OPPFØLGINGSPROSJEKT PLANPROSESSER

Transkript

1 OPPFØLGINGSPROSJEKT PLANPROSESSER SAMHANDLING OG ROLLEAVKLARING Oppland fylkeskommune OPPFØLGINGSPROSJEKT PLANPROSESSER SAMHANDLING OG ROLLEAVKLARING Oppland fylkeskommune Innlandet Revisjon IKS Rapport /GSL

2 FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet om regionale planprosesser i fylkeskommunen, og om samhandling og rolleavklaring omkring dette. Prosjektet er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Oppland fylkeskommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens 77. nr 4). Prosjektarbeidet ble startet opp i 2016, men hovedtyngden av arbeidet er utført i januar - mars Prosjektarbeidet er utført av oppdragsansvarlig Guro Selfors Lund. Kristian Lein har bidratt med kvalitetssikring av rapporten internt i revisjonsenheten. Utkast til rapport er sendt rådmannen til uttalelse. Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten. Vi vil takke fylkeskommunen for samarbeidet i prosjektet. Takk også til dem vi har intervjuet i forbindelse med prosjektet. Lillehammer, mai 2017 Guro Selfors Lund Oppdragsansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 INNHOLDSFORTEGNELSE... 3 SAMMENDRAG INNLEDNING KONTROLLUTVALGETS BESTILLING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER OPPBYGGING AV RAPPORTEN METODE VALG AV METODE VURDERING AV RELEVANS OG PÅLITELIGHET OM REGIONAL PLANLEGGING RAPPORT OM REGIONALE PLANPROSESSER KILDER FOR REVISJONSKRITERIER PLAN OG BYGNINGSLOVENS REGLER OM SAKSBEHANDLING PROBLEMSTILLING PLANPROGRAM PLANBESKRIVELSE HØRING REGIONALT PLANFORUM VEDTAS MED ENDELIG VIRKNING AV REGIONAL PLANMYNDIGHET VURDERING FAKTADEL - PROBLEMSTILLING 2 OG PLANPROSESS: RONDANE-SØLNKLETTEN PLANPROSESS: OTTADALSPLANEN PROBLEMSTILLING RONDANE/SØLNKLETTEN OTTADALEN PROBLEMSTILLING KONKLUSJON REFERANSER VEDLEGG 1 RÅDMANNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS Side 3

4 SAMMENDRAG Kontrollutvalget bestilte i møte prosjektplan av Innlandet Revisjon IKS, denne ble presentert i møte Følgende vedtak ble fattet: «Kontrollutvalget bestiller en forvaltningsrevisjonsrapport fra Innlandet Revisjon IKS om temaet "Planprosesser - samhandling og rolleavklaring" ut i fra den presenterte prosjektplanen». I prosjektplanen som ble presentert i møtet den var følgende problemstillinger utarbeidet: 1. Er plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regionale planer fulgt for regional plan for Ottadalen1? 2. Er plan- og bygningslovens regler om medvirkning ivaretatt i de to regionale planprosessene for Rondane-Sølnkletten og for Ottadalen? 3. Hvilken rolle har de ulike medvirkende i planprosessen - kommuner og Fylkesmannen? a. Er engasjement og mulighet for involvering opp til den som skal delta i planprosessen, eller er det opp til planeier? Metode Undersøkelsene bygger i hovedsak på to metoder for datainnsamling, dokumentgjennomgang og informasjon innhentet gjennom intervjuer. Revisjonskriterier Hensikten med revisjonskriterier er at det settes opp autoritative standarder som fylkeskommunens praksis kan måles opp mot og som grunnlaget for revisjonens vurderinger. Plan og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regionale planer har vært vesentlig som revisjonskriterium. Konklusjon Slik revisjonen ser det gir plan- og bygningsloven stort handlingsrom for planeier med tanke på hvordan regionale planprosesser skal styres og gjennomføres. Selv om det er stort handlingsrom, er det likevel flere saksbehandlingsregler som må være på plass. I begge de to planprosessene vi har sett på har det vært planprogram som beskriver planprosessene - disse har vært på høring der berørte instanser hatt mulighet til å si sitt allerede i oppstarten av prosessene. Videre har det vært overholdt krav om planbeskrivelse, planforslag har vært på høring og planene er vedtatt med endelig virkning av regional planmyndighet. Plan- og bygningslovens regler om saksbehandling som vi har sett på er fulgt i begge de to planene med unntak at på ett område. Planene var ikke behandlet i regionalt planforum, men her så vi at fylkeskommunen har endret sine rutiner etter at disse planene var utarbeidet. Vi har sett at i både regional plan for Rondane/Sølnkletten og i regional plan for Ottadalen er de utvalgte reglene i plan- og bygningslovens om saksbehandling fulgt - med unntak av behandling i regionalt planforum. 1 Plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regional plan ble undersøkt for regional plan for Rondane-Sølnkletten i forvaltningsrevisjonsrapport Regionale planprosesser (Innlandet Revisjon IKS) Innlandet Revisjon IKS Side 4

5 Plan- og bygningslovens regler om medvirkning er også ivaretatt i begge de to planprosessene slik revisjonen ser det. I prosessene med utarbeiding av de regionale planene har Fylkesmannen deltatt i faggruppe i begge planprosessene og i styringsgruppe med tale- og møterett i en av planene. I plan- og bygningsloven er det sagt at statlige organ og kommuner har rett og plikt til å delta i planprosessen når det omhandler områder de er berørt av. Dette innebærer ikke - slik revisjonen ser det - at de kan stille krav om å få sitte i styringsgruppe eller referansegruppe - men det innebærer at de skal ha anledning til å delta i de prosessene planeier legger opp til fram mot en endelig plan. Når det gjelder Rondaneplanen ble det lagt opp til omfattende scenarieprosesser for å få med flest mulig kommuner og for å få på plass en breiest mulig forankring av planen lokalt. Hensikten med å gjennomføre de lokale prosessene var å forsøke å unngå at kommunene skulle føle seg forbigått i planarbeidet og at de skulle få et eierforhold til en plan som skulle gjelde i deres områder. Fylkesmannen var uenig i måten fylkeskommunen valgte å gjennomføre prosessen, men slik revisjonen ser kan en ikke ut fra dette slutte at Fylkesmannen ble fratatt rett og mulighet til å medvirke i planprosessen. Når det gjelder Ottadalsplanen stilte departementet krav overfor fylkeskommunen om at Fylkesmannen fikk delta med møte- og talerett i styringsgruppa. Dette var etter at en hadde erfart store konflikter i arbeidet Rondaneplanen, og det var et forsøk på å ta grep for å få til en bedre prosess i denne planen. Det ble også slik at planprosessen fungerte langt bedre. Men dette begrunnes av mange med at utgangspunktet for Ottadalsplanen var mindre konfliktfylt. Det er derfor vanskelig å trekke en slutning som sier at planprosessen i Ottadalen ble mindre konfliktfylt basert på Fylkesmannens endrede tilknytning til styringsgruppen i planprosessen. I begge prosessene har kommunene til en viss grad selv kunnet avgjøre om de ønsket å involvere seg mye eller lite i planprosessene. I Ottadalsplanen er det vist at kommuner med store arealer i planområde hadde et større engasjement enn kommuner med mindre areal. Det er også vist at noen kommuner kom sent inn på banen med lokale krav, og at de ikke i stor nok grad så nytten av å benytte de kanalene som var tilgjengelig underveis i arbeidet. I Rondaneplanen var det lagt opp til omfattende scenarieprosesser - dette var krevende prosesser, men det gjorde også at kommunene hadde omfattende deltakelse i prosessen. Fylkesmannen hadde plass i faggruppene i begge planprosessene. I Ottadalsplanen fungerte denne gruppen som et rådgivningsorgan overfor styringsgruppe og prosjektleder. I Rondaneplanen fungerte gruppen dårlig - og her har vi sett at det var ulik oppfatning av om dette skyldtes planeiers manglende vilje til å bruke faggruppen som rådgivende organ, eller om det var deltakernes manglende vilje til å delta. Begge de to planene omhandler villreinområder og begge er utarbeidet etter plan og bygningslovens regler om regionale planer. Konklusjonen etter å ha sammenlignet de to planene må være at etter de opplysninger revisjonen har innhentet, er lovkravene fulgt i de to planene vi har sett på. Dette gjelder både hva gjelder saksbehandling og hva gjelder medvirkning. Selv om vi har sett at reglene er fulgt - har rollene til de medvirkende i prosessen ikke vært lik. Innlandet Revisjon IKS Side 5

6 Fylkeskommunen har hatt rollen som planeier og de har forhold seg til plan- og bygningsloven i arbeidet med planene. Fylkeskommunen har tatt valg i planprosessen som ikke alle deltakere i prosessen nødvendigvis var enige i - men som de likevel har hatt anledning til å ta ut fra rollen som planeier. Fylkesmannen hadde en mer aktiv rolle i Ottadalsplanen enn i Rondaneplanen. Dette skyldes flere faktorer slik revisjonen ser det. Det var generell enighet om hva som var kunnskapsgrunnlaget en hadde å arbeide ut fra i Ottadalsplanen, det var det ikke i oppstarten av arbeidet med Rondaneplanen. Fylkesmannen hadde møte- og talerett i styringsgruppa i Ottadalsplanen, det hadde de ikke i styringsgruppa i Rondaneplanen. Fylkesmannen deltok i faggruppene i begge de to planene, faggruppa fungerte som forutsatt i Ottadalsplanen, det gjorde den ikke i arbeidet med Rondaneplanen. I begge de to planprosessene var det lagt til rette for at kommunene kunne ta en aktiv rolle, og mange kommuner gjorde også det. De var representert i styringsgruppe og i faggruppe i begge planprosessene og det var gjennomført omfattende lokale prosesser for å få på plass den lokale forankringen. Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon sier at "Der det er hensiktsmessig bør revisor gi anbefalinger". Etter de undersøkelser revisjonen har gjennomført omkring de regionale planprosessene for Ottadalen og for Rondane/Sølnkletten er det ikke grunnlag for å gi videre anbefalinger. En sentral hensikt med forvaltningsrevisjon ved siden av at det skal utøves kontroll, er også at den skal bidra til læring. Av det vi har sett har fylkeskommunen som planeier relativt stort handlingsrom hva gjelder gjennomføring av regional planlegging. Sammenligningen av de to regionale planene har vist at planprosesser kan utøves svært forskjellig, selv med utgangspunkt i samme lovverk og i samme bestillingsbrev fra departementet. Erfaringen å ta med seg fra disse prosessene må være å understreke viktigheten i at fylkeskommunen opprettholder fokus på å følge plan- og bygningslovens bestemmelser i planarbeidet, og at en fortsette å gi klare begrunnelser for de veivalg som tas underveis Innlandet Revisjon IKS Side 6

7 1. INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Kontrollutvalget behandlet forvaltningsrevisjonsrapport om «Regionale planprosesser» i sak 17/15 den Rapporten ble lagt fram for behandling i Fylkestinget , sak 56/15. Kontrollutvalget merket seg av revisjonsrapporten at Fylkesmannen hadde ulik rolle hva gjelder involvering i ulike typer regionale planprosesser. Utvalget ønsket å følge opp temaene samhandling og rolleavklaring i en ny forvaltningsrevisjon. Fylkestinget fulgte opp dette i sin behandling av revisjonsrapporten og bestilte en oppfølging i nytt kontrollutvalg. Kontrollutvalget bestilte i møte prosjektplan av Innlandet Revisjon IKS, denne ble presentert i møte Følgende vedtak ble fattet: «Kontrollutvalget bestiller en forvaltningsrevisjonsrapport fra Innlandet Revisjon IKS om temaet "Planprosesser - samhandling og rolleavklaring" ut i fra den presenterte prosjektplanen». I prosjektplanen som ble presentert i møtet den var følgende problemstillinger utarbeidet: 1. Er plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regionale planer fulgt for regional plan for Ottadalen2? 2. Er plan- og bygningslovens regler om medvirkning ivaretatt i de to regionale planprosessene for Rondane-Sølnkletten og for Ottadalen? 3. Hvilken rolle har de ulike medvirkende i planprosessen - kommuner og Fylkesmannen? Er engasjement og mulighet for involvering opp til den som skal delta i planprosessen, eller er det opp til planeier? 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Kontrollutvalget ønsket at revisjonen skulle gå mer i dybden for å undersøke medvirkning i planprosessen. I rapporten om Regionale planprosesser fra 2015 så en bl.a. at Fylkesmannen hadde svært ulik deltakelse i regional plan som omhandlet folkehelse, den som omhandlet beredskap og i Rondane/Sølnkletten-planen. Aktuelt her har vært se på forhold som påvirker medvirkning både hva gjelder ønske om og mulighet for deltagelse i planprosessene. 1. Er plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regionale planer fulgt for regional plan for Ottadalen3? 2. Er plan- og bygningslovens regler om medvirkning ivaretatt i regional plan for Rondane-Sølnkletten og i regional plan for Ottadalen? 3. Hvilken rolle har de ulike medvirkende i planprosessen - kommuner og Fylkesmannen? Er engasjement og mulighet for involvering opp til den som skal delta i planprosessen, eller er det opp til planeier? 2 Plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regional plan ble undersøkt for regional plan for Rondane-Sølnkletten i forvaltningsrevisjonsrapport Regionale planprosesser (Innlandet Revisjon IKS) 3 Plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regional plan ble undersøkt for regional plan for Rondane-Sølnkletten i forvaltningsrevisjonsrapport Regionale planprosesser (Innlandet Revisjon IKS) Innlandet Revisjon IKS Side 7

8 Problemstillingene tilsvarer de som var satt opp i prosjektplanen. Hensikten med å følge opp med en ny revisjonsrapport på området, var å ha noe lik innfallsvinkel, men å undersøke regionale planer som var mer like i utgangspunktet enn de var i rapporten fra De to regionale planene som er valgt som case i denne rapporten har samme utgangspunkt i bestillingsbrev fra Miljøverndepartementet fra 2007, og begge planene omhandler fjellområder med villrein i Oppland. Selv om de regionale planene vi har sett på omfatte prosesser som går på tvers av fylkesgrenser, har vi valgt å avgrense til fokus på prosesser innen Oppland. 1.3 OPPBYGGING AV RAPPORTEN Kapitel to er et metodekapittel, med en gjennomgang av rapportens datainnsamling. Kapittel tre gir først en oversikt over hva som ligger i regional planlegging, videre inneholder det en kort oppsummering fra rapporten om Regional planlegging fra I kapittel fire er det en oversikt over revisjonskriterier som revisjonens vurderinger skal ses opp mot. Kapittel fem tar for seg den første problemstillingen - det undersøkes om utvalgte regler som gjelder saksbehandling etter plan- og bygningsloven er fulgt. Kapittel seks er en faktadel der faktagrunnlaget for problemstilling to og tre presenteres. Kapittel sju svarer på problemstilling to, om plan- og bygningslovens regler om medvirkning er ivaretatt i regional plan for henholdsvis Rondane/Sølnkletten 4 og Ottadalsplanen. Kapittel åtte svarer på problemstilling tre, hvilken rolle de ulike medvirkende i planprosessene har hatt, og om engasjement og mulighet for involvering har vært opp til deltakere i planprosessen eller opp til planeier. Kapittel ni inneholder revisjonens konklusjoner. 4 Vi har kun hatt fokus på den delen av planen som omhandler Rondane. I rapporten omtales planen flere ganger som "Rondaneplanen" Innlandet Revisjon IKS Side 8

9 2. METODE Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Det ble avholdt oppstartmøte den 14. mars Fra Oppland Fylkeskommune deltok Jon Halvor Midtmageli og Kristin Kjelstad. Fra revisjonen deltok Guro Selfors Lund. På møtet ble bl.a. prosjektplanen presentert, administrasjonen kom med innspill og opplysninger av relevans for det videre prosjektarbeidet og ulike sider ved gjennomføringen ble gjennomgått. Revisjonen fikk oppnevnt Jon Halvor Midtmageli som kontaktperson. 2.1 VALG AV METODE Undersøkelsene bygger i hovedsak på to metoder for datainnsamling, dette er dokumentgjennomgang og informasjon innhentet gjennom intervjuer. Dokumentgjennomgang/ datakilder Revisjonen har sett nærmere på fylkeskommunens dokumentasjonen som foreligger om de to regionale planene for Ottadalen og for Rondane/Sølnkletten. Regional plan for Ottadalen ble sluttbehandlet i Fylkestinget i sak 21/16. Regional plan for Rondane/Sølnkletten ble sluttbehandlet i Fylkestinget (før den ble endelig sendt til Miljøverndepartementet) i sak 49/11. Etter at de regionale planene for Ottadalen og for Rondane/Sølnkletten ble utarbeidet har planprosessene blitt undersøkt nøye fra flere hold. Det er skrevet forskningsrapporter, masteroppgaver og artikler som omhandler regionale planer i villreinområdet. Vi har blant annet sett på: - Masteroppgave der de undersøkte samspillet mellom forvaltningsnivåene i prosessen forut for regional plan for Rondane/Sølnkletten. - Forskningsrapport skrevet av Østlandsforskning der arbeidet med regionale planer for fjellområde med villrein ble evaluert (Ottadalsplanen var ett av casene som ble undersøkt). - Vitenskapelige artikler om regionale planleggingen i Rondane, der tema for det første var regional planlegging som institusjon for kollektiv handling og for det andre hvorfor og hvordan brukerperspektivene fikk slik gjennomslag det gjorde i Rondane. I dokumentgjennomgang har fokus vært på opplysninger om regional plan for Ottadalen og regional plan for Rondane/Sølnkletten som omhandler medvirkning. 5 På grunn av flere foranalyser bestilt av Kontrollutvalget i Oppland Fylkeskommune i samme periode som planlagt oppstart av dette prosjektet, ble foranalysene prioritert. Dette prosjektet er derfor i hovedsak gjennomført våren Innlandet Revisjon IKS Side 9

10 Intervjuer For å utdype kunnskap om medvirkning i de regionale planprosessene har vi intervjuet personer som har hatt ulike roller i utformingen av de regionale planene. Vi har valgt ut tre nøkkelpersoner; Anne Silje Berg - hun var tilsatt som prosjektleder for Ottadalsplanen. Marit Vorkinn er tilsatt hos fylkesmannen og har jobbet både med Ottadalsplanen og med regional plan for Rondane/Sølnkletten. Jørand Ødegard Lunde var representant på fylkestinget, og var leder for styringsgruppa for regional plan for Rondane/Sølnkletten. Hun deltok også i fylkestingets behandling av Ottadalsplanen. Vi har også snakket med rådgiver Jon Halvor Midtmageli i fylkeskommunen. 2.2 VURDERING AV RELEVANS OG PÅLITELIGHET Prosjektet er gjennomført i henhold til RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon som er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk fastsatt av Norges kommunerevisorforening. Innlandet Revisjon IKS har et internt kvalitetssikringssystem som er i samsvar med RSK 001. Datas relevans er knyttet til om undersøkelsen representerer den virkelige situasjonen. Vi mener data som er samlet inn er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at de opplysninger som framkommer i rapporten nødvendigvis er et utvalg av fakta. Når det gjelder spørsmål om hvilken rolle de ulike medvirkende har og spørsmål omkring engasjement og mulighet for involvering, ble det lagt vekt på at dette skulle være en beskrivelse av hvordan de medvirkende opplever planprosessen. Svarene her vil være subjektive beskrivelser, og er ikke hensiktsmessig å kontrollere opp mot revisjonskriterier. Med pålitelighet menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt ved verifisering av intervjureferater, gjennom intern kvalitetssikring hos revisjonsenheten og ved innhenting av uttale fra rådmannen på utkast til rapport. Innlandet Revisjon IKS Side 10

11 3. OM REGIONAL PLANLEGGING Høsten 2007 sendte Miljøverndepartementet ut et bestillingsbrev6 og ba fylkeskommunene i Sør- Norge utarbeide fylkesdelplaner for «bruk og vern av prioriterte fjellområder». Det var ambisiøse mål fra departementet, der hovedformålet med planleggingen var å komme fram til en langsiktig og helhetlig strategi for forvaltning av prioriterte fjellområder som er spesielt viktige for villreinens framtid i Norge. "Planene skal forene målene om lokal omstilling og utvikling med nasjonale mål om en helhetlig forvaltning av fjellområdene og sikring av villreinens leveområder". Regional planstrategi som planverktøy ble innført med ny plan- og bygningslov i Regional plan avløste det som tidligere het fylkesplaner og fylkesdelplaner. En regional plan kan gjelde for hele regionen, for deler av regionen, eller den kan ta opp mer avgrensete tema for hele eller deler av fylket. Regionale planer kan være ulike både hva det gjelder geografi og tema 7. På regionalt nivå har fylkestingene fått ansvaret for å utarbeide regional planstrategi og regionale planer. Kongen (regjeringen) kan også gi pålegg om utarbeiding av regional plan slik tilfelle var for de regionale villreinplanene. På Oppland Fylkeskommune sine hjemmesider 8 står følgende om regional plan og regional planlegging: De regionale planene skal være styringsdokumenter som beskriver prioriteringer og veivalg for regionens ønskede utvikling i et langsiktig perspektiv. Hver enkel regional plan inneholder mål og relevante strategier og tiltak. I utarbeidelsen av de regionale planene er det viktig å se helheten samtidig som det utarbeides konkrete og målrettede planer som oppfattes som nyttige styringsverktøy for både kommuner, fylkeskommunen, statlige etater og ulike interessegrupper. Både regional planstrategi og de regionale planene utarbeides i samarbeid med stat, fylke, kommuner og organisasjoner. Gjennom samarbeidet defineres hvilke utfordringer og oppgaver som best kan løses på et regionalt nivå. For at de regionale planene skal bli fulgt opp og gjennomført er det avgjørende at alle forvaltningsnivå innenfor planområdet har et eierskap til de regionale planene. Arbeidet med de regionale planene må derfor forankres både politisk og administrativt i både stat, fylke og kommune. For å nå målene som settes i planarbeidet er det viktig at ansvar og roller avklares og fordeles. 6 Det kongelige miljøverndepartementet: Fylkesdelplaner for bruk og vern av prioriterte fjellområder - fastsetting av nasjonale villreinområder. Ref EGU. 12.april regional-plan-og-planbestemme/-8-1-regional-plan/id556768/ 8 Innlandet Revisjon IKS Side 11

12 3.1 RAPPORT OM REGIONALE PLANPROSESSER De tre regionale planene vi så på i rapporten fra 2015 var relativt forskjellige. En plan omhandlet samfunnssikkerhet og beredskap og en plan omhandlet folkehelse. Den tredje planen vi så på (som vi også ser på i denne rapporten) omhandlet hvordan et geografisk avgrenset område skal forvaltes; Regional plan for Rondane/Sølnkletten. Selv om de regionale planene er ulike både hva gjelder geografi og tema, skal de være like når det gjelder behandling og virkning slik det står i plan- og bygningsloven. Det var ønske fra Kontrollutvalget om at to av problemstillingene fra rapporten om regionale planprosesser skulle følges opp. Dette gjelder for det første plan- og bygningslovens regler om saksbehandling og for det andre medvirkning i planprosessene. Vi har tatt inn konklusjonene fra de to problemstillingene her: Når det gjelder den første problemstillingen «Er plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regionale planer fulgt?» var konklusjonen: For alle de tre planene ble plan- og bygningslovens krav til saksbehandling i den regionale planprosessen fulgt på følgende punkter: - Det var utarbeidet planprogram for alle de tre planene. - Det var laget planbeskrivelse for alle planene. - Planene ble sendt ut på høring. - Planene ble vedtatt med endelig virkning av regional planmyndighet. Plan for Rondane-Sølnkletten måtte videre til sluttbehandling i Miljøverndepartementet. Årsaken etter det revisjonen kan se var ikke at saksbehandlingsregler ikke ble fulgt. På ett område var det en mangel for alle tre planene. - Ingen av de tre regionale planene var behandlet i fylkeskommunens eget forum «regionalt planforum». Etter at de tre planene ble vedtatt har flere nyere regionale planer blitt behandlet i regionalt planforum. Revisjonen har fått tilbakemelding fra fagavdelingen at de i det videre vil legge fram regionale planer i regionalt planforum. Når det gjelder den tredje problemstillingen «Hvordan er medvirkning i planprosessen ivaretatt?» var konklusjonen: Fylkesmannen var svært aktiv og medvirkende i plan for samfunnssikkerhet og beredskap. I plan for folkehelse var Fylkesmannen med aktivt i oppstarten av prosessen, men trakk seg ut da det var usikkerhet omkring dobbeltrolle som planlegger på den ene siden og kontrollør på den andre siden. I plan for Rondane- Sølnkletten var Fylkesmannen ikke fornøyd med den muligheten de ble gitt til å medvirke i planprosessen. I samme plan som fylkesmannen ikke var fornøyd med mulighet til å medvirke, opplevde kommunene prosessen som inkluderende og demokratisk for dem. Etter hva revisjonen har fått tilbakemelding om, ble de hørt og inkludert i prosessen. Plan for samfunnssikkerhet og beredskap var en plan som ble behandlet administrativt med stor deltakelse fra ulike offentlige etater, men det var liten interesse fra kommunene til å medvirke. I plan for folkehelse var det også relativt liten deltakelse fra kommunene de bidro ved å svare gjennom høringsrunden. Innlandet Revisjon IKS Side 12

13 4. KILDER FOR REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative "standarder" som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. For problemstilling 1 om plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regionale planer er fulgt er revisjonskriteriene hentet fra følgende paragrafer i Plan- og bygningsloven: 4-1 (planprogram), 4-2 (planbeskrivelse og konsekvensutredning), 5-2 (høring og offentlig ettersyn), 5-3 (regionalt planforum), og 8-4 (vedtak av regional plan). Utledet revisjonskriterium: - Det skal være utarbeidet et planprogram som grunnlag for planarbeidet. ( 4-1). - Forslag til plan skal ved offentlig ettersyn ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger. ( 4-2). - Planforslag skal sendes på høring til alle statlige, regionale og kommunale myndigheter og andre offentlige organer, private organisasjoner og institusjoner, som blir berørt av forslaget, til uttalelse innen en fastsatt frist. ( 5-2). - I regionalt planforum skal statlige, regionale og kommunale interesser klarlegges og søkes samordnet i forbindelse med arbeidet med regionale og kommunale planer. ( 5-3) - Regional plan skal vedtas med endelig virkning av regional planmyndighet. Det kan kreves at saken bringes inn for departementet. ( 8-4). For problemstilling 2 om plan- og bygningslovens regler om medvirkning er ivaretatt i de to regionale planprosessene for Rondane- Sølnkletten og regional plan for Ottadalen er det lagt vekt på statlige organer og kommuners rett og plikt til å delta i planlegging ved utarbeiding av regional plan jfr. pbl Utledet revisjonskriterium: - Statlige organer og kommuner har rett og plikt til å delta i planlegging ved utarbeiding av regional plan når den berører deres virkeområde eller egne planer og vedtak (pbl. 8-3 jf 5-1) Mer om innhold i loven og nærmere informasjon om hvordan revisjonskriteriene er utledet, var gjort rede for i rapport , Regionale planprosesser9. Den tredje problemstillingen er deskriptiv, og er ikke kontrollert opp mot revisjonskriterier. 9 Innlandet Revisjon IKS Side 13

14 5. PLAN OG BYGNINGSLOVENS REGLER OM SAKSBEHANDLING 5.1 PROBLEMSTILLING Dette kapitlet tar utgangspunkt i den første problemstillingen «om plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av den regionale planen for Ottadalen10 er fulgt». For å belyse problemstillingen har vi gjennomgått ulike dokument knyttet til regional plan for Ottadalen. Her nevnes planprogram, planbeskrivelse, høringsbrev og høringssvar, saksframstilling til fylkesting og fylkestingsvedtak. Gjennomgangen er avgrenset til å gjelde de samme bestemmelsene i plan- og bygningsloven som tidligere ble belyst for regional plan for Rondane/Sølnkletten i forvaltningsrevisjonsrapport Regionale planprosesser. 5.2 PLANPROGRAM Plan- og bygningsloven sier at det skal være utarbeidet et planprogram som grunnlag for planarbeidet (pbl. 4-1). Når det lages en regional plan skal det være utarbeidet et planprogram som grunnlag for planarbeidet. Det er utarbeidet planprogram for Regional plan for Ottadalen. Utsending av planprogram og varsling om oppstart av planarbeidet for «Regional plan for Ottadalen villreinområde» ble varslet av Fylkesutvalget gjennom et vedtak i møte den 31.november Etter høringsrunde Planforslaget ble vedtatt slik: Fylkestinget i Møre og Romsdal Fylkestinget i Oppland Fylkesutvalget i Sogn og Fjordane Planprogram ble utarbeidet som del av melding om oppstart av arbeidet med "Regional plan for Ottadalsområdet". Slik det følger av Miljøverndepartementet sitt bestillingsbrev, datert Planforslaget 5.3 PLANBESKRIVELSE Plan- og bygningsloven sier at forslag til plan skal ved offentlig ettersyn ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger (pbl. 4-2). 10 Plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved utarbeiding av regional plan ble undersøkt for regional plan for Rondane-Sølnkletten i forvaltningsrevisjonsrapport Regionale planprosesser (Innlandet Revisjon IKS) Innlandet Revisjon IKS Side 14

15 Alle planer som legges fram for offentlig ettersyn etter plan- og bygningsloven skal ha en planbeskrivelse som inneholder beskrivelse av planens formål, av hovedinnhold og av virkninger. Dette gjelder uansett planens omfang og betydning. Ottadalsområdet er et av tre fjellområder med villrein i Oppland. Ottadalsområdet er stort, og berører 3 fylkeskommuner; Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane og Oppland. Høringsutkastet til «regional plan for Ottadalen» ble utarbeidet i fellesskap av de tre fylkeskommunene. Hovedformålet med den regionale planleggingen for Ottadalsområdet var: Å komme fram til en langsiktig og helhetlig strategi for forvaltningen av prioriterte fjellområder som er spesielt viktige for villreinens framtid i Norge. Å forene målene om lokal omstilling og utvikling med nasjonale mål om en helhetlig forvaltning av fjellområdene og sikring av villreinens leveområder. Kapittel 4 i Regional plan for Ottadalsområdet heter "planskildring". I kapittelet er planens hovedmål og planprinsipp beskrevet og det er gjort rede for planens innhold, soner og retningslinjer. Planens kapittel 7 inneholder konsekvensutredning der en tar for seg hvordan valg av soner og retningslinjer kan påvirke villreinen, og det generelle naturmangfoldet. Vurderingen er lagt på et overordnet nivå. 5.4 HØRING Planforslag skal sendes på høring til alle statlige, regionale og kommunale myndigheter og andre offentlige organer, private organisasjoner og institusjoner, som blir berørt av forslaget, til uttalelse innen en fastsatt frist (pbl. 5-2). Regional plan for Ottadalen var på første gangs høring november februar Fylkeskommunene Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane og Oppland utarbeidet fellesskap "Regional plan for Ottadalsområdet. Planen var på første gangs høring fra september 2012 til januar Det kom inn ca. 30 uttalelser. Fra fylkesmennene i Møre og Romsdal og Oppland ble handlingsprogrammet etterlyst da de mente at dette skulle sendes på høring sammen med selve planen. Etter nærmere avklaringer med Miljøverndepartementet besluttet styringsgruppa å utarbeide et handlingsprogram og å legge planen ut på ny høring. Det ble også foretatt andre endringer i planen. Planen var på andre gangs høring november februar Fylkestingene fattet ikke vedtak om Regional plan for Ottadalsområdet da den ble lagt fram etter 2. høring. Fylkestingene i de tre fylkene bestilte endringer i planen slik den ble lagt fram etter 2. høring. Styringsgruppa som var nedsatt til å arbeide med planen, ble reetablert for å se på muligheten for å få på plass endringene som ble bestilt fra Fylkestingene. Det ble etter dette lagt fram saksframstilling med fire alternativ. Fylkestinget fattet vedtak om et alternativ som krevde en ny høring. Planen ble sendt ut på tredje gangs høring i juli Det kom inn 15 merknader til planforslaget, planen ble endelig vedtatt etter tredje gangs høring. Innlandet Revisjon IKS Side 15

16 5.5 REGIONALT PLANFORUM I regionalt planforum skal statlige, regionale og kommunale interesser klarlegges og søkes samordnet i forbindelse med arbeidet med regionale og kommunale planer (pbl. 5-3). I plan- og bygningsloven er det ikke et pålegg om å benytte regionalt planforum, men det heter at i alle regioner bør det være et regionalt planforum der statlige, regionale og kommunale interesser kartlegges og søkes samordnet i forbindelse med arbeidet med regionale og kommunale planer. Det er opprettet regionalt planforum i Oppland men fylkeskommunen har tidligere ikke hatt som fast praksis å behandle egne regionale planer i disse møtene. Regional plan for Ottadalen er ikke behandlet i regionalt planforum. Det ble heller ikke regional plan for Rondane/Sølnkletten. I rapporten fra 2015 ble det påpekt fra revisjonen at de regionale planene ikke var behandlet i regionalt planforum. Begrunnelsen fra fylkesrådmannen om manglende bruk av regionalt planforum som drøftingsarena for regional plan var: «Det ble ikke opprettet alternative forum til regionalt planforum men; Regional plan Rondane/Sølnkletten ble organisert som et prosjekt med egen styrings- og prosjektgruppe. Medlemmene i disse to gruppene er satt sammen med medlemmer fra kommunale, regionale og statlige myndigheter samt andre berørte parter. Dette er de samme myndighetene som utgjør regionalt planforum. Vi vurderte derfor at å behandle RP R-S i regionalt planforum ble dobbelt opp». Fylkesrådmannen mente likevel at regionalt planforum bør innarbeides som en fast drøftingsarena i det videre arbeid med regionale planprosesser, og at dette må fastsettes i framdriftsplan/milepælplan. Begrunnelsen for ønsket om å bruke regionalt planforum i videre arbeid med regionale planer var at det kan være aktører, både internt i fylkeskommunen og i regional stat, som ikke er så direkte involvert i planarbeidet. Disse bør ha anledning til å komme i direkte dialog med planaktørene gjennom møter i regionalt planforum. NIVI har på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomført en evaluering av regionalt planforum11. Funnene i evalueringen baserer seg på en spørreundersøkelse blant alle landets fylkeskommuner. I rapporten skriver de at selv om planforum ikke er en arena for megling og formelle beslutninger bidrar behandling i planforum positivt. Behandling i planforum gir gjennomgang av områder der en kan forvente merknader. Særlig kan en gjennomgang i planforum bidra til å rydde av veien potensielle innsigelser som skyldes misforståelser og/eller praktiske/tekniske forhold som enklere kan la seg løse enn tilfellet er for mer prinsipielle interessemotsetninger. 11 NIVI-Rapport , Evaluering av regionalt planforum Innlandet Revisjon IKS Side 16

17 5.6 VEDTAS MED ENDELIG VIRKNING AV REGIONAL PLANMYNDIGHET Plan- og bygningsloven sier at regional plan skal vedtas med endelig virkning av regional planmyndighet. Det kan kreves at saken bringes inn for departementet (pbl. 8-4). Regional plan Ottadalsområdet ble endelig vedtatt av i Fylkestinget i Oppland Den ble tilsvarende vedtatt av fylkestingene i Møre og Romsdal den og i Sogn og Fjordane den VURDERING VURDERING PLANPROGRAM Plan- og bygningslovens 4-1 sier at det skal være utarbeidet planprogram som skal utgjøre grunnlag for planarbeidet for regionale planer. Revisjonens gjennomgang viser at det som et ledd i varsling av oppstart ble utarbeidet planprogram for det regionale planarbeidet med Regional plan for Ottadalen. VURDERING - PLANBESKRIVELSE Plan- og bygningslovens 4-2 sier at forslag til plan skal ved offentlig ettersyn ha en planbeskrivelse. Revisjonens gjennomgang har vist at det er planbeskrivelse der det er formulert formål, hovedinnhold og virkninger Regional plan for Ottadalen. VURDERING - HØRING Plan- og bygningslovens 5-2 sier at planforslag skal sendes ut på høring til statlige, regionale og kommunale myndigheter og andre som blir berørt av forslaget. Revisjonens gjennomgang har vist at planutkast ble sendt på høring til de berørte tre ganger før Regional plan for Ottadalen ble vedtatt. VURDERING - REGIONALT PLANFORUM I plan- og bygningsloven er det ikke et pålegg om å benytte regionalt planforum, men vi har sett at i alle regioner bør det være et regionalt planforum. Plan- og bygningslovens 5-3 sier at i regionalt planforum skal statlige, regionale og kommunale interesser kartlegges og søkes samordnet i forbindelse med arbeidet med regionale og kommunale planer. Ottadalsplanen var ikke behandlet i Regionalt planforum. Vi har sett at det tidligere ikke har vært praksis at regionale planer har vært behandlet i regionalt planforum i Oppland fylkeskommune. Fylkesrådmannen har varslet en endring av interne retningslinjer som sier at regionalt planforum skal innarbeides som fast drøftingsarena for regionale planer12. VURDERING - VEDTAK AV REGIONAL PLANMYNDIGHET Plan- og bygningslovens 8-4 sier at regional plan skal vedtas med endelig virkning av regional planmyndighet. Gjennomgangen har vist planen ble endelig vedtatt av regional planmyndighet som forutsatt. Det ble fattet likelydende vedtak i alle de tre involverte fylkeskommunene. 12 Regional plan for Dovrefjell - som også er regional plan for villreinområde - ble behandlet i Regionalt planforum. Innlandet Revisjon IKS Side 17

18 6. FAKTADEL - PROBLEMSTILLING 2 OG 3 Arbeidet med regional planprosess, både hva gjelder innhold, hvordan arbeidet skal organiseres og hvem som er tenkt med inn i planprosessen skal være klargjort i et planprogram slik vi har sett under den første problemstillingen. Plan- og bygningsloven gir ikke nærmere regler for hvordan arbeidet skal organiseres. Fylkeskommunen står fritt til å finne egnede samarbeidsformer, men det er en forutsetning at kommuner, statlige myndigheter, organisasjoner og institusjoner deltar13. Fokuset her har vært på fylkeskommunen, kommunene og på fylkesmannens deltakelse og rolle i de regionale planene. I dette kapittelet ser vi først en beskrivelse av planprosessene slik de er framlagt i planbeskrivelsene, deretter har vi sett på planprosessene med utgangspunkt i fylkeskommunen, fra kommunene og fra Fylkesmannen. 6.1 PLANPROSESS: RONDANE-SØLNKLETTEN Planprosessen for utarbeiding av regional plan for Rondane/Sølnkletten startet med et politisk oppstartmøte i november For Rondaneområdet innebar planarbeidet en revisjon av eksisterende fylkesdelplan, for Sølnkletten innebar planarbeidet utarbeiding av en ny plan. Det ble derfor besluttet å kjøre separate planprosesser, der arbeidet til slutt skulle resultere i et felles plankart. Vi har fokusert på den delen som omhandler Oppland (Rondane). Fylkeskommunen utarbeidet et høringsutkast til planprogram for Rondane, dette ble behandlet av fylkesutvalget i Oppland 1. juli I saksinnstillingen til fylkesutvalget skrev fylkesrådmannen at det var vurdert om en mer sentralstyrt planprosess ville vært enklere enn en planprosess med bred involvering. Begrunnelsen for eventuell økt sentralstyring var at kommunenes påvirkningsmuligheter uansett var begrensede i dette området. Fra kommunenivået hadde en imidlertid fått tilbakemelding om at det for dem uansett ville være viktig med bred involvering, og at sjansen for et godt resultat var bedre dersom en ble involvert på en god måte. Dette synet ble også støttet av Planrådet for villrein i Rondane, som særlig understreket betydningen av at også brukerperspektivet ble tilstrekkelig vektlagt i planprosessen. Utkastet til planprogram ble sendt ut på høring med frist 5. september. Den 20. august etter at planprogrammet ble sendt ut på høring og før høringsfristen gikk ut - ble det avholdt drøftingsmøtet om det fremlagte forslaget i de to fylkeskommunene Oppland og Hedmark. Kommunene som ble berørt, regional stat og utvalgte organisasjoner var invitert til å delta på drøftingsmøtet. Møtet hadde god deltakelse og gav konstruktive og nyttige innspill til det videre arbeid med planprogram og prosess Lovkommentar til plandelen av ny plan- og bygningslov. Miljøverndepartementet 1. juli Dette er referert fra saksframstilling til Fylkestingets sak av "Planprogram for fylkesdelplan Rondane - Sølnkletten". Innlandet Revisjon IKS Side 18

19 I planprogrammet ble det lagt opp til en omfattende planprosess der hensikten var å få til en breiest mulig brukermedvirkning. Kommunale arbeidsgrupper skulle få i oppdrag å jobbe fram ulike scenarier for utvikling i området. Formålet var å se ulike framtidige utbyggingsstrategier og effekter av disse. Det ble presisert i planprogrammet at en ikke kunne forvente at nasjonal myndighet ville godkjenne omfattende utbyggingsplaner i området, men hovedhensikten med å utarbeide scenarier var å kartlegge de lokaløkonomiske effektene av begrensninger på lokale utviklingsmuligheter. I planprogrammet ble det lagt fram forslag til seks medlemmer i en styringsgruppe, dette ble utvidet til åtte medlemmer etter høringsrunden. Fire ordførere og fire fylkespolitikere skulle etter dette utgjøre styringsgruppa. Det ble lagt opp til deling av arbeidet mellom styringsgruppa og en faggruppe. I høringsutkastet til planprogram sto følgende om styringsgruppas sammensetning: «Det er bevisst valgt en liten styringsgruppe for planarbeidet. I en så omfattende planprosess vil det alltid være behov for justeringer og korreksjoner, og det er derfor vurdert som viktig å ha ei mest mulig operativ styringsgruppe. Dette krever at gruppa ikke er for stor. Det er også bevisst valgt å ha ei styringsgruppe bestående av kun politiske representanter. Dette er ikke et signal om at medvirkning fra ulike parter i planarbeidet ikke er viktig, men for å understreke at et fylkesdelplanarbeid er et politisk ansvar». Planrådet for villrein i Rondane ble oppnevnt som gjennomgående ressursgruppe/referansegruppe for arbeidet. Planrådet besto av 6 representanter, 3 fra hvert fylke (en fylkespolitiker, ett medlem fra KS og ett medlem fra Fylkesmannen). Referansegruppa ble etter innspill i høringsrunden supplert med lederen av villreinnemda for Rondane. Det kom inn 32 uttalelser til utkast til planprogram for Rondane. Dette var fra kommuner, fjellstyrer, regionråd, villreinnemd, interesseorganisasjoner, regional stat, staten sentralt og fra fylkeskommunen. Oppsummert i saksframlegg til fylkestinget (sak 131/08), skrev de at høringsinstansene i hovedtrekk var positive til det framlagte planprogrammet. Særlig ble mulighetene for lokal medvirkning tidlig i prosessen trukket fram av mange høringsinstanser som positivt. Det var også de som var kritiske til scenarioprosessene - Fylkesmenn, villreinnemder, villreinutvalg og Direktoratet for naturforvaltning mente dette ville skape et økt utbyggingspress. Under drøftingsmøtet - som ble avholdt den rett etter at planprogrammet ble sendt på høring - ble det fra flere ytret ønske om større representasjon fra ordførernivå inn i styringsgruppa. Det var imidlertid bare en av kommunene som fulgte opp dette i sitt høringssvar. I fylkesrådmannens vurdering av innkomne merknader i sak til fylkestinget ble det vurdert at en stor styringsgruppe der alle 14 ordførere var representert, ville legge begrensninger på antall møter som kunne avholdes, og styremøtene måtte fastlegges i svært lang tid på forhånd. Med en slik stor gruppe vurderte de at det ville bli en lite operativ styringsgruppe, og forslaget som etter hvert ble vedtatt var en styringsgruppe på totalt åtte personer. Etter at planprogrammet hadde vært på høring ble det vedtatt, med få endringer, i oktober Fylkestinget understreket i sin behandling av planprogrammet at planlegging er et politisk ansvar. De opprettholdt forslaget som ble lagt fram i høringsutkastet, at det skulle være en rent politisk Innlandet Revisjon IKS Side 19

20 styringsgruppe med representanter fra kommuner og fylkeskommuner. Den faglig administrative referansegruppen ble opprettet - bestående av fylkesmenn, villreinnemd og kommunale planleggere FYLKESKOMMUNEN - OM PLANPROSESSEN I planprogrammet var det lagt føringer for hvordan planprosessen skulle foregå. Allerede før planarbeidet startet var en fra fylkeskommunens side bevisst på at arbeidet med Rondaneplanen ville bli en utfordrende prosess. Dette fordi konflikten mellom bruk og vern i Rondane-området allerede da var stor. Fra fylkeskommunens side lå det planmessige hovedgrepet i de kommunevise scenarieprosessene. Dette var en viktig arbeidsform i planprosessen for å sikre eierskap til planen i kommunene, deltakelse og forankring var nøkkelord for å skape legitimitet. Fylkespolitiker Jørand Ødegård Lunde ble oppnevnt som leder for styringsgruppa for regional plan for Rondane/Sølnkletten. Hun beskriver at styringsgruppa fungerte på en god måte, og at en i gruppa var enige om prosess. Arbeidet i gruppa beskrives av lederen som konstruktivt, de var samkjørte og det ble arbeidet målrettet. Scenarieprosessene som ble kjørt overfor kommunene opplevdes som svært omfattende og krevende men de var likevel ansett som nødvendige prosesser for å få en plan som ble godt forankret i lokalsamfunnene. Leder av styringsgruppa deltok sammen med prosjektlederen på møtene i kommunene, og anså det som viktig å delta for å bidra til å få lokal forankring av det arbeidet som ble gjort. Slik leder av styringsgruppa uttrykker det var bestillingen fra Miljøverndepartementet et viktig verktøy for hvordan en la opp arbeidet undervegs. Det var i bestillingen fra departementet lagt fram at en skulle se både på vern og bruk av området - og en skulle avveie hensyn mellom disse. Det var derfor viktig for styringsgruppa at en ikke skulle legge fram en plan som kun handlet om vern. Gruppa som skulle være faggruppe fungerte dårlig slik styringsgruppas leder så det. Revisjonen har sett at det er enighet om at faggruppa fungerte dårlig da både leder for styringsgruppa og Fylkesmannens representant uttalte dette. Det er imidlertid ikke enighet om hva som var årsaken til at gruppa fungerte dårlig. Leder for styringsgruppa beskriver det som vanskelig å få Fylkesmannens representanter til å delta aktivt og konstruktivt i prosessen. Det var prosjektleder som hadde ansvar for arbeidet i faggruppa, men leder for styringsgruppa mener prosjektleder hadde lite å stille opp med, da de enkelte medlemmene som skulle delta i gruppa ikke bidrog i arbeidet. Singsaas (2014b) skriver at "Kommuner og fylkeskommuner mener fylkesmannen trakk seg ut av prosessen og nektet å samarbeide og gå inn i forhandlinger, mens fylkesmennene mener de ble ekskludert fra prosessen". Singsaas skriver videre at prosjektlederen for Rondaneplanen i stor grad støttet seg til den politiske styringsgruppen og at han ikke maktet å være et bindeledd mellom den kommunale/fylkeskommunale arealplanleggingen15 og naturforvaltningen16 som Fylkesmannen var en 15 Innen arealplanlegging står teorier knyttet til lokaldemokrati og deltakelse sterkt. Arealplanlegging som institusjon består av planavdelingen i Kommunal- og Moderniseringsdepartementet, Fylkesmannen, Fylkeskommunen og kommunene (Singsaas 2014a) 16 Naturforvaltningen som institusjonelt felt består av Naturvernavdelingen i Miljøverndepartementet, Miljødirektoratet, Statens naturoppsyn, Fylkesmannens Miljøvernavdeling, Villreinnemdene, Villreinutvalgene og Norsk Villreinsenter (Singsaas 2014a) Innlandet Revisjon IKS Side 20

21 del av. "Prosjektleder opplever naturforvaltningen som rigide og lite samarbeidsvillige, ikke samarbeidsorienterte eller villige til å gå inn i forhandlinger." (Singsaas 2014a). Da første planutkast til Regional plan for Rondane/Sølnkletten ble lagt fram på høring kom det svært kritiske innvendinger i en felles høringsuttalelse fra Direktoratet for naturforvaltning, fra fylkesmenn og villreinnemd. På tross av dette ble regional plan for Rondane vedtatt av fylkeskommunen med kun små endringer i forhold til høringsutkastet. Planen ble lagt fram til andre høringsrunde uten vesentlige prinsipielle endringer. De samme innspillene fra Direktoratet for naturforvaltning og fra fylkesmenn kom inn i andre runde (villreinnemda som hadde snudd). Regional plan for Rondane ble enstemmig vedtatt i felles fylkesting den I vedtaket fremhevet fylkestinget at merknadene fra Fylkesmannen m.fl.: " er grundig vurdert, og fylkestinget mener at det å etterkomme dem, vil innebære en dreining av planen vekk fra prinsippet om en helhetlig naturforvaltning og samfunnsmessig avveining av bruk og vern ( ) i tillegg vil det svekke betydningen av det omfattende planarbeidet som er gjennomført nettopp på bakgrunn av bestillingen fra MD, noe som vil være uheldig både i forhold til de demokratiske spillereglene og i forhold til plan- og bygningslovens formelle krav til prosess og medvirkning" Fylkestinget er den regionale planmyndigheten, og da planen ble sluttbehandlet, ble den enstemmig vedtatt i Fylkestinget. Det kan kreves at planen bringes inn for departementet. Da planen ble vedtatt var det uten at fylkesmennene fikk gjennomslag for sine høringsuttalelser, og de stilte krav om at den skulle oversendes Miljøverndepartementet for endelig godkjenning FYLKESMANNEN - OM PLANPROSESSEN Singsaas har skrevet en artikkel der hun skriver om regional planlegging og rollene til naturforvaltningen (bl.a Fylkesmannen) på den ene siden og arealplanleggere (bl.a fylkeskommunen) på den andre siden. Singsaas skriver at innen naturforvaltningen ble det stilt spørsmål ved at det var fylkeskommunen som fikk oppdraget fra departementet med å utarbeide regionale planer for fjellområder med villrein. Det ble gitt uttrykk for at det ville vært naturlig (og bedre) at Fylkesmannen, som naturvernmyndighet, hadde fått denne oppgaven. Det at fylkeskommunen fikk planansvaret ble oppfattet som et forsøk på å fylle fylkeskommunen med oppgaver (FM-repr. Hedmark j.fr. Singsaas). For naturforvaltningen er det vesentlig at det naturfaglige/villreinfaglige kunnskapsgrunnlaget må komme først, og denne kunnskapen er det som vil måtte legge føringer for det planmessige resultatet. I den regionale planprosessen for Rondane hadde Fylkesmannen en rolle som deltaker i faggruppa17. De var ikke med i styringsgruppa hverken som medlem eller som observatør. Faggruppa ble opprettet et stykke ut i prosessen, og den var i arbeid i ca ½ år. Mye av det som ble diskutert i gruppa var prinsippdiskusjoner om soneinndeling etc. Arbeidsgruppa så ikke noe 17 Denne gruppen kalles i dokument som omhandler regional plan for Rondane/Sølnkletten både som referansegruppe og som faggruppe. Innlandet Revisjon IKS Side 21