Auksjon av 800 MHz-, 900 MHz- og 1800 MHz-båndene. Samferdselsdepartementets og Post- og teletilsynets vurderinger etter høring. 28.

Transkript

1 Auksjon av 800 MHz-, 900 MHz- og 1800 MHz-båndene Samferdselsdepartementets og Post- og teletilsynets vurderinger etter høring 28. oktober 2013

2 Innholdsfortegnelse 1 Innledende bemerkninger om regelverket for auksjonen og høringen De ulike beslutningene for auksjonen - rammevilkår og regelverk Anførsler om manglende høring av auksjonsformatet Delmålsettingen om størst mulig inntekter Auksjonsformat og prisregel Kollektiv budplikt på dekningsblokken Minstepriser Årlig avgift Bestemmelser i auksjonsreglene Deltakelse i auksjonen Konkurransebegrensende samarbeid Bankgarantier Overdragelse Frekvenstak i 1800 MHz-båndet Justering av innplasseringen i 1800-båndet Innplassering i 1800 MHz-båndet Varighet av tillatelsene Offentliggjøring av buddata Vilkår i frekvenstillatelsene Dekningskravene Om sanksjonering av brudd på dekningskrav Krav for å sikre sameksistens mellom LTE og DTT Utvelgelse av forbrukertjeneste Krav til varslingstid Etableringsmøte SO Interferens fra mobilterminaler Plattformbytte Overgangsperiode dersom aktører må avvikle bruken av frekvenser de innehar i dag MHz-båndet MHz-båndet Sekundær bruk og nabobåndsgrenser Sekundær bruk av frekvensene Nabobåndsgrenser Om overdragelse

3 3.7 Om klageadgang

4 Samferdselsdepartementets og Post- og teletilsynets vurderinger etter høring Post- og teletilsynet (PT) har gjennomført en høring av forslag til auksjonsregler med vedlegg og utkast til frekvenstillatelser med vedlegg. Høringsperioden var fra 14. august til 30. september På bakgrunn av høringsinnspillene har ekommyndigheten (Samferdselsdepartementet og PT) valgt å gi en samlet vurdering av høringsinnspillene i dette dokumentet. Etter høringen er det foretatt noen presiseringer og endringer i auksjonsreglene, tillatelsene og vedleggene. Endringene er tydelig markert i egne dokumenter. Hva angår auksjonsreglene er det videre foretatt en del mindre språklige justeringer. Disse er ikke markert. 1 Innledende bemerkninger om regelverket for auksjonen og høringen 1.1 De ulike beslutningene for auksjonen - rammevilkår og regelverk Auksjonen av frekvensressurser i 800 MHz-, 900 MHz- og 1800 MHz-båndene skal gjennomføres i henhold til overordnede rammer og et nærmere regelverk fastsatt av regjeringen, Samferdselsdepartementet og PT. Det er regjeringen som har fastlagt de overordnede rammevilkår for auksjonen 1. Samferdselsdepartementet har gitt en nærmere redegjørelse for rammene for auksjonen 2 og fattet en rekke beslutninger om tildelingen. PT skal gjennomføre auksjonen og ferdigstille auksjonsreglene basert på overordnede rammer. Etter anmodning fra departementet har PT lagt frem anbefalinger om henholdsvis auksjonsformat og minstepriser. På bakgrunn av anbefalingene fra PT har departementet 1 Jf. Samferdselsdepartementets pressemelding av 14. mars Jf. Samferdselsdepartementets brev datert 10. april

5 besluttet at tildeling av frekvensressursene gjennomføres ved en lukket kombinatorisk førsteprisauksjon samt fastsatt minsteprisene 3. PT har utarbeidet forslaget til henholdsvis auksjonsregler og frekvenstillatelser og disse forslagene var gjenstand for høring i perioden fra 14. august til 30. september Beslutningene fattet av regjeringen og Samferdselsdepartementet var ikke en del av denne høringen. Som det fremgår nedenfor velger ekommyndigheten likevel å gå nærmere inn på anførsler knyttet til disse beslutningene Anførsler om manglende høring av auksjonsformatet I noen av høringsinnspillene har det blitt anført at beslutningen om auksjonsformatet ikke har vært gjenstand for høring, og at manglende høring må innebære en saksbehandlingsfeil. Det er anført både brudd på forvaltningslovens krav som gjelder for saksforberedelse av enkeltvedtak og brudd på ekomloven 9-2. Etter ekommyndighetens oppfatning foreligger det ikke en saksbehandlingsfeil. Fastsettelse av auksjonsformatet er ikke å anse som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, og følgelig kommer ikke forvaltningslovens regler direkte til anvendelse. Forvaltningslovens krav om utredningsplikt og forsvarlig saksbehandling anses likevel oppfylt for beslutningen om auksjonsformatet. Ekommyndigheten har gjort grundige vurderinger av grunnlaget for en lukket kombinatorisk førsteprisauksjon før beslutningen ble truffet. Det vises til at lukket format tidligere har vært benyttet av ekommyndigheten, og motforestillingene noen av aktørene har mot denne tildelingsformen er derfor kjent. Det understrekes at motargumentene mot det valgte formatet har blitt vurdert av ekommyndigheten før beslutningen ble fattet. Det har ikke fremkommet innsigelser eller synspunkter på formatet i høringsinnspillene som ikke allerede har vært vurdert. Det bemerkes også at PT har gitt sin anbefaling til departementet med bistand fra konsulentselskapet DotEcon Ltd. som har lang og bred erfaring fra gjennomføring av frekvensauksjoner i Europa på vegne av ulike lands myndigheter. Enkelte av høringsinstansene har fremsatt materielle innsigelser mot auksjonsformatet i denne høringsrunden, selv om formatet ikke i utgangspunktet var gjenstand for høring. Samferdselsdepartementet og PT har gjennomgått og vurdert innsigelsene og har valgt å 3 Jf. fastsatt 5

6 behandle disse på linje med øvrige høringsinnspill. De nærmere kommentarer til de materielle innsigelsene fremkommer i punkt Ekommyndigheten har på bakgrunn av innspillene gjort nye vurderinger av formatet, men finner ikke at det har fremkommet innsigelser eller synspunkter på formatet i høringsinnspillene som ikke allerede har vært vurdert. Se mer om innspillene og ekommyndighetens vurderinger under punkt nedenfor. Ekommyndigheten opprettholder på dette grunnlag sitt syn når det gjelder auksjonsformatet. Det vises for øvrig til at interesserte i samsvar med ekomloven 6-4 første ledd jf. 9-2 første ledd ble gitt anledning til å uttale seg om begrensningen av antallet frekvenstillatelser gjennom Samferdselsdepartementets offentlige høring som ble gjennomført i perioden 5. april til 5. juni Høringen 4 omhandlet tildeling av frekvenser i 800 MHz-båndet, herunder spørsmålsstillinger knyttet til tildeling av frekvensressurser i 900 MHz- og 1800 MHz-båndene, og omfattet også forslag til mulig tildelingsmetode og auksjonsformat. Det ble opplyst at man på det tidspunktet ikke anså en fremgangsmåte med bruk av én lukket budrunde som aktuell, men i departementets høringsbrev 5 ble det samtidig understreket at det ville være aktuelt å velge andre fremgangsmåter enn de konkrete forslagene i høringsdokumentet. Etter høringen i 2011 har regjeringen besluttet overordnede rammer for auksjonen, og det er fastsatt at tildelingen skal imøtekomme både hensyn til effektiv ressursfordeling og til auksjonsinntektens størrelse. De beslutningene som er tatt utgjør et samlet rammeverk som skal balansere disse hensynene. Enkeltbeslutninger, som beslutningen om formatet, kan ikke endres eller justeres isolert uten at øvrige beslutninger, som for eksempel beslutningene om frekvenstak og minstepriser, også må endres for at de nevnte hensyn skal imøtekommes. En ny høring av auksjonsformatet isolert, ville følgelig ikke ført til endringer i beslutningen. Som nevnt ovenfor var også ekommyndigheten kjent med de motargumentene aktørene har mot formatet på beslutningstidspunktet og det er ikke grunn til å anta at en ny høring ville ha påvirket beslutningsgrunnlaget på det punktet Delmålsettingen om størst mulig inntekter Det har blitt anført at hensynet til inntektsmaksimering er et utenforliggende hensyn i forbindelse med valg av auksjonsform og det trekkes i tvil hvorvidt det er anledning til spesielt å velge den auksjonsformen som sikrer staten størst mulige auksjonsinntekter. Myndighetene har lagt til grunn at en godt utformet auksjon gir høy sannsynlighet for en effektiv ressursallokering som ivaretar konkurransen i markedet og samtidig et proveny som gir 4 Jf. Samferdselsdepartementets høringsnotat offentliggjort 5. april Jf. Samferdselsdepartementets høringsbrev datert 5. april

7 staten en grunnrente som i rimelig grad reflekterer frekvensressursenes verdi. Det fremgår av ekomloven 12-2 at auksjon kan benyttes ved tildeling av frekvenser. Bruk av auksjon som tildelingsform viser at staten har anledning til å ta ut grunnrenten for frekvensressursens verdi. Videre vises det til at det er presumpsjon i økonomisk teori for at aktøren med høyest betalingsvilje er aktøren som vil kunne utnytte ressursen mest effektivt, jf. omtale punkt På bakgrunn av dette mener ekommyndigheten at hensynet til å sikre et vederlag som i rimelig grad gjenspeiler ressursenes verdi, er et saklig hensyn som kan tillegges vekt ved valget av auksjonsformat. Det er lagt vekt på at den forestående ressurstildelingen skal bygge opp under ønsket om å styrke konkurransen i det norske mobilmarkedet gjennom etableringen av et tredje landsdekkende mobilnett. Bl.a. med utgangspunkt i dette hensynet har myndighetene valgt å fastsette frekvenstak som skal motvirke konsentrasjon av frekvensressurser på få hender. Takreguleringen er ment å sikre at ressurser i 800 MHz-båndet fordeles på minst tre tilbydere. Etter myndighetenes vurdering bidrar denne takreguleringen til å sikre et effektivt allokeringsresultat og i vesentlig grad redusere usikkerhet knyttet til feilallokering. Konkurransen i det norske markedet er forholdsvis begrenset, og styrkeforholdet mellom markedsaktørene anses for å være asymmetrisk. I en slik sammenheng kan bl.a. valget mellom åpen og lukket auksjonsform både innvirke på insentivene til deltagelse og ha provenyeffekter. Dette trekker i retning av at det er en betydelig sannsynlighet for at en åpen auksjon ville kunne gi et resultat nær minstepris og formodentlig vesentlig lavere enn det man med rimelighet kan betrakte som markedsverdien av ressursen. Isolert sett kan ikke et slikt resultat betraktes som kjennetegn på en vellykket auksjon. I en åpen auksjon ville det som følge av asymmetri i markedet være naturlig å søke å fastsette minstepriser som ligger nært opptil spektrumets markedsverdi, dvs. at myndighetene velger å operere med det som kan betegnes som høye minstepriser. En vesentlig ulempe knyttet til en slik fremgangsmåte med de usikkerheter som er forbundet med estimering av markedsverdi, vil være at myndighetene kan komme i skade for å overestimere spektrumets verdi og sette for høye minstepriser. Dette ville igjen med stor sannsynlighet føre til svekket konkurranse i auksjonen og kan til og med føre til at det ikke kommer inn bud i det hele tatt (i internasjonal sammenheng er dette ikke et ukjent fenomen i forbindelse med spektrumsauksjoner). Med et lukket auksjonsformat vil prisdannelsen i større grad være knyttet til budgivernes egne vurderinger av spektrumets verdi, og myndighetene kan legge til grunn minstepriser som med god margin ikke anses for å være satt for høyt i forhold til markedsverdi. Det lukkede auksjonsformatet sammenholdt med fastsatte frekvenstak anses for å gi en rimelig sikkerhet for at det ikke forekommer feilallokering samtidig som det ansporer til en 7

8 størst mulig auksjonsdeltagelse, fordi minsteprisene ikke burde fremstå som avskrekkende for interesserte aktører. Valg av formatet bygger på en avveining av flere hensyn der myndighetene har vurdert bl.a. konkurranseforhold i markedet, effektiv allokering av ressursene og et auksjonsproveny som i rimelig grad reflekterer markedsverdien til ressursene. Følgelig er det ikke korrekt å hevde at myndighetene spesielt velger den auksjonsformen som sikrer staten størst mulige inntekter. Relevante momenter knyttet til vurderingen av dette forholdet vil for øvrig bli drøftet nærmere i pkt nedenfor Auksjonsformat og prisregel Innledende bemerkninger Ekommyndigheten har mottatt innspill om auksjonsformatet lukket kombinatorisk førsteprisauksjon. Høringsinnspillene om auksjonsformat kan deles i to ulike oppfatninger. Det har på den ene siden blitt fremmet innspill hvor det anføres at "auksjonsreglene er utformet på en god og balansert måte, og at de dermed er egnet til å fremme de to uttalte målsetningene". I innspillet er det ikke fremmet innsigelser mot formatet. På den annen side har det kommet innspill hvor det er anført at auksjonsformatet ikke vil oppfylle de overordnede målsettingene ved auksjonen og at formatet vil føre til ineffektiv allokering av ressursene. Det er også argumentert for at formatet vil innbringe lavere auksjonsinntekter enn andre formater, f.eks. åpne formater som SMRA eller CCA. Det anføres videre at auksjonsformatet er komplisert, uforutsigbart og at det oppfordrer til bud under verdisetting som følge av førsteprisregelen, noe som kan medføre en ineffektiv allokering av ressursene. Det anføres videre at førsteprisregelen kan medføre et urettferdig resultat hva gjelder prisene som skal betales. Det er også anført at formatet er ukjent og uprøvd. Konkrete innsigelser Helt konkret er det anført at en "auksjon utformet som én lukket budrunde i utgangspunktet antast å være dårligere egnet enn en flerrundeauksjon mht. å sikre effektiv allokering, samt at denne auksjonsformen normalt vil innbringe lavere auksjonsinntekter". Det er videre anført at "gjennom informasjonsgrunnlaget i en flerrundeauksjon vil de enkelte deltakere få anledning til å korrigere (heve) tidligere bud, noe som normalt vil bidra til høyere auksjonsinntekter enn om fordeling skjer iht. én lukket budrunde.". Auksjonsformatet vurderes også å være " mindre egnet til å sikre ekomlovens formål om effektiv ressursbruk enn de alternative auksjonsformatene.". Det anføres følgelig at bruk av auksjonsformatet vil "være i strid med ekomlovens formål". Det anføres videre at 8

9 auksjonsformatet er "noe bortimot det verst tenkelige". Det henstilles også i et innspill om at valg av auksjonsformat omgjøres selv om dette skulle medføre en forsinkelse av auksjonen. Det fremgår av høringsinnspillet at en slik forsinkelse ikke "burde ta mer enn et halvt år." Det argumenteres for at "budgivningen i seg selv genererer verdifull informasjon for budgiverne" og derfor er "det vanlige at denne typen auksjoner er åpne". Det anføres videre at budgivning i en auksjon med førsteprisregel vil være basert på antagelser om konkurrentenes budgivning og ikke egen verdivurdering. Det vil kunne gi en ineffektiv allokering av ressursene dersom "budgivere med høy betalingsvillighet (høy verdi) for spektrum undervurderer budgivningen til budgivere med lav betalingsvillighet (lav verdi)". Ved anvendelse av Vickrey-prising eller andreprisprinsippet vil den optimale strategien for rasjonelle budgivere være "å by basert på vurderingen av egen verdi av auksjonsobjektet, ikke basert på antakelser om konkurrentenes budgivning.". Det anføres videre at en flerrundeauksjon vil "øke forutsigbarheten til auksjonsdeltakerne, og samtidig redusere risikoen for et mer tilfeldig auksjonsresultat. Videre vil åpenheten i en flerrundeauksjon bidra til å gi tildelingen større legitimitet, herunder til at den endelige fordelingen kan fremstå som mer rettferdig for både deltakerne og utenforstående." I høringsinnspillene er det videre anført at dette formatet vil kunne medføre at budgiverne må betale ulik pris for identiske pakker av frekvenser, hvilket vurderes å være urettferdig. Det fremheves også at det i andre nordiske land (Sverige, Danmark, Finland) har vært anvendt åpne flerrundeauksjoner ved tildeling av 800 MHz-frekvensene. Det er også anført at auksjonsformatet er "svært komplisert fra et budgiverperspektiv. Budgiverne må beregne verdier for et stort antall ulike frekvenspakker." "I tillegg til at det er komplekst, er det kostbart for operatørene å gjøre denne typen beregninger." Ekommyndighetens kommentarer De frekvensressursene ekommyndigheten forvalter utgjør en begrenset naturressurs og skal forvaltes i tråd med samfunnets interesser. Forvaltningen av frekvenser reguleres i ekomloven. I henhold til ekomloven 1-1 er lovens formål: "å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester, gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse, samt stimulere til næringsutvikling og innovasjon.". 9

10 Ekomloven 6-2 andre ledd angir de prinsipper som gjelder og de hensyn som skal tas ved tildelingen av frekvensressurser: "Tildeling av frekvenser skal skje gjennom åpne, objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmessige prosedyrer. Ved tildeling av frekvenser skal det tas hensyn til effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom bærekraftig konkurranse, fri bevegelighet for tjenester, teknologi- og tjenestenøytralitet og harmonisert bruk av frekvenser.". For å fremme effektiv bruk av ressurser og for å oppnå målet om samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse kan staten kreve betaling for å gi tilgang til frekvensressurser, jf. ekomloven Ved denne auksjonen skal myndighetene tildele viktige, verdifulle og begrensede samfunnsressurser. Det er derfor svært viktig å legge til rette for at tildelingen av ressursene sikrer ekomlovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser og bærekraftig konkurranse. Ved tildelingen skal myndigheten også sikre at vederlaget i rimelig grad gjenspeiler ressursenes verdi. I samsvar med dette er det fastsatt at auksjonsformatet skal balansere både hensynet til en effektiv ressursfordeling og hensynet til auksjonsinntektens størrelse 6, se for øvrig avsnitt I et marked som det norske er det imidlertid strukturelle trekk som påvirker valget av auksjonsformat. De strukturelle trekkene som særlig påvirker valget er asymmetrier mellom selskapene i markedet og et relativt lite antall aktører. En samfunnsøkonomisk effektiv ressursfordeling vurderes i denne sammenheng å være en balansert fordeling av ressursene som legger til rette for minst tre bærekraftige mobilnett. Denne målsettingen er av så stor betydning at det på forhånd er sikret mot stor konsentrasjon av frekvensressursene hos enkelte tilbydere ved å fastsette frekvenstakene slik at det legges til rette for auksjonsresultater med minst tre vinnere. Det er dessuten en viktig målsetting ved auksjonen å tildele den såkalte dekningsblokken i 800 MHz-båndet. Videre er det viktig å legge til rette for at alle vinnere i auksjonen får sammenhengende spektrum. Det valgte auksjonsformat må således også sikre dette. Innenfor disse rammene tildeles frekvensressursene så vidt det er mulig til den som verdsetter ressursene høyest. 6 Samferdselsdepartementets pressemelding av 14. mars 2013 og Samferdselsdepartementets brev til PT datert 10. april

11 I denne sammenheng må det også fremheves at valg av auksjonsformat må ses i sammenheng med beslutningene om frekvenstak, minstepriser og øvrige auksjonsregler. Auksjonsformatet kan ikke vurderes isolert. I det følgende foretas likevel en vurdering av innspill i relasjon til auksjonsformatet som sådan. Effektivt auksjonsresultat Et effektivt auksjonsresultat defineres i økonomisk teori som et resultat hvor budgiverne som verdsetter ressursene høyest vinner ressursene. Det er riktig, som det nevnes i høringsinnspillene, at det er en nær forbindelse mellom et effektivt auksjonsresultat og samfunnsøkonomisk effektivitet. Grunnlaget for dette er at det i økonomisk teori antas at de aktører som har størst betalingsvilje og altså høyest verdsetting, også er de som kan utnytte frekvensene best, og dermed gi mest samfunnsnytte. Ekomlovens begreper om "effektiv bruk" eller "samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse" må imidlertid ses i et litt bredere perspektiv enn bare en effektiv auksjon. Hovedfokus ved denne tildeling er som tidligere nevnt å oppnå et samfunnsøkonomisk effektivt resultat som ivaretar en bærekraftig konkurranse i markedet ved å legge til rette for minst tre vinnere i auksjonen. Ut fra dette hensynet er frekvenstakene fastsatt. Frekvenstakene er samtidig med på å øke forutsigbarheten for budgiverne, da frekvenstakene, sett i sammenheng med det norske markedet, øker sannsynligheten for å vinne frekvenser i auksjonen. I innsigelsene er det anført at et åpent format ville gitt økt forutsigbarhet for auksjonsdeltakerne. Ekommyndigheten har imidlertid vurdert at frekvenstakene som er fastsatt også har den virkning at de begrenser uforutsigbarheten for budgiverne. Denne virkningen anses å motvirke uforutsigbarhet med hensyn til auksjonsresultatet, kanskje i større grad enn det den informasjon som kunne blitt generert i et mulig alternativt åpent format ville gjort, se avsnitt om åpen auksjon. Det er ikke et kriterium for å oppnå en effektiv auksjon at alle potensielle budgivere deltar i auksjonen, men det øker generelt auksjonens effektivitet jo flere seriøse budgivere som deltar. Det anses videre viktig for en bærekraftig konkurranse i markedet på lang sikt (dvs. det som betraktes som et samfunnsøkonomisk effektivt resultat) at det legges til rette for at også "svakere" budgivere gis et reelt insitament til å delta. I denne forbindelse er det særlig viktig ikke å sette minsteprisene og øvrige vilkår for deltagelse på et slikt nivå at "svakere" budgivere ikke ønsker å delta, se avsnitt om minstepriser. Det vil samtidig påvirke konkurransen i auksjonen negativt hvis seriøse budgivere avstår fra å delta i auksjonen. Hvilket igjen vil påvirke statens mulighet for å oppnå et rimelig proveny. Det har derfor vært særlig viktig for ekommyndigheten å utforme auksjonsreglene på en slik måte at man ikke begrenser noen potensielle budgivere fra å delta i auksjonen. Dette 11

12 avspeiles i valg av auksjonsformat og øvrige auksjonsregler som garantikrav og fastsettelsen av minstepriser (se avsnitt 2.3 om garantikrav og avsnitt om minstepriser). Som tidligere nevnt kan staten kreve betaling for å gi tilgang til frekvensressurser for å fremme effektiv bruk og for å oppnå målet om samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, jf. ekomloven Vederlaget bør være rimelig og forholdsmessig sammenlignet med den motytelsen som består i at det gis tilgang til begrensede ressurser. Som det er anført i høringsinnspillene kan det argumenteres for at en lukket førsteprisauksjon innebærer risiko for feilallokeringer, da budgiverne har insitament til å by under sin sanne verdsetting for å oppnå størst mulig overskudd i auksjonen, se avsnitt om prisregel. Ekommyndigheten vurderer imidlertid at risikoen for feilallokeringer i dette tilfellet er liten grunnet de fastsatte frekvenstakene. Ekommyndigheten bemerker ytterligere at det er mulig å omsette frekvensene i annenhåndsmarkedet, innenfor rammene av ekomloven 6-5. Videre vurderer ekommyndigheten at budgiverne må forventes å ha brukbar informasjon om estimater for verdien av frekvensressursene. Slik ekommyndigheten ser det er fordelene ved et åpent format derfor begrenset (se avsnitt om åpen auksjon). Ekommyndigheten vurderer derfor at det valgte auksjonsformatet, sett i sammenheng med øvrige beslutninger og regler, på best mulig vis legger til rette for et effektivt auksjonsresultat. Åpen auksjon I noen tilfeller kan det argumenteres for at en åpen auksjonsprosess, der selskapene observerer hverandres bud og dermed får informative signaler om andre selskapers verdsetting, har verdi for selskapene. Usikkerheten for det enkelte selskap begrenses og selskapet har mulighet til å oppdatere egen verdsetting ut fra informasjon om konkurrentenes verdsetting. Dette kan ha særlig stor betydning i nye og voksende markeder, f.eks. når det må implementeres ny teknologi eller der hvor den kommersielle usikkerheten for selskapene er stor. De ovennevnte fordelene ved en åpen auksjon forutsetter imidlertid at det er konkurranse i auksjonen for at det skal kunne genereres informasjon over en rekke åpne budrunder. Som følge av de politiske målsettingene ved denne auksjonen er frekvenstakene satt relativt lavt, hvilket har en begrensende effekt på mulig etterspørsel. Videre er aktørene i det norske markedet asymmetriske i styrke med ulikt nivå av nettutbygging og kundebase. På bakgrunn av dette anser ekommyndigheten det derfor som svært begrenset hvilken informasjon som vil kunne genereres i en åpen budfase som kunne tenkes å være relevant for budgiverne ut over informasjon om antall budgivere i auksjonen. 12

13 Med tanke på den norske markedssituasjonen vil risikoen for at ressursene selges til minstepris økes betydelig ved anvendelse av et åpent format 7. Ved en åpen auksjon ville det være helt nødvendig for myndigheten å foreta presise estimater av markedsverdien av ressursene og fastsette minsteprisen på et tilsvarende høyere nivå, hvilket anses for uhensiktsmessig jf. avsnitt om minstepriser. I tillegg vil en enkelte åpne auksjonsformater med den gjeldende konkurransesituasjonen kunne gi "sterke" aktører mulighet for å by strategisk. Enten ved å samordne sine bud så prisen holdes lav i enkelte bånd eller ved å by høyt på enkelte blokker for å hindre konkurrenter i å kjøpe frekvenser. Sistnevnte har negativ effekt på konkurrentenes mulighet for å konkurrere i markedet. Hva gjelder behovet for informasjon må aktørene generelt forventes å ha brukbar informasjon om verdien av frekvensene. Det vises til at det norske markedet er modent samt at en rekke andre europeiske land har avsluttet auksjoner av tilsvarende frekvensressurser. Fastsettelse av minstepris Det er forbundet med usikkerhet for myndigheten å estimere markedsverdien av frekvensressursene. Det vil følgelig være en risiko for at myndighetene fastsetter minsteprisene for høyt, nærmere bestemt så høyt at effektiv etterspørsel utelukkes, dvs. at myndigheten fastsetter minsteprisen høyere enn enkelte av budgivernes verdsetting slik at disse utelukkes fra å delta i auksjonen jf. diskusjon av minstepriser i avsnitt Det er aktørene i markedet som er nærmest til å vurdere hva ressursene er verdt. Det anses derfor uhensiktsmessig å velge et auksjonsformat hvor myndighetens fastsettelse av minstepriser får avgjørende betydning. I denne sammenheng understreker ekommyndigheten at minsteprisene for denne auksjonen er fastsatt på det gjeldende nivået utelukkende for å legge til rette for størst mulig konkurranse i auksjonen og ikke som et forsøk på å estimere endelige priser. Auksjonsformatet legger nettopp til rette for at de endelige priser er bestemt av etterspørsel og bud, og ikke av minstepriser fastsatt av ekommyndigheten. Prisregel I innspillene anføres at den valgte prisregelen vil medføre en ineffektiv allokering av ressursene. I henhold til teorien vil en rasjonell budgiver i en førsteprisauksjon forsøke å maksimere overskuddet budgiveren kan oppnå i auksjonen. Budgivning vil skje ut fra en 7 Den norske auksjonen av 2 GHz-båndet i november 2012 resulterte i at alle frekvensblokkene ble solgt til minstepris. 13

14 vurdering av egen verdsetting og en vurdering av hva konkurrentene byr. Budet baseres derved på et estimat av markedsverdien ikke nødvendigvis på egen verdsetting. På den ene siden ønsker ikke den enkelte budgiver å by så høyt at man byr langt over konkurrentenes verdsetting. På den andre siden ønsker ikke budgiveren å by så lavt at man ikke vinner frekvensene, når prisen fortsatt er under egen verdsetting. Det vil altså være forbundet med risiko dersom en budgiver velger å by under sin egen verdsetting. Et bud tilsvarende egen verdsetting vil derimot ikke gi overskudd, men jo tettere det bys på egen verdsetting jo høyere er sannsynligheten for å vinne frekvensene. I utgangspunktet ser myndigheten at førsteprisregelen kan gi budgiverne insitament til å by under deres verdivurdering. Alternativet til førsteprisregelen er en andreprisregel 8 som i henhold til økonomisk teori gir budgiverne insitament til å by tilsvarende deres verdivurdering. I et marked som det norske hvor det er asymmetri mellom aktørene og en forholdsvis begrenset konkurranse, kan denne prisregelen i denne auksjonen imidlertid føre til en auksjonsinntekt som i stor grad bestemmes av minsteprisene. Det antas at et auksjonsresultat som er basert på budgivernes estimat av markedsverdien, er bedre enn et resultat hvor minsteprisene fastsatt av ekommyndigheten er av avgjørende betydning. Videre antas det derfor at det bedre legges til rette for å oppnå et samfunnsøkonomisk effektivt auksjonsresultat ved anvendelse av førsteprisregelen enn med en andreprisregel. Asymmetriske priser Til innspill om asymmetriske priser vil ekommyndigheten kort bemerke at i en åpen auksjon som f.eks. en CCA med en andreprisregel, vil asymmetriske priser også kunne bli resultatet. Asymmetriske priser er derfor ikke en risiko som oppstår utelukkende som følge av det lukkede auksjonsformatet. Prisene vil avspeile den enkelte budgivers verdsetting og vurdering av markedsverdien av frekvensressursene. Kompleksitet Det må forventes av seriøse budgivere at de vil foreta en beregning av egen verdisetting av de relevante pakkene samt at de estimerer konkurrentenes verdisetting uansett hvilket 8 Et alternativ til førsteprisregelen hadde vært å benytte andreprisprinsippet eller det som kalles Vickrey-prising. Vickrey-prisene beregnes slik at den prisen vinneren av en pakke av frekvenser betaler, er verditapet hans budaktivitet påfører de øvrige deltakerne i auksjonen. Dvs. at den vinnende budgiver må betale akkurat tilstrekkelig (maksimalt eget bud) til at det ikke er en annen budgiver som ville ha vært villig til å kjøpe frekvensene. Dermed er prisen som må betales uavhengig av vinnerens budgivning. Ved å by helt opp til egen verdsetting vil en budgiver kun øke sannsynligheten for å vinne, mens prisen som må betales fastsettes av de andre budgivernes verdsetting (og bud). Budgiveren har derfor insentiver til å by sin verdsetting. Dette antas i økonomiskteori å gi et effektivt auksjonsresultat. 14

15 auksjonsformat som er valgt. Ekommyndigheten har forståelse for at denne avveiningen kan være en kompleks prosess for den enkelte budgiver. Frekvenstakene som er fastsatt begrenser imidlertid det antallet pakker det er mulig for den enkelte budgiver å by på. Kompleksiteten i budgivningen vurderes derfor til å være begrenset. I denne auksjonen kan for eksempel Telenor og TeliaSonera teoretisk by på 24 mulige pakkekombinasjoner. Hvis man utelukker pakken bestående av null blokker i hvert bånd er det 23 mulige kombinasjoner. På tilsvarende måte kan en rekke andre usannsynlige kombinasjonsmuligheter utelukkes. Antallet relevante kombinasjoner fremstår derfor ikke som urimelig komplisert. Øvrige budgivere kan teoretisk sett by på 80 mulige pakkekombinasjoner, men også her er det mulig å utelukke usannsynlige kombinasjoner og følgelig reduseres antallet pakkekombinasjoner til et overkommelig nivå. Til sammenligning ville kompleksiteten i utgangspunktet være langt større i en åpen kombinatorisk auksjon hvor frekvenstakene var høyere, idet pakkekombinasjoner ville vært langt flere. For øvrig bemerkes at kostnader forbundet med å delta i auksjonen er mindre ved en lukket auksjon enn ved en auksjon med åpne budrunder over en ubestemt tidsperiode, hvor budgiveren muligens også må oppdatere verdisetting og budstrategi løpende. Avslutningsvis Som tidligere nevnt har ekommyndigheten foretatt grundige vurderinger av auksjonsformatet lukket kombinatorisk førsteprisauksjon før beslutningen ble truffet. Ekommyndigheten er oppmerksom på at det i andre nordiske land har vært anvendt åpne budprosesser ved tildelingen av 800 MHz-frekvensene. Det kan imidlertid ikke trekkes direkte paralleller til dette i forbindelse med den norske tildelingen, bl.a. fordi markedssituasjonen ikke er direkte sammenlignbar og fordi politiske målsettinger ikke nødvendigvis er like. Hensyntagen til nasjonale forskjeller har ført til at myndighetene har valgt andre løsninger i Norge. Fordelene ved et åpent auksjonsformat vurderes å være begrenset. En åpen tildeling vil i større grad påvirke budinsentiver i negativ retning og øke risikoen for at frekvensene selges til minsteprisen. Det lukkede auksjonsformatet vurderes derimot bedre å legge til rette for en samfunnsøkonomisk effektiv tildeling bl.a. ved å gi nye og mindre aktører insentiver til å delta i auksjonen, hvilket styrker en bærekraftig konkurranse i markedet på lang sikt og ved at det legges til rette for at myndigheten kan oppnå et vederlag som i rimelig grad avspeiler ressursenes verdi. Videre vurderes risikoen for feilallokeringer ved anvendelse av det lukkede formatet å være begrenset på grunn av frekvenstakene. I tillegg er fastsettelse av minstepriser i en lukket førsteprisauksjon ikke av avgjørende betydning, da de endelige auksjonsprisene vil 15

16 bli fastlagt av budgivernes egne bud (egen verdivurdering) og vurdering av konkurrentenes verdivurdering. Budgiverne må forventes å ha bedre informasjon om markedsverdien av ressursene enn ekommyndigheten. Det er derfor grunn til å anta at førsteprisprinsippet i auksjonen vil føre til priser som bedre reflekterer markedsverdien enn i en situasjon hvor ekommyndigheten må estimere og sette minsteprisene på et nivå som avspeiler markedsverdien. Denne fremgangsmåten gir samtidig mulighet for å sette minsteprisene på et nivå hvor det forventes at man ikke utelukker potensielle budgivere fra å delta i auksjonen. Fremgangsmåten i en åpen auksjon ville som nevnt ha vært å sette minsteprisene på et nivå som bedre avspeiler markedsverdien av ressursene. Det er videre viktig å legge til rette for pakkebudgivning for å unngå fragmentering av frekvenstildelingene. Dette oppnås med det valgte formatet uten at kompleksiteten i budgivningen blir urimelig idet frekvenstakene begrenser det antall pakker som hver enkelt budgiver må forholde seg til. I auksjonsformatet er det videre innarbeidet regler som legger til rette for at dekningsblokken tildeles, hvilket er en av de overordnede politiske målsettingene ved auksjonen. Samlet sett vurderes auksjonsformatet derfor på best mulig vis å legge til rette for en samfunnsøkonomisk effektiv tildeling. Ekommyndigheten har som nevnt mottatt ett innspill hvor det direkte bes om at ekommyndigheten omgjør valget av auksjonsformat, selv om det skulle medføre en forsinkelse av gjennomføringen av auksjonen. I høringsinnspillet er det antatt at en forsinkelse ikke bør ta mer enn et halvt år. Til dette vil ekommyndigheten bemerke at dersom myndighetene skulle starte en ny prosess hvor tildelingen, herunder auksjonsformatet skulle blitt vurdert på nytt ville det innebære en betydelig forsinkelse av auksjonen. Forsinkelsen i et slikt tilfelle vil etter ekommyndighetens vurdering være betydelig lengre enn det den aktuelle høringsinstansen har antatt. Det ville ikke være mulig å vurdere auksjonsformatet isolert uten at det også foretas en ny vurdering av minstepriser, frekvenstak og øvrige auksjonsregler. En slik ny samlet vurdering vil kreve nye politiske avklaringer. Erfaring tilsier at slike avklaringer er kompliserte og tidkrevende Kollektiv budplikt på dekningsblokken PT har mottatt innspill om tildeling av dekningsblokken som forutsetning for gyldig auksjonsresultat. Det er anført at en auksjon ikke bør inneholde "muligheten for at man må starte helt på nytt" samt at aktørene ikke skal "unødvendig forsyne telemyndigheten med informasjon som må betegnes som forretningssensitiv". Myndigheten er også bedt om å beskrive en prosess hvor "en tilstrekkelig konfidensialitet ivaretas.". 16

17 Felles budplikt er implementert i auksjonsreglene som en "outcome restriction", det vil si at det legges en begrensning på de mulige kombinasjoner av vinnende bud, slik at de må inkludere en pakke med bud på dekningsblokken. Det stilles ikke krav om at alle budgivere må inngi et bud på dekningsblokken 9. Regel om kollektiv budplikt sikrer at dekningsblokken tildeles såfremt det mottas et bud på blokken i auksjonen. Det betyr samtidig at ingen frekvenser tildeles hvis ikke det mottas bud på dekningsblokken. Dersom det ikke bys på dekningsblokken, vil myndigheten vurdere videre prosess. En eventuell ny tildeling vil imidlertid ikke bli avholdt i umiddelbar forlengelse av denne auksjonen. En ny tildeling vil kreve involvering fra flere interessenter, også på politisk nivå, og det må påregnes at en slik prosess kan bli tidkrevende. For å minske risikoen for at det ikke mottas bud på dekningsblokken er minsteprisen på denne blokken satt på et lavere nivå enn de andre blokkene i 800 MHz-båndet, jf. diskusjon av minstepriser avsnitt Avslutningsvis vil myndigheten til innspillet om konfidensialitet bemerke at forretningssensitiv informasjon alltid behandles konfidensielt. Myndigheten har ikke til hensikt å anvende informasjon inngitt i forbindelse med budgivning i auksjonen i andre sammenhenger Minstepriser Det er i høringsinnspill vist til at minstepriser eksempelvis i land som Sverige og Finland er satt høyere enn her i Norge. Det anføres at minstepriser i den forestående auksjonen synes å være satt (for) lavt. Lave minstepriser fører med seg unødig usikkerhet for auksjonsdeltakerne ettersom lave minstepriser kan innebære at potensielt flere aktører kan komme til å delta i auksjonen. Slik én høringsinstans ser det representerer den estimerte markedsverdien i realiteten kun ren gjetning fra myndighetens side. Dette tilbakevises av ekommyndigheten. I utgangspunktet kan ikke spektrumets markedsverdi beregnes eksakt. Det finnes imidlertid metoder for å estimere dette, og det foreligger i denne sammenheng et ikke ubetydelig tilfang av relevant datamateriale som kan danne grunnlag for vurderinger. Ekommyndigheten understreker at det er foretatt en grundig analyse ved beregning av spektrumets verdi med tanke på fastsettelse av minstepriser i auksjonen. Analysen tar utgangspunkt i informasjon om en rekke frekvensauksjoner som allerede er avholdt og som det er naturlig å se hen til i en slik beregning. I metoden er det tatt høyde for kostnadsforskjeller mellom ulike land, markedenes 9 En slik betingelse anses av myndigheten for å være for tyngende og muligvis medføre at noen budgivere ville avholde seg fra å delta i auksjonen 17

18 størrelse, ulike varighet på tillatelser, frekvensavgiftsregimer mv. Siden det i Norge betales vederlag for angjeldende frekvensressurser, dels gjennom auksjonsproveny og dels ved årlig avgift, er minsteprisene følgelig fastsatt med utgangspunkt i at en del av spektrumets verdi betales over tillatelsenes løpetid i form av årlige avgifter. Minsteprisen er søkt fastsatt med utgangspunkt i et nivå som representerer den estimerte markedsverdien, under hensyntagen til frekvensavgiftens størrelse. Siden slike beregninger likevel er beheftet med noe usikkerhet, er det dernest foretatt en verdireduksjon for å sikre at det ikke er gjort en overestimering. Denne nedjusteringen er også begrunnet i at minsteprisene ikke skal fungere som en barriere for interessenter i markedet. Minsteprisen er altså nedjustert for å sikre at alle reelle interessenter finner grunn til å delta i en auksjon. I tillegg er minsteprisen på dekningsblokken ytterligere nedjustert da det er forbundet med usikkerhet, spesielt for myndigheten, å estimere kostnader forbundet med å oppfylle dekningsforpliktelsen, samt for å legge til rette for at det mottas bud på dekningsblokken Årlig avgift I høringsinnspillene er det anført at nivået på frekvensavgiften i Norge sammenlignet med andre nordiske land er signifikant høyere og at dette gir grunn til å stille spørsmål om avgiften er i samsvar med regelverket. Det settes også spørsmålstegn ved avgiftens størrelse. Det hevdes at det signifikant høyere avgiftsnivået her til lands, herunder måten avgiftene fastsettes på, [tilsier] at avgiften i 800 MHz-båndet ikke utelukkende har til formål å sikre effektiv ressursutnyttelse, men at avgiften også har til hensikt å generere inntekter til staten. Årlige avgifter knyttet til frekvenser for mobiltelefoni ble foreslått i St. prp. nr. 70 ( ) Om avvikling av resterende eneretter i telesektoren. Forslaget fikk tilslutning i Stortinget. Frekvensavgiften innebærer at staten krever vederlag for en motytelse som består i at det gis tilgang til en begrenset ressurs som er av verdi for hele samfunnet. I den forstand utgjør avgiften en del av grunnrenten. Formålet med frekvensavgiften er at den skal stimulere til at tildelte ressurser tas i bruk og fremme en effektiv utnyttelse av frekvensene. Det ble første gang stilt krav om en årlig frekvensavgift ved tildelingen av frekvenser i 1800 MHz-båndet i Siden den gang er det i tillegg til i 1800 MHz-båndet, blitt stilt krav om årlig frekvensavgift i båndene omkring 450 og 900 MHz samt 2,1 GHz. Stortinget fastsetter frekvensavgiftens størrelse i sitt årlige budsjettvedtak. Hjemmel til å kreve avgift følger av ekomloven 12-2 hvor det i første punktum heter For å fremme effektiv bruk av ressurser kan det kreves vederlag for tilgang til frekvens-, nummer-, navn- og adresseressurser. Bestemmelsen sier ingenting om avgiftens størrelse. Avgiften ble i 1998 fastsatt til NOK per dupleks kanal (med utgangspunkt i en enhetspris på NOK 1 mill. per MHz (dupleks)). De første årene ble avgiften nominelt videreført, men for 2008 vedtok Stortinget å prisjustere avgiftssatsene på grunnlag av historisk og anslått konsumpris- 18

19 indeks fra det tidspunktet avgiften ble fastsatt første gang. I tillegg ble det vedtatt å justere avgiften årlig for inflasjon. Avgiftens størrelse kan følgelig sies å ha vært uforandret siden 2008, med unntak av en årlig inflasjonsjustering. Det foreligger med andre ord en innarbeidet praksis med hensyn til å kreve årlig avgift fra innehaver av frekvenstillatelser i gitte bånd knyttet til mobilkommunikasjon. Ekommyndigheten kan derfor ikke se at verken avgiften eller dens størrelse skulle være lovstridig. Det kreves per i dag avgift for tildelte frekvenser i 900 MHz-båndet. Frekvenser i 800 og 900 MHz-båndene har sammenlignbare radiokommunikasjonsmessige egenskaper. På sikt anses derfor frekvensressurser i disse båndene for å være substituerbare. På denne bakgrunn mener ekommyndigheten det er riktig å likebehandle de to aktuelle frekvensbåndene når det gjelder frekvensavgift. Følgelig er det også naturlig å kreve avgift for frekvenser i 800 MHzbåndet på nivå med avgiften som kreves i 900 MHz-båndet. 2 Bestemmelser i auksjonsreglene 2.1 Deltakelse i auksjonen Det anføres i et av høringsinnspillene at auksjonsreglene bør inneholde en nærmere beskrivelse av deltakerbegrensning for nærstående selskaper i auksjonen, for å unngå at "to nærstående selskaper deltar i auksjonen og til sammen kjøper frekvensmengder som overstiger frekvenstakene". Ekommyndigheten har tatt inn en bestemmelse i auksjonsreglene punkt 4.1 som innebærer at dersom flere aktører vil bli ansett som en enhet etter EØS-avtalen art. 53(1), vil bare en av aktørene kunne registrere seg for auksjonen. På bakgrunn av høringsinnspillet, vil ekommyndigheten her foreta en nærmere klargjøring av innholdet i deltakerbegrensingen i auksjonsreglene punkt 4.1. EØS-avtalen art. 53(1) retter seg mot uavhengige "foretak" og "sammenslutninger av foretak". Innholdet i begrepet "foretak" er utviklet gjennom EU-domstolen og EFTA-domstolens tolkning av konkurranserettsreglene. Definisjonen av "foretak" i konkurranseloven 2 skal forstås på samme måte som i EU/EØS-retten. Foretak som inngår i samme konsern vil ikke bli ansett som uavhengige foretak etter EU/EØSretten. Ekommyndigheten legger derfor til grunn at alle foretak som inngår i samme konsern, er å anse som en enhet. Bare et av foretakene som inngår i et konsern etter EU/EØS-retten 19

20 kan registrere seg for auksjonen. Et konsernforhold foreligger når et selskap har bestemmende innflytelse over et annet, jf. Konsernregnskapsdirektivet (7. selskapsdirektiv) rådsdirektiv 83/349/EEC av 13. juni 1983 art. 1. De sentrale kriteriene for når det foreligger et konsern er når et annet selskap har: 1. Stemmeflertall i et annet selskap, eller 2. rett til å utnevne eller avsette flertallet i et annet selskapsstyre, eller 3. i kraft av avtaler eller vedtekter har bestemmende innflytelse over et annet selskap. En nærmere beskrivelse av deltakerbegrensningen for nærstående selskaper i auksjonen anses ikke nødvendig. Ekommyndigheten finner ikke grunn til å gå nærmere inn på en beskrivelse av deltakerbegrensningen for nærstående selskaper, og anser det heller ikke nødvendig å gjøre endringer i auksjonsreglene på dette punkt. 2.2 Konkurransebegrensende samarbeid Ekommyndigheten har mottatt høringsinnspill til forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid i forbindelse med auksjonen. Forbudet er omtalt i punkt 4.6 i auksjonsreglene og nærmere presisert i svaret til spørsmål nummer 9 til auksjonen på PTs hjemmesider. I høringsinnspillet gis det uttrykk for at ovennevnte presisering av forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid "skaper usikkerhet mht. hvordan forbudet vil bli håndhevet i praksis" og at det "kan synes som at håndhevelsen mer eller mindre vil bero på tilfeldigheter". Det anmodes om at ekommyndigheten presiserer "at forbudet vil bli vurdert og håndhevet på samme måte som tilsvarende forbud blir gjort etter den generelle konkurranseretten.". Ekommyndigheten påpeker at forbudet mot direkte og indirekte konkurransebegrensende samarbeid eller samordnet opptreden, slik det er utformet i auksjonsreglementet med tilhørende presisering som nevnt, har samme innhold som forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid i den generelle konkurranseretten. Det er ikke slik at håndhevelsen av brudd på forbudet vil "bero på tilfeldigheter". Hvorvidt forbudet mot ulovlig samarbeid er overtrådt i et enkelt tilfelle må nødvendigvis avgjøres ved en konkret vurdering av om vilkårene for konkurransebegrensende samarbeid i den generelle konkurranseretten er oppfylt. Forbudet vil bli håndhevet på samme måte som etter den generelle konkurranseretten. 20

21 2.3 Bankgarantier I ett høringsinnspill er det anført som "problematisk" at budgarantien skal innleveres allerede dagen etter budinnlevering i auksjonen. Det er anført at dette er problematisk av flere grunner og det er fremmet forslag om to ulike løsninger som skal avhjelpe problemet. For det første ved at deltakergarantien og budgarantien erstattes av én samlet garanti, alternativt at innleveringsfristen for budgarantien settes til to uker etter budinnleveringen. Det er også anført at det bør være tilstrekkelig med én garanti idet begge garantiene skal gi sikkerhet for alle ubetalte betalingsforpliktelser budgiveren påtar seg i forbindelse med auksjonen. Når det gjelder den nærmere begrunnelsen for anførslene er det i innspillet for det første vist til at tidspunktet for innlevering av budgaranti er problematisk av hensyn til konfidensialitet. Det er vist til at det må påregnes en viss behandlingstid hos bank/finansieringsinstitusjon og for å overholde innleveringsfristen må auksjonsdeltakerne oppgi detaljer omkring sin budgivning til bankforbindelsen i god tid før auksjonen. Det vises også til at det er stor sannsynlighet for at flere av auksjonsdeltakerne vil benytte samme bankforbindelse, og det anføres som "svært uheldig om én og samme bank/finansinstitusjon i forkant av auksjonen har eksakt kunnskap om budene til flere av auksjonsdeltakerne.". Det anføres også at innleveringsfristen for budgarantiene er problematisk av hensyn til å kunne benytte garantier fra utenlandske banker/finansieringsinstitusjoner og for å kunne innhente konkurrerende tilbud fra flere og også utenlandske banker/finansieringsinstitusjoner. Til disse innsigelsene vil ekommyndigheten bemerke at myndigheten har, for sin praksis med krav om garantier, lagt til grunn at det gjelder et grunnleggende prinsipp i all bank- og finansieringsvirksomhet om taushetsplikt om de enkelte kundenes forhold. Brudd på denne taushetsplikten er straffesanksjonert. Etter ekommyndighetens syn er hensynet til konfidensialitet i utgangspunktet dermed tilstrekkelig ivaretatt. Ekommyndigheten anser imidlertid informasjon om deltakelse og budgivning i denne auksjonen som særlig sensitiv og vil derfor gjøre noen endringer som ytterligere skal sikre at denne informasjon ikke blir kjent. I utkastet til auksjonsreglene under punkt 5.3 fremgår det at budgarantien skal beløpe seg til det høyeste budbeløp den enkelte budgiver inngir. Ekommyndigheten har kommet til at dette endres, slik at kravet nå vil være at registreringsgarantiens og budgarantiens pålydende til sammen minimum skal dekke høyeste bud. Kravet om to garantier og tidspunkt for innleveringen av disse opprettholdes imidlertid, men registreringsgarantien medregnes følgelig som sikkerhet for høyeste bud. 21

22 Videre vil ekommyndigheten presisere at det ikke er et krav om at garantibeløpet er nøyaktig sammenfallende med høyeste bud, så fremt garantiene (registreringsgarantien og budgarantien) til sammen minst dekker det høyeste budets pålydende. Dette innebærer at budgarantien kan settes til et beløp, som medregnet beløpet på registreringsgarantien, kan være høyere enn beløpet som høyeste bud lyder på. Garantibeløpet kan også settes til et avrundet beløp. Disse mulighetene anses å ivareta hensynet til at budets eksakte størrelse ikke gjøres kjent for banken/finansieringsinstitusjonen. Ekommyndigheten vil også presisere at budgiverne ikke trenger å benytte samme bank som garantist for de to ulike garantiene. Budgiverne står også fritt til å innhente flere garantier fra flere ulike banker/finansieringsinstitusjoner for henholdsvis registreringsgarantien og budgarantien. Dersom det innleveres flere ulike garantier som samlet skal anses som registreringsgarantien, er det bare et krav om at de ulike garantienes pålydende til sammen utgjør 10 millioner. Dersom det innleveres flere ulike garantier som samlet skal anses som budgarantien, er det bare et krav at disse ulike garantiene, sammen med registreringsgarantiens pålydende på 10 millioner, gir dekning for høyeste bud. Når det gjelder innhenting av garantier fra utenlandske banker/finansieringsinstitusjon, ser ikke ekommyndigheten at dette kan bli problematisk eller vanskelig som følge av at budgarantien skal innleveres dagen etter budinnlevering. Ekommyndigheten legger til grunn at aktuelle budgivere i auksjonen tidlig vil starte prosessen med å innhente de nødvendige garantier slik at disse er klare til auksjonen starter og at dette vil gjelde uavhengig av hvorvidt garantier skal innhentes fra norske eller utenlandske banker/finansieringsinstitusjoner. Innsigelser mot unntak for kravet om bankgaranti for staten Det er fremmet krav i et høringsinnspill om at alle, herunder statlige virksomheter, som ønsker å delta i auksjonen skal stille sikkerhet i form av bankgaranti. Det er i den sammenheng anført at unntaket for statlig virksomheter som er satt i auksjonsreglene punkt 4.1 er "uholdbart i et liberalisert marked". Ekommyndigheten vil videreføre unntaket fra bankgarantikravet for staten. Staten står som selvassurandør, dersom ikke annet er bestemt av Finansdepartementet, jf. reglement for økonomistyring i staten 20. Finansdepartementets utredning om statens selvassuranse avgitt punkt 2.3 om hvilke virksomheter som er omfattet av prinsippet om staten som selvassurandør sier følgende: 22