god praksis» i flere fylker innført som lov, jfr. pbl Ingen av de tre planene som er undersøkt i rapporten er behandlet i regionalt planforum J.fr e-post fra Kristin Loe Kjelstad Innlandet Revisjon IKS Side 17

18 I arbeidet med de regionale planene i Oppland det vært etablert ulike grupper (styrings-, arbeids- og referansegrupper) som i stor grad har involvert regionale og statlige myndigheter og kommuner med interessefelt knyttet til de tema som er tatt opp, eller det har vært innspillsmøter/seminarer i løpet av planprosessen. Tilbakemelding fra regionalenheten er at bruken av disse gruppene i planprosessen kan være bakgrunnen for at regionale planer ikke ble drøftet i regionalt planforum. Regionalt planforum har fram til nå i vært benyttet til drøfting av større kommunale samfunns- og arealplaner, men i det siste ser vi at det også har blitt benyttet til drøfting av regional plan for Hadeland og regional plan Dovrefjell. Teamleder for plan og miljø ved regionalenheten i fylkeskommunen sier til revisjonen at erfaring tilsier at drøfting i regionalt planforum bør legges inn som fast rutine i framdriftsplanene i regionale planer framover 7. Det ble utarbeidet plan for medvirkning i planprogrammet til Regional plan for folkehelse. I løpet av 2011 ble det kjørt en medvirkningsprosess der det ifølge folkehelsekoordinator var særlig fokus på barn og unges innspill. Planen ble behandlet i ulike komiteer i fylket, Ungdommens Fylkesting deltok i planarbeidet og Komite for kultur, miljø og næring fulgte planarbeidet politisk. Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap ble ikke tatt opp som sak i regionalt planforum, men ble drøftet i egne møter. Det ble bl.a. avholdt oppstartmøte med informasjon om planarbeidet, og forventninger fra aktørene. Det ble også arrangert en egen fagdag. På oppstartmøter deltok både store offentlige etater og ulike frivillige organisasjoner. Regionalt planforum ble ifølge fylkeskommunen ikke benyttet fordi de regionale myndighetene, som normalt deltar i møter i regionalt planforum allerede var sentrale parter i arbeidet. De deltok i flere møter i planprosessen samt at de bidro med betraktninger og leverte skriftlig materiale. Disse var Oppland fylkeskommune, som planprosessledelse, Fylkesmannen i Oppland som fagmyndighet og fagligansvarlig, Statens Vegvesen som fagmyndighet innen vegspørsmål og trafikksikkerhet, NVE, som fagmyndighet flom og skred og jernbaneverket som fagmyndighet jernbanesikkerhet. Det ble vurdert at egne møter med dette temaet i regionalt planforum ville mest sannsynlig ikke føre til bredere involvering enn det som ble oppnådd i fellesmøter og jevnlig dialog mellom partene gjennom planprosessen med denne planen. Representanter for kommune og fylkeskommune satt i styringsgruppa som ble opprettet for planprosessen for Regional plan for Rondane-Sølnkletten. Et hovedgrep i planprosessen var bruk av kommunale scenarieprosesser. Dette ble brukt som et første trinn i planprosessen. Disse scenariene skulle sammenstilles og vurderes i åpne regionale møter i et andre trinn i prosessen, men ble ikke gjennomført. Det var konklusjonen etter en samlet vurdering av tids- og ressursbruk, møteslitasje på kommunene og det faktum at kommunene uansett får muligheter til å mene noe om scenarioene når planen er ute på høring og offentlig ettersyn. Det ble gjennomført flere møter med Miljøverndepartementet der utforming av regional plan ble drøftet. I sluttfasen av arbeidet med planforslaget hadde prosjektleder møter med kommunene der det blant annet ble lagt fram forslag til løsninger og forslagene ble begrunnet. 7 J.fr e-post fra Kristin Loe Kjelstad Innlandet Revisjon IKS Side 18

19 Revisjonen har sett på om andre fylkeskommuner behandler sine regionale planer i regionalt planforum. Dette synes å være todelt, flere fylker opplyser på sine hjemmesider at regionalt planforum er et forum der kommunene kan få tatt opp sine saker. Rogaland, Akershus og Vestfold skriver på sine hjemmesider at det er mulig for kommunene å ta opp saker med de regionale myndighetene om alle faser av planarbeidet. Fylkenes egne regionale planer er ikke nevnt som planer som tas opp i forumet. På hjemmesidene til Troms og Møre og Romsdal står det at regionale planer også er en del av det som tas opp i regionalt planforum VURDERING - REGIONALT PLANFORUM Ingen av de tre planene som revisjonen har sett på ble behandlet i regionalt planforum. Det er ulike valg som er tatt for de tre planene med hensyn til hvilke fora planen har vært drøftet i. I plan- og bygningsloven står det at i alle regioner bør det være et regionalt planforum der statlige, regionale og kommunale interesser kartlegges og søkes samordnet i forbindelse med arbeidet med regionale og kommunale planer. Det er opprettet regionalt planforum i Oppland men fylkeskommunen har ikke hatt som fast praksis å behandle egne regionale planer i disse møtene. I informasjonsskrivet som omhandler regionalt planforum og som fylkeskommunen har sendt ut til alle kommunene skriver de at forumet som hovedregel er kommunenes drøftingsarena med regionale myndigheter. I loven står det at «I planforumet skal statlige, regionale og kommunale interesser kartlegges og søkes samordnet i forbindelse med arbeidet med regionale og kommunale planer.» Slik revisjonen vurderer det bør fylkeskommunens egne planer behandles i regionalt planforum på lik linje med kommunale planer. Vi kan ikke se at det er grunngitt hvorfor en heller skal velge å opprette alternative forum når de har et forum som allerede er etablert og som ifølge fagavdelingen i fylkeskommunen fungert etter intensjonen for de sakene som blir behandlet der. 5.6 MEDVIRKNING RETT OG PLIKT TIL Å DELTA Statlige organer og kommuner har rett og plikt til å delta i planlegging ved utarbeiding av regional plan når den berører deres virkeområde eller egne planer og vedtak (pbl. 8-3 jf 5-1) FAKTA Regional plan for folkehelse De vi har snakket med fra Fylkesmannen og fra fylkeskommunen beskriver en regional planprosess der fylkeskommunen åpnet for brei medvirkning med særlig fokus på brukergruppene. Folkehelserådgiver hos Fylkesmannen deltok i oppstarten i arbeidsgruppa som jobbet med planen. Gjennom Folkehelseloven av 2012 ble det stilt nye krav både til Fylkesmannen og til kommunene om oppfølging på dette området. Den nye plan- og bygningsloven har på sin side et sterkt fokus på Innlandet Revisjon IKS Side 19

20 «medvirkning.» Ut fra innholdet i disse nye lovene ble Fylkesmannens rolle opplevd som noe uklar, og folkehelserådgiver hos Fylkesmannen trakk seg noe ut fra videre planprosess. Dobbeltrollen besto i at på den ene siden var Fylkesmannen høringsinstans i planarbeidet, og på den andre siden skulle Fylkesmannen ha en oppfølgings- og kontrollfunksjon av folkehelsearbeidet. Det ble vurdert slik at det kunne være vanskelig å ha tilsyn på områder der en selv har hatt en aktiv rolle i å utforme planen. Det at fylkeskommunen gikk bredt ut hva gjelder medvirkning gjorde at mange ble involvert, men det gjorde også at det ble krevende å sortere/ samle innspill etterpå ifølge folkehelsekoordinator. Hun sier videre at selv om de fikk til en prosess med brei medvirkning, ser en i ettertid at medvirkningen kunne vært dreid noe mer mot sentral ledelse og fagpersoner i kommunene. Dette fordi det er kommunene som er nærmest til å bruke planen. Alle kommunene fungerte som høringsinstans da planen ble sendt ut på høring. Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap Det er fylkeskommunen som er den regionale planmyndigheten og som har det formelle ansvaret for utarbeiding av regionale planer. I prosessen med utarbeiding av regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap var Samordnings og beredskapsstaben hos Fylkesmannen likevel en sentral aktør i utarbeidingen av plan. Fylkesmannen har ansvar for fagområdet, og fylkesberedskapssjefen har sin stab hos Fylkesmannen. Fylkesberedskapsrådet er et råd for hele Oppland der etater som er involvert i beredskaps- og sikkerhetsspørsmål er samlet. Dette betyr at mye av kunnskapen om beredskapsarbeid er samlet hos Fylkesmannen. Oppland fylkeskommune og Fylkesmannen i Oppland planla og gjennomførte oppstartmøter i fellesskap og de fikk involvert alle de medvirkende (veivesen, mattilsyn, politi, frivillige organisasjoner m.fl.). Fylkesmannen i Oppland har faste kontaktmøter med kommunene to ganger i året, planen ble satt på agendaen på disse møtene. Deltakelse skjedde ifølge rådgiver hos fylkeskommunen i hovedsak i to runder. Arbeidet ble startet opp med utgangspunkt i plan fra nåværende plan var en revisjon av tidligere plan. Inndeling av planen er ganske lik. Det ble gjennomført en første runde med innspill der en tilskrev de som sto oppført i den tidligere planen samt noen flere som en så behov for å ha med i beskrivelsene. De som har en spesifikk rolle (eks brann/ politi) ble utfordret til å sette opp ulike hendelser som kan skje. Det ble videre arrangert en fagdag alle kommunene i Oppland var invitert, men det var få som møtte. For å være føre var, ble noen nøkkelpersoner invitert spesifikt dvs personer som en kjente til hadde disse oppgavene i egen kommune. Selv om interessen ikke har vært så stor så sier rådgiver ved fylkeskommunen at alle kommunene er hørt og alle har fått mulighet til å gi innspill. De instanser revisjonen har kontaktet Fylkesmann, kommune og fylkeskommunens representant var samstemt i betraktningen om at det var stor grad av medvirkning av de aktuelle aktørene i den regionale planprosessen. Innlandet Revisjon IKS Side 20

21 Regional plan for Rondane Sølnkletten Representant fra fylkeskommunen beskriver at alle berørte parter fikk anledning til å delta i prosessen gjennom de prosesskravene som plan- og bygningsloven stiller. Planarbeidet ble organisert som et prosjekt, med styringsgruppe og faggruppe. Kommuner fra både Oppland og Hedmark var representert i begge gruppene. Villreininteressene ble representert ved at villreinnemda fikk plass i styringsgruppa og fylkesmennene i faggruppa. De revisjonen har intervjuet hos Fylkesmannen beskriver egen rolle i regional planlegging som en dobbeltrolle, dette er uavhengig av hvilken plan vi snakker om. På den ene siden deltar de i utarbeiding av plan, og på den andre siden skal de ha en kontrollfunksjon overfor brukerne av planen i ettertid. Når det gjelder regional plan for Rondane Sølnkletten mente rådgiver hos Fylkesmannen at selv om de skulle ha en kontrollfunksjon etter at planen er vedtatt, var det viktig for dem å ha mulighet til å delta i prosessen med utarbeiding av plan. I Planprogram for revisjon av fylkesdelplan Rondane 8 ble det presisert at den regionale planmyndigheten som er fylkeskommunen ønsket at planprosessen skulle være politisk styrt. «Medvirkning fra og involvering av ulike interesseparter skal skje ut fra oppgavene i de ulike fasene av arbeidet, ikke som gjennomgående arbeids- eller referansegrupper. Brukerinteresser som har det største konfliktpotensialet i forhold til villrein skal prioriteres i planprosessen». Her ble det med andre ord tatt en beslutning om at Fylkesmannen ikke skulle delta i styringsgruppen. Fra kommunalt hold blir planprosessen beskrevet som en prosess der kommunene i stor grad ble invitert til å medvirke, og ut fra dette at de opplevde at kravene om medvirkning fra Plan- og bygningsloven var fulgt. I tillegg til at kommunen var invitert til å delta, pekte de på at også andre parter i området ble invitert til å delta, f.eks. representant for fjellstyre, grunneierlag mm. Prosessen beskrives som en demokratisk prosess med mange detaljer underveis VURDERING - MEDVIRKNING Revisjonen har sett på om prosessreglene hva gjelder medvirkning er fulgt. Ut fra tilbakemeldingene revisjonen har fått synes det ikke å være noen instanser som systematisk er utelatt fra regional planprosess som ut fra loven skulle eller kunne vært med. Selv om prosessreglene er fulgt, kan det være ulike meninger om hvor godt den faktiske prosessen har fungert. Dette kommer vi tilbake til i problemstilling 3, der vi har spurt flere aktører om hvordan deres opplevelse av planprosessen var. 5.7 VEDTAS MED ENDELIG VIRKNING AV REGIONAL PLANMYNDIGHET Regional plan skal vedtas med endelig virkning av regional planmyndighet. Det kan kreves at saken bringes inn for departementet (pbl. 8-4). 8 Godkjent i Hedmark og Oppland fylkesting Innlandet Revisjon IKS Side 21

22 5.7.1 FAKTA Regional plan for folkehelse er endelig vedtatt av i fylkestinget i 24. februar Det var komite for kultur, miljø og næring som la fram planen. Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap ble vedtatt av fylkestinget i sak 13/14 i møte den Regional plan for Rondane Sølnkletten ble vedtatt i felles fylkesting i møte Fylkesmennene i Hedmark og Oppland ba imidlertid om at planen skulle legges fram for Miljøverndepartementet (MD) da de mente at den ikke i stor nok grad tok hensyn til villreinen i Rondane. MD foretok noen endringer i plankart og retningslinjer og godkjente planen med disse endringene VURDERING - VEDTAK AV REGIONAL PLANMYNDIGHET Gjennomgangen har vist at alle de tre planene ble endelig vedtatt av regional planmyndighet. Plan Rondane Sølnkletten ble først vedtatt av regional myndighet. Etter at planen ble vedtatt sto det klart at fylkesmennene ikke fikk gjennomslag for sine høringsuttalelser hverken i første eller i andre høringsrunde, de ville dermed ikke akseptere planen og den ble oversendt Miljøverndepartementet Planen ble endelig godkjent av Miljøverndepartementet 17. september 2013, tre år forsinket. Innlandet Revisjon IKS Side 22

23 6. FRAMDRIFT I PLANPROGRAMMENE 6.1 PROBLEMSTILLING For å belyse problemstilling 2 har vi undersøkt prosessene opp mot framdriftsplanen som var nedtegnet i planprogrammene. Ble framdriften i planprogram fulgt, og ved eventuelle avvik, hva var årsaken til dette? 6.2 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier her tar utgangspunkt i de tre planenes framdriftsplaner. En framdriftsplan vil måtte utformes individuelt ut fra forutsetningene i den enkelte plan. Kompleksiteten i planarbeidet vil være av betydning for hvordan framdriftsplanen utformes. 6.3 FRAMDRIFTSPLAN Folkehelse Det opplyses fra folkehelsekoordinator og ansvarlig for gjennomføringen av den regionale planprosessen i fylkeskommunen at framdriftsplanen ble fulgt som forutsatt. Dette er også gjort rede for i saksutgreiingen som lå ved da planen ble vedtatt. I forslag til framdriftsplan er det satt opp endelig vedtak av plan i desember Endeling plan ble vedtatt i februar Samfunnssikkerhet og beredskap I planprogrammet som ble vedtatt for gjennomføringen av regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap var det satt opp matrise for framdrift i arbeidet. Fagavdelingen i fylkeskommunen opplyste til revisjonen at framdriftsplanen langt på vei ble fulgt, men at utredning av planforslaget tok noe lengre tid enn forventet. Det tok lengre tid enn forventet å få på plass det skriftlige materialet som skulle være med i forslaget. Prosessmålet var å få sluttbehandlet planen i fylkestingets desembermøte i 2013, men den ble først sluttbehandlet i aprilmøtet i Rondane Sølnkletten Framdriften var satt opp som en prosess, der de ulike fasene i prosessen er beskrevet i plandokumentet. Fase 1) Oppstartfase, fase 2) Vurdering av framtidige utbyggingsstrategier og konsekvensanalyser, fase 3) Utarbeiding av plan, fase 4) Godkjenningsfase, fase 5) Planens anvendelse. Innlandet Revisjon IKS Side 23

24 Ifølge fagavdelingen i fylkeskommunen ble framdriften i fase 1, 2 og 3 fulgt som forutsatt i framdriftsplanen. I planprogrammet la en til grunn at de kommunevise scenariene skulle avveies gjennom en grundig regional diskusjon. Dette ble ikke gjennomført og ble fra fylkeskommunens side begrunnet med tidsnød. Plandokumentet ble sendt ut på første gangs offentlig høring i november 2010 med høringsfrist januar Fylkesmannen kom med en omfattende høringsuttalelse. Styringsgruppa innarbeidet de endringer de mente det var riktig å ta til følge, men det var flere merknader fra Fylkesmannen som ikke ble tatt med. Fra styringsgruppa og fra sluttbehandlingen i fylkestinget ble det pekt på at dersom en skulle gå inn for de endringene som ble krevd fra Fylkesmannen ville dette være i strid med bestillingen fra Miljøverndepartementet. De skrev også at det ville være i strid med planprogrammet som Miljøverndepartementet hadde godkjent og som lå til grunn for planarbeidet. Planen ble oversendt Miljøverndepartementet for endelig avklaring på bakgrunn av merknadene i felles høringsuttalelse fra fylkesmennene i Oppland og Hedmark. Det refereres til planprosessen i artikkelen vi har sett på i «Utmark.» De skriver at planprosessen «startet i november 2007 og var planlagt ferdigbehandlet i fjerde kvartal På grunn av store konflikter, særlig mellom fylkesmenn og kommuner/fylkeskommuner, tok det dobbelt så lang tid, og planen ble først godkjent i september 2013». 6.4 REVISJONENS VURDERINGER Både plan for folkehelse og plan for samfunnssikkerhet og beredskap ble vedtatt bare noen få måneder etter det som var satt opp i framdriftsplanene. I arbeidet med beredskapsplanen tok det noe mer tid enn forventet å få på plass det skriftlige materialet, men det var ikke store forsinkelser. Den tredje planen, Rondane-Sølnkletten hadde størst avvik mellom planlagt og reell framdrift. Prosess med annen gangs høring og vurdering/ avgjørelse fra departementet gjorde at den fjerde fasen i framdriftsplanen godkjenningsfasen tok lengre tid enn forutsatt da planleggingen ble gjort. Her kan det diskuteres hva som var årsaken til de store forsinkelsene planprosessen var preget av store uenigheter mellom to ytterpunkter. Til sluttbehandlingen i Fylkestinget skrev fylkeskommunen at planen på en god måte avveide hensynet til bruk og vern i tråd med bestillingen fra Miljøverndepartementet. Fylkesmannen og Direktoratet for naturforvaltning delte ikke denne oppfatningen av planen, og hadde på sin side som mål å sikre eller utvide villreinområdet og gi strengere restriksjoner for kommunal arealplanlegging. De ønsket også økt vern og en begrensing av næringsvirksomhet. I og med at de to sidene ikke kom nærmere hverandre i arbeidet, ble omfanget av merknader fra Fylkesmannen omfattende. Dette igjen gjorde at planen ble sendt ut på andre gangs høring. I neste instans ble den sendt til departementet for avgjørelse, noe som naturlig nok førte til at sluttbehandlingen av planen skjedde langt senere en forutsatt i framdriftsplanen. Innlandet Revisjon IKS Side 24

25 7. MEDVIRKNING I PLANPROSESSEN 7.1 PROBLEMSTILLING Hvordan er medvirkning i planprosessen ivaretatt? Hvordan er Fylkesmannen, kommunens og evt. andre medvirkendes opplevelse av planprosessen? I hvilken grad mener Fylkesmannen, kommunene og evt. andre medvirkende at planen binder opp egen organisasjon? Er kommunenes engasjement i regionale planprosesser politisk eller administrativt? For å svare på problemstilling 3 har vi intervjuet ansatte i kommuner som hadde kjennskap til planene, vi har intervjuet kontaktpersoner hos Fylkesmannen som deltok i arbeid med utarbeiding av de regionale planene fra Fylkesmannens side og vi har snakket med saksansvarlige hos fylkeskommunen. Vi har også sett noe på høringsuttalelser og vi har sett på dokumentasjonen som er brukt i artikkelen i tidsskriftet «Utmark» som vi har referert tidligere. Dette er en deskriptiv problemstilling og den vurderes ikke opp mot revisjonskriterier. 7.2 MEDVIRKNING RETT OG PLIKT TIL Å DELTA Datainnsamlingen har vist at tilblivelsen av de tre planene var forskjellig selv om alle planene har de samme retningslinjene i plan- og bygningsloven å forholde seg til. Den første problemstillingen viste at reglene i plan- og bygningsloven langt på veg var fulgt når det gjelder de formelle stoppunktene som skal være på plass når en regional plan blir laget. Alle planene hadde planprogram, de var sendt på høring, ulike aktører var invitert til medvirkning, og formell riktig instans har vedtatt planene. Det var også slik at fylkeskommunen valgte ikke å behandle planene i regionalt planforum. Selv om de samme formelle reglene er fulgt har det vært ulikt engasjement og interesse for de tre planene. Revisjonen har intervjuet tilsatte hos Fylkesmann, tilsatte i utvalgte kommuner og tilsatte i fylkeskommunen for å kunne belyse hvordan medvirkning er ivaretatt. De ulike instansene har ulike roller i arbeidet med regional planprosess. Formelt er det fylkeskommunen som er den regionale planmyndigheten og som har ansvar for utarbeiding av regionale planer. Vi så i kapittel 5.6 at planog bygningsloven slår fast at statlige organer og kommuner har rett og plikt til å delta ved utarbeiding av regional plan DE MEDVIRKENDES OPPLEVELSE AV PLANPROSESSEN I alle de tre planene vi har sett på har Fylkesmannen hatt en rolle i planprosessen, men rollen har vært svært ulik fra plan til plan. Innlandet Revisjon IKS Side 25

26 Når det gjelder utarbeiding av plan for samfunnssikkerhet og beredskap var Fylkesmannen aktivt medvirkende. Fylkesmannen både planla og gjennomførte planprosessen sammen med fylkeskommunen. Fra Fylkesmannen ble det sagt at det var viktig at de deltok som de gjorde, fordi de sitter med omfattende fagkompetansen på området tilsvarende kompetanse har de ikke i fylkeskommunen. Fylkesmannen hadde ikke en tilsvarende rolle i arbeidet med regional plan for Rondane- Sølnkletten. Fylkeskommunen ved fylkestinget besluttet gjennom utarbeiding av planprogram for prosessen at det skulle være en ren politisk styringsgruppe. Fylkesmannen satt derfor ikke i førersetet på denne planprosessen som i plan for samfunnssikkerhet og beredskap. Tilbakemelding fra Fylkesmannen er at de var kritiske til at de ikke fikk plass i styringsgruppa, de mente at deres kunnskap om området ble utelatt i prosessen, og at de først fikk komme med innspill da planen ble lagt ut til offentlig høring. Fylkeskommunen og fylkesmannen har et noe ulikt syn på årsaken til at Fylkesmannen ikke var en del av styringsgruppa. Fra fylkeskommunen oppfattet de at Fylkesmannen ikke ønsket å være med i styringsgruppa på grunn av den dobbeltrollen de da ville få ved at de er høringspart, samt at de skulle utøve legalitetskontroll av planen. Dette var hovedårsakene til at de fra fylkeskommunen valgte å ta med Villreinnemda i styringsgruppa. Ansatte hos Fylkesmannen beskriver en langt bedre prosess da de to andre regionale planene for villreinområdene ble behandlet. Da deltok Fylkesmannen i styringsgruppa med uttale- og forslagsrett. I den siste regionale planen vi har sett på om Folkehelse medvirket Fylkesmannen aktivt i oppstarten av arbeidet, men trakk seg ut på eget initiativ, for ikke å komme opp i en dobbeltrolle senere. Her ser vi altså en tredje betraktning på hvordan Fylkesmannen beskriver sin opplevelse av mulighet til å medvirke i planprosessen. På samme måte som Fylkesmannens rolle i forhold til medvirkning har vært forskjellig i de tre planene, har også kommunenes medvirkning vært ulik. I regional plan for Rondane-Sølnkletten var kommunene aktive, tilbakemeldingen revisjonen har fått var at de så prosessen som inkluderende, og at kommunene fikk god anledning til å medvirke og til å delta i arbeidet. Kommunene var også representert i styringsgruppa for arbeidet. I regional plan for folkehelse medvirket kommunene blant annet gjennom å komme med svar på høringsdokumentet da det ble sendt ut på høring. Vi har sett at det var 23 av 26 kommuner som kom med uttale. Det var også en deltagende region som representerte 3 kommuner med i arbeidsgruppa for planprosessen. Dette var Inger Øverli fra Lillehammer-regionen. Dette for å sikre noe av kommuneperspektivet, spesielt for barn og unge. Det var ogsp medvirkning fra noen tverrsektorielle grupper i kommunene, politikere og kommunestyrer jamfør plan for medvirkningsprosess i planprogrammet. Men i etterkant så en at dette kunne vært gjort i alle regioner/kommuner, da det hadde sikret en bedre forankring. Underveis har en hvert år sendt ut en questback til kommunene for innspill til rullering av handlingsprogram til planen. Fra folkehelsekoordinator ble det også sagt at en så i fylkeskommunen at en kunne ha inkludert kommunene mer aktivt enn det som ble gjort. I den tredje planen som omhandler samfunnssikkerhet og beredskap så vi at det var relativt få kommuner som engasjerte seg i planarbeidet. Dette var planmyndighetene forberedt på, og for å få Innlandet Revisjon IKS Side 26

27 inn kommunal medvirkning inviterte de spesifikt med noen kommuner der de visste det ble arbeidet med problematikken BINDER PLANENE OPP EGEN ORGANISASJON? De regionale planene er ikke juridisk bindende for kommunene. Når det gjelder konkret oppfølging er det regional plan for Rondane-Sølnkletten som vel kan sier å være mest konkret mht. å binde opp kommunene. Planen påvirker arealplaner, den regionale planen danner grunnlag for fylkeskommunen og Fylkesmannens behandling av kommunale planer. Når kommunene skal utarbeide en arealplan for områder som ligger innenfor planområdet Rondane Sølnkletten vil de først måtte avklare dette opp mot innholdet i planen. Ifølge dem vi har vært i kontakt med fra kommunene blir dette gjort. Når det gjelder regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap har vi sett at intensjonen med denne planen er ikke at den skal binde opp kommunene, men den skal være et grunnlag for kommunenes arbeid med samme tematikk. Heller ikke regional plan for folkehelse pålegger kommunene å gjennomføre tiltak. Kommunene har i det senere fått ansvar for flere oppgaver som omhandler folkehelse, dette er oppgaver fastsatt i folkehelseloven av I en spørreundersøkelse fylkeskommunen har gjennomført overfor kommunene rapporteres det at kommunene er godt fornøyd med tiltakene i den regionale planen. Det blir årlig kjørt en questback-undersøkelse til kommunene om tiltakene i regional plan for folkehelse. Tidligere folkehelserådgiver hos Fylkesmannen, nå helse- omsorgs og folkehelsesjef i Lesja kommune mener folkehelseplanen muligens har liten forankring i kommunenes administrative og politiske ledelse, men at den er godt forankret i folkehelsemiljøet POLITISK ELLER ADMINISTRATIVT ENGASJEMENT I REGIONALE PLANPROSESSER Det var et stort politisk engasjement i arbeidet med regional plan for Rondane Sølnkletten. Arbeidet krevde også mye arbeid fra administrasjonen i kommunene da det var mange detaljer som skulle behandles. Alle de involverte kommunene hadde oppnevnt både administrativ og politisk kontaktperson. De to andre planene var i større grad fulgt opp administrativt. Når det gjelder regional plan for folkehelse er dette et område som er relativt nytt ansvarsområde både i planverk og i lovverk for kommunene. Det er et administrativt folkehelsenettverk blant dem som arbeider med folkehelse i kommunene. Både fra Fylkesmannen og fra fylkeskommunen etterlyses det behov for å løfte området opp for å få engasjert flere politikere og administrative ledere i kommunene. Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap er fulgt opp administrativt nivå i kommunene. Noen få kommuner har egne personer som arbeider med beredskap, men få av de mindre kommunene har egne stillinger for dette. Innlandet Revisjon IKS Side 27

28 8. HANDLINGSPROGRAM 8.1 PROBLEMSTILLING For problemstilling 4 har vi sett på om det vedtatt årlige handlingsprogram etter vedtagelsen av planen? 8.2 REVISJONSKRITERIER Plan- og bygningsloven 8-1: Som del av regional plan skal det utarbeides et handlingsprogram for gjennomføring av planen. Handlingsprogrammet skal vedtas av regional planmyndighet og rulleres årlig. 8.3 HANDLINGSPROGRAM Alle regional planer skal ha et handlingsprogram. Innholdet i handlingsprogrammet skal tilpasses hvilke problemstillinger planen tar opp. Noen planer er tematiske og i hovedsak rettet mot tjenesteyting, mens andre planer handler om arealplanlegging. De forskjellige planene vil kreve ulike virkemidler. Handlingsprogrammet brukes til å gi en vurdering av hvilken oppfølging planen krever. Fylkestinget skal vedta handlingsprogrammet som en del av den regionale planen. Det er også fylkestinget som har ansvar for å ta handlingsprogrammet opp til en årlig rullering. Regional planmyndighet skal utarbeide regionale planer for de spørsmål som er fastsatt i den regionale planstrategien. Til regional plan skal det utarbeides et handlingsprogram for gjennomføring av planen. Handlingsprogrammet skal vedtas av regional planmyndighet og rulleres årlig. Tabell 8.1 Regional plan Regional plan for folkehelse Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap Regional plan for Rondane - Sølnkletten Handlingsprogram handlingsprogram ble vedtatt samtidig med plan handlingsprogram for 2012 ble behandlet i fylkesutvalget handlingsprogram for ble vedtatt. Handlingsprogram for de to årene ble slått sammen for å komme i rute med fylkeskommunens økonomiplanlegging. Handlingsprogram ble ikke vedtatt samtidig med hovedplan 9. Handlingsprogram ble utarbeidet som en del av den regionale planen. 9 Handlingsprogram for planen ble vedtatt etter at rapporten vår ble ferdigstilt. Vedtak i Fylkesutvalget i sak 58/15, Fylkesmannen har koordinert dette arbeidet som regional beredskapsmyndighet. Innlandet Revisjon IKS Side 28

29 Regional plan for folkehelse Regional plan for folkehelse ble vedtatt den 24. februar Det ble vedtatt handlingsprogram for planen samtidig med at planen ble vedtatt. Handlingsprogram for 2013 ble lagt fram for fylkesutvalget for behandling 13. mars Tidspunktet for vedtak av handlingsprogram har i følge saksbehandler hos OFK ikke samsvart med budsjettarbeidet. For å komme «på tur» med behandling av budsjett, ble det for 2014/2015 laget et handlingsprogram for en litt lengre periode, slik at en skulle komme i rute med budsjettbehandlingen i fylkeskommunen. Rullering av Handlingsprogram for ble vedtatt av fylkesutvalget i møte I forslag til det første handlingsprogrammet hadde ulike tiltak blitt gitt til kommunene som «ansvarlig for gjennomføring». Tilbakemelding gjennom høring var at noen av kommunene mente fylkeskommunen ikke kunne pålegge kommunene ansvar for ulike oppgaver gjennom en regional plan. Fylkeskommunen endret handlingsplanen slik at de sto som ansvarlig for gjennomføring og at kommunene sto som «samarbeidspart». Når det gjelder handlingsplanen for regional plan for folkehelse rapporteres det inn på hovedpunktene til årsmeldingen, ellers rapporteres det muntlig til Folkehelseforum som er et slags regionalplanstyre. Revisjonen har sett på saksutredning til fylkesutvalget i forbindelse med rullering av handlingsprogram. Her er det en redegjørelse om hva som er gjort i inneværende handlingsprogram, og om hvilke utfordringer en ser videre ut fra dette. Aktiviteten i forbindelse md regional plan for folkehelse dokumenteres også løpende både på fylkeskommunens nettside og gjennom nyhetsbrev som sendes ut. Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap Etter plan- og bygningsloven skal handlingsprogrammet vedtas samtidig med hovedplanen. Fylkestinget besluttet likevel å vedta regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap uten at handlingsprogrammet var klart. Da den regionale planen ble vedtatt av fylkestinget ble det lagt til et punkt to i vedtaket der det sto at det forutsettes at planens handlingsprogram vedtas snarest. I saksframstillingen sto det «Med bakgrunn i rollen som regional beredskapsmyndighet vil Fylkesmannen i Oppland ta føringen i arbeidet med de årlige handlingsprogrammene. Fylkesmannen i Oppland samordner sentrale aktører og framstiller forslag til årlige handlingsprogram. Oppland fylkeskommune skal, som planmyndighet, besørge høring av handlingsprogramforslagene og vedtak av disse». Det ble sendt ut brev fra Fylkesmannen den der de skriver at Oppland fylkeskommune og Fylkesmannen ber om innspill til handlingsprogrammet som skal utarbeides i forlengelse av arbeidet med regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap Det var satt en høringsfrist Handlingsprogram for planen ble vedtatt i Fylkesutvalget i sak 58/15, Fylkesmannen har koordinert dette arbeidet som regional beredskapsmyndighet. Innlandet Revisjon IKS Side 29

30 Regional plan for Rondane Sølnkletten Handlingsprogrammet ble utarbeidet som en del av den regionale planen. Planrådet for villrein i Rondane og Sølnkletten er tiltenkt ansvaret for oppfølging av handlingsprogrammet og å passe på at planens retningslinjer følges opp av kommunene. Det har fram til nå ikke vært en rullering av planen, men dette arbeidet er i gang ved at Planrådet har foreslått et handlingsprogram for 2015 gjennom en konkretisering og prioritering av det handlingsprogrammet som ble vedtatt sammen med planen i Planrådgivere i Regionalenheten har den daglige oppfølgingen av planens retningslinjer ovenfor kommunene. Innholdet i handlingsprogram blir ikke automatisk koplet opp mot arbeidet med reguleringsplaner ute i kommunene. Fylkeskommunens arbeid med oppfølging av den regionale planen, ligger ifølge fagavdelingen i det å kontrollere de kommunale planene som vedtas i området. Disse planene må sjekkes opp mot regional plan. Det ligger en del vurderinger hos fylkeskommunen hva gjelder hvilket detaljeringsnivå en kan legge seg på ved utarbeiding av handlingsplaner. Det ble utarbeidet handlingsprogram som ligger som kapittel 6 i den regionale planen for Rondane - Sølnkletten. Angående detaljeringsgrad i handlingsprogrammene til de regionale villreinplanene, så har Hedmark fylkeskommune tatt initiativ til et samarbeid mellom Hedmark, Oppland, Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal og Sør-Trøndelag fylkeskommuner om utarbeidelse av en «mal» for handlingsprogrammene. 8.4 REVISJONENS VURDERINGER Det er utarbeidet handlingsprogram som følger av regional plan for folkehelse. Dette er den av de tre planene vi har sett på som også har hatt årlig rullering av handlingsprogram slik det er forutsatt i loven. Når det gjelder regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap er handlingsprogram ikke ferdigstilt enda, men det er under arbeid. Handlingsprogrammet har vært sendt ut på høring til de aktuelle instansene. Fylkesberedskapsrådet har ansvar for oppfølging av regional plan, men det foreligger ikke pr i dag et handlingsprogram der gjennomføring er presisert. For regional plan for Rondane Sølnkletten ble det vedtatt handlingsprogram samtidig med at den regionale planen ble vedtatt. Det arbeides med en rullering av handlingsprogrammet, men ut fra de opplysninger revisjonen er gjort kjent med er dette arbeidet ikke ferdig pr. i dag. Innlandet Revisjon IKS Side 30

31 9. KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER Problemstilling 1 Er plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regionale planer fulgt? Konklusjoner: For alle de tre planene ble plan- og bygningslovens krav til saksbehandling i den regionale planprosessen fulgt på følgende punkter: - Det var utarbeidet planprogram for alle de tre planene. - Det var laget planbeskrivelse for alle planene. - Planene ble sendt ut på høring. - Planene ble vedtatt med endelig virkning av regional planmyndighet. Plan for Rondane- Sølnkletten måtte videre til sluttbehandling i Miljøverndepartementet. Årsaken etter det revisjonen kan se var ikke at saksbehandlingsregler ikke ble fulgt. På ett område var det en mangel for alle tre planene. - Ingen av de tre regionale planene var behandlet i fylkeskommunens eget forum «regionalt planforum». Etter at de tre planene ble vedtatt har flere nyere regionale planer blitt behandlet i regionalt planforum. Revisjonen har fått tilbakemelding fra fagavdelingen at de i det videre vil legge fram regionale planer i regionalt planforum. Problemstilling 2 Er framdriften i planprogrammet fulgt? Ved evt. avvik: Hva er årsaken? Konklusjoner: Både plan for folkehelse og plan for samfunnssikkerhet og beredskap ble vedtatt noen få måneder etter det som var satt opp i framdriftsplanene. Ut fra de relativt små forsinkelsene på framdrift i forhold til planprogrammet mener revisjonen at en må kunne si at framdrift i planprogrammet i hovedsak er fulgt. For den tredje planen, Rondane-Sølnkletten så vi at det var avvik mellom planlagt og reell framdrift. Vi har sett at det var relativt store uenigheter i hvilket innhold planen skulle ha. Det sto mellom på den ene siden interesse i å utvide villreinområdet, strengere restriksjoner for kommunal arealplanlegging, økt vern og begrensing av næringsutøvelse. På den andre siden var det ønske om økt handlingsrom for kommunene, bedre vilkår for næringsutvikling og å minske villreinområdet. I og med at de ikke kom nærmere hverandre i arbeidet med utarbeiding av plan, ble det også slik at omfanget av merknader fra Fylkesmannen ble omfattende. Dette igjen gjorde at planen ble sterkt forsinket gjennom prosessene det tok før departementet til slutt fattet beslutning om endelig plan. Innlandet Revisjon IKS Side 31

32 Problemstilling 3 Hvordan er medvirkning i planprosessen ivaretatt? Konklusjoner: Fylkesmannen var svært aktiv og medvirkende i plan for samfunnssikkerhet og beredskap. I plan for folkehelse var Fylkesmannen med aktivt i oppstarten av prosessen, men trakk seg ut da det var usikkerhet omkring dobbeltrolle som planlegger på den ene siden og kontrollør på den andre siden. I plan for Rondane- Sølnkletten var Fylkesmannen ikke fornøyd med den muligheten de ble gitt til å medvirke i planprosessen. I samme plan som fylkesmannen ikke var fornøyd med mulighet til å medvirke, opplevde kommunene prosessen som inkluderende og demokratisk for dem. Etter hva revisjonen har fått tilbakemelding om, ble de hørt og inkludert i prosessen. Plan for samfunnssikkerhet og beredskap var en plan som ble behandlet administrativt med stor deltakelse fra ulike offentlige etater, men det var liten interesse fra kommunene til å medvirke. I plan for folkehelse var det også relativt liten deltakelse fra kommunene de bidro ved å svare gjennom høringsrunden. Problemstilling 4 Er det vedtatt årlige handlingsprogram etter vedtagelsen av planen? Hvordan er handlingsprogrammet fulgt opp? Konklusjoner: For regional plan for folkehelse er det vedtatt årlige handlingsprogram. Gjennom den årlige rulleringen er handlingsprogrammet fulgt opp gjennom rapportering, både om hva som er gjennomført i perioden og hva som er utfordringer for neste års handlingsprogram. Det er ikke vedtatt handlingsprogram for regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap. Det arbeides med handlingsprogram, forslag til program har vært ute på høring til de aktuelle instanser. Det ble vedtatt handlingsprogram for regional plan for Rondane Sølnkletten samtidig med at planen ble vedtatt. Det har ikke vært en årlig rullering av handlingsprogrammet etter at den ble vedtatt. Anbefalinger: Standard for forvaltningsrevisjon sier at der det er hensiktsmessig bør revisor gi anbefalinger, i denne revisjonen handler problemstillingene utelukkende om planer som er vedtatt. Det vil derfor ikke være hensiktsmessig å komme med anbefalinger som er knyttet opp mot disse planene. I den første problemstillingen så vi på om saksbehandlingsreglene var fulgt i arbeidet med de regionale planprosessene. Vi så at de langt på veg var fulgt, men at ingen av planene var behandlet i regionalt planforum. Det ville vært naturlig for revisjonen å anbefale at fylkeskommunen bør endre praksis slik at de regionale planene behandles i regionalt planforum. Revisjonen registrerer at denne praksis allerede er i ferd med å bli endret, da fagavdelingen har gitt tilbakemelding til revisjonen at de vil legge inn dette som en fast prosedyre når regionale planer behandles i det videre. Innlandet Revisjon IKS Side 32

33 REFERANSER Bjørsgaard, Ane og Wibeke Børresen Gropen (2013): Presentasjon av noen av funnene for Midt- Gudbrandsdal folkehelse- og levekårsundersøkelse. Lund, Asbjørn fylkesberedskapssjef (2015): Regional og lokal forebygging mot flom og skred. Innlegg på seminar: «Erfaringsseminar om oppfølging etter store flomhendelser». Miljøverndepartementet (2011): Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Kongelig resolusjon 24. juni Miljøverndepartementet (2012): Regional planstrategi. Veileder. Miljøverndepartementet: Godkjenning av regional plan for Rondane-Sølnkletten. (ikke datert, ref. 12/3538-) Ot.prop. nr 32. ( ): Om lov om planlegging og byggesaksbehandling. Singsaas, Marianne (2014): Regional planlegging som institusjon for kollektiv handling i fjellområdene. Utmark - tidsskrift for utmarksforskning (2014) Tyrén, Carl Wilhelm (2010): Plan- og bygningsloven, kommentarutgave. Universitetsforlaget. Årsrapport (2013) Villreinnemda for Rondane og Sølnkletten Oppland fylkeskommune: Det er innhentet mye informasjon fra fylkeskommunens nettside omhandler regional planlegging Under vises et utdrag av dette: - «Mulighetenes Oppland Regional planstrategi ». (2012) - «Regional plan for Folkehelse » (2012) - «Regional plan for Rondane-Sølnkletten» (2013) - «Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap » (2014) - Møtereferat Oppstartmøte for revidering av Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap ( ) - Møtereferat Styringsgruppemøte for revisjon av regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap ( ) - «Planprogram for Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap , og risiko og sårbarhetsanalyse for Oppland fylke». Stadfestet i Fylkesutvalget 9. april Innlandet Revisjon IKS Side 33

34 - Sakspapirer til sak 13/14, fylkestingets møte «Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap med risiko og sårbarhetsanalyse for Oppland fylke». - Høringsforslag «Forslag til Regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap » - Folkehelseplan for Oppland. Varsel om høring av planarbeid og høring av planprogram. ( ). - Høringsutkast. «Regional plan for folkehelse i Oppland ». - «Planprogram. Et attraktivt og konkurransedyktig Oppland. Folkehelseplan for Oppland » - «Regional plan for folkehelse Handlingsprogram for » - Sakspapirer til fylkesutvalget «Regional plan for folkehelse Rullering av handlingsprogram for 2014 og 2015» - Møtereferat møte i folkehelseforum Revisjon av fylkesdelplan Rondane: Oppstart av planarbeid og offentlig høring av planarbeid «Planprogram for revisjon av fylkesdelplan Rondane». Hedmark og Oppland fylkesting ( ). - Regional plan for Rondane-Sølnkletten høring planforslag Regional plan for Røndane-Sølnkletten. Planbeskrivelse høringsutkast Sluttbehandling av regional plan for Rondane-Sølnkletten. Fylkestinget Fylkesmannen i Oppland - Årsrapport Handlingsprogram til regional plan for samfunnssikkerhet og beredskap med Fylkes-ROS for Oppland (brev om innspill til handlingsprogrammet) Innlandet Revisjon IKS Side 34

35 VEDLEGG 1 RÅDMANNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS Side 35

36 Innlandet Revisjon IKS Side 36

37 Innlandet Revisjon IKS Side 37