Uttalelse av 17. mars 2017 fra Likestillings- og diskrimineringsnemndas medlemmer:

Transkript

1 Sak 23/ Sakens parter: A - NSB AS Uttalelse av 17. mars 2017 fra Likestillings- og diskrimineringsnemndas medlemmer: Susann Funderud Skogvang (møteleder) Thorkil H. Aschehoug Gislaug Øygarden Anne-Lise H. Rolland Kirsti Coward 1

2 Saken gjelde A har klaget på Likestillings- og diskrimineringsombudets uttalelse datert 14. april Spørsmålet i saken er om NSB AS (NSB) handler i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne overfor A, ved at det kun er dyrefri sone i stillevognen på toget. A er husdyrallergiker. Sakens bakgrunn A pendler med tog mellom X by og Y by. Reisen tar omtrent 1 time og 25 minutter. A har opplyst at han er allergisk mot husdyr. Han kan få akutt reaksjon på dyreallergener i luften, som medfører pustevansker og allergisk astma. Direkte kontakt med dyrehår gir i tillegg kløe og annet ubehag for ham. Alvorlighetsgraden av hans symptomer varierer ut fra eksponering og dyrerase. NSB har tilbud om dyrefri seksjon i stillevognen på toget. A mener at han, som allergiker, får et vesentlig dårligere tilbud enn andre passasjerer. Han burde kunne bruke flere av togets fasiliteter. Ombudet kontaktet Norges Astma- og allergiforbund (NAAF) for opplysninger i saken. NAAF er ikke part i saken. NAAF mener at allergikere som henvises til stillevognen får et dårligere tilbud enn andre passasjerer. Dette innebærer indirekte forskjellsbehandling. Etter NAAFs syn kunne NSB ha valgt samme fremgangsmåte som fly- og busselskaper. Når en reisende skal bestille reise med fly eller buss, må vedkommende si fra om at han eller hun reiser med dyr. På denne måten får andre reisende, ved bestilling, beskjed om at det vil være dyr på transportmiddelet, og de kan ta sine forholdsregler. NSB har opplyst at det ikke er plassreservering på det aktuelle toget. Rettslig grunnlag Diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 5 forbyr diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Bestemmelsen har denne ordlyden: «Diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne er forbudt. Forbudet gjelder diskriminering på grunn av faktisk, antatt, tidligere eller fremtidig nedsatt funksjonsevne. Forbudet gjelder også diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne hos en person som den som diskrimineres har tilknytning til. Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter 6 eller 7. Med direkte forskjellsbehandling menes en handling eller unnlatelse som har som formål eller virkning at en person blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes nedsatt funksjonsevne. Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av nedsatt funksjonsevne.» Lovforarbeidene til den tidligere diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (lov nr. 42/2008) er relevante ved tolkningen av gjeldende diskriminerings- og tilgjengelighetslov. Det fremgår av lovproposisjonen til den tidligere diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (Ot.prp. nr. 44 ( ) side 90), at allergi anses som nedsatt funksjonsevne og er omfattet av lovens diskrimineringsvern. 2

3 Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven fastslår i 6 at en forskjellsbehandling kan være lovlig dersom visse vilkår er oppfylt. Lovens 6 har denne ordlyden: «Forskjellsbehandling er ikke i strid med forbudet i 5 når: a) den har et saklig formål, b) den er nødvendig for å oppnå formålet og c) det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere.» Plikt til universell utforming Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 13 har regler om universell utforming: «Offentlige virksomheter skal arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innenfor virksomheten. Tilsvarende gjelder for private virksomheter rettet mot allmennheten. Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, inkludert informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig. Offentlige og private virksomheter rettet mot allmennheten har plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten. Ved vurderingen av om utformingen eller tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde skal det særlig legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, hvorvidt virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn. Det er ikke plikt til universell utforming etter denne loven dersom virksomheten oppfyller nærmere bestemmelser i lov eller forskrift om innholdet i plikten til universell utforming. Kongen kan gi forskrift om innholdet i plikten til universell utforming på områder som ikke er omfattet av krav i eller i medhold av annet lovverk.» Bevisvurderingen Regler om bevisbyrde fremgår av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 30: «Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis: a) det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og b) den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted». Dette gjelder ved påståtte brudd på bestemmelsene i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 5, 6 og 13. Behandlingen hos Likestillings- og diskrimineringsombudet og videre saksgang A klaget NSB inn for Likestillings- og diskrimineringsombudet (ombudet) ved e-post 9. oktober I uttalelse datert 14. april 2016 konkluderte ombudet med at: 3

4 «NSB AS handler ikke i strid med forbudet mot diskriminering i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 5 ved at det kun er dyrefri sone i stillevognen på toget.» A klaget på ombudets uttalelse ved brev datert 8. mai Ombudet vurderte saken på nytt, men fastholdt sin konklusjon. Saken ble oversendt Likestillings- og diskrimineringsnemnda (nemnda) ved ombudets brev datert 16. juni Saken ble behandlet i nemndas møte 7. mars I behandlingen deltok nemndas medlemmer Susann Funderud Skogvang (møteleder), Thorkil H. Aschehoug, Gislaug Øygarden, Anne-Lise H. Rolland og Kirsti Coward. A deltok i nemndas møte. NSB var også representert. Som observatør fra ombudet møtte Kristel Jüriloo. Nemndas sekretariat var representert ved Anette Klem Funderud, Ingeborg Aas og Helena Jokila. Partenes syn på saken A har i hovedsak anført: Han og andre husdyrallergikere blir utsatt for diskriminering ved at NSBs eneste tilbud for husdyrallergikere er stillevognen på toget. Allergiske reaksjoner kan ødelegge mye av dagen for ham. Eksponering over lengre tid, selv av små mengder dyrehår, gir mer kroniske astmasymptomer og kan starte langvarige, forkjølelseslignende tilstander. En slik eksponering kan for eksempel komme som en følge av at han tar toget daglig. Det er relativt ofte dyr i de vognene han bruker, selv om de ikke er der samtidig med ham. Det vises til et sitat på NSBs hjemmesider og til et bilde av merking inne på toget, der det står at det ikke er lov å bruke pc, mobiltelefon eller høre på musikk med volum i «NSB Stille». Han tilbringer over 600 timer på toget i løpet av et år. Det er lang tid å sitte uvirksom og taus og ikke kunne jobbe med pc eller bruke mobiltelefon. Dette er en alvorlig frihetsberøvelse. Å bli henvist til stillevognen med få plasser og sterke frihetsbegrensinger, kan ikke sies å være et likeverdig tilbud sammenlignet med tilbudet andre passasjerer får. Det er ikke et alternativ for ham å gå inn i neste vogn for å ta en telefonsamtale, i tilfelle det er et husdyr der. Han kan heller ikke spise sin matpakke ettersom det bråker for mye. Han kan dessuten ikke reservere en fast plass i komfortvognen, eller reise sammen med andre. Dersom han ønsker å jobbe i toget, er det nødvendig for ham å bruke pc med tastatur. «Touch-pc» eller nettbrett, uten eksternt tastatur, er i dag ikke noe reelt alternativt til en ordinær bærbar pc for de som ønsker å jobbe på toget. En pc eller et nettbrett med berøringsskjerm har mulighet for påkobling av eksternt tastatur, og begge er best egnet som rene leseverktøy. Han er avhengig av et skjermfilter som hindrer innsyn fra andre togpassasjerer. Dette fungerer ikke sammen med en berøringsskjerm. I sin markedsføring oppfordrer NSB hundeeiere til å ta med hunder på toget. Samtidig har NSB en svært begrenset tilrettelegging for allergikere. Det skal ikke være allergikerne som isoleres, men dyrene som påfører allergikerne plager, må isoleres. Det er urimelig at dyr skal kunne disponere 80 prosent av kapasiteten, og at allergikere kun disponerer 20 prosent av kapasiteten. Det kan løses ved å gi adgang til plassreservasjon i komfortvognen for blinde- og servicehunder, men ikke til andre hunder. 4

5 Bastøfergen har avsatt et eget rom til hunder. Denne løsningen fungerer utmerket for alle passasjerer. Spredningen av dyreallergener blir mindre jo mindre areal hundene har mulighet til å oppholde seg på. På toget er det et skille med dør mange steder i toget. Dyr bør kun tillates i én vogn per togsett, og dette skal merkes tydelig. Denne vognen skal ikke være stilleeller komfortvognen, eller handikappvognen. Det krever ingen ombygging av toget for å lage en egen seksjon for dyr. Det er heller ikke behov for endring av utstyr. Det er kun behov for skilting og anvisning på informasjonsskjermene. Det fremgår av retningslinjene på NSBs hjemmesider at: «Hunder (unntatt førerhund/ servicehund) og andre dyr kan ikke tas med på NSB Komfort, NSB Sove, NSB Kafé, rullestol- /handikapkupé eller barnekupé, eller Dyrefri sone». Dersom NSB hadde overholdt disse retningslinjene, ville i det minste tre av fem vogner i vognsettet vært tilgjengelig for ham. Fører- og servicehunder utsetter allergikere for en begrenset belastning, ettersom det er relativt få av dem. Argumentet om fører- og servicehunder har derfor begrenset relevans. Det er mange flere «vanlige» hunder på togene enn førerhunder. Utfallet av denne saken har stor betydning fordi det er flere hundre tusen dyrehårsallergikere i Norge. En bedre tilrettelegging for dyrehårsallergikere går ikke utover andre gruppers interesser. NSB hevder at det å reservere en egen vogn for reisende med dyr ville være en ulempe for allergikere. Påstanden er meningsløs. NSB viser til en forskrift som ikke gjelder. NSB har også anført at NSBs personell ikke kan håndheve forbud mot dyr i fire ulike vogner. Lav konduktørbemanning er ikke relevant. NSBs nåværende praksis medfører en betydelig ulempe for ham, og praksisen innebærer indirekte diskriminering. Forskjellsbehandlingen har ikke et saklig formål, og den er heller ikke nødvendig. Videre er forskjellsbehandlingen uforholdsmessig inngripende for allergikere. Han får et vesentlig dårligere tilbud enn andre som ikke har allergi. NSB må bevise at selskapet gir ham et rimelig og likeverdig tilbud. NSB har ikke sannsynliggjort at diskriminering ikke finner sted. Offentlige transportmidler er å anse som «rettet mot allmennheten», og NSB er i utgangspunktet forpliktet til å sikre universell utforming etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. NSB AS har i hovedsak anført: As påstand om at han får et dårligere tilbud enn andre fordi han må bruke stillevognen, avvises. Det vises til NSBs hjemmesider, der trivselsregler for stillevognen fremgår. Det fremgår av disse reglene at man ikke skal snakke i telefon og at man må sette seg i en annen vogn hvis man vil prate. Videre skal man ikke bruke musikkspiller, og man bør gjerne bruke datautstyr med «touch». Dette innebærer at reisende kan bruke telefon, nettbrett og «touch-pc» til å jobbe, spille, lese og surfe på. Det vil også kunne være mulig å tillate husdyrallergikere å bruke pc med vanlig tastatur i stillevognen. Tilbudet er ikke diskriminerende. 5

6 NSB har ulike produkter på regionstrekningene, så som «Stille», «Komfort», «Meny» og «Sove». Utvalg av produkter varierer ut fra togtype, toglengde, strekning og tid på døgnet. Dette innebærer blant annet at ikke alle produkter finnes på alle togruter. Samtidig har NSB mange kundegrupper som har ulike behov, og som til dels ikke kan reise i samme vogn. Dette gjelder for eksempel husdyrallergikere og reisende med dyr. Togprodukter og kundegrupper må derfor fordeles i togsettet på best mulig måte. Det er ikke mulig å tilby alle togprodukter til alle kundegrupper innenfor de toglengder og -typer som benyttes i Norge. Det er for eksempel kun tilrettelagt for rullestolbrukere i én vogn. Det er også kun i enkelte togtyper mulig å tilby en dyrefri seksjon. Det aktuelle toget trafikkeres i all hovedsak av togtype 74. Dette er et togsett som ikke kan variere antall vogner eller rekkefølgen av disse. På dette toget går det derfor enten enkeltsett med fem vogner, eller dobbeltsett med ti vogner. Togproduktene er knyttet til fysisk utforming av toget. Endret fordeling av produktene kan kun oppnås ved å bygge om toget. Togtypen 74 er NSBs siste og mest moderne togtype. NSB stilte krav om universell utforming i anbudsprosessen i Virksomheten hadde et omfattende samarbeid med funksjonshemmedes organisasjoner, herunder Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, under designprosessen. På dette tidspunktet var det flere lovverk under utarbeidelse; TSI-PRM fra EU (krav til utforming av jernbanetilbudet for funksjonshemmede), diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og forskrift om universell utforming av rullende materiell (jernbane, trikk og T-bane). Innholdet av dette regelverket ble lagt til grunn for designarbeidet. Forskriftsforslaget, som senere ble trukket, er den eneste som spesifikt har nevnt problemstillingen knyttet til allergikere. I forslaget 3-1 bokstav d fremgikk det at det skulle være en adskilt seksjon for allergikere, hvor dyr, herunder førerhunder, ikke skulle ha adgang. Togtype 74 har en endevogn som er definert som «dyrefri». Endevognen har en intern dør, og ingen dyr er tillatt der. Løsningen, hvor det heller ikke er tillatt med førerhunder/servicehunder, er ment å sikre flest mulig husdyrallergikere et tilbud, også de som er svært allergiske. Dette prinsippet, som NSB oppfatter som det beste sett fra brukerorganisasjonenes side, ble lagt til grunn i designfasen. Forskriftsforslaget ble i sin tid anbefalt av Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon. «En dyrefri vogn» er i tråd med kravet i tidligere utkast til forskrift for universell utforming av tog. Dyrefri seksjon er i dette toget avsatt i den enden av toget hvor stillevognen er. Bakgrunnen for dette valget er ønsket om å redusere spredning av allergener. Endevognen, som er adskilt med dør fra nabovognen, er derfor valgt. De fysiske kravene som stilles for togproduktene «Dyrefri» og «Stille» er sammenfallende, og dette har gjort samlokaliseringen naturlig. Tilsvarende sammenfall av behov foreligger når det gjelder for eksempel plassering av stellebord på handikap toalettet, og plassering av rullestolplasser i familievogn på grunn av felles behov for heis. Samlokaliseringen er ikke i noen av disse tilfellene, ideell, men illustrerer behovet for kompromiss når arealet er begrenset. Det er ikke plassreservering for kunder på de strekningene togtype 74 trafikkerer. Dette innebærer at muligheten til å sikre samlokalisering av hunder til én vogn er langt dårligere. Blindes, svaksyntes og bevegelseshemmedes rett til å ha med fører- og servicehunder gjør at hunder rettmessig kan forekomme i alle andre vogner. NSB har derfor ikke sett det formålstjenlig å merke en egen vogn med skiltet «dyr tillatt». NSBs strategi har derfor vært å holde alle dyr borte fra «dyrefri», hvor heller ikke førerhunder, eller servicehunder (som 6

7 brukes i hovedsak av bevegelseshemmede) er tillatt, heller ikke for gjennomgang. NSB kan imidlertid ikke hindre at kunder bringer med seg allergener. Det er kun i liten grad mulig å hindre at kunder ikke retter seg etter skilting, fordi ordinær bemanning er én konduktør per enkeltsett i togtype 74. NSB er tilbakeholden med å markedsføre dette som et tilbud til husdyrallergikere, da det er vanskelig å garantere kvaliteten av tilbudet. Det hadde vært mulig å sette av en egen vogn for reisende med dyr. Dette ville imidlertid gitt en dårligere løsning for husdyrallergikere. Dersom «en dyrefri vogn» endres til «en vogn for kjæledyr», vil det kunne forekomme dyr i alle vogner. En slik endring innebærer også at NSBs personell skal håndheve forbud mot dyr i fire vogner, noe som er langt mer utfordrende å gjennomføre i praksis. Det legges derfor til grunn at for noen husdyrallergikere vil en slik endring skape et hinder for å reise med NSB. Situasjonen er annerledes på de lange strekningene der det er «en vogn for kjæledyr», fordi plassreserveringen gir NSB mulighet til å styre kunder med kjæledyr til en slik vogn. NSB har gjennomgått henvendelser og klager for 2015, men det er ingen andre som har klaget på dette. NSB har heller ikke tidligere mottatt klager av denne karakter. Nemndas vurdering Nemnda har kommet til at NSB ikke handler i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven overfor A. A har anført at han, og andre husdyrallergikere, ikke skal isoleres i stillevognen, men at dyr som medfører plager for allergikerne skal isoleres i en egen vogn. NSB har på sin side opplyst at saken gjelder kollektiv transport i et høytrafikkområde, der det kan være vanskelig å finne ledige sitteplasser. Det er ingen plassreservasjon, og kundegrupper med ulike behov kan til dels ikke reise i samme vogn. Dette medfører at det er behov for kompromiss i avveiningen av ulike hensyn når arealet er begrenset. Videre stilte NSB krav om universell utforming i anbudsprosessen i På dette tidspunktet var det flere lovverk under utarbeidelse, herunder forskrift om universell utforming av rullende materiell (jernbane, trikk og T-bane), som senere ble trukket. Forskriftsforslaget, med «en dyrefri vogn», ble imidlertid lagt til grunn da togsettene skulle designes. Intensjonen ved utformingen har vært å gi best mulig tilbud for astmatikere og allergikere. Partene synes å være enige om at det ikke vil være mulig å fullstendig hindre spredning av allergener, og at det derfor ikke kan gis et optimalt tilbud for alle husdyrallergikere, heller ikke for reisende som er svært allergiske. A har forklart at fører- og servicehunder ikke påfører ham nevneverdig belastning, ettersom det er relativt få av dem. Under møtet i nemnda opplyste A at han har nå valgt å sitte i komfortvognen, i stedet for stillevognen, da det er relativt sjelden at hunder forekommer der. As reaksjoner på dyreallergener i luften varierer ut fra eksponering og dyrerase, og han mener at det ikke er behov for materielle endringer i togsettene. Etter nemndas syn er spørsmålet i saken først og fremst om NSBs tjenestetilbud på den aktuelle strekningen er diskriminerende overfor A. Saken reiser ikke direkte spørsmål om universell utforming av togsettet. Nemnda har derfor vurdert om den anførte diskrimineringen av A skyldes at kun stillevognen ved dette togsettet er dyrefri. Nemnda har, i likhet med ombudet, vurdert om forholdet er i strid med det generelle diskrimineringsforbudet i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 5. 7

8 A har anført at NSB ikke tar hensyn til at han stilles dårligere enn andre passasjerer fordi hans mulighet til å velge en annen vogn er begrenset. Nemnda er enig i ombudets vurdering av at saken reiser spørsmål om indirekte diskriminering av allergikere. Ombudet vurderte i sin uttalelse datert 14. april 2016 om A ble stilt dårligere enn andre passasjerer ved at det kun er dyrefri sone i stillevognen på toget. Ombudet kom frem til at A ikke ble stilt dårligere enn andre passasjerer, og ga følgende begrunnelse: «Ifølge dtl 5 foreligger det forskjellsbehandling når en eller flere er stilt dårligere på grunn av sin nedsatte funksjonsevne. Det er ikke enhver ulempe som faller inn under vilkåret om å være stilt dårligere enn andre. A anfører at han får et dårligere tilbud enn andre fordi det kun er dyrerfri sone på stillevognen. A viser til at det er et forbud mot bruk av både PC og mobil og å høre på musikk i stillevognen. NSB har opplyst at det er lov å bruke PC og mobil så lenge det er touch-skjerm og ikke tastatur. Samferdselsdepartementet har tidligere foreslått å forskriftsfeste krav til en adskilt seksjon i tog for allergikere. Til tross for at forskriften er trukket, har NSB valgt å oppfylle kravene ved kjøp av nytt togmateriell. Forskriften sier ingenting om hva en adskilt seksjon for allergikere vil bety i praksis. Ombudet mener at det likevel er åpenbart at en adskilt seksjon ikke kan gi det samme tilbudet til allergikere som for resten av passasjerene som kan benytte alle tilbudene på toget. Ombudet er enig med NSB i at det må gjøres en interesseavveining mellom ulike behov. Det er flere grupper som må akseptere en viss ulempe når det gjelder tilbud på tog. For eksempel kan ikke synshemmede med førerhund benytte seg av stillevognen da det ikke er tillatt med dyr der.» Nemnda er enig i, og kan i hovedsak slutte seg til, ombudets vurdering. Nemnda vil presisere at det er klart at A ikke har samme muligheter til å velge sitteplass som andre passasjerer, som ikke har husdyrallergi, på toget. Ikke enhver begrensing i valgmulighetene innebærer imidlertid diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Det må være en viss terskel for å konstatere at noen «stilles dårligere» enn andre reisende i diskriminerings- og tilgjengelighetslovens forstand. NSB har opplyst at det ikke er et absolutt forbud mot å bruke pc og mobil i stillevognen. A har også selv forklart at han har valgt å bruke komfortvognen, istedenfor stillevognen, for å kunne jobbe og snakke i telefon under togreisen. Denne saken gjelder et kollektivt reisetilbud på en sterkt trafikkert strekning. Det er mange hensyn å ta, og NSB tilstreber å legge til rette for at reisende kan arbeide på toget. Nemnda legger imidlertid til grunn at det av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ikke kan utledes noen plikt til å legge forholdene til rette på en optimal måte for alle grupper med særlige behov. Det avgjørende må være om det foreligger gode og tilstrekkelige alternativer for reisende. Nemnda mener at A i foreliggende sak tilbys et godt og tilstrekkelig reisetilbud av NSB. Etter nemndas vurdering er ikke A «stilt dårligere» enn andre ved at det kun er dyrefri sone i stillevognen på toget. Nemndas konklusjon er at NSB ikke handler i strid med forbudet mot diskriminering overfor A. 8

9 A har ikke fått medhold i sin klage på ombudets uttalelse. Nemndas uttalelse er enstemmig. 9

10 Sak 23/ Likestillings- og diskrimineringsnemnda har gitt følgende uttalelse: NSB AS handler ikke i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne overfor A. Susann Funderud Skogvang (sign.) (møteleder) Thorkil H. Aschehoug (sign.) Gislaug Øygarden (sign.) Anne-Lise H. Rolland (sign.) Kirsti Coward (sign.) 10