HØYRING - EVALUERING AV KONKURRANSEUTSETJING AV DRIFT OG VEDLIKEHALD I STATENS VEGVESEN

Transkript

1 HORDALAND FYLKESKOMMUNE Samferdselsavdelinga Arkivsak Arkivnr. 810 Saksh. Johansen, Helge Inge Saksgang Samferdselsutvalet Fylkesutvalet Møtedato HØYRING - EVALUERING AV KONKURRANSEUTSETJING AV DRIFT OG VEDLIKEHALD I STATENS VEGVESEN SAMANDRAG Samferdselsdepartementet har sendt på høyring rapporten Evaluering av konkurranseutsetting av drift og vedlikehald i Statens vegvesen, utarbeidd av Dovre Group. Fylkeskommunen er høyringsinstans i saka og høyringsfristen er sett til 1. september I høyringsbrevet datert 5. juli 2010 ber Samferdselsdepartementet om innspel og kommentarar til rapporten. Rapporten konkluderer mellom anna med at ein uheldig konkurransesituasjon har ført til uvisse på marknaden og auke i anbodsprisane frå entreprenørane. Det er og i granskinga påvist manglar ved det arbeidet som er utført på drifts og vedlikehaldsområdet, i tillegg til at arbeidet med kvalitetsoppfølging og kontroll frå Statens vegvesen mot entreprenørane burde vore styrka. I høyringsbrevet ber Samferdselsdepartementet om at det særleg vert lagt vekt på å gje tilbakemelding på følgjande område: - Utviklinga i kvalitet, og dokumentasjon av denne - Kostnadsutvikling - Marknadssituasjonen - Innhald i, og storleiken på funksjonskontraktane Fylkesrådmannen vil i hovudsak slutta seg til dei tilrådingane som framgår av rapporten. Fylkesrådmannen sine vurderingar er todelte. Vurderingane omhandlar for det første konkurransesituasjonen, og for det andre kvaliteten ved utføring av funksjonskontraktane på fylkesvegane. Fylkesrådmannen ser det slik at konkurransesituasjonen må vurderast i høve til marknaden i fylket. For å styrke konkurransen, kan det etter fylkesrådmannen si vurdering vere eit aktuelt verkemiddel å leggje opp til mindre kontraktar slik at lokale entreprenørar kan vere med å gje anbod i sitt distrikt. I denne samanheng er det og naturleg å vurdera lengda på kontraktane.

2 Av Dovre-rapporten framgår det at det er varierande kvalitet på arbeidet som vert gjennomført på fylkesvegane. Etter fylkesrådmannen si vurdering er dette bekymringsfullt, og viser at det er behov for å styrka Statens vegvesen med ressursar, slik at kontrolloppgåvene kan gjennomførast på ein best mogeleg måte. I samråd med Statens vegvesen arbeider fylkesrådmannen med ein overordna strategi for gjennomføring av drifts- og vedlikehaldsarbeidet på fylkesvegnettet. Det er ei målsetting å leggja fram denne strategiplanen til politisk handsaming hausten FORSLAG TIL INNSTILLING 1. Fylkesutvalet ser på Dovre-rapporten som eit viktig bidrag i det vidare arbeidet med å sikre kvalitet og kostnadseffektiv drift av driftsoppgåvene på fylkesvegnettet. 2. Fylkesutvalet ber om at en må sjå nærare på kontraktane si utforming når det gjeld storleiken på kontraktane men også kontaktslengde. 3. Fylkesutvalet ber om at Statens vegvesen vert tilført nødvendige ressursar for å sikre kvalitet og kontroll i utføring av driftsoppgåvene på fylkesvegnettet på ein best mogeleg måte. Paul M. Nilsen Magnus Vestrheim Vedlegg: - Høyringsbrev frå Samferdselsdepartementet av 5.juli Samandragskapittelet i Dovrerapporten 2

3 FYLKESRÅDMANNEN, : 1. Bakgrunn I høyringsbrevet frå Samferdselsdepartementet av 5. juli 2010 ber ein om innspel og kommentarar til rapporten frå Dovre Group om Evaluering av konkurranseutsetting av drift og vedlikehald i Statens vegvesen med særleg vekt på område som: a. Utviklinga i kvalitet, og dokumentasjon av denne b. Kostnadsutvikling c. Marknadssituasjonen d. Innhald i, og storleiken på funksjonskontraktane Høyringsfristen er satt til 1. september I tillegg til rapporten frå Dovre Group har Riksrevisjonen gjennomførde ei undersøking om drift og vedlikehaldsoppgåvene til Statens vegvesen. Rapport Dokument 3:16 ( ) blei handsama av Stortinget 9 mars 2010, jf. Innst. 155 S ( ). Riksrevisjonen har gjennom si undersøkning funne store manglar når det gjeld kvaliteten på arbeidet som er gjort og dokumentasjon av denne. Undersøkinga har og avdekka manglande styring og oppfølging frå Statens vegvesen si side i tillegg til ulik praksis og lite omfang av sanksjoner mot entreprenørar. Undersøkinga har og påvist at konkurransesituasjonen er dårlig ved at det er få entreprenørar i konkurranse for kvar kontrakt og at marknaden er dominert av tre entreprenørar. Riksrevisjonens rapport er ikkje vidare behandla i denne saka. 2. Funksjonskontraktar i Hordaland Etter innføringa av forvaltningsreforma frå og med 2010 har oppgåvene knytt til fylkesvegane blitt vesentleg større som følgje av eit langt meir omfattande vegnett enn tidlegare. Handlingsprogram for fylkesvegnettet i Hordaland for perioden legg rammene for investeringar, drift og vedlikehald og kjøp av ferjetenester på fylkesvegnettet. For drift og vedlikehald utgjer budsjettet for 2010 omlag 366 mill kroner. Med drift av vegnettet meiner ein aktivitetar som brøyting, strøing med salt og sand, vegoppmerking, vask og reingjering, oppretting av skilt, stell av grøntareal, trafikkstyring, trafikantinformasjon osv. Med vedlikehald av vegnettet meiner ein tiltak for å oppretthalde standarden på vegdekke, grøfter, bruer, tunnelar og tekniske anlegg/installasjonar i tråd med fastsette kvalitetskrav. Driftsoppgåvene på fylkesvegane blir sett ut på konkurranse gjennom funksjonskontraktar. Føremålet med funksjonskontraktar er å oppretthalde vegnettet sin funksjon eller tilstand i kontraktsperioda gjennom å sikre trafikkavviklinga frå dag til dag, og ta hand om mindre reparasjonar av vegnettet Fylkeskommunen har i dag inngått 8 funksjonskontraktar på fylkesvegnettet i tillegg til 3 fagkontraktar. Totalverdien på disse 11 kontraktane er på 862 mill kroner. Den største kontrakten er på 260 mill kroner og den minste på 10 mill kroner. Av dei entreprenørane som har flest funksjonskontraktar i Hordaland så har Mesta 3 deretter kjem Risa og E. Opedal med 2 kontraktar kvar. Alle funksjonskontraktane i Hordaland har en varigheit på 5 år. Ein funksjonskontrakt går ut i 2011, to i 2012, to i 2013, ei i 2014 og to i

4 3. Dovre rapporten 3.1 Utviklinga i kvalitet og dokumentasjon Av Dovre-rapporten kjem det fram at det ikkje eksisterer etablerte indikatorar som høver for overordna og fortløpande vurdering av tilstanden på vegnettet. Evalueringa viser at det historisk har vore låg etterspurnad etter denne type styringsinformasjon. Manglande kvalitetsindikatorar, både frå tida før og etter konkurranseutsetting, har gjort det vanskeleg å konkludera om kvalitetsutviklinga. Det er likevel gjennom evalueringa identifisert fleire indikatorar som til saman tyder på at kvaliteten på drifts- og vedlikehaldsarbeidet er blitt betre etter konkurranseutsetjinga. Dovre seier at det er grunn til å forvente at dei nye krava til system for kvalitetssikring vil bidra til betre rapportering, men at denne effekten førebels ikkje er dokumentert. System for oppfølging av drifts- og vedlikehaldskontraktar (SOPP) er Statens vegvesens metodedokument. Hovudprinsippet er at entreprenørane skal dokumentera resultat/tilstand i form av stikkprøvekontroll. Dersom det vert oppdaga manglar, skal Statens vegvesen krevja at entreprenøren går gjennom sitt kvalitetssikringssystem og utbetrar mangelen. Det er og påvist store manglar når det gjeld rapportering frå entreprenørar. For kontraktar som er inngått frå og med 2008, er det innført krav om at entreprenørane som ein rutine skal gi tilstandsrapportering i det elektroniske rapporteringssystemet kvar 14 dag. Undersøkinga viser at ein del entreprenørar ikkje etterlever fastsette rapporteringskrav. Undersøkinga syner og at kontraktane framleis skildrar tilstanden på vegnettet noko mangelfullt. Dette gjer det vanskeleg å fastslå arbeidsomfanget i kontraktane, og entreprenørane får såleis ein unødig og kostnadsdrivande risikobelastning. Dovre meddelar at dagens kontraktar som er i bruk er lite egna for utføring av funksjonsbeskrevne oppgåver. Dette skuldast at standardane er for dårlege. Dette har gitt komplekse kontraktar som skapar styrings- og gjennomføringsutfordringar både for entreprenør og Statens vegvesen. Systematisk rapportering og eit velfungerande kontrollregime er avgjerande for å sikre at ein får dei spesifiserte oppgåvene inn i kontraktsgrunnlaget. Rapporteringa bør i all høve avgrensast til den informasjonen som er naudsynt for byggherren til å følgja opp kontraktane, eller til det som er naudsynt som styringsinformasjon. Dovre seier at det kan være grunn til å stilla spørsmål om desse vurderingane er lagt til grunn for fastsetting av rapporteringskrava. Det er og ein fordel om informasjonen er relevant for entreprenørane si eiga styring og kontroll. Samtidig er sanksjonsregimet blitt meir krevjande å handtere og konsekvensane ved manglar er blitt større. Dette set større krav til framsynt og einsarta tenking. Ulik praksis her kan vera skadeleg for kontraktspartane og kan gje varierande kvalitet på tvers av dei ulike områda i kontraktane. Dovre tilrår at det nye sanksjonsregimet legg til rette for samarbeid og kontinuerleg forbetring. 3.3 Marknadssituasjonen og kostnadsutvikling Dovre har analysert konkurransesituasjonen og sett på utviklinga i perioden , og konkluderer med at gjennomsnittleg tal på tilbydarar har lagt rundt tre. Det er ikkje mogeleg å sjå ein trend i utviklinga i retning høgare eller lågare deltaking i kontraktane. Når det gjelder marknaden for anleggskontraktar og marknaden for funksjonskontraktar, er det stort sett dei same tilbydarane. Undersøkinga viser tydeleg at konkurransen om funksjonskontraktane ikkje er tilfredtillande. Få tilbydarar er problematisk fordi undersøkinga viser at prisveksten er lågare i dei tilfella då konkurransen er større. Motsatt er prisveksten høgare i dei tilfella der konkurransen er lågare. 4

5 Dette er uheldig og bidrar til ein føreseieleg konkurransesituasjon som tilbydarne kan bruke i si prising. Mange av konkurransane med berre to tilbydarar ligg i område med ein oversiktleg marknad. Underentreprenørar utfører ein vesentlig del av det arbeidet som inngår i funksjonskontraktane. Intervju som er gjort i Dovre si gransking, syner at underentreprisar ligg på om lag femti prosent. Her er det store variasjonar når det gjeld dei enkelte kontraktane og ulike aktørar. I enkelte geografiske område må ein basere seg på dei same underentreprenørane. Når det gjeld entreprenørane sin tilbodsvilje syner granskinga at Mesta har delteke i alle konkurransane. Veidekke og NCC har hatt stor deltaking, men deltakinga synest å vera noko redusert dei siste åra. I 2009 og 2010 utlysingane har det vore ei auke i talet på deltakarar. Det er ei blanding av mindre regionale entreprenørar som deltek i konkurransen i sin region og entreprenørar frå utlandet, då spesielt finske Destia Noreg og PEAB Sverige. Denne utviklinga kan ha fleire forklaringar. Det auka prisnivået i utlysingane i 2008 og 2009, kan i seg sjølv gjera marknaden meir attraktiv. Vidare synest Mesta Drift si evne til å by lågt og dermed vinne konkurransane, å ha blitt mindre med åra. Mesta Drift sin del av dei totale kontraktane har gått ned frå 66 prosent i 2007 til 53 prosent i Både Veidekke og NCC har redusert si deltaking frå 2007 til Basert på intervju som er gjort i undersøkinga, synest det å vere større merksemd retta mot lønsemda i einskildkontraktane. Utviklinga for åra 2009 og 2010 viser eit redusert ambisjonsnivå hos dei store aktørane og fleire tilbod frå dei mindre aktørane, noko som kan tyde på ei utvikling i retning av større uvisse om konkurransesituasjonen. Når det gjeld spreiing i tilbodssummar, synar undersøkinga store skilnader mellom anleggskontraktar og funksjonskontraktar. Det er vesentleg mindre skilnader mellom Anleggskontraktane enn det er mellom funksjonskontraktane. Meir enn 30 prosent differanse i snitt mellom det lågaste og høgste tilbodet er relativt mykje. Bak tala skjuler det seg også fleire konkurransar med meir enn 100 prosent avvik. Denne store spreiinga tyder på at kontraktane er for lite framsynte om omfanget av oppgåvene. Noko av forklaringa kan og vere manglande priskompetanse hos tilbydarane. Ein kunne forvente at differansane vart mindre over tid, i takt med utvikling av kompetanse og erfaringar på området. Når så ikkje har hendt, er det grunn til å stille spørsmål om utforminga av kontraktane er god nok. Dei store skilnadene tydar i alle fall på at entreprenørane har ulik forståing av oppgåvene og/eller manglande pris- og risikokompetanse. Dette kan tyde på at prisane framleis vil variere, noko som gjer det usikkert om prisene for 2008 og 2009 reflekterer prisnivået for åra som kjem. Førebels tal frå konkurransane som er gjennomførde i 2010, syner at prisauken held fram. Når ein ser på entreprenørane sitt økonomiske resultat, er det ikkje mogeleg å hente ut informasjon frå offentlege rekneskap, då desse gjer avgrensa informasjon om resultat på funksjonskontraktane. Entreprenørane har likevel i ulike tilfelle gjort offentleg resultat frå funksjonskontraktane. Aktørane Mesta, Veidekke, Risa og Lemminkainen hevder alle å ha realisert betydelege tap. Dovre si gransking konkluderer med at til tross for sju år med konkurranseutsetting må marknaden for funksjonskontraktar vurderast som umodne. Dette saman med tempoet i etableringa av funksjonskontraktsregimet og omstende omkring etablering av Mesta, er forhold som har vore sentrale for utviklinga av kostnader, kvalitet og grad av konkurranse. Prisnedgangen i den første perioden, og den etterfølgjande kraftige prisveksten, synest særleg å vere eit resultat av ein kamp om marknaden og manglande prisog risikokompetanse. Konkurransesituasjonen må vurderast som lite tilfredstillande i tillegg til at det er store skilnader i pris mellom tilbydarane. I verste fall kan desse forholda til saman gjere det mogeleg for opportunistiske entreprenørar å gjennomføre taktisk prising. 3.4 Innhald og storleiken på funksjonskontraktane Sett Noreg samla har kontraktane ei gjennomsnittleg veglengde på 518 kilometer. For Sverige og Finland er tilsvarande kontraktar på høvesvis 753 og 953 kilometer. Dagens funksjonskontraktar er vesentleg endra frå dei første funksjonskontraktane som vart utlyst i Spesielt ved utlysing av 2008-kontraktene vart det gjennomført store endringar i 5

6 kontraktane. Spesifikasjonsgraden i funksjonskontraktane har auka i form av fleire drifts- og vedlikehaldsinstruksar. Endringane har gått i retning av mindre rund sum og meir mengdekompensasjon. For vinteroppgåvene er det innført ein to trinns modell som overfører verrisiko frå entreprenør til vegeigar. I tillegg er det i dei siste kontraktane eit større innslag av etterslepsreduksjon og ein noko større andel med rekningsarbeid. Det er innført krav til system for kvalitet som tilfredstiller krav i ISO, med blant anna meir omfattande planar og meir omfattande elektronisk rapportering. Sanksjonssystemet er også endra, og det vert i dag stilt krav til kvalitet på tilboda samt høgare krav til kvalifikasjonar. Dette har ført til at fleire tilbod enn tidlegare, no blir avviste. Funksjonskontraktane vert oppfatta som meir omfattande og kompliserte enn anleggskontraktane. I tillegg er det store variasjonar mellom kontraktane med omsyn til kva oppgåver som skal utførast og krav til yting. Sentrale vurderingar går ut på at kontraktane er lite framsynte om kva som skal leverast. Dagens standard NS3430 som vert brukt for bygge- og anleggsarbeid, er også blitt brukt ved utforminga av funksjonskontraktar. Denne standarden høver dårleg for funksjonsbeskrevne drifts- og vedlikehaldsoppgåver. Den geografiske oppdelinga av kontraktane blei fastsett ved konkurranse i 2003 og er i hovudsak den same i dag. Ifølge Vegdirektoratet er bakgrunnen for oppdelinga rasjonell drift for entreprenørane, samanheng i viktige vegruter, naturlige geografiske grenser, rasjonalitet for byggherre og best mogeleg konkurranse. I tillegg var organisatoriske grenser mellom regionar og distrikt, avgrensa og tolking av lov om offentlig kjøp om maks 5 års varigheit styrande. Alle kontraktane som blei utlyste i 2009 og 2010 varer i fem år med opsjon på forlenging med eit år. Det er gjennomført to prøveprosjekt med todeling av kontraktsområda. I Region Nord førebur ein eit prøveprosjekt der vinterdrifta vert delt i 7-8 geografiske område, samt at annen drift vert delt i omtrent like mange fagentreprisar. Dovre opplysar i rapporten om at det er gjort forsøk med alternative kontraktstørrelsar utan at effekten av desse er dokumentert eller sett saman. Når en ser på gjennomsnittleg kontraktstørrelse er den på ca. 30 millionar kroner. Det er ut frå dette mykje som peiker i retning av at større kontraktar ville gitt grunnlag for meir rasjonell drift og oppfølging. Dette gjeld betre yting av maskinpark og mannskap, samt mindre administrasjonskostnader. Eit argument mot større kontraktar er at det stengjer mindre entreprenørar ute frå konkurransen. Ei gransking av kontraktstørrelse og tal på tilbydarar i alle konkurransane, syner ingen samanheng mellom tal på tilbydar og kontraktstørrelse. Dovre er av den meining at dette er ein indikasjon på at det er andre forhold som er avgjerande for konkurransen når det gjeld funksjonskontraktar. Dovre seier at i enkelte tilfelle så kan mindre omfattande entreprisar vere hensiktsmessig under føresetnad av at dei blir styrt på ein annan måte en funksjonskontraktane. Dette kan til dømes være i spesielt komplekse område eller ved ikkje-fungerande lokale marknader. Denne forma for entreprise gjer Statens vegvesen en større byrde når det gjeld administrasjon, som i funksjonskontraktane er entreprenørane sitt ansvar. Dette må medføre ein høgare bemanning for Statens vegvesen. Prøveprosjekt som vert prøvd ut i Region Nord, vil kunne belyse konsekvensane ved større oppdeling og alternativ form på kontraktane. 4. Fylkesrådmannen sine vurderingar Fylkesrådmannen vil i hovudsak slutta seg til dei tilrådingane som framgår av rapporten frå Dovre. Fylkesrådmannen vil i sine vurderingar særleg leggja vekt på to tilhøve. For det første 6

7 gjeld dette konkurransesituasjonen, og for det andre gjeld det kvaliteten ved utføring av funksjonskontraktane på fylkesvegane. Fylkesrådmannen ser det slik at konkurransesituasjonen må vurderast i høve til marknaden i fylket. For å styrke konkurransen, kan det etter fylkesrådmannen si vurdering vere eit aktuelt verkemiddel å leggje opp til mindre kontraktar, slik at lokale entreprenørar kan vere med å gje anbod i sitt distrikt. I denne samanheng er det og naturleg å vurdera lengda på kontraktane. Av Dovre-rapporten framgår det at det er varierande kvalitet på arbeidet som vert gjennomført på fylkesvegane. Etter fylkesrådmannen si vurdering er dette bekymringsfullt, og viser at det er behov for å styrka Statens vegvesen med ressursar, slik at kontrolloppgåvene kan gjennomførast på ein best mogeleg måte. I samråd med Statens vegvesen arbeider fylkesrådmannen med ein overordna strategi for gjennomføring av drifts- og vedlikehaldsarbeidet på fylkesvegnettet. Det er ei målsetting å leggja fram denne strategiplanen til politisk handsaming hausten