FORVALTNINGSREVISJON FORVALTNING AV KRAFTFOND LIERNE KOMMUNE

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON FORVALTNING AV KRAFTFOND LIERNE KOMMUNE 2013

2 FORORD Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført av KomRev Trøndelag IKS på oppdrag fra kontrollutvalget i Lierne kommune i tidsperioden april til juni Undersøkelsen er gjennomført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Vi takker alle som har bidratt med informasjon i prosjektet. En oversikt over tidligere gjennomførte prosjekter fra KomRev Trøndelag IKS finner du på vår hjemmeside Levanger Heidi Galguften /s/ Oppdragsansvarlig revisor Sigrid Hynne Prosjektleder Forvaltning av kraftfond 1

3 INNHOLDSFORTEGNELSE Sammendrag Innledning Bestilling Bakgrunn Problemstillinger og avgrensing Revisjonskriterier Metodisk tilnærming og gjennomføring kommunens forvaltning av fondet Forholdet mellom statens standardvedtekter og kommunens vedtekter Revisjonskriterier Data Revisors vurdering Bruk av midlene Revisjonskriterier Data Revisors vurdering Hovedkonklusjon og anbefalinger Rådmannens kommentarer Kilder Vedlegg 1. Rundskriv h-/ Vedlegg 2. Vedtekter Lierne kommune Forvaltning av kraftfond 2

4 SAMMENDRAG Lierne kommune mottar årlig konsesjonsavgifter på om lag 2,6 millioner kroner som plasseres i kraftfond. Rammene for kraftfondets arbeid og saksbehandlingen er regulert i egne kommunale vedtekter og i nasjonale standardvedtekter utarbeidet av Kommunal- og regionaldepartementet. Vedtektene til Lierne kommune ble vedtatt i 1996 og har vært uendret siden da, mens statens standardvedtekter har blitt revidert flere ganger, sist i Formålet med forvaltningsrevisjonen er todelt. Rapporten belyser om Lierne kommunens vedtekter er i tråd med standardvedtektene gitt av staten. Videre belyser rapporten om forvaltningen i 2011 og 2012 er i tråd med kommunens egne vedtekter og statens standardvedtekter. Rapporten bygger på informasjon innehentet først og fremst gjennom analyse av dokumenter, mens den øvrige kildetilgangen er begrenset til oppstartsmøte med rådmann samt e-postkorrespondanse og telefonsamtaler med rådmann og økonomisjef. KomRev Trøndelag IKS konkluderer med at Lierne kommunes vedtekter ikke bryter med gjeldende standardvedtekter gitt av staten. De nye standardvedtektene fra staten er imidlertid mer forståelige, samtidig som de ikke er like detaljert når det gjelder beløpsgrenser for offentlig støtte. Ut fra disse hensynene, mener revisor at kommunen kan vurdere å revidere sine vedtekter. Kommunens vedtekter og standardvedtekten fra staten angir en ramme for hva kraftfondsmidlene kan brukes til. Kraftfondets formål er fortrinnsvis å bidra til næringsutvikling, hvor en bred definisjon av næringsutvikling ligger til grunn. Om lag 2/3 av fondsmidlene blir brukt til å dekke avdrag på kommunale lån, noe statens standardvedtekter gir kommunene adgang til. Basert på gjennomgangen mener revisor at kommunens bruk av konsesjonskraftavgiftene for 2011 og 2012 er i tråd med kommunens egne vedtekter og standardvedtekter gitt av staten. Vi mener likevel at rådmannens forslag til bruk av kraftfondet med fordel kan synliggjøres noe bedre i budsjettsaken. Forvaltning av kraftfond 3

5 1. INNLEDNING 1.1 Bestilling I kontrollutvalgets behandling av Plan for forvaltningsrevisjon i sak 14/12, ble forvaltningsrevisjon med tema kraftfond og næringsfond prioritert som første prosjekt i planperioden. Planen ble vedtatt av kommunestyret i sak 54/12, hvor kommunestyret opprettholdt kontrollutvalgets prioritering. Kontrollutvalget vedtok i sak 12/13 prosjektplan hvor prosjektet ble avgrenset til å omhandle forvaltning av kraftfond. 1.2 Bakgrunn Konsesjonsavgift er en av flere typer kraftinntekter. Konsesjonsavgiften skal fungere som en kompensasjon for ulempene kommunen blir påført ved en kraftutbygging, og gi kommunen en del av verdiskapningen som finner sted gjennom utbyggingen. Lierne kommune mottar årlig konsesjonsavgifter på om lag 2,6 millioner kroner som blir plassert i kraftfond. Rammene for kraftfondets arbeid og saksbehandlingen er regulert i nasjonale standardvedtekter utarbeidet av Kommunal- og regionaldepartementet og i egne kommunale vedtekter. De nasjonale standardvedtektene tar utgangspunkt i bestemmelser i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven. 1.3 Problemstillinger og avgrensing Følgende problemstillinger blir belyst i denne undersøkelsen: Er Lierne kommunes vedtekter for kraftfond i tråd med statens standardvedtekter? Er Lierne kommunes forvaltning av kraftfondet i tråd med egne vedtekter og statens standardvedtekter? Rapporten er avgrenset ved at den vurderer forvaltningen av kraftondet for regnskapsårene 2011 og Forvaltning av kraftfond 4

6 1.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er de krav og forventninger som kommunens praksis vurderes opp mot. I dette prosjektet blir kommunens praksis målt opp mot kriterier hentet fra kommunens egne vedtekter og statens standardvedtekter for kraftfond gitt i tre ulike rundskriv. Lierne kommunes vedtekter for bruk og forvaltning av kraftfond fra 1996 er utarbeidet på bakgrunn av rundskriv med standardvedtekter fra Kommunal og Regionaldepartementet (H-3/94). Vedtektene for Lierne kommune har vært uendret siden 1996, mens statens standardvedtekter ble endret både i 1998 og i Felles for statens eldre og nye standardvedtekter er følgende hovedprinsipper: Kommunen skal ha egne kommunale vedtekter som skal være behandlet av kommunestyret, og godkjent av fylkesmannen. Kommunens vedtekter kan ikke bryte med gjeldende standardvedtekter fra staten. Informasjon om bruken av midlene skal sendes fylkesmannen og fylkeskommunen. Kraft-/hjemfallsfondet bør fortrinnsvis anvendes til næringsformål, men det eksisterer en rekke unntaksbestemmelser. Det skal ikke gis støtte til løpende drift i private bedrifter. Fondsmidlene kan ikke nyttes til å dekke løpende drift av kommunen, men det er også her visse unntaksbestemmelser. Avlønning av næringssjef/næringskonsulent er tillatt. Renter og avdrag på lån regnes ikke som løpende drift. Kraftfond skal forvaltes i tråd med regelverket for offentlig støtte. Revisjonskriteriene blir nærmere omtalt under hver problemstiling (2.1.1 og ). Forvaltning av kraftfond 5

7 1.5 Metodisk tilnærming og gjennomføring Rapporten bygger på informasjon innehentet først og fremst gjennom analyse av dokumenter. Videre har det vært korrespondanse via e-post og telefon med rådmann og økonomisjef underveis når det har vært behov for å få tilsendt dokumenter og forklaringer i forhold til kommunens forvaltning. Det ble holdt oppstartsmøte med rådmannen den Et rapportutkast uten revisors vurderinger, ble sendt rådmann og økonomisjef for verifisering Her fikk de også anledning til å verifisere data og uttalelser som de har gitt i telefonsamtaler og i oppstartsmøte. Rådmannen hadde ikke merknader til revisors beskrivelse av faktaopplysninger. Selv om dette er en tydelig avgrenset forvaltningsrevisjon, er vår samlede vurdering at metodebruk og kildetilfang gir et tilstrekkelig grunnlag til å svare på problemstillingene. 2. KOMMUNENS FORVALTNING AV FONDET 2.1 Forholdet mellom statens standardvedtekter og kommunens vedtekter Revisjonskriterier Kommunens vedtekter skal være behandlet av kommunestyret og kan endres etter vedtak i kommunestyret. Videre presiseres det i alle rundskriv om kraftfond at vedtektene må være godkjent av fylkesmannen. Statens standardvedtekter angir en ytre ramme for bruken av fondsmidlene. Dette betyr at kommunen ikke kan ha vedtekter som bryter med statens vedtekter, men kommunen kan ha strengere bestemmelser, for eksempel innskrenke bruken av midlene ytterligere. Vi måler praksis i Lierne kommune opp mot følgende revisjonskriterier: Kommunens skal ha egne kommunale vedtekter. Disse skal være behandlet av kommunestyret og være godkjent av fylkesmannen De kommunale vedtektene skal ikke bryte med gjeldende standardvedtekter fra staten Data Lierne kommunes vedtekter for bruk og forvaltning av kraftfond er omtrent likelydende med statens standardvedtekter gitt i rundskriv fra Lierne Forvaltning av kraftfond 6

8 kommunes vedtekter ble behandlet av kommunestyre i sak 5/96, og godkjent av fylkesmannen i Nord-Trøndelag samme år (brev datert ). Det har vært en utvikling på rettsområdet om offentlig støtte siden rundskrivet fra 1994, noe som er bakgrunnen for at statens standardvedtekter ble revidert i 1998 og i De nye standardvedtektene fra 2011 er kortet ned, det er foretatt en opprydding i referanser, samt at de inneholder en mer generell omtale av regelverket for offentlig støtte. Kommunal og regionaldepartementet presiserer at endringene som er foretatt i 2011 ikke medfører realitetsendringer i forhold til tidligere standardvedtekter. I vedtektene for Lierne framgår det i 5 at støtte skal være begrenset til kroner ( ECU) til et og samme formål i en og samme bedrift i en treårsperiode. Ordlyden her er lik ordlyden i statens standardvedtekter fra I de nye standardvedtektene fra staten, gjeldene fra 2012, er beløpsgrensen ikke fastsatt, men det heter at bruken av fondet må være i samsvar med de internasjonale regelverk som Norge har sluttet seg til på statsstøtteområdet. Beløpsgrense for bagatellmessig støtte ligger i dag på euro 1, og er dermed betydelig høyere enn beløpsgrensen som er satt i vedtektene for Lierne kommune Revisors vurdering Lierne kommunes vedtekter fra 1996 bygger på tidligere standardvedtekter gitt i rundskriv fra Kommunal og regionaldepartementet fra Kommunens vedtekter ble godkjent av fylkesmannen i Statens standardvedtekter har blitt endret ved to anledninger etter dette, men det er først og er fremst gjort språklige justeringer og ikke gjort realitetsendringer. Beløpsgrensen i vedtektene for Lierne er langt lavere enn hva som er dagens grense for bagatellmessig støtte. Dette kan likevel ikke sies å være brudd med statens standardvedtekter, men begrenser bruken av midlene mer enn hva gjeldende standardvedtekter fra staten legger opp til. Vi konkluderer dermed med at Lierne kommunes vedtekter er i tråd med gjeldende bestemmelser gitt av staten. Vedtektene er vedtatt av kommunestyret. På den annen side er de nye standardvedtektene fra staten mer forståelige, samtidig som de ikke er like detaljerte når det gjelder beløpsgrenser for offentlig støtte. Ut fra disse hensynene, mener revisor likevel at kommunen kan vurdere å revidere sine vedtekter. 1 I dagens ordning om bagatellmessig støtte, er det bestemt at euro over tre år kan tildeles et foretak uten at dette rammes av forbudet mot offentlig støtte, så fremt en oppfyller alle vilkårene i forordningen. For støtte til veitransportsektoren gjelder en lavere terskel, euro over tre år.(kilde: Forvaltning av kraftfond 7

9 2.2 Bruk av midlene Revisjonskriterier Kommunestyret har forvaltningsmyndigheten for kraftfond, men ifølge rundskriv fra staten kan kommunestyret delegere avgjørelsesmyndighet i kraftfondssaker. Det fremgår både i statens standardvedtekter og i Lierne kommunes vedtekter at kraftfondet fortrinnsvis skal anvendes til næringsformål, men at fondet også kan benyttes til kommunale tiltak. I 2 i de nye standardvedtekter heter det: Kraft-/hjemfallsfondet skal fortrinnsvis anvendes til næringsformål, som for eksempel bedriftsstøtte, tilrettelegging for næringsutvikling i regi av kommunen, stedsutvikling, ulike typer utviklingsarbeid med mer. Fondet kan også benyttes til kommunale investeringer i varige driftsmidler Videre er det presisert i de nye vedtektene fra staten at midlene kan brukes til å betale renter og avdrag på investeringer. Midlene kan ikke benyttes til å dekke løpende drift i bedrifter, noe som fremgår i de gamle og i de nye vedtektene fra staten samt i kommunens egne vedtekter. Videre kan fondsmidlene ikke nyttes til å dekke løpende drift av kommunen, men det er unntaksbestemmelser når det gjelder avlønning av næringssjef. Dette er presisert i merknader til de gamle standardvedtektene og i de nye standardvedtektene fra staten. På bakgrunn av statens standardvedtekter vurderes forvaltningen i Lierne kommune opp mot følgende revisjonskriterier: Kommunestyret har forvaltningsmyndigheten for kraftfond, men myndigheten kan delegeres. Informasjon om bruken av midlene skal sendes fylkemannen og fylkeskommunen. Kraft-/hjemfallsfondet skal fortrinnsvis anvendes til næringsformål, men det eksisterer en rekke unntaksbestemmelser. Fondet kan også benyttes til kommunale investeringer i varige driftsmidler. Fondsmidlene kan ikke nyttes til å dekke løpende drift av kommunen, men det er visse unntaksbestemmelser. Avlønning av næringssjef/næringskonsulent er tillatt. Renter og avdrag på lån regnes ikke som løpende drift. Det skal ikke gis støtte til løpende drift i private bedrifter. Kraftfond skal forvaltes i tråd med regelverket for offentlig støtte Forvaltning av kraftfond 8

10 2.2.2 Data Samlet konsesjonsavgift for Lierne kommune var 2,646 millioner kroner både i 2011 og I tillegg kommer renteavkastning som blir lagt til fondet. Tabell 1 viser samlet bruk av kraftfondet for 2011 og Tabell 1. Samlet bruk av kraftfond i Lierne i 2011 og Lierne næringsselskap Avdrag på lån Tilskudd Lierne fritid Tilskudd Trøndelag forsøksring (Norsk landbruksrådgivning) Mobilprosjekt Sandøladalen Samlet bruk av fondet: Kilde: Kommunestyresak 27/12 og 18/12 (vedlegg til disse sakene) Fram til var kommunens næringsutviklingsarbeid lagt til Lierne næringsselskap AS. I 2011 og 2012 kjøpte kommunen tjenester for kroner som ble dekt av kraftfondet. I brev fra rådmann til KomRev Trøndelag IKS, datert , argumenterer rådmannen for at kjøpet dekker mye av de samme funksjonene som en kommunalt ansatt næringskonsulent ville hatt. Så lenge det er anledning til å bruke kraftfondet til å avlønne tiltakskonsulent/næringskonsulent, mener rådmannen at dette må komme inn under samme bestemmelse. Fra årsskiftet ble Lierne næringsselskap AS avviklet og det ble igjen opprettet stilling som næringskonsulent i kommunen. Lierne fritid er en paraplyorganisasjon for reiselivet i Lierne. Virksomheten har mottatt tilskudd i 2011 og 2012 på kroner. I brev av begrunner rådmannen tilskuddet med at Lierne Fritid gjør oppgaver for kommunen samt at de er en paraplyorganisasjon som er viktig for å fremme utvikling av reiselivet. Det er også gitt tilskudd på kroner til forsøksringen (Norsk Landbruksrådgivning). Norsk landbruksrådgivning har som formål å bidra til utvikling i landbruket, blant annet gjennom ulike forsøk og rådgivning. 2 Kommunestyret i Lierne har forvaltningsmyndighet for kraftfondet og det er ikke opprettet eget fondsstyre. Regnskapet for bruk av kraftfond blir hvert år lagt fram i egen sak for kommunestyret. Regnskapet for kommunale fond 2012 ble behandlet av 2 Fra nettsiden til Norsk Landbruksrådgivning ( Norsk Landbruksrådgiving (NLR) er paraplyorganisasjon for 41 rådgivingsenheter med til sammen medlemmer og 270 ansatte over hele landet. NLR er bindeledd mellom forskning og landbruket, og innhenter, utvikler og samordner kunnskap som rådgiverne formidler til næringsutøvere i landbruket. Lokale forsøk er viktig for å utvikle og etterprøve kunnskap. Årlig utføres nærmere 800 feltforsøk hos medlemmene. Rådgivingen er i hovedsak innenfor planteproduksjon, teknikk, næringsutvikling, økonomi, klima- og miljøtiltak. NLR ble stiftet i 1962 som Norske Forsøksringers Fellesforening. Fra 1982 til 2008 var navnet Landbrukets Forsøksringer. Forvaltning av kraftfond 9

11 kommunestyret i sak 18/13. Videre ble regnskapet for kommunale fond 2011 behandlet i kommunestyret i sak 26/12. I årsplanen for 2011 og 2012 er det en verbal beskrivelse av konsesjonsavgifter. Det fremgår her at disse vil bli plassert i kraftfond, og at det blir brukt omtrent samme beløp som avsettes til fondet. Budsjett for bruk av fondet fremgår som en del av den årlige budsjettsaken, men det blir ikke vist et særskilt budsjett for bruk av kraftfond. Ifølge økonomisjefen er dette på samme måte som øvrige fond i kommunen. Vi finner at regnskapstallene for de ulike postene/kontoene for bruk av kraftfond beløpsmessig samsvarer med budsjettdokumentet. Ifølge økonomisjefen har det vært årlige faste poster for bruk av fondet. Dersom det blir endringer i tilskuddets størrelse eller gitt nye tilskudd, vil dette ifølge økonomisjefen bli lagt fram for politisk behandling. Det er dokumentert at regnskap for bruk av kraftfond er sendt fylkeskommunen og fylkesmannen til orientering i Rådmannen og økonomisjef mener at kommunens forvaltning er innenfor det kommunen etter regelverket har anledning til. Ifølge rådmannen har kommunen heller ikke fått bemerkninger vedrørende bruken fra fylkeskommunen eller fylkeskommunen, som får tilsendt informasjon om bruken av midlene hvert år Revisors vurdering Kommunestyret har hvert år behandlet detaljert regnskap for bruk av kraftfondet. Revisor mener dermed administrasjonen har synliggjort den årlige bruken av kraftfondsmidlene tilstrekkelig. Budsjett for bruk av kraftfondet inngår som en del av den årlige budsjettsaken. I årsplanen fremgår rådmannens forslag til den totale bruken av midlene. Ut fra budsjettdokumentene er det vanskelig å se direkte hvilke poster/formål midlene skal brukes til. Vi mener rådmannens forslag til bruk av kraftfondet med fordel kan synliggjøres bedre. Kommunens bruk av midlene for 2011 er sendt til orientering til fylkesmannen og fylkeskommunen, noe som er i henhold til kommunens egne vedtekter og statens standardvedtekter. Formålsparagrafen for bruken av kraftfondsmidler er svært vidt definert både i statens standardvedtekter og i kommunens vedtekter. Selv om det heter i statens standardvedtekter at midlene fortrinnsvis skal benyttes til næringsutvikling, gis det også anledning til å benytte midlene til kommunale investeringer i varige driftsmidler. Om lag 2/3 av kraftfondet i Lierne blir i dag brukt til å dekke avdrag på lån (kommunale investeringer i varige driftsmidler). Vi kan ikke si at prioriteringen Forvaltning av kraftfond 10

12 som Lierne kommune har gjort ved at størsteparten av midlene benyttes til nedbetling av lån, bryter med formålsbestemmelsene i statens standardvedtekter eller i kommunens egne vedtekter. Hvor stor andel av midlene som kan benyttes til nedbetling av lån, må være opp til kommunestyrets prioritering. Revisor deler kommunens vurdering om at kjøp av tjenester fra Lierne næringsselskap AS kan likestilles/sidestilles med avlønning av næringskonsulent, og dermed er innenfor hva midlene kan brukes til. De øvrige tilskuddene (Lierne fritid i 2011 og 2012 og Trøndelag forsøksring i 2011) har karakter av å skulle bidra til tilrettelegging for næringsliv og finansiering av utviklingsoppgaver. Vi finner dermed ingen brudd på bestemmelsene om at fondsmidlene ikke kan brukes til ordinær drift i private bedrifter. I statens og kommunens vedtekter er det satt begrensninger når det gjelder størrelsesbeløp for hva som er innenfor EØS regelverket for bagatellmessig støtte. For bruken av midler i 2011 og 2012 er dette en uaktuell problemstilling siden støttebeløpene som er gitt er såpass lave at de ikke nærmer seg grensen for bagatellmessig støtte. Basert på gjennomgangen mener revisor at kommunens bruk av konsesjonskraftavgiftene for 2011 og 2012 er i tråd med kommunens egne vedtekter og standardvedtekter gitt av staten. 3. HOVEDKONKLUSJON OG ANBEFALINGER Vi konkluderer med at Lierne kommunes vedtekter er i tråd med gjeldende bestemmelser gitt av staten. De nye standardvedtektene fra staten er imidlertid mer forståelige, samtidig som de ikke er like detaljert når det gjelder beløpsgrenser for offentlig støtte. Ut fra disse hensynene, mener revisor likevel at kommunen kan vurdere å revidere/oppdatere sine vedtekter. Basert på gjennomgangen mener revisor at kommunens bruk av konsesjonskraftavgiftene for 2011 og 2012 er i tråd med kommunens egne vedtekter og standardvedtekter gitt av staten. Vi mener likevel at rådmannens forslag til bruk av kraftfondet med fordel kan synliggjøres noe bedre i budsjettsaken. Forvaltning av kraftfond 11

13 4. RÅDMANNENS KOMMENTARER En foreløpig rapport ble sendt på høring til rådmannen i Lierne kommune KomRev Trøndelag IKS mottok svar per e-post. Det fremgår her at rådmannen ikke har kommentarer til rapporten. Forvaltning av kraftfond 12

14 5. KILDER Rundskriv H-3/94: Standardvedtekter for kraftfond, Kommunal og Regionaldepartementet Rundskriv H-1/11: Standardvedtekter for kraftfond, Kommunal og- Regionaldepartementet; aftfond.pdf Rundskriv H-17/98 Standardvedtekter for kraftfond, Kommunal og regionaldepartementet html?id= Lov om vassdragsreguleringer (Vassdragsreguleringsloven). Lovdata: Lov nr 16: Lov om erverv av vannfall mv. [industrikonsesjonsloven], Lovdata: wift/wiftldles?doc=/app/gratis/www/docroot/all/nl html&emne=industrikonsesjonslov*&&. Lierne kommune: Vedtekter for bruk og forvaltning av kraftfond i Lierne kommune, behandlet av kommunestyret og godkjent av Fylkesmannen i brev av Regnskap for kraftfondet 2011, vedlegg til kommunestyre i sak 26/12. Regnskap for kraftondet 2012, vedlegg til kommunestyrere i sak 18/13. Brev fra Lierne kommune til KomRev Trøndelag IKS Bruk av kraftfond datert Forvaltning av kraftfond 13

15 VEDLEGG 1. RUNDSKRIV H-1/11 Forvaltning av kraftfond 14

16 Forvaltning av kraftfond 15

17 Forvaltning av kraftfond 16

18 Forvaltning av kraftfond 17

19 Forvaltning av kraftfond 18

20 Forvaltning av kraftfond 19

21 VEDLEGG 2. VEDTEKTER LIERNE KOMMUNE Forvaltning av kraftfond 20

22 Forvaltning av kraftfond 21

23 Postadresse: Postboks 2565, 7735 Steinkjer Hovedkontor: Fylkets Hus, Steinkjer Tlf Forvaltning av kraftfond 22