Jeg må først takke for invitasjonen. Jeg oppfatter det som en ære å bli invitert til å snakke til et utvalg i det danske Folketing.

Transkript

1 1 Armlengdesprinsippets historie og praksis i nordisk og internasjonal sammenheng Foredrag for kulturutvalget i den danske folketinget, 22. februar Innledning Jeg må først takke for invitasjonen. Jeg oppfatter det som en ære å bli invitert til å snakke til et utvalg i det danske Folketing. I min knapt tilmålte tid, kommer jeg først til å a) si litt allment om hvordan det er rimelig å forstå armlengdes-prinsippet, altså om definisjonen eller avgrensningen av dette begrepet. Deretter legger jeg hovedvekt på noen b) utfordringer eller dilemmaer dette «prinsippet» står overfor, illustrert med eksempler fra flere europeiske land. Jeg kan dessverre for lite konkret om armlengdes-prinsippet i dansk kulturpolitikk. Men jeg skal illustrere med noen eksempler på diskusjoner og dilemmaer fra norsk, fransk og britisk kulturpolitikk, som jeg håper kan ha overføringsverdi til Danmark. Armlengdes-prinsippet avgrensning Prinsippet om en armlengdes avstand mellom kunst og politikk omtales ofte som «kulturpolitikkens grunnlov». Men i de nordiske land har man strevd med å bygge opp en offentlig kulturpolitikk gjennom hele etterkrigstida, uten at man har snakket noe særlig om armlengdes-prinsippet: Norsk kulturråd ble opprettet så tidlig som i 1965, men det var først på 1990-tallet at man i Norge eksplisitt omtalte Kulturrådet som et armlengdes-organ. Historisk er armlengdes-prinsippet først og fremst knyttet til britisk kulturpolitikk og mer spesielt til opprettelsen av «Arts Council of Great Britain» i , der økonomen John Meynard Keynes var den ubestridte forgrunnsfigur. Det var altså først i Storbritannia og etter hvert i mye av den angloamerikanske verden at armlengdes-prinsippet slo igjennom som et overordnet prinsipp for kulturpolitisk organisering. Når armlengdes-prinsippet og opprettelsen av et uavhengig «arts council» - slo igjennom i Storbritannia rett etter krigen, hang det nok dels a) sammen med en sterk liberal britisk tradisjon, og dels b) med erfaringer med fascistiske og kommunistiske inngrep i, og misbruk av, kunsten i mange land i de foregående tiår. Men det er litt villedende å snakke om armlengdes-prinsippet som et helt entydig «prinsipp». Jeg syns som nevnt i notatet fra KD at det er mer treffende å snakke om en «kontinuerlig dimensjon mellom kunstnerisk autonomi og kulturpolitisk styring» enn om et entydig og

2 2 ubrytelig prinsipp. Eller som Jørn Langslet sier: Armlengdes-prinsippet er «et kamp- og diskusjonsfelt». Man snakker også gjerne om armlengdes-prinsippet på to nokså forskjellige nivåer: Det dreier seg for det første helt generelt om 1) at politiske myndigheter ikke skal gripe inn i spesifikke kunstneriske valg; de bør ikke blande seg inn i hvilke stykker som spilles på teatrene, eller hvilke kunstverk som kjøpes inn av kunstmuseene, ifølge armlengdes-prinsippet. Slike kunstneriske valg bør overlates til fagfolkene på kunstfeltet til kunsteksperter. Men vi ser med en gang at vi her beveger oss ut i et urent farvann. For armlengdes-prinsippet innebærer jo ikke at politikerne skal unnlate å drive kulturpolitikk, at de ikke skal føre i marken noen allmenne prinsipper, at de ikke skal gjøre vanskelige valg når det gjelder fordeling av ressurser på kulturfeltet. For det andre snakker man gjerne om 2) armlengdes-prinsippet på et annet, mer organisatorisk, nivå. Det vil si at fordelingen av offentlige midler til kunst og kultur delegeres til et (eller flere) halvoffentlige ekspertorganer på en armlengdes avstand fra politiske myndigheter dvs. til et «arts council» eller et kulturråd. Rådet skal, ifølge tradisjonen, settes sammen av uavhengige og ubestikkelige personer med kunstfaglig kompetanse, oftest oppnevnt av regjeringen. Kulturrådet har også vanligvis en serie underliggende fagutvalg («panels») med mer eller mindre selvstendig myndighet til å fordele midler til kunstprosjekter på sine kunstfelt. Innenfor det idealtypiske armlengdes-systemet skulle jo helst all offentlig kulturstøtte eller iallfall all kunststøtte fordeles gjennom «kulturrådet». Men slik er det jo langt ifra i noe land. Også i Storbritannia armlengdes-prinsippets hjemland har en stor del av den offentlig kulturstøtten gjennom hele etterkrigstida blitt fordelt av andre regjeringsorganer enn «the arts council». Det har gjennom historien vært mye strid om noe slikt som uavhengige og ubestikkelige kunsteksperter egentlig fins. Flere britiske kritikere har ment at medlemmene av «the Arts Council» som regel hørte til en «kulturelite» som sto den politiske herskerklassen nær. Slik var ikke armlengden reell. Det var snarere snakk om et «håndledds avstand» mellom regjeringen og Arts Council, ifølge Raymond Williams. Men kunne ikke Kulturrådet like gjerne bestå av kunsteksperter oppnevnt av kunstnerorganisasjonene? Det er vel en slik organisering Peter kaller «selvforvaltning». De fleste forskere og praktikere i Storbritannia har imidlertid vært enige om at interessegrupperepresentasjon i «the Arts Council» ville bryte med armlengdes-prinsippet. Ifølge Ridley (1987:237) ble medlemmer av Arts Council valgt ut ifra «their personal standing in public life or the arts, not as nominees of other organizations».

3 3 Og Hutchinson (1982:37) avfeide et forslag om interessegrupperepresentasjon i the Arts Council som: a fundamental departure from a principle which the Council has hitherto adopted in its own appointments, and which has been followed by successive Ministers in appointments to the Council that members should be free from ties to appointing bodies». Bekymringen er at representanter for interesseorganisasjoner nærmest per definisjon vil prioritere typiske fagforeningsinteresser framfor kunstnerisk skjønn. Det ville i så fall være snakk om en korporativ organisering ikke en organisering i tråd med armlengdes-prinsippet. Aktuelle utfordringer med prinsippet Jeg skal bruke resten av innledningen min på noen konkrete eksempler, fra Norge, Frankrike og Storbritannia, for å illustrere noen dilemmaer eller utfordringer knyttet til armlengdesprinsippet. Nå er det jo blitt slik at nærmest alle kulturpolitikere slutter opp om dette prinsippet, men i praksis ser det ut til at de mener litt forskjellige ting med det. 1) Politikerne overprøver Kulturrådets kunstneriske skjønn. Om «Oslo Danse Ensemble». Som nevnt er grensen mellom a) kunstnerisk autonomi og b) politisk styring noe uklar etter armlengdes-prinsippet. Sosialdemokratiske partier har tradisjonelt vært mer styringsorienterte enn liberale sentrums- og høyrepartier. Den sentrale norske sosialdemokraten Trond Giske har både vært en profilert kulturpolitiker i Stortinget og deretter en feiret kulturminister fra 2005 til Han er dessuten kjent som en offensiv styringspolitiker. Den populære dansegruppen «Oslo Danse Ensemble» søkte Kulturrådet om støtte i 2001, men fikk avslag av fagutvalg og råd helt i samsvar med armlengdes-prinsippet. Men Arbeiderpartiets daværende kulturpolitiske talsmann, Trond Giske, var uenig i avslaget. Han sto i spissen for at Stortinget i stedet bevilget en million til «Oslo Danse Ensemble» direkte over statsbudsjettet. Støtten skulle finansieres med et tilsvarende kutt i Kulturrådets budsjett. Slik overprøvde Stortinget Kulturrådets uavhengige kunstneriske skjønn i en enkeltsak: «Jeg tror Kulturrådet gjør lurt i å forholde seg til at de ikke er en stat i staten. De er nødt til å forholde seg til de kulturpolitiske føringer som ligger både fra kulturdepartementet og Stortinget», sa Giske til NRK. Jeg oppfatter dette som et klart brudd med armlengdes-prinsippet. 2) Statens kunstnerstipend et korporativt organ? De nordiske land har en særskilt tradisjon med å fordele mer eller mindre velferdsorientert støtte til individuelle kunstnere, der de fleste andre land nøyer seg med prosjektstøtte og/eller opphavsrettslig vederlag. I Norge administreres slik individuell støtte statlige stipendier og garantiinntekter av organet Statens kunstnerstipend, som er en nokså frittstående del av Norsk kulturråd (Kulturrådet for

4 4 øvrig fordeler mest prosjektstøtte). Det tilsvarende organet som fordeler individuell kunstnerstøtte i Sverige, er «Konstnärsnämnden», som, som kjent, er en selvstendig institusjon. I flere nordiske land har det vært en tradisjon for at representanter for kunstnerorganisasjonene har den avgjørende innflytelsen på hvem som skal motta, eller ikke motta, slike stipendier. Det kunstneriske skjønnet ivaretas i praksis av representanter for kunstnerorganisasjonene. Slik jeg ser det, innebærer dette å blande sammen fagforeningsinteresser og autonomt kunstnerisk skjønn. Jeg hevder at organiseringen er korporativ og i strid med armlengdes-prinsippet. Det har vært lange diskusjoner omkring denne korporative ordningen i Norge gjennom et par tiår. Hvor diskusjonen vil ende, vet jeg ikke. Men det er verdt å merke seg den korporative organiseringen av den svenske Konstnärsnämnden ble opphevet alt tidlig på 1990-tallet. Ikke dermed sagt at jeg personlig er motstander av en slik organisasjonsform. Jeg hevder bare at den er korporativ og i strid med armlengdes-prinsippet. 3) Fransk kulturpolitikk uten mye armlengde. Ved siden av Storbritannia har Frankrike lenge vært et slags internasjonalt fyrtårn til etterfølgelse for utviklingen av en offentlig kulturpolitikk i andre land. Men Frankrike har primært bygd opp et sterkt sentral Kulturdepartement, ikke noe kulturråd på en armlengdes avstand fra kulturpolitiske myndigheter. Men selv om de ikke har organisert seg med et statlig kulturråd, kan de jo tenkes å følge et liberalt armlengdes-prinsipp i praksis? Politiske myndigheter kunne i prinsippet la være å blande seg inn i konkrete og spesifikke kunstfaglige beslutninger. Men det er flere eksempler på at armlengdes-prinsippet står svakere i Frankrike enn i andre land. Det er jo en ganske lang fransk tradisjon at kulturminister og/eller president griper direkte inn i rent kunstneriske beslutninger: Det er velkjent at president Mitterand personlig valgte ut den kinesisk-amerikanske arkitekten Pei til å tegne den nye pyramiden ved Louvre, som åpnet i Og president Chirac hadde vel mer enn én finger med i spillet forut for byggingen av Musée Branly, som åpnet i Teatersjefene for de store franske teatrene oppnevnes også, så vidt jeg har skjønt, nokså direkte av kulturministeren på åremål på et spesifikt kunstnerisk program. Man snakker ofte om at Frankrike fører en «monarkistisk» kulturpolitikk snarere enn en armlengdes-politikk. 4) Direktoratisering av Norsk kulturråd? Norsk kulturråd er den norske varianten av den internasjonale «arts council»-modellen. På engelsk kaller de seg også «Arts Council Norway». Lignende organer fins i alle de nordiske land. Det norske Kulturrådet forvalter som sine nordiske søsterorganer bare en begrenset del av den samlede statlige kulturstøtten.

5 5 Kulturdepartementet forvalter hoveddelen, for eksempel støtten til de store og ressurskrevende utøvende kulturinstitusjonene. Kulturrådet er tradisjonelt og i hovedsak organisert i samsvar med den idealtypiske «arts council»-modellen: Selve rådet er sammensatt av kulturfaglige eksperter, så også underutvalgene. Tradisjonelt fordeler de midler til prosjekter etter søknad ut ifra et uavhengig kunstnerisk skjønn på en armlengdes avstand fra politiske myndigheter. Samtidig er de selvsagt underlagt noen overordnete kulturpolitiske føringer fra Storting og departement. Siden midten av 1990-tallet har imidlertid det norske Kulturrådet endret mye karakter. Det er blitt tilført ansvar for fordeling av midler til mange små kulturtiltak som har vært sterkt statlig styrt (de såkalte post 74-tiltakene). Det gjaldt for eksempel støtte til en del svært spesifikke kulturtiltak, som politikerne gjerne ville støtte kanskje fordi tiltaket var populært i deres hjemregion men som de kunstfaglige ekspertene sjelden fant støtteverdige. I 2013 fikk Kulturrådet dessuten overført ansvar for statlige bibliotek-, arkiv- og museumssaker, det vil si saksfelt der rådet skulle føre tilsyn og sette i gang tiltak, ikke yte støtte på en armlengdes avstand. Det er derfor blitt hevdet at Kulturrådet de siste årene er blitt mer av et statlig direktorat enn et faglig autonomt armlengdes-organ. 4) Økt mål- og resultatstyring utfordrer armlengdes-prinsippet, i Norge og Storbritannia. I de siste tiårene er det blitt lagt økt vekt på mål- og resultatstyring i statlig forvaltning i mange land, også innen kultursektoren. De årlige statlige tildelingsbrevene til kulturinstitusjoner som får statlig støtte, er et viktig styringsmiddel i denne sammenheng. Statlig styring gjennom tildelingsbrev kan utfordre institusjonenes kunstneriske autonomi (og dermed også armlengdes-prinsippet). Hvor spesifikke kan målene i tildelingsbrevene være? I hvilken grad kan departementet legge inn målsettinger som berører kunstneriske prioriteringer uten å bryte med armlengdes-prinsippet? I Norge skapte tildelingsbrevene til en rekke kulturinstitusjoner en stor kulturpolitisk debatt om armlengdes-prinsippet våren Kunne departementet pålegge institusjonene å feire 200-årsjubileet for Grunnloven ( ) i sin programmering uten å bryte med armlengdes-prinsippet? Og kunne det legge målsettinger om mangfold og inkluderingsarbeid inn i tildelingsbrevene? De rødgrønne mente at det å utforme slike generelle, overordnete kulturpolitiske mål gjennom tildelingsbrevene ikke innebar noen utilbørlig innblanding i institusjonenes kunstneriske drift. Under debatten våren 2012 møtte imidlertid kulturminister Huitfeldt kraftig kritikk fra blåblå kulturpolitikere, fordi departementet etter deres syn brøt med armlengdes-prinsippet gjennom tildelingsbrevene. Da de blåblå overtok styringen av Kulturdepartementet fra 2013,

6 6 fjernet de slike «problematiske» målformuleringer fra tildelingsbrevene, men opprettholdt mer allmenne mål om effektiv økonomisk styring mm. Påstanden om at det rødgrønne Kulturdepartementet brøt med armlengdes-prinsippet i tildelingsbrevene, hadde kanskje noe for seg. Men vi intervjuet flere institusjonsledere etterpå. Og de oppfattet ikke «anbefalingen» eller «pålegget» fra departementet som noe særlig plagsomt inngrep i den kunstneriske autonomien. Debatten fikk litt preg av en storm i et vannglass. Historisk var som nevnt Storbritannia armlengdes-prinsippets «hjemland», ettersom et «arts council» sammensatt av mer eller mindre uavhengige personligheter med høy kunstfaglig troverdighet og kompetanse, på en armlengdes-avstand fra politiske myndigheter sto helt sentralt i britisk kulturpolitikk etter krigen. Men armlengdes-prinsippet er etter hvert blitt en god del svekket i Storbritannia. Kanskje står det sterkere i Norden i dag? Ifølge den britiske eksperten, Rod Fisher, er «the arms length principle» i Storbritannia nå «essentially a convention», mer enn et reelt prinsipp. Hvorfor og hvordan? For det første opprettet britene et eget kulturdepartement på 1990-tallet. Mye av det kulturpolitiske tyngdepunktet ble dermed ført over dit fra «the Arts Council». For det andre er medlemmene av «the Arts Council» i mindre grad enn før «kunsteksperter». Andre typer kompetanse ikke minst fra business har blitt vektlagt mer. For det tredje har den økte målstyringen lagt langt sterkere føringer på «the arts funding system» enn før. Det handler dels om ganske spesifikke mål-kriterier i departementets tildelingsbrev til «the Arts Council», dels om tilsvarende omfattende og spesifikke mål-kriterier fra «the Arts Council» til kulturinstitusjonene. De britiske tildelingsbrevene er langt mer omfattende og detaljerte enn tilsvarende norske tildelingsbrev. Mye av dette har preg av kvantitative mål og avtaler om antall forestillinger til spesifikke målgrupper mm. Samlet sett kan man likevel spørre om ikke disse målene og avtalene er så omfattende og detaljerte at de går på den kunstneriske autonomien løs. Tildelingsbrevene inneholder i tillegg svært spesifikke krav om å nå nye/bredere sosiale publikumsgrupper, og om at institusjonene skal være med på å feire spesifikke nasjonale kulturbegivenheter, som de Olympiske Leker i London i Dette ligner unektelige mye på de før omtalte og omstridte føringene som kulturminister Huitfeldt la inn i de norske tildelingsbrevene i Det kan altså diskuteres om de nokså spesifikke mål-kriteriene i norske og britiske tildelingsbrev til kulturinstitusjonene begrenser kunstinstitusjonenes kunstneriske autonomi, slik at de bryter med armlengdes-prinsippet. Avslutning. Jeg avslutter med dette og avventer eventuelle spørsmål i diskusjonen etterpå.