Fra: Revisjonskomiteen/internrevisjonen Dato: Tittel: Notat vedr. internrevisjonens rolle som internrevisor for pasientreiser ANS

Transkript

1 Besøksadresse: Postadresse: Telefon: Strandvn. 1 Postboks 464 Telefaks: Stjørdal 7501 Stjørdal postmottak@helse-midt.no Org.nr Notat Fra: Revisjonskomiteen/internrevisjonen Dato: Tittel: Notat vedr. internrevisjonens rolle som internrevisor for pasientreiser ANS Konsernrevisjonen i Helse Sør-Øst (HSØ) har gjennom kontakt med Pasientreiser ANS drøftet muligheten for at en eventuell internrevisjon for ANS et kan dekkes av de fire regionale internrevisjonene i fellesskap, enten som et samarbeid eller ved at én internrevisjon ivaretar oppgaven på vegne av de andre. Styret i Pasientreiser ANS har i brev av 2. februar 2010 til konsernrevisjonen i HSØ invitert direktør for konsernrevisjonen til å delta i et styremøte for å få avklart hvorvidt de fire regionale internrevisjonene kan forestå revisjonskoppdrag for Pasientreiser ANS og om dette for eksempel kan løses ved at én av de fire forestår det konkrete arbeidet på vegne av alle fire. Aktuelle brev ble forelagt lederne i de øvrige internrevisjonene for uttalelse. Fra Helse Midt-Norges side ble følgende anført: Jeg har hatt møte med revisjonskomiteen i dag har derfor ventet med å svare slik at jeg kunne få drøftet denne saken med komiteen. Her i Helse Midt-Norge er vi noe usikre på hva som ligger i brevet til styreleder i Pasientreiser ANS. Særlig er vi usikre på setningen Konkret ønskes avklart hvorvidt de fire regionale internrevisjonene kan forestå revisjonsoppdrag for Pasientreiser ANS og om dette for eksempel kan løses ved at én av de fire forestår det konkrete arbeidet på vegne av alle fire. Vi opplever at det er uklarheter omkring roller. I instruks for styret i Pasientreiser ANS fremgår det under pkt 4 Hvilke saker skal styret behandle bl.a. følgende: Påse at det er etablert og gjennomføres en tilstrekkelig internkontroll som med basis i risikovurderinger sikrer. Dette samsvarer med oppdraget som foretaksmøtet ga til styrene i RHF ene i Da ble det som kjent også gitt styret i oppdrag å etablere internrevisjoner som redskap for å ivareta styrets oppgaver i forhold til dette. Vår oppdragsgiver er altså våre respektive RHFstyrer. Etter vårt skjønn er det da ikke uproblematisk å ta på oss revisjonsoppdrag fra et annet styre som i realiteten er et datterselskap av RHF ene. Ellers er vi, på bakgrunn av det som fremkommer i det vedlagte brevet fra styreleder, litt usikre på hvilke revisjonsobjekt det er snakk om her: ANS et i Skien og/eller de lokale pasientkontorene? Revisjonskomiteen ønsker at det blir framlagt et notat for vårt styre der aktuelle problemstilling framkommer. Vi har jo flere slike hybrider i våre systemer, for eksempel Hinas, slik at det kan være greit at man tar en prinsippdiskusjon i forhold til roller.

2 Etter vårt skjønn er det kanskje litt prematurt å konkludere i denne saken før man har gjort de nødvendige avklaringer. Leder for internrevisjonen i Helse Nord har i sin uttalelse bl.a. pekt på mulige interessekonflikter og internrevisjonens uavhengighetsrolle ved at: - Internrevisjonen i helseforetaksgruppen (HSØ) også skal være internrevisor hos en stor leverandør til samme foretaksgruppen. - IR-funksjonen i ANS et outsources til en internrevisjon ansatt hos en av de fire eierne. På bakgrunn av innspillene fra de øvrige internrevisjonene fant konsernrevisjonen i HSØ grunnlag for å legge saken fram for en nærmere juridisk vurdering. Det vises til vedlagte notat av 18. februar 2010 fra Simonsen advokatfirma DA. Brev av 2. februar 2010 fra styret i Pasientreiser ANS legges også ved dette notatet. Med vennlig hilsen Ellinor Wessel Pettersen internrevisjonssjef Side 2

3

4 NOTAT Til Fra Helse Sør-Øst RHF, Konsernrevisjonen v/karl-helge Storhaug Simonsen advokatfirma DA Dato 18. februar 2010 Ansvarlig advokat Thorgeir Hole KONSERNREVISJONENS ROLLE SOM INTERNREVISOR FOR PASIENTREISER ANS 1 Jeg viser til e-post av , der det opplyses at styret i Pasientreiser ANS har fattet vedtak om å be Konsernrevisjonen i Helse Sør-Øst være sin internrevisor på vegne av internrevisjonene ved alle de fire RHFene. Pasientreiser ANS er eid av de fire regionforetakene i fellesskap. 2 Konsernrevisjonen er underlagt styret for Helse Sør-Øst RHF. Den rapporterer faglig til styrets revisjonskomite og administrativt til administrerende direktør for Helse Sør-Øst RHF. Styrets revisjonskomité er Konsernrevisjonens oppdragsgiver, men også styret i helseforetak kan anmode om utførelse av revisjoner på områder hvor det vurderes å være særlig høy risiko for svakheter, feil eller svikt i den interne styring og kontroll. Eventuelle anmodninger om revisjoner som ikke er nedfelt i revisjonsplanen, vil bli nærmere vurdert av revisjonskomiteen for Helse Sør-Øst RHF. Det særegne med revisjonsoppdrag for Pasientreiser ANS er at det utføres for andre enn regionforetaket selv og de heleide helseforetakene. Det er således et oppdrag som faller utenfor instruksen for Konsernrevisjonen. Jeg kan imidlertid ikke se at det er noe formelt til hinder for at Konsernrevisjonen påtar seg et slikt oppdrag, selvsagt under forutsetning at Revisjonskomiteen vurderer anmodningen på samme måte som anmodninger fra heleide helseforetak. Og ettersom modellen synes å være at Konsernrevisjonen utfører jobben på vegne av internrevisjonene i alle fire regionforetakene, bør formodentlig styrene/revisjonskomiteene også i de øvrige regionforetakene vurdere anmodningen. 3 Et viktig moment for om revisjonskomiteene skal akseptere anmodningen fra Pasientreiser ANS er om oppdraget kan komme i konflikt med Etiske regler og standarder for

5 profesjonell utøvelse av internrevisjon. Dette må først og fremst være en revisjonsfaglig vurdering, men jeg tillater meg likevel å antyde følgende: Regionforetakene har etter spesialisthelsetjenesteloven sørge for-ansvaret for pasienttransport. Ansvaret oppfylles ved at tjenestene leveres av Pasientreiser ANS. Det kan ved første øyekast synes uheldig at den som har sørge for-ansvaret overfor befolkningen ivaretar viktige sider av internkontrollen hos leverandøren av tjenestene. Og i en ordinær kontraktssituasjon ville jeg klart frarådet at oppdragsiver påtok seg slike roller hos oppdragstaker, ettersom det vil kunne medføre uklarheter rundt de kontraktsrettslige forpliktelsene. Dette blir imidlertid noe annerledes i en konserntankegang; da vil man typisk også ha fokus på hvordan konsernet som helhet fungerer organisatorisk, styrings- og kontrollmessig. Det er illustrerende når det i Instruks for Konsernrevisjonen i Helse Sør- Øst heter: Konsernrevisjonens formål er å bistå styret og ledelsen ved det regionale helseforetaket og helseforetakene med å utøve god virksomhetsstyring gjennom vurdering av risikohåndtering og internkontroll. Konsernrevisjonen skal bidra til kontinuerlig kvalitetsforbedring av interne styrings- og kontrollsystemer i foretaksgruppen. I dette bildet er Pasientreiser ANS en del av helheten, og det synes således ikke særlig betenkelig at Konsernrevisjonen forestår internrevisjon i Pasientreiser, i hvert fall ikke når det skjer på vegne av alle eierne og etter behandling i revisjonskomiteene i alle regionforetakene. Slik sett er heller ikke revisjon for Pasientreiser prinsipielt annerledes enn revisjon for de heleide helseforetakene. Også de heleide helseforetakene leverer jo tjenester i henhold til regionforetakets sørge for-ansvar overfor befolkningen etter spesialisthelsetjenesteloven. For øvrig kan ikke jeg se at selve modellen at Konsernrevisjonen i Helse Sør-Øst opptrer som Pasientreisers internrevisor på vegne av internrevisjonene ved alle de fire RHFene, skaper problemer i forhold til Etiske regler og standarder for profesjonell utøvelse av internrevisjon. Men som sagt er dette først og fremst en revisjonsfaglig vurdering. Jeg antar imidlertid at det klart bør framgå i avtalen/mandatet med Pasientreiser at revisjonen skal gjennomføres i henhold til Etiske regler og standarder for profesjonell utøvelse av internrevisjon, herunder de objektivitets- og uavhengighetskrav som der fremkommer, og at dette forplikter både Konsernrevisjonen og Pasientreiser. 4 Styret i Pasientreiser ANS har på vanlig måte et påseansvar / sørge for-ansvar for virksomhetens internkontroll. Det ligger imidlertid ikke i et slikt ansvar at en eventuell internrevisjon må være intern i ordets egentlige forstand. Det er således intet rettslig til hinder for at eksterne aktører som Konsernrevisjonen i Helse Sør-Øst ivaretar internrevisjonen i Pasientreiser.

6 Ved slik outsourcing av internrevisjon er det imidlertid viktig at styret i Pasientreiser ANS er seg bevisst at styrets ansvar for internkontroll ikke endres. Det må nok også ligge i styrets påseansvar i en slik situasjon at styret må forsikre seg om: At selskapet selv har rutiner for oppfølging av de internrevisjonstjenester som leveres. At det er en viss minimumskompetanse i selskapet til å kunne følge opp internrevisjonens funn. At selskapet selv, dets eksterne revisor og tilsynsmyndigheter har uinnskrenket tilgang til den dokumentasjon som produseres i anledning oppdraget. At leverandøren har tilstrekkelig kompetanse og erfaring. At det inngås klare avtaler/mandater for hva som skal leveres. 5 Modellen at Konsernrevisjonen i Helse Sør-Øst opptrer som Pasientreisers internrevisor på vegne av internrevisjonene ved alle de fire RHFene, skaper ingen problemer i anledning alminnelige forvaltningsrettslige habilitetskrav etter forvaltningsloven 6, jf helseforetaksloven 5, med mindre personer hos Konsernrevisjonen som deltar i revisjonsoppgavene skulle ha slike familiære eller annen nær tilknytning til personer hos Pasientreiser som angis i forvaltningsloven 6. 6 Et annet spørsmål er om Pasientreiser ANS kan anskaffe internrevisjonstjenester uten å gå veien om regelverket for offentlige anskaffelser. Spørsmålet må vurderes ut fra egenregibetraktninger. Her er det snakk om leveranser fra et regionforetak til et selskap eid i fellesskap av de fire regionforetakene. I henhold til EF-domstolens praksis kan kontrakter fritt tildeles en annen juridisk person dersom oppdragstaker er underlagt en kontroll svarende til den som anskaffelsesmyndigheten selv utøver over interne organer, og når oppdragstaker har sin omsetning i det vesentlig knyttet til den kontrollerende myndighet, jf. "Teckal" (C-107/98). Det er oppdragsgiver som må dokumentere at disse vilkårene er oppfylt. Spørsmålet om forholdet til regelverket om offentlige anskaffelser ble vurdert i forarbeidene til lov om helseforetak (Ot.prp. nr. 66 ( )). Det ble i den forbindelse konkludert med at: all ytelse av helsetjenester i den regionale helseforetaksgruppen er produksjon i egenregi som faller utenfor reglene om offentlige anskaffelser. Det er altså først når det regionale helseforetaket ønsker å kjøpe helsetjenester fra enheter utenfor helseforetaksgruppen, at reglene om offentlige anskaffelser kan komme til anvendelse. Bruk av avtalestyring og anbudslignende ordninger for å skape et internt konkurranseforhold mellom helseforetakene, endrer ikke forholdets karakter av produksjon i egenregi. Departementet legger altså opp til at ytelse av helsetjenester skal kunne foregå innen konsernet uten konkurranseutsetting. Etter vår oppfatning er det her ikke grunn til å behandle helsetjenester annerledes enn andre tjenester, slik at hvis departementet har rett i

7 at egenregiunntaket gjelder innen helseregionen, bør dette gjelde likt for alle typer leveranser. Det er imidlertid viktig å presisere at forarbeidene ble skrevet før flere av de siste avgjørelsene fra EF-domstolen om egenregi ble avsagt. Siden regelverket om offentlige anskaffelser bygger på direktiver fra EU er det vanskelig å tenke seg at man vil få en endelig avklaring på disse spørsmålene før EF-domstolen eller EFTA-domstolen har avgjort de relevante spørsmålene. I henhold rettspraksis fra EF-domstolen stilles det krav om at oppdragsgiver må utøve en kontroll tilsvarende den oppdragsgiver fører med sin egen virksomhet (kontrollvilkåret). Videre er det et vilkår om at den vesentligste delen av omsetningen til leverandøren må være knyttet til den kontrollerende oppdragsgiver (omsetningsvilkåret). Når det gjelder kontrollvilkåret har EF-domstolen i Tecka-dommen lagt til grunn at kontroll kan utøves av flere sammen. Jeg legger til grunn at de fire regionforetakene sammen må anses å utøve tilstrekkelig kontroll med Pasientreiser ANS. Også selskapets virksomhet, som vel nesten utelukkende går ut på å utføre oppgaver som regionforetakene har ansvar for, underbygger dette ytterligere. Jeg legger dermed også til grunn at omsetningsvilkåret her må være oppfylt. Leveranser fra Pasientreiser til regionforetakene må derfor anses som tjenester i egenregi. I foreliggende sak er det imidlertid den motsatte situasjonen som er den relevante, dvs leveranser fra regionforetak til Pasientreiser ANS. Spørsmålet blir om egenregiunntaket også gjelder i denne situasjonen. De beste grunner taler for at egenregiunntaket også kan benyttes dersom regionforetak leverer til Pasientreiser. Årsaken til at en leveranse fra datter til mor godtas når Teckalvilkårene er oppfylt, er at datterselskapet ikke anses å ha noen autonomi. Datterselskapet er bare formelt fraskilt morselskapet, mens det reelt er å anse som en del av morselskapet. Dette kan altså sees på som en situasjon med identifikasjon der det er tale om to deler av samme organisasjon. Også når det er tale om to deler av samme organisasjon skulle det ikke spille noen rolle om den ene er overordnet og den andre underordnet. Forholdet mellom disse er unntatt fra reglene. Om morselskapet bestemmer at datterselskapet skal levere til seg og vilkårene for dette, skulle ikke prinsipielt være forskjellig fra situasjonen der morselskapet bestemmer at morselskapet skal være leverandøren og vilkårene for dette. Pasientreiser ANS bør derfor kunne kjøpe tjenester fra regionforetak ut fra egenregibetraktninger, og således uten konkurranseeksponering etter regelverket om offentlige anskaffelser.