EVALUERING AV VIRKEMIDDELBRUK I REGIONALT UTVIKLINGSPROGRAM FOR HORDALAND

Transkript

1 HORDALAND FYLKESKOMMUNE Strategi- og næringsavdelinga Arkivsak Arkivnr Saksh. Engelsvold, Jone Saksgang Møtedato Fylkesutvalet EVALUERING AV VIRKEMIDDELBRUK I REGIONALT UTVIKLINGSPROGRAM FOR HORDALAND SAMANDRAG Hordaland fylkeskommune nyttar årlig store beløp til regionale utviklingstiltak innafor ramma av det regionale utviklingsprogrammet - RUP. Det har lenge vore ønskjeleg å få gjort ein gjennomgang/ evaluering av kva resultat og effektar denne satsinga fører til. Evalueringa femner perioden 2003 til august 2008, og er gjort av firmaet Oxford Reseach AS, som også er engasjert av Kommunal- og regionaldepartementet for å arbeide fram eit indikatorsystem for bruken av statlege regionalutviklingsmidlar. I denne samanhengen har dei også vore engasjert for å sjå på andre fylke sin bruk av slike midlar. Evalueringa viser tydeleg at gjeldande praksis med tett samarbeid mellom prosjektsøkjar og fylkeskommunen om utforming av prosjekta gir gode resultat. Ut over dette er hovudfunna i evalueringa at Midlane medverkar i vesentlig grad til oppnåing av måla i det regionale utviklingsprogrammet. Verdiskaping er satt i sentrum i RUP Hordaland. Midlane til de tilretteleggjande prosjekt er avgjerande for at prosjekta vert satt i verk og det kjem ein god del ut av dei. Prosjekta i Hordaland oppnår betre resultat enn landsgjennomsnittet. Midlane via Innovasjon Noreg medverkar klart til auka verdiskaping. Hordaland Fylkeskommunes forvaltning av midlane vert vurdert som god av kundane, dvs. dei som har fått midlar. Det finst potensiale for forbetring, og evalueringa peiker på fleire mulige grep for å få enda betre resultat i det regionale utviklingsarbeidet. FORSLAG TIL VEDTAK 1 Fylkesutvalet tek evalueringa av virkemiddelbruk i Regionalt Utviklingsprogram for Hordaland til orientering Paul Nilsen Vedlegg: Samandrag frå Oxford Research sin rapport om Evaluering av RUP Hordaland Oversyn over alle RUP prosjekt tildelt i 2008, med kort skildring og økonomiramar Jan Per Styve

2 FYLKESRÅDMANNEN, : Om evalueringa Fylkeskommunen har ønska å få gjort ein gjennomgang/evaluering av resultat og effektar denne satsinga fører til, og til å gjere dette vart Oxford Research i Kristiansand engasjert. Oxford Research har parallelt gjennomført ei evaluering av dei regionale utviklingsmidlane som Kommunal- og regionaldepartementet løyver til fylkeskommunane (kapittel 551 post 60 på statsbudsjettet). Dei to evalueringane er å sjå som utfyllande for kvarandre både med tanke på metode og datagrunnlag. Dette gjer eit meir påliteleg utgangspunkt for å trekke konklusjonar. Evalueringa av dei regionale utviklingsmidlane i Hordaland består av 5 ulike delar; ein strategisk analyse, ei casestudie, ei spørjeundersøking til dei prosjektansvarlig, resultat og effekt av de midlane som vert løyvd gjennom Innovasjon Noreg (basert på Innovasjon Noreg sine kundeeffektundersøkingar) samt ei oppsummerande analyse der dei ulike elementa ses i forhold til kvarandre. I saka vert det gjort nærare greie for hovudresultata frå evalueringa. Hordaland har eit tydeleg fokus på verdiskaping I forhold til mange andre fylkeskommunar legg Hordaland i sitt Regionale Utviklingsprogram (RUP) stor vekt på verdiskapingsmåla slik desse er nedfelt i tildelingsbrevet til fylkeskommunen frå Kommunal- og regionaldepartementet. Dessutan har ein i oppfølginga av dette ein ytterligare spissing innafor målsettingane i RUP, der dei midlane som inngår i evalueringa er prioritert mot eit nokså avgrensa utval av måla ca halvparten. Satsinga er med andre ord konsentrert, men evalueringa reiser også spørsmål om det då er behov for såpass mange satsingsområde. Evalueringa syner vidare at fordelinga mellom midlane som fylkeskommunen tildeler direkte (kalla dei tilretteleggande prosjekta ) og midlane som fylkeskommunen tildeler gjennom Innovasjon Noreg (kalla dei bedriftsretta prosjekt ) synes å være noko sementert. Det vert på denne bakgrunn spurd om ikkje denne fordelinga i sterkare grad bør tilpassast utviklinga av fylket sine aktuelle utfordringar. Mange prosjekt kvart år med finansiering frå RUP Strategi- og næringsavdelinga nyttar styringssystemet RAPP i forvaltninga av midlar til regional utvikling. Systemet tillet systematisering av prosjektinformasjon, og utforming av statistikk der dette er ønskjeleg. Kvart år er det godt over 100 prosjekt som mottar midlar frå Regionalt Utviklingsprogram. For dei fleste prosjekta er det fylkesrådmannen som avgjer løyving innanfor dei føringane som følgjer av fylkesutvalet sitt vedtak av Regionalt Utviklingsprogram. Det er utforma ei oversikt over alle prosjekta som mottok midlar i Lista stadfester evalueringa frå Oxford Research når det gjeld utvalet av satsingsområde som mottar midlar, men gjerne ikkje så eintydig som det kjem fram i rapporten. Mykje av midlane vert knytt til bransjesatsingar, som i RUP er marin, maritim, energi, reiseliv og kulturnæringar. Mange av prosjekta innan desse har stor verknad for andre satsingsområde som lokalsamfunnsutvikling, entreprenørskap og innovasjon eller internasjonalisering, utan at dette kjem direkte fram i statistikken. Teknisk sett kan eit prosjekt berre registrerast under eit satsingsområde. Likevel er det verd å merke seg at nokre satsingsområde mottar meir midlar enn andre. I 2008 vart det særleg satsa på reiseliv, marin sektor og på kulturnæringar. Lista over prosjekt frå 2008 gjev eit godt bilete av mangfaldet i RUP-arbeidet i fylket, og understrekar vurderinga frå evalueringa til Oxford Research i spørsmålet om eit tydeleg fokus på verdiskaping. Pengebruk og prosjektresultat Evalueringa syner at prosjekt som har motteke midlar i stor grad er avhengige av pengane frå fylkeskommunen, men at midlane også har høg addisjonalitet og at dei medverkar til å utløyse andre midlar med fylkeskommunen som bjellesau (sitat). Interessant er det også at evalueringa syner ingen forskjell i resultata mellom satsingsområda i RUP. Det vil seie at resultata er like gode innanfor prosjekt med fokus på marin sektor, på kulturnæringar, lokalsamfunn eller dei andre satsingsområda. Dessutan rapporterer dei prosjektansvarlige at dei er godt nøgde med prosjekta, og at dei gjerne ville ha kjørt dei igjen. 2

3 Effekt av dei tilretteleggjande midlane Langsiktig effekt er ofte svært vanskeleg å måle. Evalueringa vurderer at dei tilretteleggjande prosjekta naturleg nok har størst utslag på tilretteleggjande områder, og då særlig bygging av nettverk og auka kompetanse. Direkte medverknad til verdiskaping er det vanskelegare å påvise, sjølv om ein kan rapportere at 21% av prosjekta medverkar til sysselsetting og at 28% av dei medverkar til auka lønnsemd. Meir tydeleg er det at dei RUP-finansierte prosjekta gjev eit vesentleg nettverksbidrag og medverkar til samspel i innovasjonssystemet. Dessutan syner evalueringa at prosjekta medverkar ein del til vidareutvikling av bedrifter gjennom å stimulere til auka innovasjon, og at det blir gjeve både eit vesentleg bidrag til kompetanseheving i næringslivet eigen kompetanse og bruk av ekstern kunnskap. Derimot viser det seg å vere berre noko bidrag til betre tenesteyting og marginal effekt på infrastruktur. Bidraget til utvikling av stader/stedsutvikling er også avgrensa. Effekt av dei bedriftsretta midlane Midlane som fylkeskommunen kanaliserer via Innovasjon Noreg vert nytta primært til distriktsretta risikolån, distriktsutviklingstilskott og etablerarstipend. Evalueringa syner at midlane gir vesentlige bidrag til realisering av måla i RUP. Midlane medverkar vesentlig til sysselsetting og til auka samarbeid med eksterne miljø. Vidare gir dei auka fokus på innovasjon, og 60% av bedriftene rapporter at dei har auka sin overlevingsevne som følgje av prosjekta. Slike prosjekt vert også rapportert å vere vært viktig for kompetanseutviklinga i bedriftene. Måloppnåing Evalueringa syner at prosjekta gir vesentlige bidrag til realisering av måla i RUP. Måla er likevel prosessuelle, slik at dei aldri heilt nås, snarare at dei beskriver ein retning. Måloppnåing er ein kontinuerlig prosess. Dette er også til ettertanke. Kanskje bør måla bli både meir smarte, og meir konkret målbare, vert det spurt i rapporten frå Oxford Research. Rapporten viser elles at den undersøkte porteføljen av prosjekter medverkar bl.a. til: Samhandling i innovasjonssystemet. Entreprenørskap og innovasjon styrkes i etablerte bedrifter og ved økt regional samhandling og bruk av FoU-ressursar. Utvikling og omstilling i nedgangsområde. Utvikling av kulturmiljø, landskapsrestaurering og grøn næringsutvikling. Utvikling av næringsklynger og kopling mot FoU. Utvikling av marknadstilpassa reiselivsprodukt. Dei prosjektansvarlege er godt nøgde med fylkeskommunen Evalueringa syner at kundane er godt nøgd med fylkeskommunen si forvaltning av midlane og at fylkeskommunen er ein pådrivar og er med og utviklar prosjekta. Oppfølginga vert rapportert å vere rimelig bra og berre nokre få saknar oppfølging. Dessutan rapporterar dei at byråkratiet rundt prosjekta fungerer bra og at fylkeskommunen vert oppfatta som proaktiv. Innspel til forbetring og vidareutvikling av RUP-instrumentet Det bør vere ein ambisjon å arbeide med ei konkretisering av målsetnadene i RUP, for slik å kunne følgje resultata tettare opp og betre kunne vurdere konkret kva ein oppnår. Det kjem også fram i evalueringa at forvaltninga av RUP er vel aktivitetsorientert, og at ein truleg bør auke orienteringa omkring resultat og effekt. Vidare bør ein vurdere å fokusere på sannsynlige effektkjeder både hos søkjarar og i seleksjon av prosjekt. Slik kan ein oppnå enda betre samordning i prosjektporteføljen. Dessutan framhevar evalueringa at det er fornuftig med meir fleksibilitet i fordelinga mellom tilretteleggjande og bedriftsretta midlar. Tilråding Fylkesrådmannen finn evalueringa frå Oxford Research som nyttig grunnlag for vidareutvikling av RUP-arbeidet i Hordaland fylkeskommune, og rår til at fylkesutvalet tek rapporten til orientering. 3

4 Vedlegg: Evaluering av Hordaland fylkeskommunes RUP-midler 1 Sammendrag Hordaland fylkeskommune (HFK) benytter årlig store beløp til regionale utviklingstiltak innen rammen av det regionale utviklingsprogrammet - RUP. Pengene kommer dels fra Kommunal- og regionaldepartementet, dels fra konsesjonskraftmidler og dels fra egne fylkeskommunale budsjetter. Fylkeskommunen har ønsket å få gjort en gjennomgang/evaluering av denne pengebruken med fokus på hvilke resultater som kan identifiseres av satsningen. For å evaluere RUP-midlene, har vi benyttet oss av fire ulike elementer; en innledende strategisk analyse, casestudier, en survey blant prosjektansvarlige for de som har fått midler fra HFK og en survey blant de som har fått støtte fra Innovasjon Norge. I dette oppsummeringskapittelet ses de ulike delene i sammenheng. Vi ser nærmere på hvilke resultater og effekter som HFK har oppnådd gjennom pengebruken, hvordan tilfredsheten er med HFKs forvaltning og innsats samt gir noen innspill knyttet til hvordan bruken av RUP-midlene kan videreutvikles. 1.1 Effekter av midlene Måling og tro Mulighetene til å måle resultater av prosjektene varierer ut fra om det er HFK som har bevilget midlene direkte eller om midlene er gått via Innovasjon Norge. Dette skyldes først og fremst at disse organisasjonene bevilger midler til ulike typer prosjekter. Innovasjon Norge gir penger til bedriftsrettede prosjekter, mens Fylkeskommunen gir midler til tilretteleggende prosjekter. Ut fra en samlet betraktning er de bedriftsrettede prosjektene mindre komplekse enn de tilretteleggende. Dette gjør at en i større grad blir i stand til å måle hvilke resultater som oppnås gjennom de bedriftsrettede prosjektene. Det er svært viktig å være klar over at dette nødvendigvis ikke betyr at de bedriftsrettede prosjektene gir bedre resultater enn de tilretteleggende. De tilretteleggende prosjektene kan bidra i like stor eller større grad til å nå de overordnede målene. Utfordringen er imidlertid å kunne påvise det. For de tilretteleggende prosjektene vil det i større grad være snakk om å tro at de virker snarere enn å kunne påvise det. I vurderingene av hvilke effekter RUP-midlene bidrar til, er det derfor svært viktig å ha i mente at ikke alt som kan måles trenger å være bra, og at det heller ikke er slik at alle bra tiltak kan måles Midlene til tilretteleggende tiltak gjennom HFK HFK har et særlig ansvar for de tilretteleggende prosjektene. I vår analyse har vi derfor både sett nærmere på bruken av tilretteleggende midlene i perioden fra samt gjennomført en elektronisk survey blant de prosjektansvarlige for prosjekter som fikk tilsagn fra HFK i perioden fra 2003 til august Vi har kartlagt HFKs pengebruk sett i forhold til de prioriterte satsingsområdene i RUP en. Gjennom perioden fra har det blitt bevilget mest midler til marine næringer, entreprenørskap og innovasjon, reiseliv og livskraftige lokalsamfunn. Dette innebærer at en har valgt en fokusert strategi. En slik strategi er etter vår vurdering fornuftig. HFK har begrensede midler tilgjengelig, noe som gjør det nødvendig å prioritere. Samtidig er det viktig at forholdet mellom de ulike innsatsområdene 4

5 ikke er låst fast. Analysen av de innvilgede tilsagnene viser at det er en god del variasjoner fra år til år. Dette viser at HFK har en tilstrekkelig fleksibilitet i forvaltningen. Dette bidrar til at en får til en nødvendig og god tilpasning i forhold til søknadstilfanget samt kvaliteten på søknadene. I forbindelse med evalueringen har det også blitt gjennomført en elektronisk undersøkelse blant alle de prosjektansvarlige for prosjekter som fikk tilsagn fra HFK i perioden fra 2003 til august Formålet med denne undersøkelsen er todelt. Den skal bidra til å kartlegge hva de tilretteleggende midlene har ført til av effekter samt hvordan respondentene vurderer ulike aspekter ved gjennomføringen av prosjektene og HFKs innsats. Resultatene fra den delen av surveyen som går på effekter av prosjektene kan oppsummeres i følgende punkter: Prosjektene har en vesentlig utløsende effekt, det vil si at de bidrar til å realisere aktiviteter som ellers ikke ville blitt realisert samt utløse ressurser som ellers ikke ville blitt realisert. 65 prosent av prosjektene har høy addisjonalitet. Prosjektene har relativt liten direkte betydning i forhold til å bidra til økt verdiskaping. Prosjektene bidrar i vesentlig grad til etablering og utvikling av nettverkssamarbeid. Analysen viser at HFK har bidratt til et økt samspill mellom aktørene i det regionale innovasjonssystemet. Prosjektene bidrar i en viss grad til videreutvikling av etablerte bedrifter gjennom innovasjon Prosjektene har relativt liten direkte betydning i forhold til entreprenørskap. Prosjektene gir viktige bidrag for å heve kompetansenivået i næringslivet. Prosjektene bidrar både til økt kompetanse blant ledelsen og de ansatte i bedriftene, men også til at næringslivet tar i bruk ekstern kunnskap. Prosjektenes bidrag til bedre infrastruktur er marginal, men dette skyldes ikke minst at svært få prosjekter har dette som hovedformål. Prosjektene har en viss betydning i forhold til utvikling av et bedre tjenestetilbud. Prosjektene har ikke gitt store bidrag til stedsutvikling, men de har gitt visse bidrag knyttet til å gjøre regionen mer attraktiv som næringsregion. Ut fra en samlet vurdering er de prosjektansvarlige svært positive til prosjektene. Sett i ettertid mener de prosjektene er gode prosjekter som i stor grad har bidratt til å nå målene i prosjektsøknaden. For å undersøke om det er forskjeller i hvilke resultater som ble oppnådd gjennom de ulike satsingsområdene, ble det gjennomført ulike statistiske tester. Resultatene fra disse viste at det ikke er signifikante forskjeller mellom noen av satsingsområdene til HFK (energi, entreprenørskap og innovasjon, internasjonalisering, kulturnæringer, livskraftige lokalsamfunn, reiseliv, marine næringer, maritime næringer, næringsrettet kompetanse, tilrettelegging og annet). Det er dermed ikke noe satsingsområde som skiller seg ut som mer vellykket eller andre. I og med at vi kun bygger på en utvalgsundersøkelse, kan dette bety to ting: Det er faktisk ikke noen signifikante forskjeller mellom de ulike satsingsområdene knyttet til hvilke resultater som oppnås. Det er egentlig signifikante forskjeller mellom de ulike satsingsområdene, men på grunn av et lite antall respondenter er vi ikke stand til å påvise det. Dersom det faktisk er slik at det ikke er noen forskjeller mellom satsingsområdene, vil bidraget til målsetningene være likt per prosjekt. Dette vil bety at en vil oppnå mest på de områdene hvor det brukes mest midler og gjennomføres flest prosjekter. Det samlede bildet som fremkommer er at de tilretteleggende prosjektene er nettopp det. De bidrar i stor grad til å tilrettelegge for verdiskapning og innovasjon, men synes foreløpig å ha begrensede direkte bidrag. Det kan imidlertid ikke utelukkes at de kan bidra direkte på lengre sikt. For de tilretteleggende midlene er det ofte snakk om mer komplekse og langsiktige prosesser fra tilsagnet gis til effektene er realisert. 5

6 De tilretteleggende prosjektene gir betydningsfulle bidrag i forhold til å nå målene i RUP en, mens bidraget i forhold til å nå hele spekteret av KRDs målsetninger for distrikts- og regionalpolitikken er noe mer begrensede. I tilknytning til departementets målsetninger, bidrar prosjektene i størst grad til hovedmålet om verdiskaping. Dette er blant annet knyttet til utvikling av næringsmiljøer samt å bidra til å legge til rette for entreprenørskap. Det er viktig å understreke at dette er i tråd med målsetningene og prioriteringene i RUP en. I forhold til satsingsområdene i RUP en bidrar de tilretteleggende prosjektene blant annet til øke den næringsrettede kompetansen samt til å legge til rette for entreprenørskap og innovasjon Midlene til bedriftsrettede tiltak via Innovasjon Norge Godt over halvparten av RUP-midlene kanaliseres videre fra Fylkeskommunen til Innovasjon Norge som bruker dem på bedriftsrettede tiltak. De viktigste tjenestene i Innovasjon Norge som finansieres gjennom disse midlene er distriktsrettede risikolån, distriktsutviklingstilskudd og etablererstipend. Ved å benytte informasjon fra Innovasjon Norges kundeeffektundersøkelser, er det mulig å analysere effektene av disse midlene. Kundeeffektundersøkelsene inneholder imidlertid få respondenter fra Hordaland, noe som gjør at resultatene må tolkes med en viss forsiktighet. I det følgende oppsummeres noen hovedfunn fra analysene: Prosjektene bidrar til økt lønnsomhet i 53 prosent av bedriftene. Midlene bidrar i vesentlig grad til sysselsetting. Basert på estimater fra et nasjonalt utvalg er det blitt skapt og reddet flest arbeidsplasser per prosjekt blant de som har fått tilsagn om distriktsrettede risikolån. Blant disse er det blitt skapt og sikret fra 1,8 til 2,4 arbeidsplasser per prosjekt. De tilsvarende tallene for mottakerne av distriktsutviklingstilskudd og etablererstipend er henholdsvis 1,2 til 1,9 arbeidsplasser per prosjekt og 0,5 til 0,6 arbeidsplasser per prosjekt. Prosjektet har ført til økt samarbeid i 82 prosent av bedriftene. Samarbeidsbidraget har vært størst for de som har fått tilsagn om etablererstipend. 83 prosent av virksomhetene har fått økt fokus på innovasjonsvirksomhet. 2/3 av de prosjektene som har fått tilsagn har ført til produktinnovasjon. 60 prosent av virksomhetene har fått økt sin overlevelsesevne som følge av prosjektet. Prosjektene har gitt svært viktige bidrag til kompetanseutvikling i bedriftene. 83 prosent av virksomhetene har fått økt kompetanse som følge av prosjektet. I sum må det kunne sies at prosjektene gir vesentlige bidrag i forhold til målsetningene som er skissert i Hordalands RUP samt på nær alle målene som KRD har for distriktsog regionalpolitikken Casestudiene og prosjektresultater De gjennomførte casestudiene viser at Hordaland har tilsagnsmottakere som har bidratt til å styrke næringslivet i fylket. Tilsagnene har bidratt til å skape arbeidsplasser, og bedriftene som er utviklet og styrket gjennom tilsagnene fungerer til dels som lokale/regionale kraftsentra basert på deres kunnskap, nettverk og kapital. Dette kan resultere i ytterligere næringsvirksomhet i forlengelse av prosjektene som har mottatt tilskudd fra HFK Samlet måloppnåelse Når en ser midlene til både tilretteleggende og bedriftsrettede tiltak under ett, kan en konkludere med at midlene gir vesentlige bidrag til å oppnå målsetningene i Hordalands RUP samt de nasjonale målsetningene for distrikts- og regionalpolitikken knyttet til verdiskaping. Ser en på nærmere på bidrag i forhold til de ulike satsingsområdene i RUP en, så bidrar porteføljen av de undersøkte tiltakene blant annet til at det: 6

7 Utvikles tiltak som bidrar til å øke samhandlingen mellom næringslivet og kunnskapsinstitusjonene Gjennomføres tiltak som bidrar til å styrke entreprenørskap og innovasjon: Midlene bidrar til innovasjon og nyskaping samt styrket verdiskaping i eksisterende bedrifter Midlene bidrar til å fremme kunnskapsutvikling, innovasjon og verdiskaping gjennom regional samhandling og en forsterket FoU-innsats Lokalt entreprenørskap og lokalt/regionalt utviklings- og omstillingsarbeid i områder som opplever nedlegging av arbeidsplasser og fraflytting Utvikling av kulturmiljø, landskapsrestaurering og grønn næringsutvikling Utvikling og styrking av næringsklynger og kobling til regionale FoU- og næringsmiljøer. Utvikling av markedstilpassede reiselivsprodukter med særpreg og lokal forankring samt forbedret samarbeid mellom næringsaktørene I forhold til en vurdering av er det viktig å være klar over at målsettingene i RUP en primært er prosessuelle. Det betyr at de beskriver i hvilken retning det ønskes at utviklingen skal gå (øke innovasjon og nyetableringer) eller hvilken tilstand som ønskes opprettholdt (ha et livskraftig næringsliv, utløse potensialet for verdiskaping, ha best mulig rammevilkår og være attraktiv for lokalisering). Det er derfor i liten grad mulig å være kategorisk i forhold om målene er nådd eller ikke. Måloppnåelsen er snarere en kontinuerlig prosess. 1.2 Synspunkter på HFKs forvaltning og innsats Spørreundersøkelsen blant de prosjektansvarlige inneholder også en del spørsmål som dreier seg om synspunkter på HFKs forvaltning og innsats. De viktigste resultatene kan oppsummeres i følgende punkter: HFK har vesentlig betydning for utvikling av prosjektideen. Dette tyder på at HFK spiller en aktiv rolle i forhold til prosjektforedling i en tidlig fase. 71 prosent av prosjektene har fått oppfølging, mens kun 8 prosent har ønsket oppfølging uten å få det. De som har fått oppfølging er godt fornøyd med den. De prosjektansvarlige er svært godt fornøyd med HFKs innsats og måten de jobber på. Dette gjelder både i forhold til søknadsbehandlingsprosessen, rutiner for rapportering og utbetaling, risikovilje og samordningen med det øvrige virkemiddelapparatet. Det er svært få som at HFK i for stor grad gir støtte til gjengangere og prosjektmakere. 1/3 synes HFK legger for stor vekt på prosjektenes lønnsomhet/avkastning, mens 40 prosent synes de har for strenge kriterier for bruken av RUP-midlene. Det kan være grunnlag for en nærmere diskusjon om hvilke kriterier en legger til grunn for pengebruken. HFK oppfattes i stor grad som proaktive. HFK er en aktiv pådriver for å styrke kompetansenivået i næringslivet, fremme entreprenørskap og innovasjon, legge til rette for internasjonalisering samt skape livskraftige lokalsamfunn. En rimelig oppsummering av disse punktene er de prosjektansvarlige er godt fornøyd med HFKs forvaltning og innsats. 1.3 Hvordan kan bruken av RUP-midlene videreutvikles? I det videre gir vi noen innspill i forhold til hvordan bruken av RUP-midlene kan videreutvikles. Innspillene kan kanskje virke noe kritiske, men de bør leses med utgangspunkt i følgende; hvordan kan noe som er bra bli enda bedre? Konkretisering av målsetninger HFKs målsetninger er i stor grad åpne. Dette innebærer at det er umulig å si at har bommet på målene samtidig som det også er vanskelig å si at en virkelig har lykkes i å nå dem. Ut fra vår vurdering er det behov for en nærmere diskusjon av om HFK i større grad bør binde seg til masten, det vil si gjøre 7

8 målene mer konkrete og etterprøvbare. I denne sammenhengen er det viktig at en finner en fornuftig balanse mellom ambisjoner og tilgjengelige ressurser. Målsetningene må være noe å strekke seg mot samtidig som de er mulig å oppnå. For flere av prosjektene er deres målsetninger i for stor grad knyttet opp til aktiviteter og prosesser. Dette gjør det mye lettere å si at en har lykkes, men vanskeligere å si noe om i hvilken grad en har bidratt til å nå de overordende målene. Vi mener at det er et behov for at prosjektsøkere i større grad utfordres i forhold til hvordan prosjektene kan bidra til å nå HFKs overordnede målsetninger. Dette innebærer at i en større grad er avhengig av en diskusjon av hvordan en ser for seg at aktivitene kan bidra til å oppnå de overordnede målene. En slik diskusjon vil være viktig både hos tilsagnsyter og tilsagnsmottaker HFK er for aktivitetsorientert Når fylkeskommunen selv bevilger midler til et prosjekt, er en ut fra vår vurdering for opptatt av hvilke aktiviteter som det bidrar til og for lite opptatt av hvilke resultater og effekter det fører til. Dette kan skyldes flere forhold. For det første er det vesentlig lettere å oppnå mål som er knyttet til aktiviteter enn det er for mål som dreier seg om resultater. Dette gjør at en kan få en målstruktur som i for stor grad fokuserer på aktiviteter og prosesser. For det andre har HFK begrensede ressurser til å følge opp prosjektene etter at de har fått sluttutbetaling. Til en hver tid gjennomføres det et stort antall prosjekter, noe som gjør at en rett og slett ikke har nok ressurser til å følge dem over tid. Dette gjør at en ikke får god nok oversikt over hva prosjektene fører til av resultater. Dette er en særlig utfordring flere av de prosjektene som HFK gir støtte til. Sammenlignet med Innovasjon Norges prosjekter, er flere av HFKs prosjekter av en slik karakter at det er grunn til å tro at det vil ta lengre tid før en oppnår resultater. Dette gjør det særlig viktig å følge dem over tid. Et tredje moment som kan bidra til at en er for aktivitetsorientert, er hvordan utbetalingen av midlene forgår. Midlene til et prosjekt utbetales ofte ved to tidspunkter; ved prosjektoppstart og når en kan dokumentere at de aktivitene som en har sagt skal gjennomføres faktisk er gjennomført. Dette gjør at både tilsagnsgiver og tilsagnsmottaker kan bli svært opptatt av aktivitene, noe som kan gå på bekostning av fokuset på resultater og effekter. Det er grunn til å tro at denne utfordringen er ekstra stor når det er eksterne aktører som søker om midler til å gjennomføre prosjekter. De eksterne aktørene er avhengige av å rekruttere et sett av aktører som skal gjennomføre selve aktivitetene i prosjektet. Dette innebærer at de selv kan bli mest opptatt av rekrutteringen og gjennomføringen av aktivitetene og mindre opptatt av hvilke resultater de fører til Behov for økt bevissthet om forholdet mellom aktiviteter, resultater og effekter For at HFK skal øke sannsynligheten for å velge ut de beste prosjektene, er det behov for en større grad av bevissthet knyttet til forholdet mellom aktiviteter, resultater og effekter. Dette innebærer at en i større grad må sannsynliggjøre at det er en sammenheng mellom de aktivitetene som skal gjennomføres og det en ønsker å oppnå på et overordnet nivå. En må også bli mer presis i forhold til å operasjonalisere hva som må til for at en skal nå resultat- og effektmålene samt i større grad skille mellom resultater og effekter. Det som er resultater betraktes ofte som effekter uten at det er det. Et viktig virkemiddel for å bli bedre på disse punktene er en mer solid teoretisk forankring av prosjektene. Ut fra vår vurdering er det nødvendig å i større grad utvikle utviklingsmodeller som synliggjør sammenhengen mellom aktivitene, resultatene og effektene. Dette handler både om å frambringe en oversikt over hva aktivitene forventes å føre til, men også om å kontrollere for andre forhold som kan ha en betydning for i hvilken grad en vil oppnå resultatene. Slike modeller gjør at en vil få en mer robust og fyllestgjørende oversikt over sammenhengen mellom årsak og virkning. Dette vil gjøre at en får et bedre grunnlag for å beslutte hvilke prosjekter som bør få midler. I tillegg vil en også få en mer forutsigbar søknadsprosess. Gjennom å ha ulike utviklingsmodeller i bunn, vil det i større grad være mulig å utvikle eksplisitte seleksjonsmodeller. Disse vil kunne brukes direkte til å velge ut prosjekter. 8

9 1.3.4 Et mer holistisk perspektiv Innen de ulike målområdene vil det være en portefølje av prosjekter. Det vil være ønskelig å få til en tettere kobling mellom prosjektene. På den måten vil en i større grad få utnyttet synergieffekter. For å bruke reiselivsområdet som et eksempel, kan det i større grad være fornuftig å trekke inn destinasjonsselskaper som kan markedsføre aktivitetene i fellesskap med andre. Dette vil både bidra til en bedre ressursutnyttelse samt hindre at det totale tilbudet oppleves som fragmentert. Oxford Research mener generelt at det er mer å hente dersom en legger en mer holistisk tilnærming til grunn for bruken av RUP-midlene. Dette handler både om å se prosjekter innen samme felt i sammenheng, men også om å se prosjekter innen ulike områder i relasjon. Gjennom å i større utstrekning se de ulike prosjektene som en portefølje, vil det ut fra vår vurdering være mulig for HFK å oppnå enda bedre resultater Bedre utnyttelse av etablerte nettverk og organisasjoner Flere av de regionale utviklingsprosjektene er av en slik karakter at de i stor grad bidrar til å skape en institusjonell struktur, for eksempel et nettverk eller en organisasjon. Med tanke på å nå de overordnede målene er imidlertid ikke dette et mål i seg selv, men kun et middel. For å nå de overordnede målene, er utfordringen å bruke de etablerte nettverkene og organisasjonene til å i større grad tilby produkter og tjenester. Dette får implikasjoner for vurderinger av hvor vidt en bør gi videre støtte til prosjektet eller ikke. Dersom en ikke gir videre støtte, får en i lite grad utnyttet de investeringene som er gjort for å få på plass en institusjonell struktur. En slik form for sunk cost - problematikk tilsier at en bør gi mer støtte til prosjektet. I en slik vurderingsprosess må en imidlertid alltid være oppmerksom på sunk cost - argumenter kan brukes for å skaffe midler til prosjekter som ikke er gode. Dette kan gå på bekostning av de virkelig gode prosjektene. Det er dermed nødvendig å gjøre en kritisk vurdering av når det er sannsynlig at en vil oppnå resultater. 9