BDO innsikt. Organisasjonsutvikling, styring og kontroll i offentlig sektor

Transkript

1 BDO innsikt Organisasjonsutvikling, styring og kontroll i offentlig sektor

2 LEDER Kjære leser, Sommeren er over! Heldigvis sier mange, mens andre nok lengter etter flere late og deilige sommerdager nesten fri for bekymringer. Vi i BDO ser frem til en spennende høst, særlig tatt i betraktning at vi i løpet av sommeren, gjennom integrasjon med Inter Revisjon, har vokst fra omkring 600 til over 900 ansatte. BDO og Inter Revisjon utfyller hverandre godt. Sammen har vi sterk lokal tilstedeværelse over hele landet. Selv om BDO nå vil bli et av de største revisjonsselskapene i Norge, skal vi bevare de kjennetegn som har gitt oss suksess de siste årene. Vi skal fortsatt være en preferert løsningsleverandør til grunnfjellet av norsk næringsliv og offentlig forvaltning, og vi skal fortsette å ha en offensiv og ubyråkratisk tilnærming til faget. BDO utfører løpende oppdrag av ulik art til virksomheter innenfor offentlig sektor. Leder for offentlig sektor i BDO, Morten Thuve, redegjør for tilnærming og det tjenestemessige omfanget på sidene 4 og 5. Våre oppdrag kjennetegnes ofte ved at de krever tverrfaglig kunnskap, på tvers av våre forretningsområder. Dette gjennomfører vi ved å kombinere dyp bransjeforståelse med velprøvd metodikk i tillegg til spesialisert prosess- og fagkunnskap. Nøkkelen til suksess er imidlertid ikke bare den kunnskap og erfaring vi besitter. Vi skal i tillegg være en utpreget samarbeidspartner vi ønsker å jobbe sammen med og ikke bare for våre oppdragsgivere, selv om det siste også er nødvendig fra tid til annen. Sammen med kundene våre setter vi sammen et team vi i fellesskap mener er best rustet til å løse de nødvendige oppgavene. I tillegg til integrasjonen mellom BDO og Inter Revisjon har vi inngått avtale med G-Partner om å innlemme G-Partners virksomhet i Norge i BDO. G-Partner er Norges ledende uavhengige granskningsmiljø, og innlemmelsen representerer realisering av så vel nasjonal som internasjonal strategi for BDO. Vi er stolte av å ønske Erling Grimstad og hans team velkommen til oss. Denne artikkelsamlingen er omfattende. Imidlertid er den på ingen måte noen fullstendig oversikt over vår erfaring og våre kompetanseområder. Den er i hovedsak myntet på ledere i offentlig sektor som ønsker å arbeide med fornying og kontinuerlig forbedring innenfor prosess, organisasjon og styringsmodeller. Jeg håper artiklene er inspirerende og gir grunn til ettertanke. God lesning, TROND-MORTEN LINDBERG Administrerende direktør i BDO UTGIVER: BDO AS ADM DIR.: Trond-Morten Lindberg LAYOUT: Markedsavdelingen, BDO BIDRAGSYTERE Trond-Morten Lindberg Frank Olstad Bjørn Tore Saltvik Øyvind Sunde Morten Thuve Terje Tvedt Inger-Johanne Weidel Tore Weldingh FOTO: Shutterstock.com/Einar Aslaksen (Leder, side 2) TRYKK: Konsis Grafisk AS Trond-Morten Lindberg

3 Organisasjonsutvikling, styring og kontroll i offentlig sektor BDO INNSIKT 3 INnhold Leder 02 Offentlig sektor - Et satsningsområde i BDO 04 Hva kjennetegner god styring og kontroll i offentlig sektor? 06 Effektivitet i tjenesteproduksjonen 08 Nyere økonomiske styringsmodeller for oppfølging av sentrale støtteenheter i offentlig sektor 12 Fallgruver ved konkurranseutsetting i kommunal sektor 15 Er selskapsetableringen svaret på en effektiv organisasjon? 20 Ulike modeller for regulering av dominerende markedsaktører og aktører som leverer offentlig finansierte eller regulerte tjenester 26 God etatstyring - Et vesentlig virkemiddel for effektiv forvaltning av offentlige midler 32 God prosjektstyring - Avgjørende for kvalitet i endringsprosesser 34 Fullmakter og internkontroll 35 Forvaltningsrevisjon og selskapskontroll - Til nytte og fortvilelse 38 Whistleblowing - Varsling om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen er et viktig verktøy for bedre internkontroll 40 Finansforvaltning - Et krevende område med stor risiko 43 GRI - En standard for rapportering av bærekraft og samfunnsansvar 44 Hva bør forventes av kommunens revisor og hvilket ansvar har denne? 46 Rådmannens internkontroll 49 Internrevisjon - Fordyrende eller verdiskapende? 51 Kommunens regnskapssystem - Utviklingstrekk og trender 53 Bokføringsloven - Hva kreves? 56 Selvkost i kommunale betalingstjenester 58 Hvordan måle gebyrutviklingen innen husholdningsavfall - Relevante analysetemaer 60 Gjennomføres offentlige innkjøp i tråd med intensjonen i regelverket? 64 God økonomistyring i statlige virksomheter 68 Valg av tilknytningsform for offentlige virksomheter 70 Innholdet i denne publikasjonen er kun for generell informasjon og kan ikke erstatte profesjonell veiledning om de enkelte emner som omtales. Vennligst ta kontakt med ett av våre kontorer dersom du ønsker svar på dine spesifikke spørsmål vedrørende omtalte emner. Vi tar forbehold om skrivefeil. BDO, bedriftens partnere, ansatte eller samarbeidspartnere, er ikke å regne som ansvarlig for eventuelle tap som er resultat av handlinger eller beslutninger basert på innholdet.

4 4 BDO INNSIKT Organisasjonsutvikling, styring og kontroll i offentlig sektor OFFENTLIG SEKTOR - ET SATSNINGSOMRÅDE I BDO På tvers av konsulentavdelingen, revisjonsavdelingen og vår advokatvirksomhet tilbyr BDO spesialiserte tjenester til offentlig sektor. Ved å kombinere dyp bransjeforståelse med spesialisert fag-, prosess- og analysekompetanse skal BDO bidra til å utvikle beste løsninger for offentlig drevet og offentlig eiet virksomhet. Våre tjenester er rettet mot styring og kontroll på den ene siden, og organisasjons-, kvalitet- og tjenestetutvikling på den andre siden. Vår hovedmålsetting er å bidra til en offentlig sektor der det oppnås mer tjenester for pengene, og der det ytes en rettferdig, effektiv og god forvaltning. Det offentlige skiller seg fra privat virksomhet blant annet ved at den ofte retter seg mot et antall ulike formål og ved at virksomhetene ofte kan ha mer enn ett formål. Ledelsesutfordringene i offentlig sektor er derfor på mange måter også forskjellig fra de ledelsesutfordringer vi ser i privat sektor. Ledere i offentlig sektor må innfri tre krevende styringsutfordringer, som tidvis kan være motsetningsfylte:: Tilrettelegge for politiske beslutninger Avklare forventninger Lede og utvikle egen organisasjon BDO kjenner utfordringene og har gjennom erfaring utviklet særskilt kompetanse om forhold som kjennetegner god virksomhetsstyring innen offentlig tjenesteyting og forvaltning. Vi jobber med offentlige ledere i både endringsprosjekter og FoU-prosesser, og søker å løse deres utfordringer ved å tilgjengeliggjøre våre erfaringer, analyser og metode. Våre kunder gir oss særskilt positiv tilbakemelding på følgende områder: 1. fokus på kundens behov 2. praktiske løsninger 3. prioritert tilgjengelighet 4. høyeste faglige standard 5. grundige, objektive analyser I bunn for vår kompetanse, våre tjenester og vår problemløsning, skal det alltid ligge en analytisk grundighet. Dette skal gi våre kunder trygghet for at løsningene vil være beste utgangspunkt for å sikre at de løsninger som implementeres på basis av våre anbefalinger vil gi ønsket effekt. BDO skal være det konsulentmiljøet som best synliggjør sammenhenger mellom aktivitet, effektivitet, kvalitet og økonomi. BDOs analyser skal avdekke årsakene til et endringsbehov, ikke bare symptomene. BDO skal videre være det konsulentmiljøet som best forstår sammenhengen mellom offentlige styringsmodeller, effektivitet og organisasjon. Vår endringsfilosofi er rettet mot at de beste løsninger finnes ved å kombinere løsninger langs denne aksen : Prosessendringer Mer effektive arbeidsprosesser Gjøre mindre av ikke-verdifulle arbeidsprosesser Organisatoriske og strukturelle endringer Bedre samhandling Bedre ressursutnyttelse Styringsmodell Effektive insentiver Synliggjøre sammenheng mellom aktivitet og økonomi Sikre arbeid mot målene BDO skal ikke kunne alt selv. Innenfor offentlig sektor skal BDO være en utpreget samarbeidspartner for andre miljøer med komplementær kompetanse. Formålet er å til enhver tid sette sammen den beste kompetansen for våre kunder. De siste årene har vi utviklet et nært og godt prosjektbasert samarbeid med miljøer som for eksempel anerkjente advokatfirmaer og Telemarksforsking. BDO har således en posisjon i markedet som isolert sett er stor nok til å ha spesialisert faglig tyngde og velprøvd metode, men samtidig små nok til å tilby fleksible fremfor rigide forutinntatte løsninger. 6. tung seniorinvolvering

5 Organisasjonsutvikling, styring og kontroll i offentlig sektor BDO INNSIKT 5 Vår hovedmålsetting er å bidra til en offentlig sektor der det oppnås mer tjenester for pengene, og der det ytes en rettferdig, effektiv og god forvaltning. Morten Thuve LEDER OFFENTLIG SEKTOR, BDO Våre kunder fremhever i referanseuttalelser også vår inkluderende og involverende arbeidsmetodikk, som bidrar både til å belyse problemstillinger og til aktiv kompetanseoverføring. BDO vil jobbe sammen med oppdragsgiver, ikke bare for. Våre konsulenter trives med å jobbe tett med våre kunder, og våre prosjektledere har derfor et ansvar for å overføre kunnskap og tilgjengeligjøre metodikk. Vi involverer i alle prosjektets faser gjennom utarbeidelse og gjennomføring av en strukturert involveringsplan rettet mot alle prosjektets interessenter, herunder prosjekteier, ledere/ mellomledere, ansatte, tillitsvalgte og andre relevante interessenter. Våre kunder og våre oppdrag Våre kunder er departementer, direktorater, forvaltningsorganer, fylkeskommuner, kommuner og offentlige eide virksomheter (herunder statsforetak, særlovselskaper, kommunale/fylkeskommunale foretak, interkommunale selskaper, aksjeselskaper, deltakerliknende selskaper og stiftelser). I BDO vil våre kunder finne dybdekompetanse innenfor blant annet samferdselssektoren, teknisk sektor, helse- og omsorgssektoren, undervisningssektoren, barnehagesektoren, forvaltning og drift av eiendom, og innen støttetjenester generelt. BDOs kompetanse mot offentlig sektor er rettet mot spesialiserte, operative tjenester innenfor for eksempel følgende områder: effektivitets- og aktivitetsanalyser organisasjonsutvikling / organisasjonsevalueringer / styringsmodeller restrukturering Fra forvaltning til forretning eierstrategiske vurderinger / vurdering av tilknytningsform selskapsetablering offentlige reguleringsmodeller, herunder EØS-rett og regler om statstøtte konvertering til periodiseringsprinsippet utredningsprosjekter knyttet til statlig styring generelt og eierstyring av underliggende virksomheter spesielt prosessforbedringer Analyse og opplæring (lean) bistand til gjennomføring av endringsprosser - Prosjektledelse internkontroll/internrevisjon forvaltningsrevisjon finansiell revisjon granskinger og faktautredning, herunder knyttet til overholdelse av offentlig anskaffelsesreglement varslingstjenester (varsling om kritikkverdige forhold fra ansatte) antikorrupsjonsrådgivning og etikkrådgivning datasikkerhet datagranskning I tillegg til analyse/utredning, bistår BDO med utvikling og implementering av forbedringstiltak. Innenfor enkelte tjenesteområder bistår BDO også med utøvelse av operative kontrollfunksjoner; eksempelvis utøvelse av internrevisjon, varslingstjeneste eller kontrollutvalgssekretariat. BDO har ingen faste produkter, men kombinerer vår kompetanse fra ulike løsninger og metoder, tilpasset den enkelte kundes behov. Én løsning kan passe for én kunde, mens en annen løsning passer for en annen kunde, selv om problemstillingen er den samme. Denne tilnærmingen til kundens behov er vårt viktigste verdigrunnlag. Dette kombinert med grundighet og objektivitet gjør at våre kunder skal oppleve oss som en verdiskapende og annerledes konsulent. MORTEN THUVE morten.thuve@bdo.no

6 6 BDO INNSIKT Organisasjonsutvikling, styring og kontroll i offentlig sektor Hva kjennetegner god styring og kontroll i kommunal sektor? I privat og offentlig sektor har vi de siste årene sett at det utarbeides stadig mer helhetstenkende modeller for styring og kontroll av virksomheten. Tanken om at alt kan måles og styres i ett system, herunder ledelse, tjenesteutøvelse, økonomi, personalutvikling, prosjekter, mv. er urealistisk og i beste fall svært ressurskrevende å forsøke å implementere, og effekten er normalt liten. Dette hindrer ikke at enhver virksomhet bør definere hva som kjennetegner den organisasjonen de ønsker å være, og de ulike tiltak og målsettinger som anses nødvendig for nå dit. Vi har i denne artikkelen sammenstilt de tilbakemeldinger vi har fått fra rådmenn med hensyn til hva de selv betegner en kommune med god styring og kontroll, og videre de viktigste kravene dette stiller til rådmannen eller byrådslederen som kommunens øverste administrative ledelse. Hva kjennetegner en kommune som har god styring og kontroll? En kommune som har god styring og kontroll er en kommune der det oppnås mer tjenester for pengene, og der det ytes en rettferdig, effektiv og god forvaltning. Utfordringen er å gi innbyggerne best mulig tjenester innenfor ansvarlige rammer. Dette kan vi oppnå gjennom å: etablere en åpen, ærlig og tydelig kommunikasjon av leveranser og prioriteringer mot brukere, innbyggere og omverden for øvrig samordne ressurser og balansere fokus på tvers av sektorer gjennomføre endringsprosesser for å oppnå kontinuerlig forbedring og utvikling etablere tydelig ansvar- og rolleforståelse mellom politikerne, rådmannen og resultatenhetsledere utvikle gode kommunale ledere skape vekst gjennom medarbeidere og kulturbygging God styring og kontroll setter store krav til ledelse Det nevnes særlig tre ledelsesutfordringer knyttet til det å utvikle en kommune med god styring og kontroll. Disse er krevende og tidvis motstridende: 1. tilrettelegge for gode politiske beslutninger 2. tilrettelegge for god forventningsavklaring 3. lede og utvikle egen organisasjon I denne artikkelen har vi forsøkt å utdype disse styringsutfordringene som ledelsen i en kommune står ovenfor. Ad 1. Tilretteleggelse for gode politiske beslutninger Å legge til rette for gode politiske beslutninger kjennetegnes ved at politikerne kjenner kommunens behov når de skal foreta beslutninger; det vil si innbyggernes behov, og kommunens oppfyllelse av disse. Dette innebærer at politikerne også må kjenne konsekvensene av sine prioriteringer. Det er viktig at administrasjonen oppdrar sine politikere gjennom å fremlegge godt forberedte saker, og gjennom å være tydelige på konsekvensene av ulike politiske valg. Med konsekvenser menes her brukernes, innbyggernes og omverden for øvriges opplevelse av kommunens tjenester, samt konsekvenser for kommunens øvrige tjenestetilbud, kommunens økonomi, organisasjonen og personalet. Noen av de hyppigst nevnte utfordringene knyttet til tilretteleggingen for gode politiske beslutninger er: Er arbeidsfordelingen mellom politisk og administrativt nivå klar og tydelig? Eller blander man rollene? Redegjør saksfremstillinger i tilstrekkelig grad for hvordan politiske prioriteringer påvirker aktivitetsnivået i virksomhetene, og hvilke økonomiske omprioriteringer som eventuelt må følge av beslutningene? Er det en arena der administrativ og politisk ledelse gjennomfører en åpen og helhetlig evaluering av politisk og administrativ styring? Er det etablert gode tilbakemeldings- og oppfølgingsprosesser? Er det etablert gode rutiner for kommunikasjon av resultater? Inkluderes og involveres politikere i saksprosessen, slik at politikerne har balansert, fullstendig og riktig informasjon om saksgrunnlaget? Er det etablert gode planprosesser som sikrer samhandling i verdikjedene, slik at politiske beslutninger på et tjenesteområde påviker positivt også andre tjenesteområder der dette er relevant? Herunder for eksempel forebyggende tjenester ovenfor barn innenfor kultur og idrett, i forhold til for eksempel tiltak innenfor barnevern, skole og ungdomspsykiatri. Gjøres det veloverveide vurderinger av slike samhandlingseffekter, og hvor godt dokumentert er disse ovenfor politikerne? Er det etablert gode rutiner og strukturer for eierskapskontroll i tilknyttede virksomheter? Er det etablert et godt og helhetlig innføringsprogram for nye politikere? Ad 2. Tilrettelegge for god forventningsavklaring Å foreta en tilstrekkelig forventningsavklaring mot brukere, innbyggere og omverdenen for øvrig kjennetegnes ved åpen, ærlig informasjon og kommunikasjon. Innbyggernes forventninger vil være styrende for deres opplevelse av kommunens tjenester og forvaltning. Forventningsavklaring er derfor en viktig del av kommunens styring og kontroll. Som del av forventningsavklaringen må kommunen være dyktig til å kommunisere sine prioriteringer og sine faktiske leveranser. Noen av de hyppigst nevnte utfordringene knyttet til forventningsavklaring er å:

7 Organisasjonsutvikling, styring og kontroll i offentlig sektor BDO INNSIKT 7 Kommunens administrative leder har tre styringsutfordringer; styring og kontroll mot politikere, innbyggere og egen organisasjon. Morten Thuve LEDER OFFENTLIG SEKTOR, BDO etablere prosesser og systemer for avklaring av innbyggernes behov etablere prosesser som sikrer forventningsavklaring etablere prosesser som sikrer god kommunikasjon av kommunens prioriteringer etablere prosesser og systemer som gjør at kommunen kjenner omfanget og kvaliteten av sine faktiske leveranser Noen kontrollspørsmål kommunen kan stille seg selv kan for eksempel være: Oppleves myndighetsutøvelsen som rettferdig, og tjenesteproduksjonen som tilgjengelig, effektiv og kvalitativ? Hvordan håndteres forskjellige oppfatninger om behovsdekning sett fra det offentliges og tjenestemottakerens side? Kjenner innbyggerne og brukerne de politiske prioriteringene? Utøver kommunen en tydelig eierstyring av underliggende virksomheter og eide selskaper? Oppleves en åpen, ærlig og tydelig kommunikasjon mot brukere, innbyggere og omverden for øvrig? Oppleves kommunen å demonstrere en undersøkende og åpen holdning? Ad 3. Lede og utvikle egen organisasjon Å lede og utvikle egen organisasjon innebærer å sørge for god styring mot mål med begrensede midler slik at det oppnås mer tjenester for pengene, og at det ytes en effektiv og rettferdig forvaltning / myndighetsutøvelse. Rådmannen (byrådslederen) er kommunens øverste administrative leder. Hvordan denne organiserer og leder virksomheten er kritisk for hvorvidt kommunen oppleves å ha en god styring og kontroll, både sett utenfra og fra ansatte. Her følger noen av de hyppigst nevnte utfordringene knyttet til å lede og utvikle kommunens organisasjon: Er det etablert helhetlige planprosesser der mål er omsatt til strategi, og brutt ned på ulike måleperspektiver? Herunder at kommunens styringsmodell måler og synliggjør sammenhenger mellom ressursbruk, produksjon og måloppnåelse, at kommunen kjenner sine innbyggeres tjenestebehov, sitt eget aktivitets- og kvalitetsnivå, og sin egen effektivitet og ressursbruk i tjenesteproduksjonen? Utøves det lederskap i alle ledd som fremmer samhandling, kunnskapsdeling og utvikling? Er det etablert en helhetlig prosess for risikostyring og intern kontroll? Herunder at kommunen kjenner hvor risikoen er størst for uønskede hendelser og iverksetter tiltak for å forhindre at slike skal inntreffe? Sikrer organiseringen og oppgavefordelingen at riktig kompetanse tiltrekkes, utvikles og beholdes i kommunen? Er systemer og prosesser effektive, kvalitative og tilpasset for å støtte kommunens ulike formål og virksomheter? Er det etablert klare ansvarslinjer, med tydelig ansvar og myndighet i alle organisatoriske ledd? Er støttefunksjonenes rolle klar og tydelig i forhold til deres oppgaver ovenfor ledelsen og kommunens ulike virksomheter? I denne artikkelen har vi kun skrapt i overflaten med hensyn til hva det innebærer å lede en kommune mot god styring og kontroll. Vi har systematisert hva som synes å være en bred oppfatning blant rådmenn med hensyn til hva som menes med god styring og kontroll. Vi har pekt på de hyppigst nevnte ledelsesutfordringene på veien mot god styring og kontroll. Vi håper derfor dette kan være en viktig og riktig struktur for politikere, rådmann, kontrollutvalg og andre interessenter til å vurdere hvor god styring og kontroll kommunen synes å ha, og ikke minst hvilke tiltakt det bør jobbes med for å videreutvikle kommunens styring og kontroll. Samtidig vil vi fraråde på det sterkeste å forsøke å innføre én systemløsning eller en helhetlig styringsmodell som skal inkludere alle disse elementene. Det viktigste er å være klar over hva som er viktige og hvilke svakheter egen kommune har, slik at det kan jobbes med tiltak for forbedring. Avslutningsvis vil vi forsøke oss på en definisjon av hva som etter vår oppfatning kjennetegner en kommune med god styring og kontroll, og som vi håper kan være til inspirasjon for utvikling av kommunens målstyring: 1. Kommunen har god måloppnåelse. 2. Kommunen har effektiv ressursbruk. 3. Kommunen har lite eller ingen negativ oppmerksomhet om sitt omdømme. 4. Kommunen oppleves å ha en rettferdig og tilgjengelig forvaltning og tjenestetildeling. MORTEN THUVE morten.thuve@bdo.no

8 8 BDO INNSIKT Organisasjonsutvikling, styring og kontroll i offentlig sektor Effektivitet i tjenesteproduksjonen Vi ser ofte at effektivitet i kommunal tjenesteproduksjon blir diskutert på et irrelevant grunnlag, eller at det blir sammenblandet med andre faktorer, spesielt kvalitet. Vi vil i denne artikkelen redegjøre for hvordan vi mener effektivitetsbegrepet bør avgrenses, og ikke minst hvordan effektivitet kan måles. Effektivitet presenteres av artikkelforfatteren som ressursutnyttelse tilstede for brukeren / innbyggerne, og ikke i betydningen løpe fortere. Artikkelen presenterer en positiv endringsfokus, der effektivisering tas ut i form av å fordele tiden sin mer til å gjøre de riktige tingene og mindre av annet. Artikkelforfatteren anbefaler at det ikke settes fokus på at kommunen har lav ressursutnyttelse i forhold til andre, eller i forhold til et idealmål, men at kommunen stadig bør søke å slå seg selv i kontinuerlig forbedring. Sammenhengen mellom god styring og effektivitet En god styring av tjenesteproduksjonen i kommunal sektor, innenfor et gitt aktivitetsnivå, kan beskrives langs tre dimensjoner: Effektiv ressursutnyttelse Kvalitet Figur: Tre faktorer for god tjenesteproduksjon Kostnad Ulike statistikkilder er utviklet nasjonalt og lokalt i de enkelte kommunene, mellom kommuner i samarbeid, og av KS/KRD for å beskrive disse tre faktorene på best mulig måte. Utfordringen er å se sammenhengen mellom disse tre faktorene. Dette er delvis forsøkt gjort i KOSTRA, men man har ikke lykkes med å isolere årsakssammenhengene. For eksempel vil det at en kommune benytter mer ressurser per barnehageplass enn en annen, kunne forklares ved både effektivitet, kvalitet og kostnadsfaktorer. En kommune som ligger høyt kan argumentere at de prioriterer mer til sektoren, mens en annen kommune kan hevde at de prioriterer like godt, men er mer effektive enn den første kommunen. KOSTRA-analyser er utilstrekkelig som grunnlag for effektivitetsvurderinger, og gir i beste fall kun indikasjoner for høy eller lav ressursbruk. Nærmere om effektivitetsbegrepet Tjenesteproduksjonen i utvalgte tjenester kan analyseres ved å dekomponere kostnadene i kostnadsindikatorer, effektivitetsindikatorer og aktivitetsindikatorer. Vi har her eksemplifisert dette for skolesektoren. Innenfor skole vil en dekomponering for eksempel kunne fremstilles slik: (kostnader/#lærere) x (#lærere/#timer) x (#timer/#elever) = kostnad per elev (# betyr her Antall) Den første faktoren representerer kostnadsfaktoren (lønn med mer), den andre representerer effektivitet (lærertetthet) og den siste representerer aktivitet (timetallet). Ved å sammenfatte produktet over ser vi at resultatet blir det samme som (kostnader/#elever), som tilsvarer et av KOSTRAs sentrale produktivitetsmål innenfor skolesektoren. Men i motsetning til KOSTRA har vi lykkes å forklare produktiviteten ved kostnadsfaktorer, effektivitet og aktivitet. Effektivitetsbegrepet er i denne artikkelen utelukkende koblet mot ressursutnyttelse. Effektivitet i skolesektoren er dermed uttrykt ved effektiv undervisningstid per lærerressurs (jo høyere jo bedre effektivitet). Tilsvarende kan analysen utvides til for eksempel spesialundervisning, barne- og ungdomstrinnet osv. I hjemmebaserte tjenester er effektivitet uttrykt gjennom effektiv pleietid per ansatt (andel av tilstedetid jo høyere, jo bedre effektivitet), i tekniske tjenester kunne det vært uttrykt gjennom effektiv tid per ansatt brukt til tjenesteutførelse (brøyting, henting av søppel, osv). Fra tjeneste til tjeneste kan den ansattes effektive tid variere mye, men det bør hele tiden være en målsetting om å øke denne. Dette betyr ikke at de ansatte nødvendigvis skal gjøre jobben raskere, men at de skal gjøre mer av det riktige og mindre av alt annet. Få kommuner er flinke nok til å fokusere på dette. Oftest blandes diskusjonen om effektivitet sammen med (utilbørlig) utnyttelse av ansatte. Ved å fokusere på tilgjengelig tid sammen med brukeren / tilgjengelig tid i direkte tjenesterelatert arbeid, ser vi at fokus

9 Organisasjonsutvikling, styring og kontroll i offentlig sektor BDO INNSIKT 9 Dette betyr ikke at de ansatte nødvendigvis skal gjøre jobben raskere, men at de skal gjøre mer av det riktige og mindre av alt annet. Morten Thuve LEDER OFFENTLIG SEKTOR, BDO er rettet mot det som normalt også vil være brukerens / innbyggerens opplevde kvalitet av tjenesten. Slik vil det være for alle arbeidsintensive tjenesteytende virksomheter; både offentlige og private. Eksempel: Ved å øke hjemmesykepleiens tid sammen med brukeren, målt som andel av sin totale tilgjengelige tid gitt antall årsverk, fra for eksempel 50 % til 55 %, vil kommunen øke sin kapasitet med 10 % uten at det går på bekostning av tilstedetiden hos brukerne. Poenget er at det er tiden som ikke er tilstedetid som skal være fokus for stadig effektivisering ; det vil si gjøre mer av det som betyr noe for brukeren, og mindre av det som betyr mindre for brukeren. Man vil alltid måtte følge opp med andre aktiviteter; herunder reise, koordineringsmøter, oppfølging av pårørende mv., men formålet må være å gjøre disse oppgavene mest mulig effektivt, slik at mer tid kan frigjøres til å være tilstede for (flere) brukere. Formålet er å finne gode dekomponerte produkter av kostnadsfaktorer, effektivitetsfaktorer og aktivitetsfaktorer innenfor de ulike tjenestene. Ved å sammenligne ser vi at kommunen både innad mellom soner, skoler, barnehager osv, og i sammenligning mot andre kommuner får et spesifikt og praktisk grunnlag for å vurdere egen virksomhet på et helt annet grunnlag enn hva KOSTRA gir. Informasjonen som behøves finnes i dagens statistikk fra skoleporten, KOSTRA, IPLOS med mer, og representerer således en smartere måte å benytte allerede eksisterende informasjon. Metoden innebærer at kommunenes effektivitet måles gjennom analyser av aktivitet og ressursbruk, såkalt Activity Based Costing, kjent som den kanskje mest relevante modellen innen nyere økonomisk teori for å måle reell kostnadseffektivitet i komplekse virksomheter, og er særlig egnet for offentlig sektor. Denne analysemetoden er dog krevende, og er helt og holdent avhengig av kommunens registrerte data og kvaliteten på disse. Her er det svært ulik praksis fra kommune til kommune, og tilgangen på data fra andre kommuner er svært begrenset. Ofte må det utveksles data mellom kommuner for å kunne lage gode sammenligningsanalyser på dette nivået, men som oftest vil det være vel så relevant å se på kommunens egen utvikling over tid, for å kunne forklare om kommunen er på rett vei eller ikke, og for å kunne forklare eventuelle kostnadsøkninger. Ikke minst vil slike analyser kunne gi informasjon om sammenhengen mellom ressursforbruket og finansieringen av tjenesten, og ikke sjelden ser vi at det her dessverre er store misforhold. Man vil naturligvis ikke lykkes med å komme helt til bunns i alle analysene. Dels skyldes dette tilgjengeligheten av aktivitetsdata og kvaliteten på informasjonen som benyttes som input i analysene. Analysen vil allikevel gi ny og relevant verdifull innsikt for kommunens ledelse og politikere. I det etterfølgende presenterer vi våre analyser for grunnskolen i en mellomstor kommune. Eksempel grunnskolen Vi har benyttet ovennevnte fremgangsmåte for å vurdere forskjeller mellom skolene i kommunen. Her fremkommer det betydelige og interessante forskjeller som ikke alene kan forklares ut fra forskjeller i typer skole. Skole Kostnader funksjon 202/Tilgjengelige lærertimer Lærerdekning (B) = Tilgjengelige lærertimer / faktiske underviste timer Gruppestørrelse (C) = Antall elevtimer / faktiske underviste lærertimer Elevtimer pr elev (D) = Antall elevtimer / antall elever Kostnad pr elev (AxBxD)/C Effektivitet (C/B) Ungdomsskole A % 19, ,23 Ungdomsskole B % 15, ,57 Barneskole C % 14, ,94 Barneskole D % 19, ,40 Barneskole E % 14, ,89 Barneskole F % 18, ,54 Barneskole G % 17, ,81 Barneskole H % 17, ,56 Tabellen viser hvilke faktorer som inngår i produktet Kostnad pr elev. Ved å multiplisere kolonne 1, kolonne 2, inverse av kolonne 3 og kolonne 4 får man dette produktet. Kilde: Beregninger

10 10 BDO INNSIKT Organisasjonsutvikling, styring og kontroll i offentlig sektor Å fokusere på å gjøre mer av det riktige og mindre av annet, er hva vi betegner kvalitetsfokusert effektivisering. sven-erik antonsen senior manager, BDO foretatt av BDO basert mottatt regnskap fra kommunen, KOSTRA og GSI. Tallene er avrundet. For å kunne analysere tabellen (forrige side) og forskjellene mellom skolene, er det viktig å vite at lærernes undervisningsplikt og elevenes uketimetall varierer mellom småskoletrinnet, mellomtrinnet og ungdomstrinnet i grunnskolen. Variasjonen i disse er slik at lærernes undervisningsplikt går ned jo eldre elever; dvs. at det kreves mer tid til for- og etterarbeid for lærerne. Videre går elevenes ukestimetall opp jo eldre elever. For da å kunne undervise én gruppe elever i en uke, kreves det dermed flere årsverk lærerressurser i ungdomsskolen enn i mellomtrinnet, og enda flere enn i småskoletrinnet. Det er mulig å beregne den relative forskjellen, og den vil normalt utgjøre ca. 70/80/100 for henholdsvis småskoletrinnet/mellomtrinnet/ungdomstrinnet. Av dette kan vi utlede at en kommune med større andel yngre elever enn eldre elever vil forventes å ha et lavere utgiftsnivå og omvendt. Derfor vil 1-7 trinn normalt ha et forventet utgiftsnivå som er % lavere enn ungdomstrinnet. Sett i lys av dette vil en ungdomsskole med kostnad per elev på kr være sammenlignbar med en barneskole med kostnader per elev på ca. kr x 0,75 = kr Dette forholdet er viktig å være klar over når man skal analysere tabellen over. Fjerde kolonne i tabellen over gir uttrykk for antall underviste elevtimer. Dette er normalt standardisert for de ulike trinnene, og forskjeller her er kun et uttrykk for at skolen har større andel yngre (lavere tall) eller eldre (høyere tall) elever. Derfor ligger ungdomsskolene her naturligvis høyest. I tabellens siste kolonne har vi beregnet effektivitet uttrykt ved antall elevtimer per tilgjengelige lærertime på den enkelte skole. Jo høyere, jo bedre effektivitet. Med tilgjengelige lærertimer menes det antall lærertimer skolen har tilgjengelig dersom all tilgjengelig undervisningsplikt på skolen blir utnyttet til faktisk undervisning. De mest interessante forskjellene mellom de forskjellige skolene synes å være: Skole C, E og F fremstår som relativt dyrt drevne barneskoler uttrykt i kostnad per elev (kolonne 5). I hovedsak skyldes dette at skole F har en kostnad per lærertime som er meget høy i forhold til de øvrige barneskolene (kolonne 1), mens for skole C og E skyldes dette at effektiviteten er lav (kun 13,9 elevtimer per tilgjengelige lærertime; siste kolonne). Ungdomskole B fremstår som rimeligere enn Ungdomsskole A, noe som i hovedsak skyldes lavere kostnader per lærertime (kolonne 1). Effektiviteten (siste kolonne) er derimot lavere enn på Ungdomsskole A (16,57 mot 18.23), hvilket tilsier at Ungdomsskole B allikevel har et potensiale for ytterligere effektivitetsforbedring sammenlignet med Ungdomsskole A. Skole D fremstår som en svært rimelig drevet skole. Her er effektiviteten høy (18,4 elevtimer per tilgjengelige lærertime) og kostnaden per lærer er lavest (kr. 897). Isolert sett betyr dette at skolen fremstår som samlet sett den mest effektive, men vi ser at skolen har en av de laveste utnyttelsesgradene av lærertiden (104 %; 4 % av tilgjengelig lærertid for undervisning er ikke benyttet til undervisning). Også denne skolen kan dermed ha et effektiviseringspotensiale sammenlignet mot de øvrige. Isolert sett kan det være fristende å trekke konklusjonen at dersom alle skoler drives like effektivt som for eksempel skole H (18,56 i effektivitet), kan for eksempel skole G øke sin utnyttelse av lærerressursene med over 10 % (18,56-16,81)/16,81. Vi har innledningsvis sagt at tallene ikke kan tolkes så bokstavelig, men at det finnes et mulig effektiviseringspotensiale i enkelte av skolene ser vi klart av disse tallene. De tallene som vi føler oss mest sikre på at uttrykker et potensiale for mer effektiv utnyttelse av lærerressursene er kolonne 2, der for eksempel Ungdomsskole A har minimum 5 % forbedringspotensial, og kanskje mer dersom vi for eksempel ser til Ungdomsskole B med hensyn til hvordan disse organiserer bruken av lærerressursene. Eksempelet illustrerer at det er store forskjeller mellom de enkelte skolene. Det bør iverksettes en gjennomgang som identifiserer de

11 Organisasjonsutvikling, styring og kontroll i offentlig sektor BDO INNSIKT 11 faktorene som er gjeldende for den enkelte skole og som gjør at situasjonen er slik den er. Vi mener også at skolens finansieringsmodell/ budsjettildelingsmodell bør vurderes slik at det allerede i budsjettprosessen settes mer fokus på skolenes effektivitet mht. utnyttelse av lærerressursene. Det er liten tradisjon for dette i de aller fleste norske kommuner, men analysene over viser hvor store utslag dette gir i ressursbruk. Formålet er ikke å tyne lærerkapasiteten, men å sette fokus på hva lærerne må bruke tiden til utenfor klasserommet Noe av dette er viktig og riktig ressursbruk (for- og etterarbeid, elevoppfølging), mens annet kan være mindre riktig bruk av tid. Dette er et effektiviseringsfokus som er mer positivt orientert enn hva man tradisjonelt opplever. Tradisjonelt oppleves at det kuttes i antall årsverk, uten at den underliggende aktiviteten blir redusert. Å fokusere på å gjøre mer av det riktige og mindre av annet, innenfor en gitt mengde totalt tilgjengelig tid, er hva vi betegner kvalitetsfokusert effektivisering. Vi håper vi gjennom denne artikkelen kan bidra til at flere kommuner setter fokus på å frigjøre ressurser gjennom å gjøre mer av det riktige, og mindre av annet. Endringsprosesser er krevende, og denne artikkelen fokuserer på positiv endringsfokus. Vi anbefaler derfor ikke at kommuner vedtar effektivisering gjennom å sette mål for økt effektivitet og ta ut årsverk i forhold til dette. Vi anbefaler i stedet at budsjettprosessen og styringsmodellen setter økt fokus på ressursutnyttelse som målsetting, og at det jobbes kontinuerlig og langsiktig med å øke tilstedetiden for brukere / i tjenesteproduksjonen for alle sektorer. Vi anbefaler ikke at det settes fokus på at kommunen har lav ressursutnyttelse i forhold til andre, eller i forhold til et idealmål, men heller at kommunen stadig bør søke å slå seg selv i kontinuerlig forbedring. MORTEN THUVE / SVEN ERIK ANTONSEN morten.thuve@bdo.no / sean@bdo.no

12 12 BDO INNSIKT Organisasjonsutvikling, styring og kontroll i offentlig sektor Modeller som dekomponerer resultatavvik bør ikke være politikk, men sunn økonomistyring som er like gyldig i offentlig som i privat sektor. Morten Thuve LEDER OFFENTLIG SEKTOR, BDO nyere økonomiske styringsmodeller for oppfølging av sentrale støtteenheter i offentlig sektor Artikkelforfatteren vil i denne artikkelen sette søkelyset på hvordan økonomistyringen i offentlig sektor kan forbedres ved bruk av enkle økonomiske analysemodeller. Disse modellene går ikke i mot den tradisjonelle tekningen i offentlig sektor, men vil være et supplement som bidrar til at den administrativ og politisk ledelse kan fatte bedre beslutninger. Bakgrunn Tradisjonelle bevilgningsbaserte styringsmodeller for sentrale støttefunksjoner i offentlig sektor utfordres av mer moderne styringsmodeller. I tradisjonell offentlig økonomioppfølging vil økonomisk hovedfokus være rettet mot: Resultat = Rammebudsjett - Netto utgifter Et negativt eller positivt resultat kan skyldes flere forhold, og årsaken vil ikke være enkel å identifisere. Dette igjen ser vi ofte at medfører en mistillit mellom politisk og administrativt nivå, og mellom støtteenheten og brukerenhetene, til de økonomiske størrelsene som presenteres. Dekomponering av resultatavvik gir ny informasjon Et resultatavvik kan inndeles i følgende tre avviksårsaker: Resultatavvik = Aktivitetsavvik + Effektivitetsavvik + Kostnadsavvik Vi definerer aktivitetsavvik som den delen av resultatavviket som skyldes at aktivitetsnivået har blitt høyere eller lavere enn hva som var forutsatt i rammebudsjettet. Vi definerer effektivitetsavvik som den delen av resultatavviket som skyldes, gitt at aktivitetsnivået er som forventet, at utførte arbeid i støtteenheten har krevd høyere eller lavere ressursbruk enn hva som var forutsatt i rammebudsjettet. Vi definerer kostnadsavvik som den delen av resultatavviket som skyldes endringer i kostnadsnivået på innsatsfaktorene, og som ikke var forutsatt i rammebudsjettet. Herunder for eksempel lønnsøkninger ut over budsjettert nivå. Vi ser ovenfor at i den tradisjonelle økonomimodellen vil et positivt eller negativt resultatavvik kunne forklares ved et eller flere av disse tre forholdene: Aktivitets-, effektivitets- eller kostnadsavvik. Utfordringen er at dette er størrelser som normalt ikke rapporteres eller er lett tilgjengelig i rapporteringen.

13 Organisasjonsutvikling, styring og kontroll i offentlig sektor BDO INNSIKT 13 Tre finansieringsmodeller for sentrale støtteenheter i offentlig sektor Finansieringen av sentrale støttefunksjoner i offentlige sektor kan tenkes å følge en av tre hovedmodeller, eventuelt en sammensetning av disse tre: 1. finansiering gjennom brukerbetalinger 2. rammefinansiering gjennom et årsbudsjett 3. finansiering gjennom å tildele midler basert på aktivitet (Aktivitetsbasert finansiering) Hovedforskjellen mellom de tre modellene er hvem som disponerer rammebudsjettet. I modell 1 skjer finansieringen fra brukernes budsjetter (departementer, etater, virksomheter). I modell 2 er det støtteenheten selv som disponerer budsjettet, mens i modell 3 er det overordnet etat/ departement (eier) som disponerer budsjettet og tildeler dette gjennom året etter aktivitet, og hvor aktivitetsnivået er avstemt mot brukerne. For eksempel kan dette gjøres ved at en sentral lønnsavdeling kan få tildelt midler for deler av sin virksomhet basert på antall lønnsutbetalinger. Dersom vi ser dette opp mot de tre hovedmodellene i avsnittet over, vil de ulike modellene kunne gi følgende støy og muligheter: Modell nr. 1 medfører at tjenestene prises. Dersom priselementet bestemmes av støtteenheten selv (basert på egne interne regnskaper) og til og med kan variere avhengig av aktivitetsnivået (dersom volumet går ned, så går prisen opp for å dekke opp kapasitetskostnadene) eller effektiviteten, ser vi ofte at det kan oppstå mistillit og misnøye med denne finansieringsmodellen. Vi ser ofte at det også er misnøye med det byråkratiet som skapes gjennom internfakturering. Modell nr. 2 medfører at støtteenheten tildeles et rammebudsjett og må klare seg innenfor dette. Dersom det tildelte rammebudsjettet ikke er tilstrekkelig, vil enheten måtte omprioritere tjenester eller effektivisere sin virksomhet for å gå i balanse. Ved at støtteenheten selv omprioriterer tjenestene eller endrer tjenesteutførelsen slik at de fremstår som mer effektive (ved for eksempel å legge større del av ansvaret i en rutine på brukerne) vil dette kunne medføre mistillit og misnøye blant brukerne. Modell nr. 2 vil kreve særlig oppfølging fra overordnet etat/departement mht. å måle og utfordre støtteenheten mht. effektivitet og prioriteringer. Modell nr. 3 vil innebære at det beregnes et sett av enhetskostnader (standardkost) som best beskriver aktivitetene i støtteenheten (aktivitetsbaserte enhetskostnader). For eksempel kostnad per lønnsutbetaling, avdelingsregnskap, inngående faktura, mv. Aktivitetsbasert finansiering innebærer da at støtteenheten mottar finansiering basert på faktisk aktivitetsnivå multiplisert med standardkost, og at det er overordnet etat/departement som sitter på rammefinansieringen av støtteenhetens virksomhet En slik styringsmodell vil kunne medføre blant annet følgende fordeler: I. Støtteenheten sikres finansiering, uansett aktivitetsnivå. Dersom aktivitetsnivået går ut over de rammene som er til rådighet, er det overordnet eierdepartement/etat som må prioritere hvilke tjenester støtteenheten da skal tilby / ikke tilby, eventuelt må det skaffes mer finansiering fra politisk ledelse. Mange vil mene at dette er en riktig ansvarsdeling mellom eier og utfører. II. Støtteenheten vil, dersom de opprettholder eller forbedrer den kostnadseffektiviteten de hadde på tidspunktet hvor enhetskostnadene ble fastsatt, oppnå et null-resultat eller bedre. III. Ansvaret for et resultatavvik plasseres hos den som best er egnet til å påvirke underliggende årsak. Ved å benytte standardkost som grunnlag for finansieringen, vil støtteenheten være sikret full finansiering for all sin aktivitet så lenge de selv sørger for å opprettholde sin effektivitet. Dersom støtteenheten øker sin effektivitet, vil de også kunne oppnå overskudd. IV. Eventuelt behov for dekning for økte kostnader på innsatsfaktorene i støtteenheten (lønn mv.), ut over hva som ligger inne i standardkosten, vil i utgangspunktet måtte forhandles mellom eier og støtteenheten. V. Dersom støtteenheten tillates å beholde deler av sitt overskudd, vil de ha insitament til å senke sine enhetskostnader. Ved at standardkost re-beregnes årlig, vil neste års enhetskostnader bli lavere. Dette innebærer over tid en indirekte effektivisering av støtteenheten. En slik form for effektivisering vil normalt være mer tiltalende enn en pålagt effektivisering basert på sammenlignende studier og interne analyser. VI. Underskudd i støtteenheten (som følge av lavere effektivitet enn forutsatt) vil måtte dekkes gjennom effektiviseringstiltak i enheten. VII. Eventuell ledig kapasitet synliggjøres. Oppsummering I den tradisjonelle økonomimodellen vil et resultatavvik kunne forklares ved aktivitets-, effektivitets- eller kostnadsavvik. En dekomponering av et resultatavvik i disse tre årsaksfaktorene vil gi en klarere ansvarsdeling mellom eier og utfører. En slik dekomponering bør gjøres uavhengig av styringsmodell, men den beskrevne aktivitetsbaserte finansieringsmodellen (modell 3) bygger direkte på en slik økonomimodell. Artikkelen har pekt på hvordan tradisjonelle modeller for økonomisk styring i privat sektor også kan gi stor nytteverdi i offentlig sektor. Ofte vil nye modeller for økonomisk styring kunne bli et politisk tema, der motstanderne i realiteten benekter nytten av å øke informasjonsverdien i den økonomiske rapporteringen. Modeller som dekomponerer resultatavvik bør ikke være politikk, men sunn økonomistyring som er like gyldig i offentlig som i privat sektor. En slik økonomimodell vil heller ikke ha noen vesentlig implementeringskostnad. Dagens økonomisystemer er bygget for å kunne håndtere dette. MORTEN THUVE morten.thuve@bdo.no

14

15 Organisasjonsutvikling, styring og kontroll i offentlig sektor BDO INNSIKT 15 Fallgruver ved konkurranseutsetting i kommunal sektor Vi ser at konkurranseutsetting i seg selv er en ressurskrevende prosess, og spesielt for en liten kommune. Gevinsten ved konkurranseutsetting er først og fremst knyttet til forventninger om reduserte driftskostnader, mindre sårbar tjenesteutførelse for sykdom mv. og økt bevissthet om hva tjenestene inneholder. Mange kommuner forbereder imidlertid konkurranseutsettingen dårlig, og erfarer liten eller ingen gevinst. Vi har i denne artikkelen tatt for oss noen av de vesentligste fallgruvene vi har sett de siste årene, og håper leseren av dette gis verdifulle innspill i forkant av eventuelle beslutninger om konkurranseutsetting. Konkurranseutsetting En krevende prosess som krever god planlegging og god gjennomføringsstruktur En konkurranseutsettingsprosess er totalt sett, etter hva vi erfarer, svært krevende. Dette inkluderer blant annet: politisk strategiprosess - hva kommunen skal oppnå gjennom en konkurranseutsetting analyseprosjekt for saksfremlegg til politisk beslutning, herunder grundig konsekvensutredning. utarbeidelse av reglement for konkurranseutsettingen, herunder er det viktig å avklare regler for egenanbud. organisering av konkurransen slik at egenanbudsprosessen holdes adskilt fra konkurranseutsettingsprosessen i kommunen, og dokumentasjon av dette avklare hvilken del av nåværende funksjoner som skal overføres til fremtidig bestillertjeneste i kommunen, herunder kostnadsberegning av dette organisasjonsleddet, og organisering av personalprosessen innledende drøftinger med tillitsvalgte om organisering av konkurranseutsettingen og foreløpige beslutninger om personalhåndtering. utarbeide konkurransegrunnlag, herunder beskrivelse av kvalitetskrav, bemanningskrav, systemkrav mv. gjennomføring av konkurransen, herunder anbudsprosess, evaluering og valg av leverandør, samt eventuell klagebehandling utarbeidelse av kontrakter opplæring, systemtilpasninger, prosesstilpasninger mellom kommunens bestillerfunksjon og leverandør av tjenestene implementering og oppfølging etterevaluering Vi ser ofte at det ikke uten videre er sannsynlig at kommuner vil redusere sine driftskostnader ved konkurranseutsetting, hvis vi ser kostnaden over tid. Spesielt må det bygges opp en bestillerfunksjon i kommunen (inkludert oppstartskostnader knyttet til systemkrav og kompetanseutvikling), og kostnadene med å følge opp en ekstern leverandør vil komme i tillegg. Det er gjennomført en rekke utredninger knyttet til konkurranseutsetting gjennom de siste årene. Vi ser at flere kommuner som har konkurranseutsatt deler av sin tjeneste, har oppnådd avtaler der kostnadsnivået blir redusert, men det antas samtidig at denne fordelen reduseres over tid. Den største fordelen vil trolig være at kommunen får vesentlig bedre informasjon om hva tjenestene koster, hvilket aktivitetsnivå som faktisk produseres og hvilken dekningsgrad kommunen har. Både politisk og administrativ ledelse vil trolig få mer informasjon om, og bli enda mer bevisst, hvilket tjenestenivå kommunen tilbyr sine innbyggere, og hva dette koster. Det er også undersøkelser som viser at konkurranseutsetting kan føre til mer fornøyde ansatte, og blant annet et lavere sykefravær. Det kan også tenkes at kommunens utfordringer knyttet til tilgang på relevant fagkompetanse kan forbedres ved konkurranseutsetting. Det er vår erfaring at de konkurranseutsettingsprosessene som lykkes er der hvor det er gode utredninger i forkant som avklarerer forventninger og konsekvenser. I denne artikkelen har vi tatt for oss nærmere noen av våre erfaringer med hensyn til hvilke fallgruver som er de mest vanlige i prosessene knyttet til konkurranseutsetting.

16 16 BDO INNSIKT Organisasjonsutvikling, styring og kontroll i offentlig sektor Kun omfattende analyser kan avsløre effektivitetsforskjeller, og det finnes ikke lettvinte veier til svaret. Morten Thuve LEDER OFFENTLIG SEKTOR, BDO Noen erfarte fallgruver ved konkurranseutsetting Prosessen er politisk bestemt og dårlig forberedt, enten ved mangelfull utredning eller ved mangelfullt planlagt og organisert gjennomføring, eller begge deler En av de største fallgruvene er at man ikke er kjent med konsekvensene og at målsettingene derfor blir inkonsekvente i forhold til den reelle situasjonen. For eksempel har man mål om effektivisering, uten å ha en grundig utredning knyttet til potensialet. Forventninger skapes ofte dessverre gjennom overordnede analyser av tall som ikke kjenner underliggende organisatoriske og økonomiske forhold i kommunen. Ofte vil ikke særskilte forhold ved kommunens tjenestestruktur heller være ivaretatt i slike overordnede analyser For eksempel innenfor eldreomsorgen, hvor brukere med særskilte behov ikke er tilstrekkelig separert fra analysene der man sammenligner kostnadsnivået mot andre kommuner. Kostnadssammenligningene hensyntar ikke behov for omstilling og tilpasninger i organisasjonen, systemer og kompetanse En konkurranseutsetting vil utløse et ressursbehov i kommunen. Dette er et vesentlig forhold som ofte er dårlig behandlet i utredningene for konkurranseutsetting. Noen analytikere benytter generelle påslag for dette, uten å kjenne kommunens underliggende organisasjonsstruktur i dag og uten å kjenne behovet for system- og kompetanseoppbygging, samt eventuell rekruttering. I tillegg til disse kostnadene kommer også omstillingskostnadene og kostnadene til gjennomføringen av selve konkurranseutsettingen. Alle disse forholdene gjør at beste praksis vurderinger er vanskelig å standardisere og ofte gjøres mot et ikke direkte relevant informasjonsgrunnlag. Effektivitetsvurderinger benyttes ofte som argument for konkurranseutsetting, men vurderingene gjøres ofte ved ufullstendige og lettvinte analyser Innenfor for eksempel pleie- og omsorg er det store analyseproblemer knyttet til at KOSTRA i tilstrekkelig grad ikke skiller tjenestene for de ulike brukergruppene. Tjenesten for funksjonshemmede er i svært få kommuner analyserbar separat fra de tradisjonelle omsorgstjenestene, og enda vanskeligere analyserbar på tvers av kommuner. I en rapport skrives det blant annet: Kommune A har et behov for pleie og omsorgstjenester samlet som er ca. 70 % over landsgjennomsnittet, og dermed et forventet vesentlig høyere kostnadsnivå enn landsgjennomsnittet. Dersom man korrigerer kostnadsnøklene for pleie og omsorgstjenester for de delene som gjelder funksjonshemmede; Innb , PU over 16 år og PU under 16 år blir bildet knyttet til behov for pleie- og omsorgstjenester for kommunen et helt annet.. Vi ser av dette at sammenligningsanalyser på tvers av kommuner ofte ikke er på et tilstrekkelig detaljnivå til å analysere effektiviteten i tjenesteproduksjonen. Vi vil si at dette er oftere regelen enn unntaket; det vil si at uavhengig av tjenestetype så kjenner ikke offentlige data den underliggende aktiviteten og de underliggende brukerbehovene i kommunene, og det kreves derfor en langt mer dyptgående analyse for å kunne gjøre en forsvarlig vurdering av effektiviteten i tjenestene. Det kan videre være at det er spesielle forhold ved kommunens kostnadsstruktur som gjør at det i seg selv ikke vil være nødvendig med konkurranseutsetting for å kutte kostnader. Et eksempel på dette er sykefravær. Dette kan være et argument for konkurranseutsetting, men det kan også være et argument for at kostnadsbasen i kommunen, korrigert for dette sykefraværet, vil nærme seg et normalnivå. Medisinen til kommunen bør derfor kanskje først og fremst være å redusere sykefraværet, fremfor konkurranseutsetting, isolert sett. Videre kan det være forhold ved dagens infrastruktur som påvirker kostnadsbildet, uavhengig av konkurranseutsetting eller ikke. Hvis kommunen for eksempel planlegger å bygge nytt sykehjem, vil kommunen trolig kunne effektivisere uavhengig av om man konkurranseutsetter eller ikke. Alle ovennevnte forhold gjør at sammenligningsanalysen mot beste praksis ikke er direkte relevant, men at det må justeres for forskjeller og