Oljedirektoratets innkjøp fra PETRAD - kommer lov om offentlige anskaffelser til anvendelse?

Transkript

1 Olje- og energidepartementet Postboks 8148 Dep 0033 OSLO Deres referanse Vår referanse Dato 09/ /LLU 9. september 2010 Oljedirektoratets innkjøp fra PETRAD - kommer lov om offentlige anskaffelser til anvendelse? 1. Innledning Vi viser til brev fra Olje- og energidepartementet (OED) av 27. november 2009 med spørsmål om anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse ved Oljedirektoratets innkjøp av tjenester fra PETRAD i forbindelse med prosjekter under Olje for Utviklingprogrammet. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) skal innledningsvis bemerke at det er domstolen og ikke departementet som har den rettslige kompetansen til å tolke anskaffelsesregelverket med bindende virkning. I lys av at saken reiser spørsmål av prinsipiell interesse, vil departementet likevel kommentere henvendelsen. Kopi av dette brevet sendes også til NORAD etter ønske fra OED. 2. Unntaket for oppgaver som utføres i egenregi Som beskrevet i materialet som er oversendt oss, kommer ikke lov og forskrift om offentlige anskaffelser til anvendelse på anskaffelser som er foretatt i egenregi. Postadresse Postboks 8004 Dep N-0030 OSLO Kontoradresse Akersg. 59 Telefon Org no Konkurransepolitisk avdeling Telefaks Saksbehandler Liv Lunde

2 Det er ikke tvilsomt at PETRAD er et selvstendig rettssubjekt siden PETRAD er organisert som en stiftelse.. Det følger av praksis fra EU-domstolen1 at følgende to kumulative vilkår må være oppfylt for at unntaket for egenregi skal komme til anvendelse mellom to selvstendige rettssubjekter som inngår en kontrakt: Oppdragsgiveren må utøve en tilsvarende kontroll over leverandørselskapet som over egen virksomhet (kontrollkriteriet). Den vesentlige delen av aktiviteten til leverandøren må være knyttet til den kontrollerende oppdragsgiveren (omsetningskriteriet). Vilkårene tolkes restriktivt, og bevisbyrden ligger på den part som påberoper eksistensen av et unntak fra de alminnelige regler om konkurranseutsetting.2 3. Kontrollkriteriet 3.1 EU-domstolens praksis knyttet til kontrollkriteriet EU-domstolen presiserer kontrollkriteriet på følgende måte i Parking Brixen3: Denne bedømmelse skal tage samtlige relevante lovbestemmelser og faktiske omstændigheder i betragtning. Det skal fremgå af undersøgelsen, at den pågældende kontraherende virksomhed er underlagt en kontrol, der gør det mulig for den ordregivende offentlige myndighed at påvirke virksomhedens beslutninger. Indflydelsen skal være bestemmende så vel i forhold til de strategiske målsætninger som i forhold til de vigtige beslutninger. I den konkrete saken kom EU-domstolen til at kontrollkriteriet ikke var oppfylt. I den forbindelse la domstolen avgjørende vekt blant annet på at selskapet var omdannet til aksjeselskap og at styret som følge av dette hadde omfattende myndighet uten at kommunen utførte driftsmessig kontroll: For så vidt angår bestyrelsens beføielser i den konkrete sag fremgår det af forelæggelseskendelsen, at Stadtwerke Brixen AG s vedtægter, og navnlig artikel 18 heri, giver bestyrelsen en omfattende fuldmagt til drift af selskabet, eftersom den har mulighed for at foretage enhver handling, den finder nødvendig for gennemførelsen af selskabets formål. Herudover er den i artikel 18 fastsatte beføjelse til at stille sikkerheder med en værdi på indtil 5 mio. EUR eller gennomføre andre 1 Se Techal, sak C-107/98, med etterfølgende rettspraksis. 2 Se blant annet Parking Brixen, sak C-458/03 para Sak C-458/03 para. 65 Side 2

3 transaktioner uden forudgående godkendelse fra generalforsamlingen, tegn på, at selskabet har en høj grad af selvstændig handlefrihed i forhold til aktionærerne. Det fremgår tillige af forelæggelseskendelsen, at det tilkommer Gemeinde Brixen at udpege flertallet af bestyrelsesmedlemmerne i Stadtwerke Brixen AG, i det væsentlige er begrænset til det spillerum, som flertallet af deltagerne har i henhold til selskabsretten, hvilket betydelig formindsker det afhængighedsforhold, der forelå mellem kommunen og den særlige virksomhed Stadtwerke Brixen, især henset til den omfattende fuldmagt, som bestyrelsen for Stadtwerke Brixen AG er tillagt. Når en indehaver af en koncessionskontrakt har en selvstændig handlefrihed som den, der følger af de forhold, der er fremhævet i præmis 67-69, er det udelukket, at den ordregivende offentlige myndighed fører en kontrol med indehaveren af koncessionskontrakten, der svarer til den, den fører med sine egne tjenestegrene. 4 Det følger av dette at eierskap i et aksjeselskap ikke er tilstrekkelig til å oppfylle kontrollkriteriet. Det må foreligge tilleggsmomenter som taler for større kontroll med selskapet enn det en majoritetseier normalt har. For at kontrollkriteriet kan sies å være oppfylt, må oppdragsgiver med andre ord ha kontroll med en del sentrale beslutninger som normalt ligger til styret eller den daglige ledelse. Carbotermo5 gjaldt en kontrakt mellom en kommune og et selskap som kommunen hadde eierskap til gjennom et holdingselskap. Domstolen la til grunn at kontroll kan foreligge ved slikt indirekte eierskap, men konkluderte med at den nødvendige kontroll ikke forelå i den konkrete saken: Det fremgår af sagen, at AGESP Holdings og AGESP s vedtægter giver hvert af disse selskabers bestyrelse de mest vidtgående beføielser med hensyn til selskabets ordinære og ekstraordinære drift. Disse vedtægter forbeholder ikke Busto Arsizio kommune nogen særlig kontrolbeføjelse eller stemmeret, der kan begrænse den handlefrihed, der er tillagt disse bestyrelser. Den kontrol, som Busto Arsizio kommune udøver med disse to selskaber, kan i det væsentlige sammenfattes til det råderum, som selskabsretten giver selskabsdeltagernes flertal, hvilket betydelig begrænser dens mulighed for at få indflydelse på disse selskabers beslutninger. Desuden udøves Busto Arsizio kommunes eventuelle indflydelse på AGESP s beslutninger gennem et holdingselskab. Medvirken fra en sådan mellemmand kan alt efter omstendighederne i det foreliggende tilfælde afsvække den kontrol, som den ordregivende myndighed eventuelt måtte udøve med et aktieselskab blot ved at deltage i dettes kapital. 6 4 Para Sak C-340/04 6 Para. 38 Side 3

4 I Coditel7 la domstolen vekt på den offentlige oppdragsgivers eierskap i det interkommunale selskapet, og at styret var sammensatt av representanter for de offentlige myndigheter som var tilsluttet selskapet. Når det gjelder styrets myndighet, uttalte domstolen: For det tredje fremgår det af sagens akter, at det er Brutélés bestyrelse, der udøver de mest vidtgående beføjelser. Det er bl.a. bestyrelsen, der fastsætter tarifferne. Bestyrelsen har derudover mulighed for men ikke pligt til at delegere sine beføjelser vedrørende visse særlige problemer med hensyn til sektorerne eller undersektorerne til sektor- eller undersektorrådene. 8 På denne bakgrunn skulle man tro at kontrollkriteriet ikke var oppfylt dersom man skulle legge betraktningene fra Parking Brixen og Carbotermo til grunn. I denne saken forelå det imidlertid konkrete omstendigheter som talte for at den nødvendige kontroll likevel forelå: Det bemærkes i denne forbindelse, at Brutélé ikke er stiftet som et andelsselskab eller aktieselskab, der kan forfølge formål uafhengigt af dets aktionærer, men som et interkommunalt andelsselskab, der er reguleret ved lov om interkommunale sammenslutninger. De interkommunale sammenslutninger er derudover i henhold til denne lovs artikel 3 ikke af erhvervs- eller forretningsmæssig karakter. Det synes at kunne udledes af denne lov som suppleret ved Brutélés vedtægter at selskabets vedtægtsmæssige formål er udførelsen af en opgave af kommunal interesse, med henblikk på hvis gennemførelse det blev stiftet, og at det ikke forfølger en interesse, der er forskellig fra opgaven for de offentlige myndigheder, som er tilsluttet det. Med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse af de faktiske omstændigheder følger det heraf, at Brutélé til trods for udstrækningen af de beføjelser, der er tillagt selskabets bestyrelse ikke har en selvstændighed, som udelukker, at de kommuner, der er tilsluttet selskabet, fører en kontrol med det, der svarer til den kontrol, som kommunerne fører med deres egne tjenestegrene. Disse betragtninger gælder så meget desto mer i det tilfælde, hvor afgørelserne i forbindelse med det interkommunale andelsselskabs aktiviterer træffes af bestyrelsen i sektor- og undersektorrådene inden for grænserne af de delegationer, som bestyrelsen meddeler dem. Såfremt en eller flere tilsluttede kommuner således anerkendes som bestående af en sektor eller undersektor for dette selskabs aktiviteter, er den kontrol, som disse kommuner kan føre med de spørgsmål, der delegeres til bestyrelsen i sektor- og undersektorrådene, strengere end den kontrol, 7 Sak C-324/07 para 29 8 Para. 35 Side 4

5 som de fører med alle de tilsluttede kommuner i det pågældende selskabs samlede organer. 9 I Sea fremhevet EU-domstolen at både den relevante lovgivningen, selskapets vedtekter og kontraktsmessige status var relevant ved vurderingen av om kontrollkriteriet var oppfylt.10 Når det gjelder selskapets vedtekter, la EU-domstolen vekt på flere vedtektsbestemmelser som påla beslutningsprosesser som hadde til hensikt å sikre de offentlige oppdragsgivere større kontroll med beslutningsprosessene enn det som fulgte av italiensk selskapsrett. I samsvar med vedtektene var det blant annet opprettet et tilsynsorgan og et teknisk utvalg bestående av representanter fra de deltakende myndigheter. Disse organene hadde vid kontroll- og beslutningsmyndighet. Domstolen kom dessuten til at selskapets kontraktsmessige status ikke var til hinder for at kontrollkriteriet kunne anses å være oppfylt: For så vidt angår spørgsmålet, om det pågældende selskab har en kontraktmæssig status, der gør kontrollen udført af de myndigheder, der er aktionærer, tvivlsom, skal den geografiske og faktiske rækkevidde af dette selskabs virksomhed så vel som selskabets mulighed for at etablere forbindelser med virksomheder i den private sektor undersøges. Artikel 3 i Setcos vedtægter med overskriften Selskabets formål bestemmer, at Setco udfører offentlige serviceforvaltning i lokalområder, som udelukkende vedrører de lokale offentlige myndigheder, der tildeler de nævnte tjenesteydelser. Desuden fastsætter vedtægternes artikel 8a, stk, 2, at Setco udelukkende udfører tjenesteydelserne for de ordregivende seksabsdeltagerne, og inden for disse myndigheders kompetenceområder. Sådanne bestemmelser tyder dels på, at det geografiske område for det i hovedsagen kontraherende selskabs virksomhed ikke rækker ud over områderne for de kommuner, der er aktionærer, dels på, at dette selskab har som formål kun at udføre offentlige tjenesteydelser for disse kommuner. De nævnte vedtægters artikel 3, stk. 3, bestemmer imidlertid, at Setco ligeledes kan udføre tjenesteydelser for privatpersoner, når dette ikke er i strid med selskabets formål, eller når det bidrager til den optimale gennemførelse af dette. Under retsmødet har Setco hævdet, at den beføjelse, som selskabet har til at handle med virksomheder i den private sektor, er et nødvendig accessorium for udførelsen af selskabets public service-opgaver. Som eksempel har selskabet nævnt sortering af affald, som kan gøre det nødvendig at videresælge visse kategorier af genbrugsmaterialer til virksomheder, der er specialiserede i at genanvende disse. 9 Para Sak C-573/07 para. Side 5

6 Ifølge Setco drejer det sig om accessoriske aktiviteter for indsamling af affald og ikke om aktiviteter, der er hovedaktiviteten uvedkommende. Domstolen kom til at slik aksessorisk aktivitet på oppdrag av private ikke kunne være til hinder for at kontrollkriteriet var oppfylt. I motsatt fall ville Teckals andre kriterium aktivitetskriteriet vært formålsløst. 3.2 Betydningen av at PETRAD er en stiftelse PETRAD er en stiftelse. En stiftelse er et eget rettssubjekt som er selveiende. Det betyr at stiftelsen selv eier sin formue og hefter for sine forpliktelser, og at den har en selvstendig ledelse som forvalter den. En stiftelse har ingen eiere som i kraft av disse posisjonene kan utøve styringsrett over stiftelsen. Det er dermed ikke adgang til privat kapital, noe som under nærmere omstendigheter ville kunne utelukke oppfyllelse av kontrollkriteriet. Spørsmålet blir om det faktum at PETRAD er selveiende, dvs at oppdragsgiver ikke har noen eierandeler, utelukker anvendelse av egenregiunntaket. FAD kan ikke se at det foreligger noen rettspraksis, verken i Norge eller for EU-domstolen, som tar stilling til hvorvidt den nødvendige kontroll kan foreligge i forholdet mellom en offentlig myndighet og en selvstendig juridisk enhet der myndigheten ikke har noen eierandel. EU-domstolen har i en rekke saker lagt til grunn at eierskap inngår som en viktig parameter ved vurderingen, men har ikke uttalt at eierskap er en forutsetning for oppfyllelsen av kontrollkriteriet. FAD legger derfor til grunn at kontrollkriteriet kan være oppfylt dersom det skulle finnes andre forhold enn eierskap som fører til at oppdragsgiver har en tilsvarende kontroll med leverandørselskapet som over egen virksomhet.11 Spørsmålet blir likevel om stiftelsesloven inneholder noen begrensninger som umuliggjør oppfyllelse av kontrollkriteriet. Stiftelsesloven bygger på et selvstendighetskriterium som innebærer at rettsdannelsen må være tilstrekkelig selvstendig i forhold til utenforstående for å kunne aksepteres som en stiftelse. Det sentrale innholdet i selvstendighetskriteriet er at formuesverdien må være selvstendig i forhold til enhver eierpretendent. I dette ligger at stiftelsen må ha egne organer som står for forvaltningen av stiftelsen, og at organene må ha en selvstendig stilling i 11 Tilsvarende har også den danske Konkurrencestyrelsen konkludert, i utredningen In-house begrebets betydning for kommunal aftaleindgåelse med selvejende institutioner av 2. februar Utredningens s inneholder en gjennomgang av EU-domstolens avgjørelser med sikte på å belyse eierskapets betydning for vurderingen av kontrollkriteriet. Utredningen er tilgjengelig på: Side 6

7 relasjon til mulige eierpretendenter. Om kravet til selvstendighet i det konkrete tilfellet er oppfylt, må avgjøres med bakgrunn i en vurdering av hvem som utøver de ulike beføyelser; både de rettslige og de faktiske.12 Selvstendighetskravet er dels realisert ved å ta inn konkrete regler i stiftelsesloven, dels er selvstendighetskriteriet et prinsipp der spørsmålet om en stiftelse er tilstrekkelig selvstendig i forhold til oppretteren og andre beror på en helhetsvurdering. Det offentlige kan opprette stiftelser på lik linje med private. I slike tilfeller kan det være flere og andre tilknytningspunkter mellom stiftelsen og oppretteren enn det som er tilfellet i forhold til private opprettere. I tillegg til de påvirkningsmulighetene som private opprettere har (blant annet gjennom oppnevning av styremedlemmer, utarbeidelse og endringer av vedtekter og ved å knytte vilkår til kjøp av tjenester), kan offentlige opprettere øve innflytelse over stiftelsene gjennom lov- eller forskriftsregulering av virksomheter, ved å innlemme stiftelsens virksomhet i offentlige planer, og ved bevilgninger og tilskudd med vilkår. Hvis det blir delegert til stiftelsen å utøve offentlig myndighet, vil det delegerende organ kunne gi stiftelsen instruks om myndighetsutøvelsen. Det er særlig grunn til å fremheve at en del offentlig opprettede stiftelser har lav grunnkapital og liten inntjeningsevne, noe som gjør dem avhengige av økonomiske tilskudd fra offentlige myndigheter. I forarbeidene til stiftelsesloven fremgår at med de styringsmidler som står til rådighet, kan et ønske om styring og kontroll over stiftelsen lett medføre problemer i forhold til stiftelseslovens uavhengighetskrav og andre bestemmelser som skal sikre stiftelsen uavhengighet.13 FAD legger til grunn at hvorvidt egenregiunntakets kontrollkriterium er oppfylt, må vurderes konkret basert på den faktiske tilknytningen mellom oppdragsgiver og den aktuelle stiftelsen, på lik linje med vurderingen knyttet til andre rettssubjekter. FAD vil ikke foreta noen nærmere vurdering av stiftelseslovens selvstendighetskriterium da dette faller utenfor departementets ansvarsområde. 3.3 Har statlige virksomheter tilstrekkelig kontroll over PETRAD? Staten anses som ett rettssubjekt, og spørsmålet blir således hvorvidt Staten som sådan har kontroll over PETRAD, uavhengig av om denne kontrollen utøves gjennom Oljedirektoratet, Norad, OED eller UD. Det oppstår med andre ord ikke noe spørsmål om identifikasjon mellom flere oppdragsgivere i denne saken ettersom ingen av oppdragsgiverne er skilt ut som et eget rettssubjekt. PETRAD er som sagt en selveiende stiftelse, og statlige virksomheter utøver således ingen eierbeføyelser gjennom representasjon i noe eierorgan. 12 Se Ot.prp. nr. 15 ( ) pkt Ot.prp. nr. 15 ( ) pkt Side 7

8 PETRADs styre består av fem personer. Samtlige styremedlemmer utpekes av NORAD, Oljedirektoratet, OED og/eller UD, jf. vedtektene 5. Samtlige er en del av staten som rettssubjekt, og staten har således full kontroll med sammensetningen av styret. Dette er relevant, men ikke tilstrekkelig for å oppfylle kontrollkriteriet. Styret er tillagt omfattende myndighet i henhold til vedtektene og stiftelsesloven. Staten har ingen myndighet til å instruere styremedlemmene i enkeltsaker, jf. 6 som lyder: Styret er stiftelsens høyeste myndighet og virker innen de rammer som er fastsatt av stifterne. Styret tar alle nødvendige skritt for en tilfredsstillende forberedelse og gjennomføring av stiftelsens aktiviteter. Styret representerer stiftelsen og har dens signatur. Også styrets leder sammen med stifternes representanter i styret har signatur. Styret kan gi administrerende direktør signatur og gi alminnelig fullmakt til stiftelsens medarbeidere. Styret ansetter også administrerende direktør ( 8) og fastsetter stiftelsens budsjett ( 10). I utgangspunktet står med andre ord styret fritt til å treffe beslutninger om strategiske målsetninger og daglig drift innenfor vedtektenes formålsbestemmelse. Den eneste myndighet som er tillagt oppdragsgiver ihht vedtektene, er krav om at vedtektsendringer må godkjennes av OED/UD. Det samme gjelder beslutning om å avvikle stiftelsen. Dersom det foreligger et overskudd ved avvikling, skal dette tilfalle stifterne med 50 % til hver. Det fremgår videre av rettspraksis at PETRADs kontraktsmessige status kan være relevant, herunder den geografiske og faktiske rekkevidden av selskapets virksomhet og selskapets mulighet for å etablere forbindelser med virksomheter i privat sektor. Vedtektenes formålsbestemmelse ( 2) lyder: Stiftelsen er et privat næringsdrivende foretak underlagt stiftelseslovens bestemmelser. Stiftelsens formål er å utvikle og gjennomføre opplæringsprogram i petroleumsforvaltning og administrasjon, rettet mot ledere innen petroleumsvirksomheten. Deltakerne vil primært komme fra utviklingsland og land i det tidligere Sovjetunionen. Deltakelse skal imidlertid ikke begrenses til ledere fra disse landene. Stiftelsen skal i tillegg kunne drive med utrednings- og konsulentvirksomhet når denne virksomheten er knyttet opp til slik opplærings- og kompetansebyggende virksomhet. Etter det opplyste er ikke formålsangivelsen i samsvar med den faktiske virksomheten. Opprinnelig var intensjonen til stifterne at virksomheten skulle ha en forretningsmessig profil, men dette har i praksis aldri blitt realisert. Gjennom hele PETRADs eksistens har den kommersielle aktiviteten vært liten og det i alt vesentlige av bidrag til virksomheten Side 8

9 har kommet fra staten eller vært knyttet til oppdrag som PETRAD har utført på vegne av staten. På denne bakgrunn er formålsbestemmelsen foreslått endret. PETRADs virksomhet er internasjonalt rettet, blant annet mot utviklingsland. Virksomheten kan anses knyttet til NORADs bistandsvirksomhet, bl.a. gjennom Olje for utvikling. Oljedirektoratet retter primært sin virksomhet mot norsk oljevirksomhet på norsk kontinentalsokkel, men har også en internasjonal avdeling. Riksrevisjonen har oppsummert virksomheten på følgende måte: Målet om at PETRAD skal ha en forretningsmessig profil er gitt opp. Det er hovedsakelig staten som kjøper tjenester fra PETRAD. Det forekommer kun ved konkrete enkeltprosjekter at støtte gis fra private. Det har vist seg vanskelig å få støtte til prosjekter som skal komme mange til gode, og hvor arbeidet dreier seg om langsiktige mål. I teorien kunne andre enn PETRAD, for eksempel privat virksomhet, drevet med[ ] kunnskapsformidling om oljevirksomhet. Den Norgesprofileringen som PETRAD driver, kunne imidlertid ikke andre drevet, fordi den har sammenheng med PETRADs nære samarbeid med staten og tilknytning til den norske utenrikstjenesten. 14 Til tross for at vedtektene ikke hjemler noen omfattende statlig kontroll med PETRADs virksomhet, utøver staten i realiteten en betydelig kontroll gjennom løpende bevilgninger til PETRADs virksomhet. Samarbeidet er beskrevet i det oversendte materialet, samt i Riksrevisjonens rapport. OED opplyser at statens kontroll over PETRAD ikke har endret seg vesentlig i forhold til det som er beskrevet i rapporten. PETRAD har en lav egenkapital og er i praksis helt avhengig av bidragene fra staten til løpende prosjekter. Vilkår for tilskuddene kommer i form av rammeavtaler og rapportering. Alle midler som bevilges er etter det opplyste knyttet til konkrete prosjekter som binder PETRADs bruk. NORAD utbetaler videre kun 80 % av budsjettmidler for et prosjekt, siste 20 % utbetales kun ved behov etter gjennomført prosjekt. Større deler av midlene som ikke er benyttet ved utløpet av regnskapsåret, tilbakeføres med tillegg av en gjennomsnittsberegnet rente for ikke benyttet bidrag. Videre beskrives i det oversendte materialet omfattende oppfølgning gjennom avtaler og møter med statlige representanter. Det synes å være en hyppig formell og uformell kontakt vedrørende blant annet forhold som vedrører økonomi, styre og spesifikke prosjekter, og dette synes primært å være et resultat av statens aktive bruk av styringsverktøy som blant annet vilkår knyttet til løpende tilskudd. Riksrevisjonen oppsummerer i sin rapport: Det er ikke mulig å sette opp helt klare kriterier for å vurdere om en stiftelse er så avhengig av staten, eller så styrt av staten, at stiftelseslovens selvstendighetskriterium ikke er oppfylt. Dersom økonomiske ytelser fra staten utgjør en vesentlig del av stiftelses driftsinntekter, samtidig med at offentlige myndigheter 14 Riksrevisjonens rapport Bruk av stiftelser i statlig forvaltning, Dokument 3:6 (1998:18) punkt 5.5. Side 9

10 oppnevner styret, og virksomheten er en del av offentlige planer og/eller helt eller delvis styrt ved offentlige forskrifter om slik virksomhet, bør det stilles spørsmål ved om selvstendighetskriteriet er oppfylt, og dermed om stiftelsen er reell. Denne usikkerheten gjelder spesielt for NRS, UNIS og PETRAD. FAD mener at statens utøvelse av kontroll gjennom å knytte vilkår til tilskudd og kjøp av tjenester er relevant ved vurderingen av om kontrollkriteriet er oppfylt. Gjennom aktiv bruk av disse virkemidlene, i kombinasjon med retten til å utnevne styremedlemmer og å utforme og endre vedtektsbestemmelser, har staten meget stor innflytelse på hvilke prosjekter PETRAD skal påta seg, samt hvordan disse skal gjennomføres. FAD mener dette trolig er tilstrekkelig for å oppfylle egenregiunntakets kontrollkriterium. FAD vil likevel støtte initiativet om å se på stiftelsens vedtekter på nytt, blant annet med sikte på en gjennomgang av formålsbestemmelsen. 4. Omsetningskriteriet Omsetningskriteriet innebærer at den vesentlige delen av aktiviteten til leverandøren må være knyttet til den kontrollerende oppdragsgiveren. Formålet med dette kriteriet er å sikre at anskaffelsesregelverket følges dersom en virksomhet som er kontrollert av offentlige myndigheter er aktiv på markedet og dermed kan konkurrere med andre virksomheter. PETRADs formålsbestemmelse er gjengitt ovenfor. Selv om stiftelsen etter vedtektenes 2 er et privat næringsdrivende foretak, er målet om at PETRAD skal ha en forretningsmessig profil i realiteten gitt opp. Ved vurderingen av omsetningskriteriet, må man trekke inn både kvantitative og kvalitative momenter.15 Det er ikke mulig å oppstille en absolutt prosentsats som er tilstrekkelig til å oppfylle omsetningskriteriet da dette må vurderes konkret. EUdomstolen har avvist å trekke en analogi til reglene i forsyningsdirektivet som slår fast at 80 % av aktiviteten må henføres til oppdragsgiver.16 I Tragsa17 stammet ca 90 % av omsetningen fra oppdrag fra den kontrollerende oppdragsgiver, noe som ble ansett for å være tilstrekkelig til å oppfylle kriteriet. FAD kjenner ikke til eksempler fra praksis på at omsetningskriteriet ikke har vært ansett tilfredsstilt når ytelsene til kontrollerende oppdragsgiver har overskredet 90 %. 15 Carbotermo para Carbotermo, C-410/04 17 Sak C-295/05 Side 10

11 Det følger av PETRADs regnskaper for 2007 at ca 81 % av omsetningen stammer fra tilskudd og oppdrag for staten, mens ca 19 % stammer fra kursavgifter, sponsorer og andre inntekter. Det avgjørende er omsetning som leverandøren oppnår i kraft av avgjørelser om kontraktstildelinger som den kontrollerende oppdragsgiveren tar. Det er ikke avgjørende om oppdragsgiveren tar imot ytelsen selv, eller om den går til andre brukere. Det er heller ikke avgjørende hvem som betaler for tjenesten.18 Etter det opplyste inngår blant annet deltakeravgifter fra private aktører i kursavgifter, sponsorer og andre inntekter, men over 90 % av finansieringen kommer visstnok fra statlig pålagte prosjekter, hvilket må være det avgjørende. FAD har merket seg at OED i sin omtale av omsetningskriteriet beskriver hvor mye som stammer fra tilskudd og oppdrag for staten. I den grad tilskuddene er knyttet opp mot konkrete leveranser på oppdrag fra staten, er FAD enig i denne betraktningsmåten. Det er opplyst at alle midler som bevilges er knyttet til konkrete prosjekter som binder PETRADs bruk. FAD antar derfor at det er naturlig å trekke disse midlene inn ved vurderingen av omsetningskriteriet. FAD gjør oppmerksom på at dersom det skjer endringer i stiftelsens organisasjon eller aktiviteter, kan dette medføre at kriteriene for leveranser i egenregi ikke lenger er oppfylt. For evt. å sikre at omsetningskriteriet er oppfylt fra år til år, kan man vurdere å vedtektsfeste klarere begrensninger i stiftelsens mulighet til kommersiell aktivitet. 5. Konklusjon Mye kan tale for at egenregivilkårene er oppfylt slik at statlige organer kan tildele oppdrag til PETRAD uten konkurransetildeling. FAD anbefaler likevel at PETRADs vedtekter gjennomgås med tanke på å klargjøre rammene for stiftelsens virksomhet dersom oppdrag skal tildeles i egenregi. Med hilsen Monica Auberg (e.f.) Konstituert avdelingsdirektør Liv Lunde seniorrådgiver Kopi: NORAD 18 Carbotermo, sak C-340/04. Side 11