Forståelig og transparent?

Transkript

1 Eirik Vårdal Kvalheim Forståelig og transparent? Formidlingen av resultater fra samfunnsøkonomiske analyser Arbeidsrapport

2 Forord Denne arbeidsrapporten presenterer en empirisk studie av hvordan resultatene fra samfunnsøkonomiske analyser formidles. Formålet har vært å finne ut hvor forståelige analysene er og i hvilken grad resultater og forutsetninger er godt dokumentert slik at analysene kan etterprøves. Studien er gjennomført av forsker Eirik Vårdal Kvalheim ved forskningsprogrammet Concept ved NTNU. Datainnsamlingen har bestått av en dokumentgjennomgang og en intervjuundersøkelse. Kvalheim har gjennomgått 138 samfunnsøkonomiske analyser fra Concepts database Trailbase, dette er analyser som er utarbeidet som del av Konseptvalgutredninger (KVUer) og eksterne kvalitetssikringer av konseptvalget (KS1). Vi takker også 26 informanter som velvillig har stilt opp til intervju og delt av sine erfaringer. Informantene representerer aktører både i og utenfor KVU-/KS1-ordningen og både bestillere og utførere av samfunnsøkonomiske analyser. Forskningsleder i SINTEF Heidi Bull-Berg og forskningssjef i Concept Gro Holst Volden har fulgt studien som referansegruppe og kommet med kommentarer og innspill underveis. Volden har også skrevet enkelte bidrag i rapporten. Trondheim, april 2015 Ansvaret for informasjonen i rapportene som produseres for Concept-programmet ligger hos forfatterne. Synspunkter og konklusjoner står for forfatternes regning og er ikke nødvendigvis sammenfallende med Conceptprogrammets 1

3 Innholdsfortegnelse FORORD... 1 SAMMENDRAG INNLEDNING SAMFUNNSØKONOMISK ANALYSE DENNE STUDIEN VÅRT DATAGRUNNLAG OG METODE PROSJEKTENE RAPPORTGJENNOMGANG INTERVJUER HVEM SKRIVER MAN ANALYSEN FOR BRUKEN AV SAMMENSTILLING OG/ELLER SAMMENDRAG BRUK AV AGGREGERTE SAMLEPOSTER SOM TILSLØRER ENKELTVIRKNINGER ÅPENHET OM UNDERLIGGENDE FORUTSETNINGER KALKULASJONSRENTEN PRISNIVÅ KALKULASJONSPRISER ANALYSEPERIODE LEVETID RESTVERDI INTERVJUOBJEKTENES KOMMENTARER TIL RESULTATENE BRUK AV SIMULERINGSVERKTØY OG MODELLER SYNLIGGJØRING AV USIKKERHET USIKKERHET VED INVESTERINGSKOSTNAD FØLSOMHETSANALYSER NÆRMERE OM IKKE-PRISSATTE VIRKNINGER BRUKERNES TILLIT TIL ANALYSENE KONKLUSJON REFERANSER VEDLEGG 1. OVERSIKT OVER ALLE PROSJEKTENE VEDLEGG 2. SJEKKLISTE BRUKT VED GJENNOMGANG AV SAMFUNNSØKONOMISKE ANALYSER VEDLEGG 3. INFORMANTER VEDLEGG 4. INTERVJUGUIDE

4 Sammendrag Denne rapporten handler om hvordan samfunnsøkonomiske analyser formidles. Hvor forståelige er analysene for ulike målgrupper, og hvor godt dokumentert er resultatene og forutsetningene? God formidling er viktig av mange grunner: det reduserer risikoen for bevisste og ubevisste feil, det styrker brukernes nytte av og tillit til analysene, og det tilrettelegger for kontinuerlig læring og forbedring. Vi har gjennomgått 138 samfunnsøkonomiske analyser fra KVU- og KS1-rapporter i perioden Videre har vi intervjuet 26 personer som har et forhold til samfunnsøkonomiske analyser, som bestillere eller utførere, både innenfor og utenfor KVU-/KS1-ordningen. Den samlede konklusjonen er at formidlingen i hovedsak er god. Men vi ser også noen forbedringspotensialer: Utførerne av analysene sier at de forsøker å være bevisst på hvem de skriver for, og at de ofte forsøker å tenke at de skriver for et bredere publikum uten samfunnsøkonomisk fagbakgrunn. Det gjelder spesielt når prosjektet har stor allmenn interesse. Omtrent alle KS1-rapportene og 60 % av KVU-ene inneholder et sammendrag. Mange bestillere sier at de leser kun sammendraget. De ønsker at det inneholder en oversikt over de mest sentrale virkningene, en godt begrunnet anbefaling, og viktige forutsetninger, usikkerheter og forbehold. Ikke alle sammendragene vi har sett på dekker dette på en god nok måte etter vår vurdering. I komplekse analyser slås virkninger sammen til aggregerte samleposter når resultatene presenteres. I 25 % av rapportene som benytter samleposter finnes det ingen detaljert oversikt over enkeltkomponentenes bidrag, heller ikke i tilgjengelige vedlegg. Både rapportgjennomgangen og intervjuene viser at det er et forbedringspotensial når det gjelder dokumentasjon av forutsetninger og begrensninger. KVU-ene er noe dårligere på dokumentasjon enn KS1-rapportene. 20 % av KVU-ene har ikke oppgitt kalkulasjonsrenten eksplisitt, 13 % oppgir ikke kroneverdien, 29 % oppgir ikke analyseperioden, 45 % oppgir ikke levetiden, og dokumentasjon av kalkulasjonspriser og restverdi varierer også. Der det benyttes simuleringsverktøy og modeller (som f.eks. transportmodeller) er det nesten umulig, selv for andre fagpersoner, å vite hva som ligger bak. En sannsynlig årsak er at analytiker tror at leseren kjenner modellverktøyet og de interne retningslinjene like godt som ham selv. En annen årsak som ble nevnt av utførerne er at bestillerne ikke etterspør detaljert dokumentasjon. Noen hadde også opplevd at konsulentene ikke vil gi fra seg modeller og beregninger. De fleste informantene mener at usikkerheten ved analyseresultatene er en viktig del av resultatet. Noen synes usikkerheten formidles på en god måte i dag, særlig for investeringskostnad. Andre ser et forbedringspotensial. Blant annet ble det trukket frem at selv om «alle» gjør følsomhetsanalyse, gjør de det ikke nødvendigvis på de mest usikre eller 3

5 interessante størrelsene. Mange gjør det kun på renta. Usikkerheten i de ikke-prissatte virkningene kommer sjelden frem. Bestillerne vi har snakket med oppgir at de har tillit til analysene som blir gjort, men med forbehold om at de forstår det som står der. Tunge og lite transparente analyser virker negativt på tilliten. Informantene tror at forståelsen og tilliten blant politikere og folk flest er lav. Utførerne gir uttrykk for at de gjerne vil forbedre formidlingsaspektet i analysene, men mange erkjenner at det er krevende. Som én utfører sa: Ofte blir man kritisert både for å forenkle for mye og for å ikke forklare godt nok. Vi mener at det ikke behøver å være konflikt mellom hensynet til enkelhet og til dokumentasjon. Mye kan løses ved å strukturere rapporten i ulike deler og være tydelig på hvilken målgruppe hver del er ment for. Sammendraget skrives for de med dårlig tid eller begrenset innsikt, og det må inneholde all nøkkelinformasjon og ha et forståelig språk. Resten av rapporten, ikke minst vedleggene, skrives for de som ønsker innsikt i alle beregninger og forutsetninger, og disse ønsker at dokumentasjonen er komplett. 4

6 1 Innledning Denne rapporten handler om hvordan samfunnsøkonomiske analyser formidles. Hvor forståelige er analysene for ulike målgrupper, og hvor godt dokumentert er resultatene og forutsetningene? Brukerne av samfunnsøkonomiske analyser er en bred gruppe som omfatter både politikere, byråkrater i departementene, journalister, forskere og andre. Noen ønsker kun en enkel oversikt over nøkkelresultatene. Andre har god innsikt i metodikken og ønsker å vite i detalj hvordan resultatene er fremkommet og hvor robuste de er. Det bør i prinsippet være mulig for andre analytikere å gjøre en etterprøving av beregningene og stille spørsmål ved forutsetningene som er lagt til grunn. Transparente analyser vil både øke tilliten til analysene, redusere risikoen for «strategisk» bruk av analysen til å fremme et ønsket resultat, og det tilrettelegger for kontinuerlig læring og forbedring. 1.1 Samfunnsøkonomisk analyse Samfunnsøkonomiske analyser er en viktig del av beslutningsgrunnlaget for offentlige tiltak og reformer (ref. Fornyings- og administrasjonsdepartementet, 2005). Spesielt er det en obligatorisk del av en Konseptvalgutredning (KVU) og ekstern kvalitetssikring av konseptvalget (KS1) for store statlige investeringsprosjekter 1. Hovedformålet med en samfunnsøkonomisk analyse er å klarlegge og synliggjøre konsekvensene av alternative tiltak før beslutning fattes. Så langt det er mulig og faglig forsvarlig skal virkningene oppsummeres i kroneverdi, slik at en kan svare på om tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Virkninger som ikke prissettes skal synliggjøres separat, som ikke-prissatte virkninger. Det samme skal fordelingsvirkninger. Lønnsomheten kan uttrykkes ved tiltakets netto nåverdi (NNV) gitt ved følgende formel: NNV = I 0 + N 1 K 1 (1 + k 1 ) + N 2 K 2 (1 + k 1 )(1 + k 2 ) + + N n K n (1 + k 1 )(1 + k 2 ) (1 + k n ) hvor I 0 er investeringskostnaden som påløper i år 0, mens N i og K i er henholdsvis prissatt nytte og kostnad i år i, k i er kalkulasjonsrenten i år i, og n er analyseperioden. N i er normalt en sum av en rekke ulike nyttevirkninger, som hver er produktet av omfang (f.eks. antall personer som nyter godt av tiltaket) og en valgt kalkulasjonspris. Tilsvarende gjelder for K i som både inkluderer drifts- og vedlikeholdskostnader og andre ulemper som f.eks. miljøkostnader. Dersom analyseperioden er kort og levetiden til investeringsobjektet er lang, vil man i siste periode legge inn en restverdi i N n. Nytte- og kostnadsvirkninger som ikke prissettes i markeder kan ofte prissettes ved ulike verdsettingsmetoder, og i en del tilfeller (f.eks. på transportområdet) benyttes modellsimuleringer 1 Se beskrivelse av ordningen på NTNUs hjemmesider: 5

7 for å finne riktig omfang og/eller pris. Metodikken for nytte-kostnadsanalyse har utviklet seg mye, særlig etter 1970-tallet, fra å omfatte relativt snevre økonomiske forhold til å prissette en rekke virkninger som ikke omsettes i ordinære markeder - både tidsbesparelser, ulykkesrisiko og etter hvert stadig flere miljø- og helsevirkninger. Det kan argumenteres for at en får et stadig mer dekkende mål på velferdsendringer. Men etter hvert som modellene blir mer komplette, blir de også mer komplekse. Spørsmålet er da om brukerne av analysen, og da særlig beslutningstaker, forstår hva analysen sier og hva resultatet er basert på. Å få vite at f.eks. NNV = 100 mill. kroner er ikke nødvendigvis tilstrekkelig de fleste ønsker i tillegg å vite hvilke virkninger som dominerer, hvordan virkningene er fordelt i tid, geografisk og mellom grupper, hvilke forutsetninger de er basert på etc. Det kan også være ønskelig å vite hvilke forutsetninger som er særlig usikre, og hvor følsomt resultatet er for endringer i disse. I tillegg kommer at mange av forutsetningene og parameterverdiene slett ikke er «sanne», men skjønnsbaserte og til dels politiske. Sager (2013) snakker om «the comprehensiveness dilemma» - når en ved avanserte betalingsvillighetsstudier etablerer priser på ting som konsumenter har manglende forutsetninger for å vurdere i økonomiske termer, og som egentlig er etiske og politiske valg. Da blir det uklart hva som egentlig måles. Karine Nyborg har i flere sammenhenger påpekt at bruken av betalingsvillighet som vekter ikke er «nøytralt», men tvert imot et kontroversielt verdivalg, siden betalingsvillighet er uløselig knyttet til betalingsevne (se Nyborg, 2012). Særlig politikere på venstresiden kan mangle tillit til nytte-kostnadsanalyser ikke på grunn av manglende metodeinnsikt, men på grunn av at de ikke deler det verdisynet vektingen er basert på. Nyborgs løsning på dette er at analysen må få frem den fulle oversikten over de fysiske konsekvensene før eventuell prissetting. Bare da vil analysen komme til nytte for beslutningstakere med ulike syn på fordeling, ved at de kan tillegge ulike virkninger den verdi de selv ønsker. Transparente analyser kan også begrunnes med behovet for å kunne etterprøve dem. Dersom virkninger er aggregert sammen i samleposter, og man ikke vet hvilke kalkulasjonspriser og andre forutsetninger som inngår, er det vanskelig for andre analytikere å kontrollere om beregningene stemmer og dermed øker risikoen for strategisk bruk av analysen til å få frem et ønsket resultat. En vil heller ikke kunne svare på om resultatet ble som forventet ex post. Da Kvalheim (2014) ønsket å undersøke hvorfor åtte analyser av samme prosjekt ga helt ulike resultater, hadde han store problemer med å få tilgang til nødvendig dokumentasjon. Minken (2013) beskriver tilsvarende problemer med å finne bakgrunnsinformasjon som kunne forklare den uvanlig høye nettonytten som var oppgitt for et ferjeavløsningsprosjekt. Concept-programmet gjennomfører etterevalueringer av ferdigstilte prosjekter. Vi opplever ofte at samfunnsøkonomiske analyser, om de overhodet finnes, kun er referert helt kort i prosjektets bakgrunnsdokumenter (f.eks. ved NNV). Da har analysen liten verdi som sammenligningsgrunnlag ex post (Volden og Samset, 2013). I Concepts arbeid med etterevaluering av ferdigstilte prosjekter har vi forholdt oss til eldre analyser fra og tidlig 2000-tallet som sammenligningsgrunnlag. Disse gjennomgikk aldri ekstern kvalitetssikring og de har generelt en varierende kvalitet. Siden 2005 har imidlertid om lag 70 prosjekter gjennomgått KVU-/KS1-ordningen. Dette er de aller største og samfunnsmessig viktigste investeringsprosjektene i Norge, hvor en særlig bør være opptatt av både kvalitet og transparens. Vi benytter disse KVU- og KS1-analysene som datagrunnlag i denne studien. Vi 6

8 forventer at formidlingen og dokumentasjonen av analysene er bedre enn for tidligere analyser og analyser av mindre prosjekter, samtidig som det vil være nyttig å få frem forbedringspotensialet. 1.2 Denne studien Denne studien undersøker gjeldende praksis når det gjelder hvordan samfunnsøkonomiske analyser formidles. Hensikten er todelt: For det første ønsker vi å se på det rent pedagogiske aspektet. Vi spør om nøkkelresultater og sentrale forutsetninger presenteres på enkelt og systematisk vis, slik at beslutningstakere og andre med begrenset innsikt i metodikken, forstår hva analysen sier og kan ta stilling til den. For det andre ønsker vi å undersøke om analysen er grundig nok dokumentert, i det minste i vedlegg til rapporten e.l., slik at andre analytikere i prinsippet kan etterprøve beregningene som er gjort, og slik at det i ettertid er mulig å svare på om tiltaket ble mer eller mindre lønnsomt enn forutsatt. Kapittel 2 presenterer datagrunnlaget og metoden som er brukt i denne studien. Kapitlene 4 til 10 tar deretter for seg ulike resultater tema for tema. Kapittel 4 ser på bruken av sammendrag/enkel oversikt over nøkkelresultater. Kapittel 5 ser på bruken av aggregerte samleposter versus presentasjon av den enkelte konsekvens. Kapittel 6 tar for seg en rekke sentrale forutsetninger (kalkulasjonsrenten, prisnivå, kalkulasjonspriser, analyseperiode, levetid og restverdi) og spør om det er transparens rundt valget av disse. Kapittel 7 går nærmere inn på bruken av simuleringsverktøy og modeller. Kapittel 8 spør om usikkerheten synliggjøres, herunder ser en på bruken av følsomhetsanalyser. Kapittel 9 tar for seg ikke-prissatte virkninger. Kapittel 10 diskuterer tilliten til analysene. Kapittel 11 konkluderer. 7

9 2 Vårt datagrunnlag og metode Datainnsamlingen har bestått av dokumentgjennomgang og intervjuer. Vi har gjennomgått den samfunnsøkonomiske analysen i tilgjengelige KVU- og KS1-rapporter for alle de 69 prosjektene som ved oppstart av studien var tilgjengelige i Concept-programmets database Trailbase. I tillegg har vi supplert med 26 intervjuer med personer både innenfor og utenfor KVU-/KS1-ordningen. 2.1 Prosjektene Ordningen med ekstern kvalitetssikring ble i 2005 utvidet til å også gjelde kvalitetssikring av konseptvalget, KS1. KS1 skal gjennomføres ved avslutning av forstudiefasen, før beslutning i regjeringen om eventuell igangsetting av forprosjekt for valgt konsept. Kvalitetssikrers funksjon er avgrenset til å støtte oppdragsgivers kontrollbehov med den faglige kvaliteten på beslutningsunderlaget. Det skal foreligge en Konseptvalgutredning (KVU), i forsvarssektoren kalt Konseptuell løsning (KL), som underlag for kvalitetssikringen. Denne skal være strukturert med følgende kapitler: 1. Behovsanalyse 2. Strategikapittel 3. Overordnede krav 4. Mulighetsstudie 5. Alternativanalyse 6. Føringer for forprosjektfasen Alternativanalysen skal være bearbeidet i en samfunnsøkonomisk analyse. Kvalitetssikrer skal kontrollere KVU/KL med hensyn på konsistens i og mellom kapitler, og om de angitte alternativene er relevante og gyldige i forhold til behov, strategi, overordnede krav og utnyttelse av mulighetsrommet. Kvalitetssikrer skal videre gjennomføre en egen usikkerhetsanalyse og samfunnsøkonomisk analyse, samt gi sin tilrådning om beslutningsstrategi. Det skal gis en anbefaling om rangering av alternativene, basert på prissatte og ikke-prissatte virkninger, alternativets beslutningsfleksibilitet samt finansieringsplan. Til slutt skal kvalitetssikrer vurdere gjennomføringsstrategien, og gi sin tilrådning om føringer for forprosjektfasen, herunder råd om hvilke elementer fra KS1 som bør inngå i styringsdokumentet for prosjektet. Figur 1 viser utviklingen i antall KVU- og KS1-rapporter over tid. Fra ordningen ble innført i 2005 og frem til denne studien ble startet høsten 2014 hadde 69 prosjekter gjennomgått KVU og KS1. I gjennomsnitt har i underkant av ti prosjekter hvert år vært igjennom ordningen. Toppen i skyldes blant annet forberedelser til Nasjonal transportplan

10 Utviklingen i antall KVU og KS1 over tid KVU KS1 Figur 1 Antall KVU- og KS1 rapporter som er gjennomført i de ulike årene. N=138 Figur 2 viser fordelingen av de samme prosjektene etter sektor. Vi merker oss at veisektoren dominerer med hele 49 % av prosjektene. På andreplass kommer byggeprosjekter, og de resterende er relativt jevnt fordelt mellom tog-, sjøfarts-, IKT-, forsvarsprosjekter og store idrettsarrangementer. Dette gir oss et bilde av hvilke sektorer som har størst erfaring med å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser. Fordeling av prosjektene etter sektor Arrangement Forsvaret IKT Bygg Sjø Tog Vei 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Figur 2 De ulike prosjektene er sortert etter hvilke sektor de faller under. N=69 Dersom en sorterer prosjektene etter hvilket departement de hører inn under, ser vi at Samferdselsdepartementet skiller seg ut med hele 55 % av prosjektene (se tabell 1). Dette bør gi et hint om hvilke departement som har størst erfaring i å motta og lese analyser, og å videreformidle resultatene til politisk ledelse. 9

11 Tabell 1 Antall og andel prosjekter etter ansvarlig departement. Ansvarlig departement Antall Andel Samferdselsdepartementet % Forsvarsdepartementet 6 9 % Kulturdepartementet 6 9 % Fiskeri- og kystdepartementet 4 6 % Justis- og beredskapsdepartementet 4 6 % Kunnskapsdepartementet 3 4 % Nærings- og handelsdepartementet 3 4 % Arbeidsdepartementet 1 1 % Finansdepartementet 1 1 % Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet 1 1 % Helse- og omsorgsdepartementet 1 1 % Olje- og energidepartementet 1 1 % Sum % I vedlegg 1 vises en fullstendig liste over prosjektene. 2.2 Rapportgjennomgang Vi tok utgangspunkt i de 69 prosjektene i Concepts database Trailbase, og tilgjengelige KVU- og KS1-rapporter for disse, samt de vedlegg som har vært tilgjengelige. For de fleste prosjektene finnes det én KVU og én KS1-rapport. For fire forsvarsprosjekter er imidlertid KVU gradert og av den grunn utilgjengelig for forskerne 2. For disse prosjektene har vi allikevel studert KS1- rapporten. Det samme gjelder søknaden om statsgaranti for OL i Tromsø 2018, hvor vi vurderte at søknaden ikke var å anse som en fullverdig KVU og at den heller ikke tilfredsstilte kravene til en samfunnsøkonomisk analyse. På den annen side finnes det for noen få prosjekter mer enn én KVU, enten fordi det er gjort separate KVU-er for ulike deler av en investering som deretter er kvalitetssikret samlet 3 eller fordi det er gjort større endringer i konseptene (Nasjonalmuseet). I disse tilfellene har vi sett på hver KVU separat. Totalt ender vi opp med et utvalg på 138 rapporter. 4 Ved gjennomgangen av rapportene har vi tatt utgangspunkt i en sjekkliste med forhåndsdefinerte svaralternativer for lett å kunne oppsummere funnene. Sjekklisten fremgår i vedlegg 2. 2 Landbasert indirekte ildstøtte, sikker tilgang til romsegmentet, Mekanisert brigade og Sensor for militært luftromsovervåking 3 Intercitystrekningen, Vegsystem Mjøsregionen og E39 Skei-Valsøy 4 I noen tilfeller er det gjort tilleggsutredninger etter KS1, i de tilfellene vi har hatt tilgang til utredningene er det tatt hensyn til informasjon oppgitt i disse. Det er i noen tilfeller gjort forenklede nytte-kostnadsanalyser, som Oslopakke 3. Her har vi tatt hensyn til at de oppgir hvilke forutsetninger de ikke bruker. 10

12 2.3 Intervjuer I tillegg til den systematiske gjennomgangen av rapportene er det også gjennomført intervjuer med 26 personer som har ulike erfaringer og roller i forhold til samfunnsøkonomiske analyser. Vi inndelte respondentene i to hovedgrupper, bestillere og utførere. I gruppen av bestillere finner vi først og fremst personer med sentrale posisjoner i departementene, som er mottakere og brukere av rapportene. Alle de viktigste departementene innenfor KS-ordningen er med i utvalget. I gruppen av utførere har vi tatt med både ansatte i etater som selv gjennomfører analyser og forskere/private konsulenter som gjør analysen på bestilling. Om lag halvparten av disse har erfaring som kvalitetssikrere mens den andre halvparten ikke har det dette var et bevisst valg for å få frem en større bredde av ulike erfaringer. Flere av intervjuobjektene hadde riktignok erfaring fra både bestillerrollen og utførerrollen, men vi plasserte dem der de jobber nå eller der vi mente de passet best inn. Informantene representerer en bredde med hensyn til stilling, fagbakgrunn og erfaring, selv om spesielt mange av utførerne er samfunnsøkonomer. Vi har til sammen gjennomført intervjuer med 26 representanter fra 21 ulike fagmiljøer. Tabell 2 viser hvilken type institusjon bestillerne og utførerne representerte. En noe mer detaljert oversikt finnes i vedlegg 3. Tabell 2 Institusjoner og antall intervjuer fordelt på oppdragsgivere og utførere. Institusjon Antall intervju Departementer 10 Etater 4 Sum bestillere 14 Kvalitetssikrere 6 Andre (konsulenter eller ansatte i etat) 6 Sum utførere 12 Totalt 26 Vi utarbeidet to intervjuguider, en for bestillerne og en for utførerne. Intervjuguidene er gjengitt i vedlegg 4. Noen av spørsmålene er direkte knyttet opp mot funn fra gjennomgangen av rapportene, som vi ønsket kommentarer og forslag på forklaringer til. Andre spørsmål er mer åpne og knyttet seg til intervjuobjektenes erfaring rundt samfunnsøkonomiske analyser mer generelt. Alle intervjuene ble gjennomført som personlig intervju mellom intervjuer og informant 5. Informantene ble underrettet om at de var anonyme og at de ikke skulle representere sin institusjon, men snakke åpent ut fra personlige erfaringer. 5 Intervjuet med Samferdselsdepartementet ble gjennomført med tre informanter samtidig, og intervjuet bar følgelig mer preg av å være et gruppeintervju. Tilsvarende gjelder intervjuene med Forsvarsdepartementet, Menon og DNV som ble gjennomført med to informanter samtidig. 11

13 3 Hvem skriver man analysen for Mange av de samfunnsøkonomiske analysene blir utført av konsulenter. Det gjelder selvsagt alle KS1-rapportene, men også en del av KVU-ene, og andre samfunnsøkonomiske analyser som bestilles utenfor ordningen. Departementene gjennomfører sjelden samfunnsøkonomiske analyser selv, mens en del etater har betydelig erfaring med dette. Uavhengig av om analysen gjennomføres internt eller eksternt skrives den for en mottaker. En aller annen kan anses som bestiller av analysen, enten det er beslutningstaker selv eller byråkrater som skal tolke resultatene og videreformidle dem til beslutningstaker. I tillegg kan analysen i større eller mindre grad skrives med tanke på at den skal leses av forskere, journalister, bestemte interessegrupper, eller andre. Vi ønsket å finne ut hvem analysene skrives for, i hvilken grad utførerne har et bevisst forhold til dette, og om analysen synes å «treffe» målgruppen. Dette var ikke eksplisitt et tema ved rapportgjennomgangen, kun ved intervjuene. Flere av informantene mente at det er en utfordring at det ofte er samfunnsøkonomer som skriver rapportene og samfunnsøkonomer som leser dem. Det kan føre til at det utvikler seg et «stammespråk» som gjør det vanskelig for andre å trenge gjennom analysene. Utførerne vi snakket med, var imidlertid veldig klar over at mange som leser samfunnsøkonomiske analyser ikke nødvendigvis er samfunnsøkonomer, og mente selv at de la stor vekt på en pedagogisk fremstilling. De fleste svarte at de alltid skriver for den som har bestilt analysen og/eller den man vet vil lese den, og at de som oftest også forsøker å skrive for et bredere publikum. Enkelte påpekte at ved prosjekter som det er stor offentlig interesse for, eksempelvis et OL, er det særlig viktig å presentere analysen slik at «alle» kan lese og forstå den. Vi forsøker å tilpasse fremstillingen etter hvem som bestiller analysen og hva man tror kan forventes hos dem. (Utfører) Det er klart vi skriver først og fremst for oppdragsgiveren, men vi har også i tankene den/de som oppdragsgiver i sin tur skal bruke det overfor. I noen tilfeller skriver man for et større publikum hvor det er færre økonomer, og da må man formulere seg ekstra pedagogisk (Utfører) Utførerne ble også spurt om hvor lett eller vanskelig de tror det er for en ikke-økonom å tolke nytte-kostnadsanalyser. Her svarte et klart flertall at de tror dette er vanskelig. Noen uttrykte bekymring for at (ofte usikre) effekter tilsynelatende blir tillagt større betydning hos dem uten økonomisk fagkunnskap. De som kjenner metodikken har derimot en mer nøktern forståelse av resultatene og er kjent med usikkerheten knyttet til dem. Flere av utførerne svarte ærlig at de synes det er vanskelig å vite hvor langt man skal gå i å forenkle og forklare. Det er alltid et dilemma å forklare. På den ene siden kan man forklare alt veldig langt og grundig. Da er det trolig ingen som gidder å lese det. Eller så kan man la være å ta med alle detaljene og da blir det ikke fullt så transparent. Det er en balansegang. Ofte ender man opp i midten og blir kritisert både for å forenkle for mye og for å ikke forklare godt nok. (Utfører) 12

14 Bestillerne ble spurt om de synes det er lett å forstå en analyse gjennomført av konsulenter. Svarene varierte, tilsynelatende systematisk med utdanningsbakgrunn. De som svarte at de synes det er lett å forstå analysene var alle samfunnsøkonomer og hadde jobbet mye og tett med slike analyser. Av de som svarte «nei» hadde de fleste en annen fagbakgrunn enn samfunnsøkonom. Flere bestillere, både samfunnsøkonomer og andre, ga uttrykk for at det er en tidkrevende prosess å sette seg godt nok inn i analysene, og mange ønsket seg et enkelt og pedagogisk format. Vår og politikernes hverdag er på et ganske overordnet nivå i forhold til beslutninger. Vi har begrensede muligheter for å gjøre dypdykk ned i samfunnsøkonomiske analyser. Delvis har vi ikke kompetanse heller. Vi må ha dette på et enkelt og forståelig format. Vi kan ikke komme til politikerne og presentere en matrise som er totalt ugjennomtrengelig for både dem og folk flest. (Bestiller) Utførerne fikk selv spørsmål om hvor lett de synes det er å sette seg inn i andre analyser, for eksempel dersom de skal kvalitetssikre dem. Her var responsen blandet. Flertallet mente at det er lett, dersom en har vært i bransjen en stund, og dersom analysen er komplett. Andre mente at det kan være krevende å sette seg inn i gamle analyser og benytte disse som utgangspunkt, og at det avhenger i stor grad av transparens og muligheten for å forstå hvilke forutsetninger som er brukt. Det ble nevnt at det kan være varierende hvor godt dokumenterte andre samfunnsøkonomiske analyser er (spesielt slike som ligger noe tilbake i tid) og hvor tydelig forutsetningene kommer frem. Modellbruken i transportsektoren trekkes her frem av flere som særlig utfordrende. 13

15 4 Bruken av sammenstilling og/eller sammendrag For beslutningstakere, journalister og andre interessenter som ikke nødvendigvis har evne, tid eller ønsker å lese en hel rapport, er det nyttig med et sammendrag, som inneholder en oppsummering av de viktigste resultatene og forutsetningene. Bestillere ble spurt om de leser hele rapporten eller om det holder med et sammendrag dersom det finnes. Her svarte flere at de sjeldent leser mer enn sammendraget. Hvor mye som blir lest avhenger av hvilken stilling og rolle bestiller har, og noen leser betydelig mer enn andre. Ofte er det bare sammendraget jeg baserer meg på. Tiden min tilsier ikke at jeg får lest en hel rapport, det er veldig vanskelig. Derfor er det viktig at sammendraget er godt. (Bestiller) Samtlige bestillere ga uttrykk for at sammendraget er viktig, uansett om man leser hele rapporten. En bestiller mente at utfører rett og slett ikke har gjort jobben sin hvis det ikke er skrevet et skikkelig sammendrag. Det ble fremhevet som viktig at det er en fagperson, med god oversikt over hele analysen, som gjør jobben med å komprimere og presentere analysen på forståelig måte for et bredere publikum. Det neste spørsmålet blir da, hva bør et godt sammendrag inneholde? Bestillerne ble bedt om å trekke frem det de mente var det viktigste å ha med i et sammendrag. Noen av svarene er gjengitt under. Det handler om å få frem hovedresultatene med de mest sentrale virkningene, samlet resultat og eventuell anbefaling, og sentrale forutsetninger og forbehold. Noen av bestillerne var sterkt opptatt av at sammendraget må synliggjøre usikkerheten eller robustheten i konklusjonene. En kort, forståelig, transparent forklaring og redegjørelse av bakgrunn, innhold og konklusjon. (Bestiller) Sammendraget må trekke ut hvilke alternativer som er utredet, hva er fordelingen mellom de prissatte og ikke-prissatte konsekvensene, hva er rangeringene og deretter kort om forutsetningene hvis de er spesielle. Så litt om robusthet i analysen. Det må være kort og konsist og tanken må være at sammendraget kan leses selvstendig og bidra til en del av beslutningsgrunnlaget for de som ikke leser noe annet. (Bestiller) En kort beskrivelse av problemstillingen, en sammendragstabell som viser virkningene av de ulike alternativene, gjerne også de ikke-prissatte, og konklusjonen med vesentlige forbehold. (Bestiller) Hvorfor man har utredet akkurat disse alternativene. Hva som er forutsetningene, hva som er tallfestet og hva som ikke er tallfestet og hvordan usikkerheten er håndtert. Hvor mener man at man har gode metoder for tallfesting og betalingsvillighet, og hvor er det ikke mulig å kvantifisere, eventuelt at resultatet blir svært usikkert. En må også forklare hvordan ulik vekting fra beslutningstakers side kan endre anbefalingen. (Bestiller) Hovedtallene nettonytte og nettonytte per budsjettkrone må være med. Videre bør en ha med trafikantnytten, ulykkeskostnader, operatørnytte og se på hvordan det fordeler seg. (Bestiller) Rapportgjennomgangen viser at hele 96 % av KS1-rapportene inneholder et sammendrag av analysen, mens dette gjelder for bare 60 % av KVU-rapportene. Se figur 3 14

16 Er det skrevet et sammendrag av analysen 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % KVU KS1 ja nei Figur 3 Andel av rapportene som har skrevet et sammendrag av analysen. N=138 At det finnes et sammendrag behøver ikke bety at det er godt eller at det er tilstrekkelig for å forstå resultatene av analysen. For eksempel registrerer vi at det ikke er alle sammendragene som inneholder en tabellarisk sammenstilling av resultatene fra den samfunnsøkonomiske analysen. Etter vår vurdering er det et forbedringspotensial i mange av disse sammendragene, når det gjelder å få frem de viktigste funnene, på et passe detaljert nivå og med gode forklaringer til hva resultatene betyr og hvilken usikkerhet som er knyttet til dem. En samlet fremstilling av nøkkelresultatene kan enten finnes i sammendraget, eller et annet lett tilgjengelig sted i rapporten. Vår rapportgjennomgang viser at 91 prosent av analysene har en eller annen form for enkel sammenstilling, se figur 4. Det er nå ingen klar forskjell mellom KVU og KS1, noe som tyder på at mange KVU-er legger sammenstillingen andre steder enn i sammendraget. For å få «Ja» har vi krevd en fullstendig oversikt over sentrale nytte- og kostnadskomponenter og deres bidrag til resultatet, samt de aller mest sentrale forutsetningene og forbeholdene. «I noen grad» gis hvis det ikke finnes noen samlet oversikt over virkningene, men f.eks. separate oversikter ulike steder i rapporten (kostnad, nytte, ikke-prissatte etc. i egne tabeller), og «i liten grad» gis dersom det kun presenteres en forenklet rangering basert på aggregerte størrelser som f.eks. NNV. Hvis det ikke finnes noen form for sammenstilling, slik at man i praksis må lese helt rapporten i detalj for å få et bilde av resultatene, faller det under kategorien «nei». 15

17 Har analysen en samlet fremstilling av hovedfunnene i rapporten? I stor Ja grad I noen I grad grad I liten grad nei Nei KVU KS1 Figur 4 I hvor stor grad analysene har en samlet fremstilling av hovedfunnene i rapporten. Forskers vurdering av godheten på sammenstillingen, N=138 16

18 5 Bruk av aggregerte samleposter som tilslører enkeltvirkninger Dersom et tiltak har svært mange ulike virkninger kan det finnes argumenter for å slå dem sammen til aggregerte samleposter når resultatene presenteres. Men for noen brukere av analysen, som f.eks. interessegrupper, og ikke minst forskere som skal etterprøve beregningene ex post, kan det være av stor interesse å vite hvilke konsekvenser tiltaket har og for hvem i detalj. Bruk av samleposter vil tilsløre relevant informasjon, og det er derfor viktig at en mer detaljert oversikt finnes annet sted i rapporten, i det minste i vedlegg. Figur 5 viser resultatet fra rapportgjennomgangen. I de langt fleste rapportene finnes detaljinformasjon om alle virkningene, ett eller annet sted i rapporten. Men, i om lag en fjerdedel av rapportene er det kun benyttet aggregerte samleposter i fremstillingen av nyttevirkningene, på en slik måte at enkeltvirkninger tilsløres. Prosentvis andel av analyser som har slått sammen nyttevirkninger til samleposter 26% 74% Ikke brukt samledeposter Samlede poster Figur 5 Bruk av aggregerte samleposter i hovedrapport Også der informasjon om enkeltvirkningene finnes, kan den være vanskelig tilgjengelig, i en del tilfeller finnes den kun i utrykte vedlegg som vi har måttet etterspørre separat. I hovedrapporten brukes gjerne samleposter som «trafikanter og transportbrukere», «offentlige utgifter» eller «samfunnet for øvrig», uten at en vet hvilke delkomponentene som inngår eller den relative størrelsen på disse. Analyser av samferdselstiltak skiller seg ut med større bruk av samleposter i rapportene enn analyser av øvrige tiltak. Her er andelen 34 %, mot kun 4 % for øvrige sektorer. Forskjellen er ikke overraskende, når en vet at det i samferdselssektoren er tradisjon for å gjennomføre detaljerte samfunnsøkonomiske analyser. Da har en behov for samleposter til bruk i forenklede fremstillinger, som for eksempel i sammendrag. I vei- og jernbanesektoren er det vanlig å bruke modellverktøy som automatisk grupperer virkninger sammen. Problemet oppstår hvis utfører glemmer å legge ved den detaljerte informasjonen for de som er interessert i dette. 17

19 La oss ta et eksempel fra veisektoren. Her brukes nytte-kostmadsverktøyet EFFEKT til å beregne og sammenstille de prissatte konsekvensene. En av samlepostene som benyttes i EFFEKT er «Samfunnet for øvrig», som omfatter både Ulykkeskostnader, Støy og luftforurensning, Restverdi og Skattekostnad, altså fire helt ulike typer virkninger. De fleste lesere av analysen vil finne det relevant å vite om en høy verdi på denne posten skyldes en betydelig reduksjon i ulykkeskostnadene, eller om årsaken er en høy kalkulatorisk beregnet restverdi. Posten Støy og luftforurensning omfatter i sin tur flere komponenter, både støy, lokal luftforurensning, NOx-utslipp, CO2-utslipp og N2O-utslipp. Dersom man leser analysen og er interessert i f.eks. klimagassutslippene separat, er det ikke tilfredsstillende å kun kjenne kroneverdien av en sum av flere utslipp. Selv når posten tilsynelatende har liten kronemessig verdi vil mange (ikke bare miljøvernorganisasjoner og «grønne» politikere) ønske mer informasjon, herunder om hvordan klimagassutslipp er vektet mot de andre virkningene i samleposten. Som vi kommer til i neste kapittel, oppgis heller ikke alltid hvilke kalkulasjonspriser som er benyttet for enkeltvirkninger. Ifølge Statens vegvesens håndbok 712 skal utslipp av CO2- ekvivalenter (tonn) alltid oppgis som tilleggsinformasjon, og det samme gjelder andre utslippsmål samt fysiske mål på støy, men vi finner altså mange eksempler på at dette ikke gjøres. 18

20 6 Åpenhet om underliggende forutsetninger For å kunne forstå resultatene av en samfunnsøkonomisk analyse fullt ut, må man kjenne forutsetningene den bygger på. Selv brukere som har begrenset innsikt i metodikken kan ha behov for å vite hvilke grunnleggende forutsetninger og begrensninger analysen hviler på, for å vurdere om de er enige i dem, herunder for å forsikre seg om at utfører ikke har tilpasset forutsetningene for å få et ønsket resultat, eller for å kunne sammenligne resultater på tvers av analyser. Åpenhet om forutsetningene fører til redusert risiko for at det gjøres feil bevisst eller ubevisst som kan påvirke konklusjonen, uten at det oppdages. Forskere og analytikere som har til hensikt å etterprøve analysen har et sterkt behov for å kjenne alle forutsetningene som kan ha betydning for resultatet. Vi spurte bestillerne hva de mener kjennetegner en transparent analyse. Mange var da opptatt av nettopp forutsetningene at de må fremgå eksplisitt i rapporten. Andre trakk også frem språkbruk og viktigheten av enkel formidling. Det hjelper ikke med lange lister over forutsetninger dersom leseren ikke forstår hva de betyr og hvordan de påvirker resultatet. Faguttrykk bør forklares og analysen bør fremstilles slik at de som ikke er samfunnsøkonomer eller transportforskere kan «følge tankegangen». Da bestillerne ble spurt om i hvilken grad samfunnsøkonomiske analyser er transparente i dag, svarte de aller fleste at det er et forbedringspotensial. Rundt halvparten av respondentene svarte klart negativt, og mente at samfunnsøkonomiske analyser sjelden eller aldri er transparente nok etter deres erfaring. Nei de er ikke transparente, eller i alle fall veldig sjeldent. (Bestiller) Den andre halvdelen mente at bildet er mer nyansert, og at mange analyser er gode til å presentere forutsetninger. Det er likevel mange som ikke er gode, og generelt er det rom for forbedring. Det er stor variasjon. Men hovedtyngden av analysene er vel neppe helt gjennomtrengelig for folk flest. (Bestiller) Vi har i rapportgjennomgangen valgt å fokusere på helt grunnleggende forutsetningene som kalkulasjonsrente, prisnivå, kalkulasjonspriser, analyseperiode og levetid. Disse er omtalt i avsnittene 6.1. til 6.6. nedenfor. Informantenes kommentarer til resultatene presenteres samlet i avsnitt Kalkulasjonsrenten Kalkulasjonsrenten er ifølge DFØ (2014) den samfunnsøkonomiske alternativkostnaden ved å binde kapital i et gitt tiltak, og skal reflektere kapitalens avkastning i beste alternative anvendelse. For å kunne sammenligne virkingene som skjer på ulike tidspunkt, neddiskonteres virkningene til dagens verdi ved hjelp av kalkulasjonsrenten. Nivået på renten er ofte avgjørende for 19

21 lønnsomheten til et prosjekt og det er helt nødvendig å kjenne den for å kunne etterprøve lønnsomhetsberegningen til et prosjekt. Figur 6 viser at de fleste analysene i vårt datasett oppgir kalkulasjonsrenten (evt. rentebanen) som er benyttet ved beregning av lønnsomheten. Det er allikevel om lag en femtedel av KVU-ene som ikke gjør dette. En mulig årsak kan være at renten er internalisert i modeller som EFFEKT, og at utfører legger til grunn at leseren er like godt kjent med EFFEKT og alle dens forutsetninger som det han selv er. Det er også lett å glemme at også EFFEKT oppdateres med jevne mellomrom, blant annet med nye forutsetninger, og dersom en i tillegg glemmer å oppgi hvilken modellversjon som er benyttet, vil det over tid være umulig å vite sikkert hvilken rente som er brukt. Er kalkulasjonsrenten oppgitt 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 20% 80% KVU 1% 99% KS1 ja nei Figur 6 Viser prosentvis andel av analysene som oppgir hvilken kalkulasjonsrente som er benyttet. N=138 Siden 2014 har Finansdepartementet fastsatt en felles rente, 4 % som skal brukes i alle analyser de første 40 årene for deretter å falle til 3 % i perioden år og 2 % fra år 75 (Rundskriv R- 109/2014). De langt fleste analysene i datasettet er imidlertid fra perioden før, hvor det var åpning for å differensiere nivået etter prosjektenes systematiske risiko. Begrunnelsen for valg av risikopåslag, og dokumentasjonen bak dette, synes å ha vært noe variabel, om den i det hele tatt finnes. 6.2 Prisnivå Den samfunnsøkonomiske analysen blir i mange tilfeller gjennomført flere år før (eller evt. etter) at tiltaket blir gjennomført. Det er heller ikke uvanlig at det blir gjort supplerende beregninger på senere tidspunkt. Det er da viktig at det kommer frem hvilken kroneverdi som er benyttet på de ulike tidspunktene, for å få et riktig sammenligningsgrunnlag. 20

22 Figur 7 viser at de aller fleste analysene i utvalget, både KVU-er og KS1-rapporter, oppgir kroneverdien som den estimerte lønnsomheten er målt i. Det er allikevel 13 % av KVU-ene som ikke oppgir dette eksplisitt. Analyser hvor kroneverdien er oppgitt 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % 13% 87% KVU 3% 97% KS1 ja nei Figur 7 Viser prosentvis hvor mange analyser som har oppgitt hvilke kroneverdi som er brukt i analysen. 6.3 Kalkulasjonspriser I en samfunnsøkonomisk analyse benyttes kalkulasjonspriser, som skal reflektere betalingsvilligheten for nyttevirkningene av tiltaket og alternativkostnaden til de ressursene som medgår (DFØ (2014)). Det er viktig å dokumentere valget av kalkulasjonspriser, blant annet for at beslutningstakere selv skal kunne vurdere om han er enig i den vektingen som settet av kalkulasjonspriser innebærer. For eksempel vil karbonprisen typisk avhenge sterkt av hvor ambisiøse mål man legger til grunn for klimapolitikken, noe som er et høyst politisk spørsmål. Et mål om 2/3 kutt innenlands kan gi en karbonpris på kr, mens et mål om å redusere i henhold til internasjonale forpliktelser gjennom for eksempel kjøp av kvoter i EUs kvotemarked, kan gi en pris ned mot 20 kr per tonn (Volden, 2013). Generelt er valget av kalkulasjonspriser ofte avhengig av skjønnsmessige betraktninger, for eksempel om relevansen av en betalingsvillighetsstudie gjennomført av et liknende fenomen på et annet tidspunkt. For å kunne gjennomføre en reanalyse på et senere tidspunkt er det helt nødvendig å kjenne hele settet av kalkulasjonspriser, og hvordan prisene er forutsatt å utvikle seg over analyseperioden. Alle kalkulasjonsprisene vil endres og oppdateres over tid. Det gjelder blant annet kalkulasjonsprisen på et menneskeliv, verdien av å bevare et naturområde, tidsverdien av en jobbreise, og timelønnen til en arbeider hvis arbeidsoppgaver kan gjennomføres mer effektivt med et nytt IKT system. Dersom noen verdier vokser raskere enn andre kan det ha stor betydning for lønnsomheten. Vår rapportgjennomgang indikerer at kalkulasjonsprisene vanligvis kommer tydelig frem i de analysene hvor det ikke foreligger standardiserte verdier eller beregningsmetoder. Utfører er da 21

23 nødt til selv å identifisere en passende kalkulasjonspris og begrunne valget. Ofte er dette godt forklart, kanskje nettopp fordi man må «overbevise» leseren. Innenfor veisektoren er derimot de fleste kalkulasjonsprisene standardiserte og internalisert i modellverktøyet, og da har man ikke alltid sett behovet for å oppgi i den enkelte samfunnsøkonomiske analysen hvilke kalkulasjonspriser som ligger til grunn. Vanligvis henviser rapporten til gjeldende håndbok, slik at det skal være mulig å finne riktig pris, men en uinnvidd leser vil ikke nødvendigvis greie å finne frem til denne informasjonen. 6.4 Analyseperiode Analyseperioden blir i DFØ (2014) sin veileder definert som den perioden alle nytte- og kostnadsvirkninger av et tiltak beregnes for i analysen. I utgangspunktet anbefaler man at analyseperioden er like lang som tiltakets levetid. Men det er flere grunner til at det kan være fornuftig å velge en noe kortere levetid (NOU 2012:16): Det mangler anslag på sentrale inngangsdata over hele levetiden. Ressursinnsatsen som må legges ned i å utarbeide nøyaktige anslag langt inn i fremtiden står ikke i forhold til nytten av mer nøyaktige beregninger. Usikkerheten om størrelsen på virkningene øker over tid, noe som innebærer at selve levetiden er usikker. Det taler for at en ønsker å synliggjøre for hvilken tidsperiode en har grunnlag for å estimere effekter med rimelig grad av sikkerhet. I prinsippet skal ikke valget av analyseperiode ha utslag på beregnet lønnsomhet, fordi man ved kortere analyseperiode enn levetid vil fange restverdien i et eget ledd (se avsnitt 6.6. under). Men på grunn av den sjablongmessige måten restverdien ofte har vært beregnet, kan analyseperioden allikevel ha betydning. Netto nytten per år i driftsperioden vil typisk være positiv, og det kan medføre at lønnsomheten øker med analyseperioden. Hvis analyseperioden ikke er oppgitt er det svært utfordrende å både vurdere og etterprøve resultatet. Figur 8 viser resultatet fra vår rapportgjennomgang. 71 % av KVU-ene og 86 % av KS1- rapportene oppgir eksplisitt analyseperioden. Sektorene har gjerne interne retningslinjer om valg av analyseperiode for ulike prosjekttyper, slik at analyseperioden ikke varierer mye mellom like prosjekter analysert i samme periode. De KVU-er og KS1-rapporter som ikke oppgir analyseperiode antar trolig at leseren kjenner til hva som er gjeldende anbefaling. Frem, til nylig har det for eksempel vært praksis i veisektoren å operere med en analyseperiode på 25 år, mot en levetid på 40 år. 22

24 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 29% 71% KVU Er analyseperioden oppgitt 14% 86% KS1 ja nei Figur 8 Viser prosentvisandel av analysene som har oppgitt hvilken analyseperiode som er benyttet. N= Levetid Levetiden blir definert av DFØ (2014) sin veileder som den perioden tiltaket vil være i bruk eller yte en samfunnstjeneste. Ved fastsetting av levetiden må en derfor vurdere hvor langt inn i fremtiden tiltaket vil ha vesentlig virkning. Figur 9 viser at 55 % av KVU-ene og 78 % av KS1- rapportene oppgir levetiden. Dette er lavt, særlig i lys av at levetiden i prinsippet har større utslag på lønnsomheten enn valget av analyseperiode. Der levetiden er oppgitt, er det sjelden gitt særlig utførlig forklaring eller begrunnelse. Også her er det slik at sektorer som gjennomfører mange analyser gjerne har fastsatt retningslinjer for hvilken levetid som skal velges. For veiprosjekter blir det normalt antatt en levetid på 40 år, mens for eksempel IKT-prosjekter har langt kortere levetid, ofte brukes 15 år. Er levetiden oppgitt 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 45% 55% KVU 22% 78% KS1 ja nei Figur 9 Viser prosentvisandel av analysene som oppgir hvilken levetid som er benyttet. N=138 23

25 I en god del tilfeller oppgis enten bare levetiden eller bare analyseperioden i rapporten. En mulig årsak kan være at utfører forutsetter at de to er identiske. Dersom analyseperioden er like lang som levetiden, vil ikke levetiden ha betydning for resultatet, og vice versa. 6.6 Restverdi Et prosjekt har som nevnt ofte kortere analyseperiode enn levetid. Dette innebærer at tiltaket vil bidra med nytte ut over analyseperioden. Hvis dette er tilfelle skal det beregnes en restverdi. Restverdien kan ha stor innvirkning på det endelige resultatet, og det er viktig at den er beregnet mest mulig korrekt og at beregningsmåten er transparent. Det finnes analyser i vår database hvor over 50 % av den samlede nytten kommer fra restverdien. 6 Restverdien skal ifølge DFØ (2014) sin veileder gi et anslag på den samlede samfunnsøkonomiske netto nåverdien som tiltaket er forventet å gi etter utløpet av analyseperioden og ut prosjektets levetid. Dette kan beregnes på flere ulike måter, og metodevalget for beregning av restverdi varierer gjerne mellom sektorer. Tre aktuelle metoder blir presentert i NOU 2012:16: Markedsverdi for kapitalutstyr: Dersom det finnet et annenhåndsmarked for kapitalutstyr, kan det være naturlig å benytte et anslag for hva det er mulig å omsette det aktuelle utstyret for ved utgangen av analyseperioden. Ofte vil det ikke være mulig å omsette utstyret, og reell markedsverdi er da null. Denne metoden kan være egnet for f.eks. materiellanskaffelser og bygg. Lineær avskrivning: Sett at prosjektet har en anslått levetid på 40 år og analyseperioden er satt til 25 år, slik at restverdiperioden er 15 år. Man antar da en sammenheng mellom prosjektets kostnad og den samfunnsøkonomiske verdien, slik at verdien av investeringen faller lineært i hele prosjektets levetid. Da vil 15/40 av investeringen gjenstå etter 25 år og denne verdien benyttes som prosjektets restverdi. Metoden har vært vanlig å bruke når det ikke finnes et andrehåndsmarked, spesielt i transportsektor, men gir ikke nødvendigvis en riktig vurdering av restverdien på det aktuelle tidspunktet. Restverdi med utgangspunkt i netto nyttestrøm fra siste år i analyseperioden. Dette vil gjelde i de tilfellene hvor det kan antas at virkningene av et tiltak har stabilisert seg mot slutten av analyseperioden og vil forbli konstant i restverdiperioden, eventuelt at en tror den vil falle lineært mot null ved levetidens utløp. Figur 10 viser at nær halvparten av analysene benytter en restverdi, mens 45 % gjør det ikke (evt. forutsetter implisitt eller eksplisitt at den er null), og i de øvrige analysene fremgår det ikke om det er beregnet restverdi eller ikke (dersom det er beregnet, er dette elementet trolig del av en eller annen samlepost). Forskjellen mellom KVU og KS1 er ikke vist da den er marginal KS1 velger vanligvis det samme som KVU. 6 KVU 2010 Stad skipstunnel stort tunnelalternativ har en restverdi på 51% av samlet nytte. 24