Amund Vik. EUs energipolitikk

Transkript

1 Amund Vik EUs energipolitikk Nei til EU arbeidsnotat nr. 1/2009

2 Figur 1. EU er i stadig økende grad avhengig av import av gass. Det meste av gassen som selges fraktes i rør fra produksjonsstedet og til konsumenten. Dette skaper et avhengighetsforhold mellom kjøper og selger av gassen. Det gir også makt til transittlandene, som gassen føres gjennom. Kartet viser det europeiske gassrørsystemet, med både dagens traseer og rørledninger under bygging eller planlegging inntegnet. (Kilde: European Voice nr ) EUs energipolitikk Nei til EU arbeidsnotat nr. 1/2009, utgitt april Bestilling / nedlasting: Forfatter: Amund Vik (f 1983), statsviter og medlem av rådet i Nei til EU. Rapporten er delvis finansiert med støtte fra Utenriksdepartementet. 2

3 Sammendrag Energisikkerhet og klima er de store drivkreftene i internasjonal energipolitikk og særlig i EUs energipolitikk. Unionen er meget avhengig av import av olje og gass fra tredjeland. Russland, Norge og Algerie er de tre største eksportørene av gass til EU. Russland er den største eksportøren av gass til EU. Gassen fra Russland går i rør som løper gjennom deler av det gamle sovjet, og forhandlingene om transittavgifter og mulighet for å ta ut billig gass har vært kilde til makt og diskusjoner helt siden de første ledningene kom på plass. Disse såkalte transittlandene gjør gassleveransene fra Russland til EU usikre, som flere konkrete hendelser de siste årene har vist. Betydningen av sikre leveranser av gass, samt de økonomiske mulighetene i denne forbindelsen, gjør at de store statene i EU har en tendens til å gå utenom EUinstitusjonene når det gjelder energi. Ofte blir det bilaterale avtaler som gjelder i sektoren. Et annet problem for EU i denne sammenhengen er den nære linken mellom utenrikspolitikk, energipolitikk og nasjonal økonomisk politikk. En av grunnene til at EU ikke klarte å ta stilling i Georgia-konflikten kan være at det var ulike økonomiske og energipolitiske disposisjoner i medlemslandene. Viktigheten av energileveranser kan også oftere komme til å skinne gjennom i unionens Midtøsten-politikk. Ettersom importavhengigheten stiger, vil også den energipolitiske dimensjonen i utenrikspolitikken øke i omfang. Per i dag har ikke EU en felles ekstern energipolitikk til det er medlemslandene for uenige. Det er usannsynlig at EU vil kunne ha en avklart og felles utenrikspolitikk så lenge de ikke er enige i energipolitikken. Innenfor energisektoren er det særlig ett direktiv som har spilt en stor rolle for Norge. Det er gassmarkedsdirektivet, som ble vedtatt i EU i desember Det trådte i kraft i år 2000, og det ble innført i Norge gjennom EØS-avtalen i Direktivet hadde som hensikt å bedre konkurransen i gassmarkedet og å skyve maktbalansen i markedet fra produsenter til konsumenter. Det gagner ikke Norge som gasseksportør. Det er usikkert om Norge fra et energiperspektiv er tjent med at EØS-avtalen sies opp, men det er i alle fall sikkert at EU ikke er tjent med at avtalen sies opp. I dag betaler vi kontingent inn til EU, for å få lov til å selge gass til EU. Vi betaler altså i dag for å selge et produkt til EU, som de er fullstendig avhengige av å kjøpe. Det største problemet med EØS-avtalen i dag er at den behandles som om den er veldig sårbar. Innenfor avtalen har vi muligheter til tøye den, til å kjempe for det vi står for og til aktivt å utfordre overvåkingsorganet ESA men vi bruker ikke disse mulighetene fordi man tror EØS-avtalen vil forsvinne om vi gjør det. 3

4 Innhold Sammendrag... 3 Innledning: EU, energi og Norge... 5 Hva er EUs energipolitikk?... 9 Bakgrunn... 9 Karbonbasert energi Klima og fornybar energi Kjernekraft Norge EU og energi Avslutning Litteratur Noter

5 Innledning: EU, energi og Norge * 1 Energipolitikken blir stadig mer sammenvevd med andre politikkområder som utenrikspolitikk og sikkerhetspolitikk. EUs energipolitikk handler spesielt om to viktige elementer: forsyningssikkerhet og bærekraft. Om ikke EU-landene blir enige om en felles energipolitikk vil de få store problemer med å bli enige om en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk startet med fornyet usikkerhet omkring gassleveransene til EU. Denne gangen skyldtes urolighetene uenighet mellom det russiske statseide olje- og gasselskapet Gazprom og regjeringen i Ukraina. På grunn av landets rolle som transittland for russisk gass, er Ukraina et nøkkelland i denne sammenhengen. Russland er den største eksportøren av gass til EU (foran Norge og Algerie), og EU er desperat avhengig av import av gass. Hendelsen med Ukraina er ikke det første problemet EU har hatt med leveransene fra Russland. Det kommer nok heller ikke til å være det siste. Etter den forrige store konflikten mellom Russland og et transittland, den gang med Hviterussland, har energipolitikk blitt et stadig viktigere tema i EU. Energisikkerhet er imidlertid ikke det eneste forholdet som har bidratt til dette. Fire ulike hensyn kan sies å drive energipolitikken: sikkerhet, klima, økonomi og sysselsetting. I dette notatet ligger fokus i hovedsak på sikkerhet og klima. Klima for handling Debatten om hvorvidt våre industrielle aktiviteter har bidratt til global oppvarming eller ikke, er over. Nå har debatten flyttet seg til handlingsaspektet. Hvor mye må vi redusere og når skal vi gjøre det. Klimadebatten har skutt fart gjennom hele 2000-tallet, men fikk ikke virkelig momentum før Sir Nicolas Stern la fram sin utredning (Stern 2007). Stern er en økonom som ble bedt av den britiske regjeringen om å lage en analyse av de økonomiske konsekvensene av klimaendringene. Denne rapporten ble publisert i 2007, og fikk enorm effekt på den politiske debatten. Blant de viktigste funnene var at kostnaden ved å tilpasse seg klimaendringene vil være langt høyere enn kostnaden ved å redusere utslippene for å unngå klimaendringene. De negative konsekvensene ved klimaendringer øker eksponentielt, slik at det blir vanskelig å si hvor stor effekten av endringene vil bli, annet enn at effekten vil bli stor. Ifølge professor Arild Vatn ved Universitetet for Miljø og Biovitenskap i Ås skjer ikke ødeleggelser i økosystemer gradvis, men heller i mer dramatiske brudd slik som når du går på skare på snø og plutselig faller helt igjennom. Dette kalles gjerne økologiske regimeskifter. En god indikator på et økologisk systems motstandsdyktighet mot slike regimeskifter er artsmangfoldet. Raske klimaendringer, som de vi vil få om vi ikke reduserer utslippene av klimagasser, kan øke belastningen på mange arter og dermed øke sjansen for et økologisk regimeskifte. Stabilisering på to graders oppvarming er nå det internasjonale målet. En stabilisering på to grader er minimumsversjonen. Det er det vi må gjøre om vi skal unngå de aller verste konsekvensene, men det vil fortsatt bli store miljøproblemer, økt frekvens av ekstremvær og økt havnivå. FNs klimapanel (IPCC) sier at om vi skal nå målet om bare to graders ytterligere oppvarming må uslippene av klimagasser reduseres med 50 til 85 prosent. Det internasjonale energibyrået (IEA) har laget et scenario for hvordan dette kan nås (IEA 2008). I sin analyse slår de fast at om vi skal klare 50 prosent reduksjon så kreves det en teknologisk revolusjon innen energiteknologi. Bellona har på sin side laget et scenario for hvordan vi kan nå 85 prosent * Innledningen er en redigert utgave av en artikkel publisert i Premiss, tidsskrift for EU-debatt. 5

6 utslippsreduksjon (Bellona 2008). I denne artikkelen er det ikke relevant å dykke for dypt ned i disse analysene, men vi kan slå fast at utfordringene innen energisektoren er store og at løsningen ligger i kombinasjon av energieffektivitet, handlingsendring og ny energiteknologi. I EUs grønnbok for energipolitikk fra 2006 gjøres det rede for utgangspunktet for en bærekraftig energipolitikk. Her løftes klimaendringene fram som en av bakgrunnene for hele energipolitikken var et år hvor klima ble satt i søkelyset, blant annet ved klimatoppmøtet i Bali, hvor EU ønsket å spille en rolle. Det var imidlertid ikke før energisikkerhetsaspektet kom på banen for fullt i 2007 at klimapolitikken til EU fikk vind i seilene. I 2007 kom målsetningen fra EU-kommisjonen om i Tanken var at i 2020 skulle EU ha 20 prosent fornybar energi i energimiksen, 20 prosent reduserte klimagassutslipp fra 1990-nivå (med en forpliktelse til å gå opp til 30 prosent om Kina og USA ble med på planen), og 20 prosent energieffektivisering. I tillegg ønsket EU-kommisjonen først 10 prosent biodrivstoff i transportsektoren. Dette målet har blitt nedkommunisert etter at bioenergi fikk en del av skylden for matvarekrisen i Formuleringen nå er at 10 prosent av drivstoffet i transportsektoren skal komme fra bærekraftige kilder. Medlemslandene ble enige om strategien i desember 2008 (EU-parlamentet 2008). Energisikkerhet 2009 begynte med en situasjon som begynner å bli ubehagelig gjentagende for mange EU-land det brøt ut en konflikt mellom Russland og et av nabolandene. Hadde det bare vært et vanlig naboland så hadde nok mange EU-land brydd seg litt mindre, men landet i fokus nå var Ukraina, et av de viktigste transittlandene for gass fra Russland. EU er i stadig økende grad avhengig av import av gass, og Russland er den største leverandøren. En situasjon med bortfall av en del av Russlands gasseksport er dramatisk for EU. Russland er altså den største eksportøren av gass til EU med spesielt store markedsandeler i Tyskland, Polen og Belgia. Gass er vanligvis ikke som andre varer som kan handles i butikken uten særlig innsats. Det meste av gassen som selges fraktes i rør fra produksjonsstedet og til konsumenten. Dette skaper et avhengighetsforhold mellom kjøper og selger av gassen. Selgeren har få muligheter til å selge gassen til andre aktører enn landene som rørledningen leder til. Et økt fokus på LNG (Liquid Natural Gas) kan gjøre denne situasjonen friere. Gassen fra Russland går i rør som løper gjennom deler av det gamle sovjet, og forhandlingene om transittavgifter og mulighet for å ta ut billig gass har vært kilde til makt og diskusjoner helt siden de første ledningene kom på plass. I noen tilfeller, slik som i Hviterussland, var den billige gassen som ble levert til regimet en viktig årsak til regjeringens popularitet. Som samfunn bruker vi stadig mer energi. Dette er sant både for Norge og EU-landene. Ifølge IEA vil verdens samlede energiforbruk øke med ytterligere 45 prosent fram til EU er i stor grad en energiimporterende gruppe land. Dette er spesielt relevant for olje- og gassituasjonen. EU importerer i dag omtrent 50 prosent av sin gass fra tre land: Norge, Russland og Algerie. Om dagens trender fortsetter, vil importen av gass øke med 80 prosent over de neste 25 år. Om ikke EUs interne produksjon av energi blir vesentlig mer konkurransedyktig, vil EU i løpet av de neste årene ende opp i en situasjon hvor 70 % av energien importeres fra land utenfor EU (EU-kommisjonen 2007). Mesteparten av gassen som kommer til EU leveres gjennom rørledninger kun en liten del av gassen leveres og selges som LNG. Disse rørledningene er sårbare, ikke bare for fysiske brudd (ved terror, sabotasje eller liknende), men også for politiske uenigheter med transittland. Transittland er land som ligger langs rørledningen, land som gassen må reise gjennom for å nå 6

7 sitt endelige mål. Fokuset på energisikkerhet i EU fikk et oppsving i begynnelsen av 2007, da det oppsto uenighet mellom Hviterussland og Russland om gasstransport. Vi kommer tilbake til den spesifikke konflikten, men resultatet av konflikten var at tilførselen av gass til EU i en periode ble brutt. EU og Norge For Norges del er energi i spesielt stor grad vevd sammen med nasjonale interesser, både innenriks og utenriks. Forutsigbar eksport av energi er viktig for Norge. Viktig er også sikker produksjon og suvereniteten til norske havområder. Det er stadig disputt med Russland omkring grensen i nord. En av utenriksminister Jonas Gahr Støres målsetninger med nordområdesatsningen er nettopp å finne en løsning på grenseproblematikken med vår store nabo i øst. i Energi er det som får ting til å skje slik er det i politikken også. Energi er en svært viktig komponent i Norges utenrikspolitikk og en svært viktig del av Norges økonomiske politikk. Uten inntektene fra salg av energibærere, ville Norge hatt en betraktelig lavere inntekt. Det er slik at petroleumsbasert handel er en truet art. Vi har passert toppunktet i produksjonen på norsk sokkel for olje, men gassreservene kan vi leve på i mange år til. Norges rolle vis-à-vis EU i energihandelen har alltid vært «den sikre leverandøren». Vi har sågar også tatt inn viktige direktiver fra EU om regulering av gassalg gjennom EØS-avtalen. Spesielt gassmarkedsdirektivet har vært et svært kostbart direktiv for oss. Videre legger konkurransereglene og statsstøttereglene sterke føringer på hvordan Norge kan benytte seg av statseide oljeselskap. Det finnes manøvreringsrom både i gassmarkedsreglene og i konkurransereglene innenfor EU-retten som Norge kan være seg mer bevisst. Som Professor Øystein Noreng skriver i sin utredning Norge, EU og energihandelen fra 2006 (Noreng 2006): «I dag er EUs to viktigste leverandører av olje og gass, Russland og Norge for olje etterfulgt av Saudi-Arabia, for naturgass etterfulgt av Algerie. Nedgangen i britisk oljeutvinning innebærer at importen av olje vil øke, trolig først og fremst fra Midtøsten og Nord-Afrika, hvilket styrker EUs interesse av nærmere handelspolitiske bånd med landene i disse regionene.» EUs forbruk av olje og gass er i vekst. Spesielt gassforbruket vokser, og dermed også EUlandenes importavhengighet av gass. Som nevnt over er Russland EUs største leverandør en aktør som ikke alltid har vært den mest stabile. Innenfor olje- og gassektoren er EUs posisjoner vis-à-vis tredjeland i utgangspunktet fokusert på stabile leveranser. For Russlands del har petroleumssektoren vært et av de viktigste redskapene til å øke sin internasjonale innflytelse. Internasjonal politikk og økonomi EUs energipolitikk spiller inn i internasjonal politikk og handel i primært to henseende. For det første ønsker EU å bygge opp sin egen energiteknologisektor. I dag er EU-landene verdensledende innen eksport av energiteknologi en industri som har en årlig omsetning på ca 20 milliarder euro og sysselsetter mennesker. Denne ledende posisjonen er i dag under press fra Kina, som i løpet av de siste årene har blitt en stadig større aktør innenfor flere av de sentrale nye energiteknologiene. For det andre ønsker EU-landene i å sikre seg gode relasjoner til land som produserer energi, spesielt olje og gass. EU-landene er helt avhengige av import av energi. Det stadig økende importbehovet skaper avhengighet til stater og regioner som produserer energi. Dette er spesielt 7

8 viktig for de karbonbaserte energikildene: gass og olje. EU har en målsetning om å bygge sterke relasjoner til land som eksporterer energi. Her kommer også forholdet til Norge inn. EUkommisjonen har i sin innsats i energipolitikken stort sett fokusert på utjevning av handelsregler og liberalisering av markeder i medlemslandene og de nærliggende områdene. EUs interesser EUs interesser i olje- og gassektoren er krystallklare: sikre, langsiktige og stabile leveranser av olje og gass. Er det slik at det er EU som realiserer disse interessene, eller er det medlemslandene? Spesielt Tyskland er i dag avhengig av import av energi, og ser ut til å gå utenom de formelle EU-veiene for å få sikker tilgang til energi. EU har en sterkt synkende egenproduksjon av olje og gass, og er allerede oppe i over 50 prosent importavhengighet innenfor denne sektoren samtidig som forbruket vokser. Konsekvensen av disse utviklingstrekkene er at EUs olje- og gasspolitikk blir en stadig viktigere del av EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk. De siste månedene har oljeprisen falt dramatisk. Det er mange ulike meninger om varigheten av denne nedgangen i pris. Mange oljeeksperter i dag sier vi vil oppleve en faktisk mangel på oljeprodukter innen to år. Dette vil etter alle solemerker drive prisen langt opp og knytte oljepolitikk enda nærmere sikkerhetspolitikken. Det vil gjøre det vanskeligere for EU å ha en felles energipolitikk, og det vil gjøre det vanskeligere for EU å få til en felles sikkerhetspolitikk. Som Federico Santopinto skriver i den nordiske utgaven av Le Monde Diplomatique: «Hvordan skulle EU kunne ha en effektiv felles utenrikspolitikk i Kaukasus når unionen ikke har noen felles energipolitikk? Med andre ord, når British Petroleum (BP) sammen med det amerikanske selskapet Chevron bygger oljeledning Baku Tbilisi Ceyhan i Tyrkia, som går utenom Russland og krysser Georgia, mens Tyskland bygger en gassrørledning under Østersjøen som går utenom halve Europa og forbinder landet direkte med Moskva, hvordan kan man da undre seg over at London og Berlin har forskjellig politikk når det gjelder krisen i Georgia?» (Santopinto 2008) Sikkerhet og økonomi er de drivende faktorer i dette saksfeltet. Spesielt innen olje og gass. EU ønsker å opptre med en felles stemme i energipolitikken, men stadige eksempler tyder på at EUlandene nok går utenfor EUs systemer når energisikkerhet er på spill. Så langt har EUs kompetanse på energiområdet begrenset seg til skapelsen av et internt marked for energi, men det er flere måter å løse energisikkerhetstvisten på. Den ene måten er å få gode forbindelser til tredjeland som produserer olje og gass. En annen måte å gjøre det på er å finne alternative energikilder. Innenfor fornybar energi har EU-kommisjonen større kompetanse enn innen olje, gass og sikkerhetspolitikk. 8

9 Hva er EUs energipolitikk? Bakgrunn Energipolitikken blir stadig mer sammenvevd med andre politikkområder. EUs energipolitikk handler om tre viktige elementer: forsyningssikkerhet, bærekraft og konkurransekraft. Mens EU på 1990-tallet tonet ned fokuset på energisikkerhet, har EU i det siste igjen satt fokus på energisikkerhet som et av de aller viktigste energipolitiske områdene. Energisikkerhet EU er i stor grad en energiimporterende gruppe land. Dette er spesielt relevant for olje- og gassituasjonen. EU importerer i dag omtrent 50 prosent av sin gass fra tre land: Norge, Russland og Algerie. Om dagens trender fortsetter vil importen av gass øke med 80 prosent over de neste 25 år. Om ikke EUs interne produksjon av energi blir vesentlig mer konkurransedyktig vil EU i løpet av de neste årene ende opp i en situasjon hvor 70 % av energien importeres fra land utenfor EU (EU-kommisjonen 2008). Russland er i dag EUs hovedleverandør av gass. Mesteparten av gassen som kommer til EU leveres gjennom rørledninger kun en liten del av gassen leveres og selges som LNG (Liquid Natural Gas). Disse rørledningene er sårbare, ikke bare for fysiske brudd (ved terror, sabotasje eller likende) men også for politiske uenigheter med transittland. Transittland er land som ligger langs rørledningen, land som gassen må reise gjennom for å nå sitt endelige mål. Fokuset på energisikkerhet i EU fikk en oppsving i begynnelsen av 2007, da det oppsto uenighet mellom Hviterussland og Russland om gasstransport. Det midlertidige resultatet av konflikten var at tilførselen av gass til EU ble brutt. EUs strategi for økt energisikkerhet handler om å sikre forsyningene til EU, og om å nå de klimapolitiske målsetningene i forhold til 20 prosent fornybar energi og 20 prosent reduksjon i forbruk innen I dag ligger EU ikke så veldig godt an til å nå dette målet. Selv om de skulle klare det, vil EU likevel være avhengig av en stor import av gass fra sine naboland. I EUs energisikkerhetsstrategi står det derfor klart at EU ønsker å bygge sterke og gode relasjoner til energileverende stater. Bærekraft og klima I 2007 kom målsetningen fra EU-kommisjonen om i Tanken var at i 2020 skulle EU ha 20 prosent fornybar energi i energimiksen, 20 prosent reduserte klimagassutslipp fra nivå (med en forpliktelse til å gå opp til 30 prosent om Kina og USA ble med på planen), og 20 prosent reduksjon i forbruk gjennom energieffektivitet. Målet om 10 prosent biodrivstoff har blitt nedkommunisert etter bioenergi fikk en del av skylden for matvarekrisen i Medlemslandene ble enige om strategien i I denne sammenhengen er målet om 20 prosent fornybar energi mest relevant, og vil bli mer inngående diskutert i nedenfor. Internasjonal politikk og konkurransekraft For det første ønsker EU å bygge opp sin egen energiteknologisektor. I dag er EU-landene verdensledende innen eksport av energiteknologi en industri som har en årlig omsetning på ca 20 milliarder euro, og sysselsetter mennesker. Denne ledende posisjonen er i dag under press fra Kina, som i løpet av de siste årene har blitt en stadig større aktør innenfor flere av de sentrale nye energiteknologiene. 9

10 For det andre ønsker EU-landene å sikre seg gode relasjoner til land som produserer energi, spesielt olje og gass. EU-landene er helt avhengige av import av energi. Den stadig økende importavhengigheten skaper avhengighet til stater og regioner som produserer energi. Dette er spesielt viktig for de karbonbaserte energikildene: gass og olje. Gitt EUs store importbehov i energisektoren har EU en målsetning om å bygge sterke relasjoner til land som eksporterer energi. Her kommer også forholdet til Norge inn. Som EU-kommisjonen skriver i grønnboken om energi: «EU bør fortsette arbeidet med å utjevne forskjellene i regulatorisk rammeverk i tredjeland og vurdere hvordan en kan bli involvert tidlig nok i internasjonale avtaler relatert til strategiske prosjekter for å sikre at de er kompatible med EUs ønsker» (min oversettelse) ii Utjevning av regulatorisk rammeverk handler om mange ting som eierskapsstruktur i elektrisitets- og energibransjen og om organisering av markedet innen energi. Et relevant eksempel på slik utjevning er gassmarkedsdirektivet, som vi ser nærmere på senere i teksten. Karbonbasert energi EUs forbruk av olje og gass er i vekst. Spesielt gassforbruket vokser. Dermed også EU-landenes importavhengighet av gass. Som nevnt over er Russland EUs største leverandør en aktør som ikke alltid har vært den mest stabile. Innenfor olje- og gass-sektoren er EUs posisjoner vis-à-vis tredjeland i utgangspunktet fokusert på stabile leveranser. I forhold til andre goder som handles er gass et spesielt produkt. Med unntak av den handelen som foregår i LNG kommer gassen til EU gjennom rørledninger. Dette løfter en annen type spillere inn på banen: transittlandene. Viktigheten av transittlandene bevises av krisen i begynnelsen av 2007, hvor konflikten mellom Hviterussland og Russland resulterte i brudd i leveransene til Polen og Tyskland. Institusjoner og interesser EUs interesser i olje- og gassektoren er krystallklare: Sikre, langsiktige og stabile leveranser av olje og gass. Er det slik at det er EU som realiserer disse interessene, eller er det medlemslandene? Om Russland og problemer med transittland kan mye sies. Som undertegnede påpekte i 2007: «Det er i hovedsak to ting det er verdt å merke seg ved dette. For det første skyldes mye av konflikten mellom Russland og de europeiske energiimporterende landene at transittlandene slår seg vrange slik situasjonen var nå nettopp med Hviterussland. Konflikten mellom russiske myndigheter og det politiske lederskapet i Hviterussland gikk, som disse konfliktene ofte gjør, ut på uenighet om olje og gasspris. Mange av avtalene med transittlandene ble framforhandlet under den kalde krigen, og i perioden rett etter i denne perioden var en av sentrale interessene i Moskva å sikre at sine politiske allierte overlevde. Lederen i Hviterussland hadde inntil nylig en slik avtale. Lukasjenko var i sin tid meget populær i Moskva, og betalte dermed under markedspris for olje og gass fra Russland og kunne derfor forbli populær i sitt land ved å tilby billig energi. 10

11 Under Putins styre i Russland er ikke dette like viktig, og han må derfor betale markedspris for sin energi. Dette er i utgangspunktet et helt legitimt krav. Det andre momentet knytter seg til likheten mellom den politikken som russerne fører i dag, og den petroleumspolitikken vi førte i Norge gjennom 70 og 80 tallet, og som har lagt grunnlaget for at vi kan hente inn så mye penger fra oljeindustrien.» (Vik, 2007) Selv om Russlands krav til transittlandene muligens er legitime, og Russlands oppførsel vis-à-vis de internasjonale oljeselskapene som opererer i landet også er legitime, arter dette seg for importavhengige EU-land ganske annerledes. Problemene som kan oppstå mellom det tidspunktet da gassen utvinnes ved et russisk gassfelt, til det tidspunktet den brukes av en tysk forbruker skaper bekymring i det store EU-landet. Ikke lenge etter den ulykksalige hendelsen med Hviterussland ble det offentliggjort planer om en tysk-russisk gassrørledning, fra Russland, gjennom Østersjøen til Tyskland. Styreleder for arbeidet var den tidligere tyske statslederen Gerhard Schröder. Denne rørledningen ble foreslått til øredøvende kritikk fra de østeuropeiske landene som føler Tyskland gir Russland for mye makt i EU. Energi er spørsmål om nasjonale interesser, og ser ut til å bli like vanskelig for EU å harmonisere som utenrikspolitikken. Som vi skal se nedenfor, er disse to områdene svært nært knyttet sammen. EU har en sterkt synkende egen produksjon av olje og gass og er allerede oppe i over 50 prosent importavhengighet innenfor denne sektoren samtidig som forbruket vokser. Konsekvensen av disse utviklingstrekkene er at EUs olje- og gasspolitikk er utenrikspolitikk og sikkerhetspolitikk. Olje og gass er mer enn andre varer gjenstand for internasjonal politikk. Internasjonalt er det en knallhard kamp om petroleumsressursene. Det meste av ressursene er plassert i områder hvor det er stor grad av konflikt, og de vestlige statene har tradisjonelt ikke skydd noe for å sikre seg denne verdifulle ressursen. De siste månedene har oljeprisen falt dramatisk. Det er mange ulike meninger om varigheten på denne nedgangen i pris. De fleste oljeeksperter i dag sier vi vil oppleve en faktisk mangel på oljeprodukter innen et par år. Dette vil etter alle solemerker drive prisen langt opp og knytte oljepolitikk enda nærmere sikkerhetspolitikken. Det vil gjøre det vanskeligere for EU å ha en felles energipolitikk, og det vil gjøre det vanskeligere for EU å få til en felles sikkerhetspolitikk. Et spørsmål er nå om EU-kommisjonen vil fortsette å fokusere på rene markedstiltak, eller om de vil omfavne den mer interessetunge energipolitikken. Klima og fornybar energi EUs målsetning om i 2020 stiller store krav til implementering og bruk av ny teknologi. 20 prosent fornybar energi i energimiksen innen år 2020 har blitt sett på som den mest ambisiøse delen av EUs klima- og forsyningssikkerhetspolitikk. Videre har EU satt seg en målsetning om å redusere klimautslippene med 20 prosent innen Innenfor kategorien «annen energi» har vi også EUs satsning på atomkraft. Fornybar energi Med fornybar energi menes her energi som er framstilt ved bruk av fornybare energikilder slik som sol, bølger, tidevann og vind. Det er særlig tre dokumenter som er viktige i EUs politikk for fornybar energi. For det første har vi EU-kommisjonens «veikart» for fornybar energi. Dette dokumentet staker ut kursen for EU-kommisjonens politikk på området, og legger også opp løpet for de vedtak som er fattet i rådet og parlamentet etter den tid. Veikartet ble vedtatt av EU- 11

12 kommisjonen 10. januar Det etter hvert kjente målet om 20 prosent fornybar energi fra fornybare kilder ble først fremmet i denne strategien. Det andre viktige dokumentet i forhold til EUs politikk på fornybar energi er det såkalte fornybardirektivet, som regjeringen i Norge nå har varslet at de vil ta inn i norsk lovverk. Mens veikartet for fornybar energi var EU-kommisjonens måte å vise at det kunne gå an å ha 20 prosent fornybar energi i EU innen 2020, og å redusere utslippene med 20 prosent innen samme år, er fornybardirektivet forsøket på å gjøre målet til virkelighet. Direktivet ble vedtatt av parlamentet den 17. desember Direktivet spesifiserer hvor mye de enkelte medlemslandene må øke sin andel av fornybar energi innen Selv om EU som sådan har en felles målsetning fram mot 2020, så betyr ikke det at alle landene får de samme målene. EU-kommisjonen skal nå dette målet ved at hvert enkelt land har individuelle, bindende målsetninger (se figur 2). EUkommisjonen har benyttet en metode for kalkulering av målsetninger hvor halvparten fordeles jevnt utover medlemslandene, mens den siste halvparten fordeles på bakgrunn av BNP per capita. I tillegg er målene modifisert slik at de tar inn i beregningen den allerede eksisterende andelen av fornybar energi (COM(2008) 30 final: 7). Olje- og energidepartementet har besluttet at direktivet er relevant for EØS-avtalen og at Norge dermed skal implementere det. I følge EBL (Energibedriftenes landsforbund) vil Norge i så fall sannsynligvis måtte øke andelen fornybar energi med 14 prosent til 74 prosent (EBL 2009). I dag har EU 8,5 prosent fornybar energi i systemet sitt (se figur 3). Nasjonale mål for andel fornybar energi i energimiksen innen ,00 % 50,00 % 40,00 % 30,00 % 20,00 % 10,00 % 0,00 % Belgia Tsjekkia Tyskland Irland Spania Italia Latvia Luxembourg Malta Østerike Portugal Slovenia Finland Storbrittania Figur 2. Kilde: COM (2008) C6-0046/ /0016(COD). 12 Andel av fornybar energi av brutto energiforbruk i 2005 Mål for andel av fornybar energi av brutt energiforbruk i 2020

13 Andel fornybar energi i EU i dag 9 % Fornybar energi Annen energi 91 % Figur 3. Kilde: COM (2008) 30 Final. Transport 50 prosent av verdens forbruk av olje går til transportsektoren. Fra et forsyningssikkerhetsperspektiv er det derfor relevant å se på transportsektoren. Fra klimaperspektivet er det også svært viktig, da nesten 25 prosent av utslippene av klimagasser kommer fra nettopp transportsektoren. I EUs målsetning for 2020 la man først opp til 10 prosent biodrivstoff i transportsektoren. I 2008 fikk imidlertid biodrivstoff en del av skylden for matvarekrisen, på grunn av praksisen med å bruke jordbruksareal og jordbruksprodukter som kunne gått til å produsere mat for mennesker til å lage bioetanol til transport. Særlig i USA er det vanlig å benytte mais til produksjon av etanol til transport. Første generasjons biodrivstoff er heller ikke særlig effektivt på grunn av at produksjonsprosessen ofte er ganske energikrevende. 3 Konsekvensen er ofte at man da i produksjonsprosessen av biodrivstoff bruker like mye bensin og olje som man sparer ved å bruke biodrivstoff i stedet for petroleum i bilene. 4 Den britiske journalisten George Monbiot skrev i november 2007 dette om førstegenerasjons biodrivstoff: «Selv det internasjonale pengefondet, alltid rede til å ofre de fattige på bedriftenes alter, advarer nå mot å bruke matvarer til å produsere biodrivstoff, og sier at det kan gi økt belastning på allerede belastet tilgang til vann og dyrkbar jord over hele kloden. Dermed presser det prisene opp.» (Monbiot, 2007) 5 På grunn av biodrivstoffets umilde skjebne i media i 2008, og fordi EU etter hvert så at konsekvensene av en storskala implementering av bio i transportsektoren før man er sikre på 13

14 konsekvensene ikke var en god ide, ble vedtaket omformulert. I dag er EUs målsetning for transportsektoren at 10 prosent av drivstoffet skal komme fra fornybare kilder innen Dette inkluderer da elmotorer, hydrogenmotorer og bio så lenge biodrivstoffet er produsert på en fornybar måte. For at biodrivstoffet skal være produsert på en fornybar måte må man se på hele produksjonsprosessen ikke bare sluttproduktet. Virkemidler For å nå målsetningene innenfor fornybar energi har EU en rekke virkemidler. EU har i utgangspunktet valgt markedsbaserte virkemidler for å nå målene sine innenfor dette området. Men siden målsetningen om 20 prosent fornybar energi er operasjonalisert på medlemslandsnivå er mye av implementeringen overlatt til de enkelte landene. På EU-nivå overlates mye til kvotehandelssystemet. EUs kvotehandelssystem har noen positive sider, men det er også flere ankepunkter: «EUs kvotehandelssystem dekker ca. 45 prosent av EUs CO 2 -utslipp. Norge har også gjennom EØS knyttet seg til handelen med CO 2 -kvoter. EU-kommisjonen varsler at antallet kvoter som deles ut i 2020 skal være 21 prosent lavere enn utslippene i EUkommisjonen foreslår imidlertid at de fleste CO 2 -kvotene fortsatt i mange år skal deles ut gratis til industrien, stikk i strid med prinsippet om at forurenseren skal betale. Først i 2013 må kraftprodusentene betale for kvotene og for konkurranseutsatte næringer blir det etter 2013 en gradvis innfasing av auksjoner frem mot 2020.» (Harper 2008) Når det gjelder regler for den kraftkrevende industrien er EU-kommisjonen svært usikker på hvordan det skal løses. Som de selv påpeker kan det oppstå «carbon leakage» at utslippsintensive industribedrifter flytter produksjonen til andre land hvor reglene ikke er like strenge. I EU-kommisjonens «Europe s Climate Change Opportunity» skriver de følgende om industribedrifter: «Energiintensiv industri er en viktig del av EUs økonomiske sammensetning. De vil møte en spesiell utfordring under overgangen til en klimavennlig økonomi. Så vel økende elektrisitetskostnader som store utslippskostnader fra CO 2 -utslipp gir økte kostnader de ikke ville fått under normale forhold.... Om selskaper møter spesifikke kriterier, som viser at de ikke kan møte sine forpliktelser uten å tape signifikante markedsandeler til mindre karboneffektive konkurrenter utenfor EU, vil de få noen eller alle sine utslippskvoter gratis.» 6 Det er nettopp slike unntak som det ovennevnte som kan skape problemer for EU. Vil EU klare steget fra 8,9 prosent til 20 prosent fornybar energi i energimiksen innen 2020? Det spørsmålet avhenger mye av hvilke støttesystemer for fornybar energi og utslippskutt de velger. Det er tvilsomt at de klarer det med markedsmekanismer alene. Endring av handlingsmønstre, utvikling av ny teknologi og planlegning av infrastruktur er krevende oppgaver, og kan ikke løses av markedet alene. For å løse en del av disse problemene kreves direkte statlig inngripen i energisektoren. Staten, eller det offentlige, kan gripe inn i energisektoren på flere ulike måter men felles for de fleste formene for offentlig direkte inngripen i markedet er at de kommer i konflikt med EU/EØS-reglementet for statsstøtte. 7 Det oppstod for eksempel problemer med den norske regjeringens CO2-håndteringsanlegg på Mongstad (også kjent som «Månelandingsprosjektet» Test Center Mongstad) siden den statlige 14

15 støtten regjeringen lovte til prosjektet oversteg de normale reglene for statstøtte. Mongstadprosjektet fikk omsider godkjent finansieringen, og det norske perspektivet vant fram i EØS-systemet på denne gangen. Selv om det fortsatt bare er testfasen som er godkjent for statlig støtte driftsstøtte vil fortsatt være i en juridisk gråsone. I sine siste dokumenter har EU-kommisjonen endret noe på sin tidligere svært strikte oppfatning av statsstøttereglene. Det er nå tillatt i EU-systemet å bidra med strategisk støtte til fornybare energiprosjekter så lenge det ikke er for konkurransevridende. Kjernekraft Kjernekraft har spilt en viktig rolle i EU i over femti år. Det europeiske atomkraftsamarbeidet er like gammelt som EU-samarbeidet, og har hatt en parallell utvikling siden den felles oppstarten til EURATOM og Roma-traktaten for 51 år siden. EURATOM er traktaten som regulerer det europeiske samarbeidet om kjernekraft til fredelige formål: «Euratom-traktaten etablerer EU-kommisjonen som overnasjonal tilsynsmyndighet på tre områder: strålevern, tilgang til fissilt materiale og atomsikkerhet. Noen EU-normer på strålevernområdet finnes, men Euratom- traktaten har ingen spesifikke regler for driftssikkerhet på atomkraftverk og lagring av atomavfall. EU-kommisjonen har arbeidet for å få til felles regler på dette området, uten at noe er vedtatt så langt.» (Album 2006) 15

16 Norge EU og energi Hvordan norske myndigheter velger å forholde seg til EU og resten av Europa er i utgangspunktet avhengig av hvilke interesser Norge til en hver tid kan sies å ha. Interessene er de ting Norge ønsker å oppnå med utenriks- og handelspolitikken. Norske interesser De siste årene har vært preget av et økt ønske om å diskutere norske interesser i utenrikspolitikken. Det norske utenriksdepartementet har under ledelse av utenriksminister Jonas Gahr Støre forsøkt å diskutere dette vanskelige spørsmålet med det norske folk gjennom prosjektet Refleks. Refleks har hentet inn perspektiver fra «over 200 ressurspersoner fra inn- og utland», for blant annet å hjelpe oss å svare på spørsmålet «hva er Norges interesser?». De har kommet fram til at interessene ligger i en helhet av økonomiske interesser, velferd og solidaritet. Som utenriksministeren selv skriver i forordet til artikkelsamlingen Sikkerhetspolitiske interesser og utfordringer: «.. vi må våge å utfordre oss selv. Vi må våge å teste om utenrikspolitikkens etablerte svar fortsatt er gyldige». Som en reaksjon på utenriksdepartementets arbeid har det også kommet motsvar fra andre hold. I dette notatet er det ikke noen målsetning å komme fram til et krystallklart svar på spørsmålet om hva Norges interesser er, det ligger utenfor rammene av dette prosjektet. Det er imidlertid mulig å reflektere over Norges interesser i energipolitikken, knyttet til noen spesifikke akser sikkerhet og økonomi. I denne sammenhengen begrenses innholdet til de delene som er relevant for energisektoren og for denne analysen. Selv med denne avgrensningen er sikkerhet og økonomi store kategorier, som trenger mer forklaring. Norge den nest største eksportøren av gass til EU, og den tredje største eksportøren av olje til EU. Både for gass og for olje er Russland den største aktøren. Internasjonalt ligger olje- og gassressurser stort sett i stater som har store interne problemer spesielt knyttet til demokrati, korrupsjon og menneskerettigheter. Til sammen gjør dette olje og gass til varer det er forbundet stor usikkerhet ved. To gode eksempler her er: 1) Gassleveransene til EU fra Russland, hvor leveransene stadig har vært politiserte. Det ustabile forholdet mellom Russland og transittlandene som Ukraina og Hviterussland skaper stadig problemer for leveransene til resten av Europa. 2) Midtøsten som et av verdens mest oljerike områder. Med store olje- og gassressurser i Saudi-Arabia, Dubai, Iran, Irak og andre land leverer de mye av de petroleumsresursene vi er så avhengige av. Midtøsten er også et av verdens mest eksplosive konfliktområder, som vi ser nå i krigen mellom Israel og Hamas, hvor tusenvis av uskyldige må bøte med livet. Ustabilitet og uro gir også usikre leveranser av viktig energi. En av de viktigste beveggrunnene for USAs andre inntog i Irak var nettopp å sikre stabile og lønnsomme leveranser av olje og gass. Det energipolitiske spillet mellom Norge og EU handler i utgangspunktet om to ting: for det første handler det om direktiver og juridiske tvister med utspring i EØS-avtalen, og for det andre handler det om pågående politiske forhandlinger. Vi skal begynne med det første. Direktiver og EØS-avtalen Innenfor energisektoren har særlig gassmarkedsdirektivet, som ble vedtatt i EU i desember 1997, spilt en stor rolle. Det trådte i kraft i år 2000 og det ble innført i Norge gjennom EØS-avtalen i Direktivet hadde som hensikt å bedre konkurransen i gassmarkedet med det siktemål å 16

17 redusere prisene, og å skyve på maktbalansen i markedet fra produsenter til konsumenter. EU har hatt som langsiktig målsetning å endre maktbalansen i gassmarkedet, på samme måte som unionen har hatt som målsetning å innføre markedsstyring på andre liknende områder som olje og elektrisitet. EU ønsker frihandel på prinsipielt grunnlag, men i disse sektorene skyldes markedstrangen også at EU har ønsket å dempe makten til energieksportørene. I hovedsak handlet direktivet om to konkrete tiltak: De som kjøper gass skal kunne velge fritt hvilken leverandør de skal kjøpe fra, og for å få til dette må rørledningene være tilgjengelige for alle som vil selge og kjøpe gass. En diskusjon om hvorvidt EØS-reglene har ført til liberaliseringen av norsk olje- og gassektor, eller om det har kommet helt av seg selv blir vanskelig. Det er en kjensgjerning at Norge har foretatt en del grep i denne sektoren som har ført til redusert inntjening og redusert offentlig kontroll med en såpass viktig sektor. De største grepene har kommet i kjølvannet av innføringen av henholdsvis olje- og gassdirektivene. Da Stoltenberg 1-regjeringen først delprivatiserte Statoil kom det sågar reaksjoner fra ESA om at det var feil å gi nordmenn forkjøpsrett på aksjer i Statoil (Aftenposten ). Hjemfall Offentlig eierskap til naturresursene har vært en grunnpilar i det norske samfunnet lenge. Da EØS-avtalen ble inngått i 1992 ble det gitt mange lovnader som har vist seg i ettertid ikke å holde vann. 8 En av de mest interessante lovnadene var at EØS-avtalen ikke skulle ha noen påvirkning på eiendomsretten, mer spesifikt på den såkalte hjemfallretten. «Konsesjonsloven av 1917 (Lov om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom, med videre) innførte den såkalte hjemfallsretten. Når private eiere får konsesjon på å bygge ut vannkraft, gjelder konsesjonen i 60 år. Samme regel gjelder hvis private eiere eller utenlandske selskap eier mer enn en tredel av kraftverket. Etter 60 år skal vassdrag og produksjonsutstyr tilfalle staten vederlagsfritt. Offentlige utbyggere som kommuner, fylkeskommuner og statlige selskap, får derimot konsesjon på ubegrenset tid. Denne konsesjonsloven sikra nasjonal kontroll over viktige norske naturressurser og var samtidig av avgjørende betydning for industriutviklinga i Norge.» (Skriftserieheftet Full gass fra EØS, NTEU 2001) Hjemfallsretten har vært en grunnstein i norsk resursforvaltning lenge og ideen om folkelig eierskap til naturressursene, gjennom at man ikke skal kunne permanent selge naturens ressurser til private aktører har lenge vært en grunnfestet holdning i Norge. Videre har hjemfallsretten og den sterke tradisjonen for lokalt eierskap til kraftresursene skapt gode vilkår for de kommunene som har hatt mulighet til å bygge ut kraftproduksjon. 9 Hjemfallsretten har også blitt løftet fram fra et sikkerhetsperspektiv. Den 31. mars 2006 leverte et regjeringsnedsatt utvalg under ledelse av Svein Ullring sin innstilling til Justis- og politidepartementet. Utvalget var nedsatt for å undersøke sikringen av landets kritiske infrastruktur. Angående hjemfallsretten har utvalget følgende å si: «Utvalget vil sterkt anbefale at hjemfallsinstituttet videreføres på en slik måte at dagens offentlige, nasjonale eierskap til kraftressursene på sikt ikke svekkes» (Ullring et Al., 2006: 23). ESA åpnet sak mot Norge fordi det ble hevdet at hjemfallsretten var en diskriminerende ordning mot «ikke-norske» selskaper og private aktører i forbindelse med at kontraktene til en del private selskaper begynte å gå ut. 17

18 Etter ESAs påpekning av dette har Stoltenberg 2-regjeringen, med det Senterpartistyrte Olje- og energidepartementet i spissen, kjempet hardt for ordningen. Løsningen på historien ser ut til å bli at ingen private kan eie noe som helst av norsk vannkraft over en viss størrelse, men at det åpnes for at private aktører kan lease/leie rettighetene av det offentlige for en tidsbegrenset periode. Hjemfallssaken er en sak som illustrerer to ting. For det første illustrerer saken at det er domstolene og de domstolsliknende institusjonene som ESA som i virkeligheten styrer utviklingen i EØS-området gjennom tolkning og nytolkning av EUs regelverk for konkurranse og statlig eierskap. Det andre saken viser er at det går an, gjennom en kombinasjon av vilje, kreativitet og selvtillit, å bruke de muligheter EØS-avtalen har i seg for meddbestemmelse. Statlig styring EU-regelverket legger begrensninger på statens muligheter til å styre aktivt i energisektoren. Spesielt gjelder dette for bruken av statlige selskaper. Gjennom EØS-avtalen er Norge del av EUs regler for det indre markedet. Disse reglene regulerer i stor grad statens oppgaver og roller i et fritt marked. I EØS-avtalen er det to pilarer EU og EFTA. For EUs del er det EU-kommisjonen og EF-domstolen som tar seg av overvåkningen av medlemsstatene, mens det for EFTAs del er ESA og EFTA-domstolen som håndterer tvister. Ifølge jussprofessor Hans Petter Graver (Graver 2000) er EØS-avtalen med denne overvåkningen en uvanlig omfattende avtale i internasjonal sammenheng. På ESAs hjemmesider kan følgende leses: «ESAs hovedoppgave er å sikre at EØS-reglene blir innført og implementert på en tilfredsstillende måte av EFTA-statene. Disse reglene inkluderer for eksempel de generelle reglene for fri flyt av varer, tjenester, personer og kapital, for områder slik som energi (ESA 2007).» 10 Dette legger beslag på en del av mulighetene som en stat har til å gripe direkte inn i markedet. I forhold til beskyttelse av norske interesser så er de to viktigste elementene i det generelle avtaleverket de såkalte ikke-diskrimineringsreglene og reglene for statsstøtte. «Ikkediskriminering» innebærer at i en utlysning av midler, konsesjoner eller andre verdier så kan ikke aktører fra Norge favoriseres over aktører fra andre land i EØS-området. I utgangspunktet er dette en forståelig regel for det indre marked men den skaper en del problemer i tilfeller hvor bevaring av lokalt næringsliv og arbeidsmarkedstiltak er målsetninger. Videre kan reglene ironisk nok skape problemer for aktiv likestillingspolitikk, slik vi så i tilfellet ved Universitetet i Oslo. Prinsippet gjelder like mye for såkalte juridiske personer som for vanlige personer. Dette betyr at ifølge dette prinsippet er det like ulovlig å favorisere for eksempel underleverandører fra Norge. På denne måten gjør EØS-avtalen det vanskelig å bruke energiutbygging som et redskap for lokal næringsvekst da man i så fall må belage seg på å regne bare på de indirekte effektene (økt handel i butikkene, økte skatteinntekter osv) lokalt av en hypotetisk storskala energiutbygging og ikke direkte effekter fra konsekvent å bruke bedrifter fra lokalmiljøet. Det store problemet med prinsippet er likevel at det vanskelig å vite på forhånd helt hvilke saker som det vil være relevant for da diskriminering i EU-systemet ofte blir avgjort «case-by-case» noe som gjør det vanskelig å være forberedt, og å argumentere for såkalte objektive grunner for at diskriminering er tillatt (Arnesen 1996). Den virkelige hinderløypen for statlig styring i energisektoren (og alle andre sektorer) er imidlertid reglene for statsstøtte. Disse har, som nevnt over, blitt justert noe for å kunne legge til 18

19 rette for fornybar energi. Prinsippet som ligger til grunn er fortsatt at statsstøtte ikke skal gis på en måte som kan vri konkurransen i markedet. I utgangspunktet heter det seg at staten bare skal gi støtte i situasjoner hvor man kan vente seg «equal returns», eller at man tjener på det. Ulovlig statsstøtte er den støtten som gis uten at staten ser for seg å tjene på det. I en tenkt situasjon hvor staten gir støtte i en gitt størrelse, og får tilbake verdier i form av skatt og liknende til en verdi som er mindre enn støtten, så vil differansen mellom disse to beløpene telle som statsstøtte og være ulovlig ifølge EØS-reglene (Seiersted 2004). Det er dog ikke ulovlig for staten å ha dårlig forretningssans det viktige her er at staten kan demonstrere at investeringen ble foretatt under forutsetning av en forventing om å tjene penger på det. For å hjelpe med forståelsen av statsstøttereglene har EU-kommisjonen laget et oppklarende prinsipp: Den markedsøkonomiske private investor-prinsippet. Dette prinsippet betyr at investeringer som en markedsøkonomisk privat investor også ville foretatt kan også staten gjøre. Dette åpner for at staten kan spille en rolle i markedet, men om så er tilfelle kan ikke statens disposisjoner avvike nevneverdig fra private investorers disposisjoner. Ofte er det dog nettopp denne forskjellen som gjør at statens investeringer kan være til hjelp for lokalsamfunn eller grupperinger i et land. Selv om EU-kommisjonen har godtatt noen avvik fra denne modellen knyttet til klimasaker, er dette likevel en modell som legger en del begrensninger på det offentliges muligheter for langsiktige innvesteringer som ikke nødvendigvis er markedsøkonomisk lønnsomme. 19

20 Avslutning «EU må intensivere sine innsatser i utviklingen av en effektiv ekstern energi politikk, hvor de snakker med én stemme, identifiserer infrastruktur av stor viktighet for unionen og deretter sørger for at det blir konstruert, og opptrer sammenhengende og bygger dype og gode relasjoner med produsenter, transittland og konsumenter.» (EU-Kommisjonen 2008) 11 Energipolitikk, sikkerhetspolitikk og utenrikspolitikk veves stadig nærmere sammen både i Norge og i EU. De siste årenes økte fokus på klimagassutslipp, kombinert med økende usikkerhet omkring russiske gassleveranser til EU, har ført energipolitikk opp til toppen av den europeiske politiske agendaen er et viktig år for internasjonal klimapolitikk. I desember kommer tusenvis av diplomater og eksperter til København for å prøve å bli enige om hva som skal skje når Kyotoavtalen løper ut i Som vi har sett tidligere i dette notatet har EU en tredelt målsetning fram mot Innen 2020 skal EU ha en 20 prosent reduksjon av klimagassutslipp, 20 prosent fornybar energi i energimiksen og 20 prosent redusert forbruk gjennom energieffektivitet. Arbeidet med å gjøre disse målsetningene om til praktisk politikk er i gang spesielt i forhold til fornybar energi et område som reguleres av fornybardirektivet som ble vedtatt i desember Direktivet er EØS-relevant, og vil kreve at vi øker andelen fornybar energi også i Norge. Noen offisiell utregning finnes ikke ennå, men det virker trolig at Norge vil måtte øke sin andel fornybar energi til 74 prosent, ca tre fjerdedeler av energibruken. I dag er den totale energibruken i Norge ca 60 prosent fornybar energi (for elektrisitet er andelen omtrent 99 prosent). EU importerer olje og gass i stor stil og importavhengigheten stiger raskt ettersom etterspørselen stiger mens EUs egenproduksjon synker. I dag er EU i stor grad avhengig av import. I de siste par årene har EUs største kilde til gass, Russland, vært stadig mer ustabil i leveransene til EU nå senest med leveransene gjennom Ukraina. Ustabiliteten i leveransene skyldes ofte problemer mellom Russland og landene som ligger langs rørledningene. Energisikkerhet har lenge vært trumfkortet i internasjonal politikk. Betydningen av sikre leveranser av gass, samt de økonomiske mulighetene i tilknytning til aktiviteten, gjør at de store statene i EU har en tendens til å gå utenom EU-institusjonene når det gjelder energi. Ofte blir det bilaterale avtaler som gjelder i sektoren. Et annet problem for EU i denne sammenhengen er den nære koblingen mellom utenrikspolitikk, energipolitikk og nasjonal økonomisk politikk. Som nevnt ovenfor kan en av grunnene til at EU ikke klarte å ta stilling i Georgia være at det var ulike økonomiske og energipolitiske disposisjoner i medlemslandene. Viktigheten av energileveranser kan også oftere skinne gjennom i unionens Midtøsten-politikk. Ettersom importavhengigheten stiger vil også den energipolitiske dimensjonen i utenrikspolitikken øke i omfang. Per i dag har ikke EU en felles ekstern energipolitikk til det er de for uenige. Det er usannsynlig at EU vil kunne ha en avklart og felles utenrikspolitikk så lenge de ikke er enige i energipolitikken. I EUs strategiske gjennomgang av energisektoren kom de fram til at unionen måtte styrke den eksterne dimensjonen i energipolitikken, men hva dette betyr i praksis er usikkert. Det som er sikkert er at de nok vil satse på å bygge videre på gode relasjoner med olje- og gasseksporterende land. Gjennom EØS-avtalen har allerede EUs regler for gassmarkedet og de andre reglene for det indre markedet endret en del av måten Norge tidligere håndterte energipolitikken på. For Norges del er det klart at en viktig interesse ovenfor EU-systemet er å sikre leveranser og kunder 20