Saksbehandler: Roar Paulsen Arkiv: 103 Arkivsaksnr.: 04/ Dato:

Transkript

1 SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Roar Paulsen Arkiv: 103 Arkivsaksnr.: 04/ Dato: HØRINGSSAK - NOU 2005:18 FORDELING, FORENKLING, FORBEDRING - INNTEKTSSYSTEMET FOR KOMMUNER OG FYLKESKOMMUNER INNSTILLING TIL: Administrasjonens innstilling: Formannskapet/Bystyret Drammen kommune avgir følgende høringsuttalelse til NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner: 1. De foreslåtte endringene i kostnadsnøkkelen for kommunene synes å gi grunnlag for en riktigere utgiftsindeks enn dagens nøkkel, og gis tilslutning fra Drammen kommune. 2. Selv om en prognosebasert inntektsutjevning vil gi noe større forutsigbarhet, vil man miste noe av den dynamikken som ligger i dagens ordning. Drammen kommune vil derfor tilrå at dagens ordning basert på faktiske skatteinntekter både i egen kommune og på landsbasis opprettholdes. Med nåværende forhold mellom skatteinntekter og rammetilskudd, er det med dagens inntektsutjevning store forskjeller i nivået på kommunenes frie inntekter. For i større grad å sikre et likeverdig tjenestetilbud vil Drammen kommune anmode Kommunal- og regionaldepartementet om å vurdere en symmetrisk inntektsutjevning med høyere kompensasjonsgrad og trekkprosent enn den som i dag benyttes. 3. Dagens modell med bruk av oppdaterte befolkningstall sikrer raskere virkning for kommuner med stor befolkningsvekst. Drammen kommune mener at bruk av oppdaterte befolkningstall er med på sikre et likeverdig tjenestetilbud også for disse kommune, og vil derfor tilrå at dagens modell opprettholdes. 4. Drammen kommune støtter forslaget om en redusert og mer formålsbegrenset skjønnstilskuddsordning. Frigjorte midler fra skjønnnsrammen bør komme alle kommuner til gode gjennom en overføring til innbyggertilskuddet. 5. Drammen kommune støtter forslaget om å samle de distriktspolitiske virkemidlene i et nytt distriktspolitisk tilskudd. Den økonomiske rammen for distriktspolitiske virkemidler, utpeking av virkeområder mv. er politiske beslutninger som det er opp til Stortinget å avgjøre. Det er imidlertid viktig at med god oversikt over hvordan disse midlene fordeles, og det anbefales derfor at den distriktspolitiske rammen fremkommer som en egen del av inntektssystemet.

2 6. Drammen kommune ser fordeler ved dagens overgangsordning som demper den kortsiktige effekten av endringer i inntektssystemet. Imidlertid synes det foreslåtte inntektsgaranti-tilskuddet i en viss grad å kunne skjerme kommuner som kommer dårlig ut av endringene, samtidig som man generelt får raskere effekt av omleggingene. Forslaget om innføring av et inntekstgarantitilskudd til erstatning for dagens overgangsordning gis derfor prinsipiell tilslutning fra Drammen kommune. Det tilrås imidlertid at beløpsgrensen for egendekning for kommuner som taper på omleggingen ikke settes høyere enn kr 200,- pr. innbygger. 7. Drammen kommune støtter Inntektssystemutvalgets syn på at kommunal finansiering av private aktører er å foretrekke. Kommunenes inntektsrammer forutsettes korrigert i samsvar med dette. Nils Fr. Wisløff rådmann Aud Norunn Strand økonomidirektør 2

3 Saksutredning: 1. Innledning Ved kongelig resolusjon av ble det oppnevnt et offentlig utvalg for å gjennomgå og evaluere inntektssystemet for kommunal sektor "Inntektssystemutvalget". Professor Lars-Erik Borge har vært leder for utvalget som la frem sin innstilling til Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) den gjennom NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. KRD har ved brev av sendt Inntektssystemutvalgets utredning på høring, med frist Rådmannen har i det etterfølgende valgt å gi en omtale av hovedtrekkene i utredningen, for deretter å vurdere nærmere de mest aktuelle forslagene. Det er også lagt vekt på å vurdere konsekvensene av forslagene for Drammen kommune. Videre presenteres forslag til uttalelse fra Drammen kommune. Utvalget har lagt fram en omfattende utreding som inkl. vedlegg er på mer enn 500 sider. Selve utredningen er lagt ved saken som utrykt vedlegg, mens utredningens sammendrag i kapittel 2 følger som trykt vedlegg. 2. Hovedtrekk i utredningen Utvalget har i sitt arbeid lagt vekt på de tre stikkordene i overskriften med følgende hoved-elementer: 1. Fordeling Nye kostnadsnøkler (utgiftsutjevning) Ny inntektsutjevning for fylkeskommunene Nytt distriktspolitisk tilskudd for kommunene 2. Forenkling Avvikle overgangsordningen Nytt distriktspolitisk tilskudd for kommunene Fjerne kompliserte elementer 3. Forbedring: Mer stabile inntektsrammer Finansiering av private velferdsprodusenter Finansiering av reformer 2.1 Forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene Utvalget har foretatt en fullstendig gjennomgang av grunnlaget for kostnadsnøkkelen for kommunene. Det er utarbeidet nye delkostnadsnøkler for grunnskole, sosialhjelp, barnevern, primærhelsetjeneste, pleie og omsorg og administrasjon (herunder landbruk og miljøvern). I tillegg har utvalget foreslått en delkostnadsnøkkel for barnehager i egen delutredning som ble avgitt i mars Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel er et veid gjennomsnitt av de nevnte delkostnadsnøklene med unntak av barnehager. Siden barnehagesektoren fortsatt er under utbygging bør innvektingen av denne 3

4 delkostnadsnøkkelen avventes, og baseres på mest mulig oppdatert informasjon om sektorens omfang på det tidspunkt dagens øremerkede tilskuddsordning skal innlemmes i inntektssystemet Delkostnadsnøkkel grunnskole Antall innbyggere i aldersgruppen 6-15 år opprettholdes som hovedelementet i grunnskolenøkkelen. Nye kriterier som foreslås innarbeidet er antall barn i gruppen 6-15 år med grunn- og hjelpestønad, da dette antas å påvirke behovet for spesialundervisning, samt antall 1. generasjons innvandrerbarn i skolepliktig alder, da dette påvirker behovet for særskilt norskopplæring, tospråklig fagopplæring og morsmålsundervisning. Som følge av dette foreslås at det øremerkede tilskuddet til språklige minoriteter kan innlemmes i inntektssystemet. Dagens kriterium for beregnet reisetid foreslås fjernet, mens de såkalte nabo- og sonekriteriene opprettholdes for å i vareta kostnadsulempene knyttet til spredt bosetting. Delnøkkel grunnskole Ny Dagens Innb år 0,8643 0,8500 Grunn- og hj stønad 0,0302 Innvandrerbarn 0,0416 Beregnet reisetid 0,0480 Sone 0,0328 0,0300 Nabo 0,0122 0,0340 Basistillegg 0,0189 0,0380 Kostnadsindeks 1,0000 1, Delkostnadsnøkkel sosialhjelp Utvalget foreslår en helt ny kostnadsnøkkel for sosialhjelp. Det foreslås at antall innbyggere i aldergruppene år og år inngår som kriterier. Nåværende urabanitetskriterium (antall innbyggere opphøyd i 1,2) foreslås erstattet av et såkalt opphopingsindeks som er et produkt av tre sosiale kriterier: skilte/separerte, arbeidsledige og fattige. Utvalget antar at dette vil gi større uttelling for kommuner med store sosiale problemer enn dagens kriterier. I tillegg foreslås antall uførepensjonister innført som kriterium, da analyser viser at dette påvirker sosialhjelpsutgiftene. Delnøkkel sosialhjelp Ny Dagens Innb år 0,0635 Innb år 0,5109 Skilte 0,2870 Arbeidsledige 0,1280 Innvandrere 0,0640 Urbanitetskriterie 0,5210 Uføre 0,0900 Opphopning 0,3356 Kostnadsindeks 1,0000 1,0000 4

5 2.1.3 Delkostnadsnøkkel barnevern Dagens delkostnadsnøkkel for barnevern består av alderkriterier og antall skilte og separerte. Utvalget baserer sitt forslag til ny nøkkel på analyser som viser at barn som ikke bor hos begge foreldrene og antall fattige har en systematisk effekt på kommunenes barnevernsutgifter. Disse to kriteriene foreslås derfor innarbeidet i kostnadsnøkkelen istedet for antall skilte/separerte. I tillegg foreslås ny aldersgruppe år innarbeidet istedet for aldersgruppen år. Delnøkkel barnevern Ny Dagens Innb. 0-5 år 0,0871 0,1419 Innb år 0,1547 0,2081 Innb år 0,0835 Innb år 0,0800 Barn som ikke bor samm 0,4224 Andel skilte 0,5700 Innvandrerbarn Fattige 0,2523 Kostnadsindeks 1,0000 1, Delkostnadsnøkkel primærhelsetjenesten Ved vurderingen av denne delkostnadsnøkkelen har utvalget særlig hatt fokus på kommunestørrelse og bosettingsmønster. Det er godt dokumentert at små kommuner har kostnadsulemper innenfor primærhelsetjenesten. Siden deler av primærhelsetjenesten er spesielt rettet mot barn og ungdom (helsestasjoner og skolehelsetjenesten) foreslås det et skille mellom aldersgruppen 0-21 år og aldersgruppen over 21 år. I tillegg foreslås at basiskriteriet skal kompensere for kostnadsulempene for småkommuner og sonekriteriet for kostnadsulempene ved spredt bosetting. Utvalget har vurdert om ulike sosiale kriterier burde innarbeides, men har ikke kunnet dokumentere noen systematisk effekt av denne type variabler. Delnøkkel primærhelsetj. Ny Dagens Innbyggere 0-15 år 0,412 Innbyggere år 0,464 Innbyggere år 0,089 Innbyggere år 0,031 Innbyggere 90 år og over 0,004 Innbyggere 0-21 år 0,3868 Innbyggere over 21 år 0,5250 Avstand til sonesenter 0,0486 Basis 0,0396 Kostnadsindeks 1,0000 1, Delkostnadsnøkkel pleie og omsorg Dagens delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg kan betraktes som et sett av etterspørselsfaktorer som fanger opp variasjon i etterspørsel knyttet til alder, PU-status, helstilstand mv. Den tar derimot ikke hensyn til kommunestørrelse og bosettingsmønster. Nye analyser som utvalget har hatt tilgang til viser at disse variablene har en systematisk effekt på pleie- og omsorgsutgiftene. For å fange opp disse forholdene foreslås at det innlemmes et basis- og sonekriterium i den nye kostnadsnøkkelen. 5

6 Det synes dessuten som at psykisk utviklingshemmede over 16 år og enslige over 67 år har systematisk effekt på utgiftene. En slik sammenheng kan ikke dokumenteres for dødelighet og psykisk utviklingshemmede under 16 år, og disse variablene foreslås derfor tatt ut av delkostnadsnøkkelen. Innb år 0,0040 Innb år 0,2032 0,1810 Innb år 0,3360 0,3500 Innb. o/90 år 0,1582 0,1330 Ikke-gifte over 67 år 0,1648 0,0700 Dødlighet 0,0700 Sone 0,0134 PU over 16 år 0,1091 0,1820 PU under 16 år 0,0100 Basistillegg 0,0153 Kostnadsindeks 1,0000 1,0000 Delnøkkel pleie/omsorg Ny Dagens Delkostnadsnøkkel administrasjon (inkl. landbruk og miljø) Dagens kostnadsnøkkel for kommunal administrasjon består av to kriterier: basiskriterium og antall innbyggere. I tillegg har man i dag en egen delkostnadsnøkkel for miljøvern og landbruk. Utvalget har i sine analyser valgt å betrakte landbruk og miljøvern som en del av kommunenes administrasjonsutgifter. Foreliggende analyser viser imidlertid ingen robust effekt av variablene som inngår i landbrukskriteriet, og utvalget anbefaler ikke at disse skal inngå i den nye delkostnadsnøkkelen. Denne vil derfor fortsatt bestå av et basiskriterium og antall innbyggere. Delnøkkel administrasjon Ny Dagens Basis 0,1071 0,075 Andel innbyggere 0,8929 0,925 Kostnadsindeks 1,0000 1, Ny kostnadsnøkkel for kommunene På grunnlag av de foran omtalte forslag til delkostnadsnøkler presentere utvalget forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene. vekten til den enkelte delkostnadsnøkkel gjenspeiler sektorens andel av kommunens netto driftsutgifter, ekskl. avskrivninger, i Forslaget til ny kostnadsnøkkel består av følgende kriterietyper: alderkriterier, sosiale kriterier og kostnadsfaktorer. Forslaget til kostnadsnøkkel fremgår av egen tabell på neste side. Av tabellen nedenfor fremgår det at utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel, som dagens kostnadsnøkkel, gir et høyt beregnet utgiftsbehov per innbygger til kommuner med lavt innbyggertall. Kommuner med færre enn innbyggere har i gjennomsnitt et beregnet utgiftsbehov per innbygger som ligger om lag 50 prosent over landsgjennomsnittet. Det skyldes i hovedsak at basiskriteriet kompenserer disse kommunene for smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel medfører en økning i beregnet utgiftsbehov til de minste kommunene med 2,3%. Dette må blant annet ses i sammenheng med at basiskriteriet får økt vekt i kostnadsnøkkelen. Med utvalgets forslag til kostnadsnøkkel varierer indeksen for beregnet utgiftsbehov fra 0,936 i kommuner med mer enn innbyggere til 1,504 i 6

7 kommuner med færre enn innbyggere. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel medfører ikke vesentlige omfordelingsvirkninger mellom kommunene gruppert etter innbyggertall. 7

8 Indeks for beregnet utgiftsbehov for kommunene gruppert etter innbyggertall Antall innbyggere Antall kommuner Dagens kostnadsnøkkel Utvalgets forslag ,481 1, ,344 1, ,212 1, ,167 1, ,111 1, ,055 1, ,982 0, ,962 0, ,932 0,936 Landet 433 1,000 1,000 Kilde: NOU 2005:18 Forslag til ny kostnadsnøkkel Alderskriterier: Vekt Innb. 0-5 år 0,0164 Innb år 0,3341 Innb år 0,0198 Innb år 0,1149 Innb år 0,0888 Innb år 0,1328 Innb. o/90 år 0,0608 Sosiale kriterier: Barn som ikke bor med begge foreldre 0,0161 Barn med grunn- og hj stønad år 0,0106 Ikke-gifte over 67 år 0,0624 Innvandrerbarn 1. generasjon 0,0147 Fattige 0,0096 PU over 16 år 0,0413 Uførepensjonister år 0,0058 Opphopningsindeks (skilte, arbeidsledige, fattige) 0,0216 Kostnadsfaktorer: Sone 0,0191 Nabo 0,0043 Basistillegg 0,0269 Kostnadsindeks 1, Prognosebasert inntektsutjevning Stortinget vedtok høsten 2004 en ny og mer symmetrisk inntektsutjevning for kommunene i forbindelse med gjeninnføringen av kommunal selskapsskatt. Dagens modell har en trekk- og kompensasjonsgrad på 55% i forhold til landsgjennomsnittet. Utvalget har ikke foretatt en nærmere vurdering av inntektsutjevningen siden det kun er gått et år siden dagens ordning ble vedtatt. Man har imidlertid valgt å se nærmere på hvilke inntekter inntektsutjevningen bør omfatte, og har i denne forbindelse vurdert om eiendomsskatt og hjemfalls- og konsesjonskraftinntekter bør inngå i grunnlaget. Det 8

9 foreslås imidlertid ingen endringer i forhold til nåværende ordning som omfatter inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere, naturressursskatt fra kraftforetak og kommunal selskapsskatt. Utvalget er i et tilleggsmandat bedt om å utrede alternative mekanismer som kan bidra til økt stabilitet i kommunesektorens utgifter. Dette kan oppnås gjennom økt stabilitet i inntektene, og utvalget foreslår i denne forbindelse at man går over til en prognosebasert inntektsutjevning. Det forutsettes at denne baseres på dagens skattefinansiering og modell for inntektsutjevning, men at selve utjevningen skjer på grunnlag av differransen mellom egen skatteinntekt pr. innbygger og en prognose for landsgjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger. I dag skjer utjevningen på grunnlag av faktisk landsgjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger, og innebærer derfor mindre forutsigbarhet for kommunene. 2.3 Nytt distriktspolitisk tilskudd Utvalget foreslår at det innføres et nytt distriktspolitisk tilskudd som har en direkte kobling mot distriktspolitikken forøvrig. Tilskuddet vil bl.a. erstatte dagens Nord-Norgetilskudd og regionaltilskudd. Det legges opp til at det nye tilskuddet fordeles dels pr. innbygger (85%) og dels pr. kommune. Beløpet pr. innbygger og beløpet pr. kommune differensieres etter de virkeområder som ligger til grunn for distriktspolitikken. Forslaget innebærer en inntektsomfordeling fra Tromsø, Bodø og kommunene i Finnmark til distrikstkommuner i Sør-Norge. 2.4 Avvikling av ordningen med oppdaterte befolkningstall i utgiftsutjevningen For bedre å fange opp utgiftsbehovet i vekstkommuner ble det fom etablert en ordning tilskuddsfordelingen i inntektssystemet baseres på oppdaterte befolkningstall pr. 1. januar i budsjettåret. Dette innebærer at det i statsbudsjettet beregnes foreløpige rammetilskudd basert på befolkningstallet 1. januar i året før budsjettåret, mens endelig rammetilskudd først beregnes i juni basert på de oppdaterte befolkningstallene. Ordningen med oppdaterte befolkningstall har gitt bedre samsvar mellom utviklingen i beregnet utgiftsbehov og utviklingen i tilskudd. Samtidig har ordningen bidratt til mindre forutsigbarhet og større kompleksitet. Spesielt kan dette være uheldig for kommuner som får en betydelig reduksjon ved den endelige tilskuddsberegningen. Utvalget har vurdert en alternativ ordning med eget veksttilskudd til kommuner som over tid har relativt høy vekst i innbyggertall og/eller beregnet utgiftsbehov pr. innbygger. Siden en slik modell vil øke den beregningstekniske kompleksiteten tilrås ikke dette. Ut fra målsettingen om forenkling foreslår utvalget at man avvikler ordningen med oppdaterte befolkningstall for beregning av innbyggertilskudd og utgiftsutjevning, og går tilbake til den ordningen man hadde før Det påpekes at skjønnstilskuddet kan benyttes for å ivareta kommuner som får helt spesielle problemer i forbindelse med vekst. Utvalget legger imidlertid opp til at den løpende inntektsutjevningen fortsatt skal baseres på oppdaterte befolkningstall. 9

10 2.5 Redusert og mer formålsbegrenset skjønnstilskudd Skjønnstilskuddet innenfor inntektssystemet var i 2005 på 3,65 milliarder kr. KRD er ansvarlig for fordelingen mellom fylkeskommunene og den fylkesvise fordelingen av skjønnstilskudd til kommunene. Fordelingen mellom kommunene i det enkelte fylke foretas av fylkesmannen basert på retningslinjer fra KRD. Skjønnstilskuddet benyttes bl.a. til å kompensere kommuner som taper på endringer i inntektssystemet. I tillegg kompenseres det for spesielle lokale forhold og forhold som ikke fanges opp av utgiftsutjevningen. KRD har også gitt uttrykk for at det i noen grad tas regionalpolitiske hensyn ved den fylkesvise fordelingen. Utvalget mener at omfanget av skjønnstilskuddet bør kunne reduseres betydelig gjennom begrensning av formålene. Regionalpolitiske hensyn foreslås i varetatt av nytt distriktspolitisk tilskudd, mens forslag til ny overgangsordning gir bedre skjerming av kommuner som taper på omlegginger i inntektssystemet. Dagens ordning for inntektsutjevning tilsier heller ikke behov for å kompensere skattesvake kommuner gjennom skjønnstilskuddet. Utvalget legger til grunn at de foreslåtte formålsendringer og redusert omfang tilsier en mindre stabil fordeling av skjønns-tilskuddet. 2.6 Nytt inntektsgarantitilskudd erstatning for dagens overgangsordning Dagens overgangsordning på 5 år er utformet med sikte på å begrense inntektsendringer fra år til år som følge av oppgavenedringer, systemendringer og innlemming av øremerkede tilskudd (eventuelt uttrekk av midler). Overgangsordningens begrensende virkning innebærer også at den forsinker gjennomføringen av en inntektsfordeling og dermed en utjevning av de økonomiske forutsetningene som følger av endringer i inntektssystemet. Utvalgets vurdering er at dagens overgangsordning i hovedsak fungerer godt med hensyn til innlemming av øremerkede tilskudd og oppgaveendringer, men at den ikke gir tilstrekkelig skjerming for kommuner som får en betydelig inntektsreduksjon som følge av endringer i inntektssystemet. Dette kommer konkret til uttrykk ved at det etableres særskilte kompensasjonsordninger på siden av overgangsordningen, noe som bidrar til økt kompleksitet i inntektssystemet. Utvalget foreslår derfor en ny overgangsordning, utformet som et inntektsgarantitilskudd, som kan håndtere større systemendringer uten at det oppstår behov for særskilte kompensasjonsordninger. Formålet med dette er å begrense reduksjonen i rammeoverføringer til et bestemt beløp pr. innbygger. Utvalget betrakter det nye inntektsgarantitilskuddet som et vesentlig bidrag til forenkling av inntektssystemet. Samtidig sikres rask inntektsvekst for kommuner som skal ha betydelig inntektsvekst etter inntektssystemets kriterier. En ulempe ved modellen er at det kan ta lang tid før endringer i inntektssystemet får fullt gjennomslag for kommuner som taper betydelig på gjennomførte endringer. Utvalget legger til grunn at endringer i inntektssytemet skal få fullt gjennomslag fra første år for kommuner som tjener på endringene. Samtidig legges til grunn at en kommune bør kunne håndtere en inntektsreduskjon på omlag 1,5% av de frie inntektene. Det foreslås derfor at inntektsgaranti-tilskuddet skal sikre at ingen kommuner får en endring i rammetilskuddet pr. innbygger som er mer enn kr 400,- lavere enn endringen på landsbasis. Utvalget foreslår at inntektsgarantitilskuddet finansieres ved at det foretas et trekk i innbyggertilskuddet. 10

11 2.7 Kommunalt finansieringsansvar for frittstående grunnskoler Utvalget peker på at det er uheldig at man i dag har forskjellige finansieringsmodeller for private aktører i ulike kommunale sektorer, og mener at kommunal finansiering av private aktører klart er å foretrekke ut fra hensynene om å forenkle inntketssystemet og gi kommunene et mer helhetlig ansvar for velferdstilbudet til innbyggerne. I forhold til dagens ordninger innebærer dette at kommunene bør overta finansieringsansvaret for frittstående grunnskoler. Dermed kan korreksjons- og trekkordningen for frittstående grunnskoler i inntektssystemet avvikles. 2.8 Oppsummering av foreslåtte endringer i inntektssystemet Utvalgets hovedalternativ til nytt inntektssystem for kommunene legger til grunn at det fortsatt skal gis full kompensasjon for smådriftsulemper i utgiftsutjevningen og at basistilskuddet ikke skal differensieres mellom kommuner. Det legges opp til noe større nøytralitet i forhold til dagens inntektssystem ved at det legges mindre vekt på basiselementet i det distriktspolitiske tilskuddet enn det som følger av å begrense omfordelingsvirkningene (30 prosent). Beregningene av fordelingsvirkningene av utvalgets hovedalternativ tar hensyn til utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel, innlemming av det øremerkede tilskuddet til språkopplæring for minoriteter i grunnskolen og det nye distriktspolitiske tilskuddet som erstatter dagens Nord-Norgetilskudd og regionaltilskudd. Beregningene er foretatt innenfor den økonomiske rammen som gjelder for kommunesektoren for Det må dessuten tas hensyn til at inntektsgarantitilskuddet, som erstatter dagens overgangsordning, sikrer at ingen enkeltkommune får en inntektsreduksjon på mer enn 400 kroner per innbygger første år. Tabellen på neste side viser tilskudd pr. innbygger etter utvalgets hovedalternativ og langsiktige omfordelingsvirkninger for kommunene gruppert etter fylke. Det fremgår at utvalgets forslag gir et høyt nivå på tilskudd pr. innbygger for kommunene i Hedmark, Oppland, Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal og de fire nordligste fylkene. Etter utvalgets forslag vil tilskudd pr. innbygger være lavest i Oslo og blant kommunene i Akershus og Rogaland. I forhold til dagens fordeling vil utvalgets hovedalternativ gi betydelig tilskuddsøkning for Oslo og for kommunene i Hedmark, Telemark, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag. Gevinsten for Oslo og kommunene i Telemark skyldes den nye kostnadsnøkkelen, mens gevinsten for kommunene i Hedmark, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag har sammenheng med det nye distriktspolitiske tilskuddet. Det er kommunene i Akershus, Rogaland, Hordaland, Troms og Finnmark som i gjennomsnitt får størst reduksjon i tilskudd. Reduksjonen i Hordaland skyldes i hovedsak at Bergen får en kraftig tilskuddsreduksjon på grunn av endringene i kostnadsnøkkelen, og den betydelige reduksjonen for Troms har sammenheng med at Tromsø ikke vil motta distriktspolitisk tilskudd etter utvalgets forslag. Tilskuddsreduksjonen blant kommunene i Finnmark har sammenheng med at kommunene i Nord-Troms og Finnmark behandles likt i det nye distriktspolitiske tilskuddet, og at det felles nivået ligger noe lavere enn det nivået kommunene i Finnmark ligger på i dag. Tilskuddsreduksjonen blant kommunene i Akershus og Rogaland skyldes endringene i kostnadsnøkkelen. 11

12 Fylkesvis fordelingsvirkning av utvalgets forslag til nytt inntektssystem for kommunene Gevinst/tap i kroner per innbygger Utvalgets forslag til tilskudd Innbyggertilskudd m/utgiftsutjevning Distriktspolitisk tilskudd Sum innb. tilskudd og distriktspol. tilskudd Gevinst/tap ny kostnadsnøkkel Gevinst/tap i forhold til i dag Gevinst/tap nytt distriktspolitisk tilskudd Systemvirkning Østfold Akershus Oslo Hedmark Oppland Buskerud Vestfold Telemark Aust-Agder Vest-Agder Rogaland Hordaland Sogn og Fjordane Møre og Romsdal Sør-Trøndelag Nord-Trøndelag Nordland Troms Finnmark Landet Kilde: NOU 2005:18 Tabellen på neste side viser de samme virkninger som ovenfor, men nå gruppert etter kommunestørrelse. Utvalgets forslag innebærer at nivået på tilskudd per innbygger avtar med økende innbyggertall. Dette har sammenheng med at beregnet utgiftsbehov avtar med økende innbyggertall og fordelingen av det distriktspolitiske tilskuddet. Kommunene med færre enn innbyggere kommer ut med tilskudd pr. innbygger over landsgjennomsnittet, mens kommunene med over innbyggere ligger under landsgjennomsnittet. I forhold til dagens tilskuddsfordeling vil utvalgets hovedalternativ gi betydelig tilskuddsøkning for kommuner med mellom og innbyggere. Disse kommunene får et noe høyere beregnet utgiftsbehov med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. I tillegg kommer effekten av at det blant disse kommunene er mange distriktskommuner som ikke mottar regionaltilskudd i dag, men som vil motta distriktspolitisk tilskudd etter utvalgets forslag. På den andre siden vil utvalgets hovedalternativ gi tilskuddsreduksjon for kommuner med færre enn innbyggere og kommuner med mellom og innbyggere. Kommunene med færre enn innbyggere tjener på den nye kostnadsnøkkelen, men denne gevinsten blir mer enn motvirket av det nye distriktspolitiske tilskuddet. Kommunene med mellom og innbyggere taper først og fremst på utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel. 12

13 For kommunene med over innbyggere får endringene i kostnadsnøkkelen i gjennomsnitt liten betydning, men det er stor variasjon kommunene imellom. Oslo får for eksempel betydelig tilskuddsøkning som følge av endringene i kostnadsnøkkelen, mens Bergen får en betydelig tilskuddsreduksjon. At disse kommunene samlet sett taper på det nye distriktspolitiske tilskuddet skyldes utelukkende at Tromsø ikke vil motta distriktspolitisk tilskudd etter utvalgets forslag. Fordelingsvirkning etter kommunestørrelse av forslaget til nytt inntektssystem for kommunene Gevinst/tap i kroner per innbygger Antall innbyggere N Innb.tilsk.m /utgiftsutjevning Utvalgets forslag til tilskudd Distr.- politisk tilskudd Sum innb. tilsk. og distriktspol. tilskudd Gevinst/tap ny kostn. nøkkel Gevinst/tap i forhold til i dag Gevinst/tap nytt distr. politisk tilsk. Systemvirkning Landet Kilde: NOU 2005:18 3. Rådmannens vurderinger Etter rådmannens vurdering bidrar de forslag Inntektssystemutvalget har fremmet til en forenkling av dagens forholdsvis kompliserte inntektssystem. Dette må anses som positivt, selv om inntektssystemet fortsatt vi ha ganske høy kompleksitet. Vi registrer også at utvalget har lagt vekt på endringer som kan bidra til å skape større forutsigbarhet for kommunene. Rådmannen er enig i at dette prinsipielt er positivt, men vil samtidig peke på at det kan være viktig å opprettholde et visst spenningsfelt med hensyn til dynamikk og forutsigbarhet i forholdet mellom staten og kommunene. Ny kostnadsnøkkel De foreslåtte endringer i kostnadsnøklene bidrar til å fange opp en del nye variabler som påvirker kommunenes faktiske utgiftsbehov, og vil således bidra til en riktigere fordeling kommunene i mellom. Rådmannen vil derfor anbefale at Drammen kommune slutter seg til de foreslåtte endringer i kostnadsnøklene. Beregninger vi har foretatt basert på utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler, viser at Drammen kommune vil få positivt utslag i delindeksene for områdene skole, pleie og omsorg og administrasjon. For områdene barnevern, sosialhjelp og primærhelsetjeneste vil utslagene være negative, men i forholdsvis beskjeden grad. Samlet utgiftsindeks for Drammen kommune øker fra 0,9456 med dagens kostnadsnøkkel til 0,9664 med forslaget til ny kostnadsnøkkel. Dette tilsvarer en gevinst som følge av den nye kostnadsnøklene på kr 414,- pr. innbygger. Siden vi ikke påvirkes av innføringen av det distriktspolitiske tilskuddet, er dette beløpet lik den langsiktige systemvirkningen av omleggingen. Inntektssystemutvalget har i sine beregninger 13

14 basert seg på innbyggertall pr , og med denne forutsetningen er kommunens langsiktige gevinst av ny kostnadsnøkkel anslått til 23,5 mill. kr. Førsteårsvirkningen av omleggingen vil imidlertid bli lavere, da alle kommuner som ikke vil motta inntekstgarantitilskudd vil få et trekk til finansieringen av dette. Utvalget har anslått dette til 161,- kr pr. innbygger, slik at førsteårsvirkningen av de samlede endringer for Drammen kommune blir kr 253,- pr. innbygger. Dette tilsvarer en kortsiktig gevinst av omleggingene på 14,3 mill. kr. Prognosebasert inntektsutjevning Rådmannen ser det positive i en større forutsigbarhet i utjevningen som vil følge av en omlegging til prognosebasert inntektsutjevning. På den annen side vil inntektsutjevningen med en slik omlegging få mer preg av å være en form for rammetilskudd, og dermed miste noe av den dynamikken som preger ordningen i dag. Rådmannen vil derfor anbefale at dagens ording med inntektsutjevning basert på faktisk skatteinngang både i egen kommune og på landsbasis videreføres. Inntektssystemutvalget uttaler i sin utredning at man har valgt å ikke gå nærmere inn i selve modellen for inntektsutjevning, siden denne ble justert så sent som for budsjettåret Rådmannen vil likevel påpeke at med det nåværende forholdet mellom inntekter fra skatt og rammetilskudd, basert på en skatteandel på 50%, blir det store forskjeller kommunene i mellom med hensyn til nivået på frie inntekter. Gitt at denne forutsetningen opprettholdes bør det vurderes en symmetrisk modell med en høyere kompensasjosngrad og trekkprosent enn 55% som benyttes i nåværende ordning. Beregninger som er foretatt viser at en symmetrisk modell med kompensasjonsgrad og trekkprosent på 80% vil gi en samlet omfordeling mellom kommunene på 1,4 mrd. kr. Dette ville innebære at alle kommuner med skatteinntekt lavere enn 104,5% av landsgjennomsnittet (tilsammen 380 kommuner inkl. Drammen) får bedret sin økonomiske evne. Rådmannen vil derfor anbefale at KRD anmodes om å vurdere en høyere kompensasjonsgrad og trekkprosent enn i dagens modell. Rådmannen er forøvrig enig i utvalgets syn på at eiendomsskatt ikke bør inngå i grunnlaget for inntektsutjevningen, så lenge dette er er en frivillig ordning. Nytt distriktspolitisk tilskudd Inntektssystemutvalget foreslår å erstatte nåværende Nord-Norgetilskudd og regionaltilskudd med et nytt distriktspolitisk tilskudd. Selv om et slikt tilskudd ikke direkte berører Drammen kommune, vil det kunne gi positive effekter gjennom at et slikt tilskudd også muliggjør en reduksjon i skjønnsrammen. Rådmannen vil derfor anbefale at man støtter utvalgets forslag om at de distriktspolitiske virkemidlene samles i et nytt distriktspolitisk tilskudd, og at rammen fremkommer som en egen del av inntektssystemet slik dagens regionaltilskudd og Nord-Norgetilskudd vises. Oppdaterte befolkningtall Utvalget foreslår å gå bort fra ordningen med bruk av oppdaterte befolkningstall for innbyggertilskudd og utgiftsutjevning. Selv om dette vil skape større forutsigbarhet mht. rammetilskuddet, vil rådmannen tilrå å videreføre dagens ordning. Dette er et viktig prinsipp i forhold til kommuner med voksende folketall, som dermed slipper å vente et år på virkningen av befolkningsveksten. 14

15 Redusert skjønnstilskudd Rådmannen støtter utvalgets forslag en redusert og mer formålsbegrenset skjønnstilskuddsordning, da denne etter hvert har blitt alt for omfattende. Reduserte skjønnsmidler bør benyttes til en økning av innbyggertilskuddet. Innføring av inntektsgaranti-tilskudd Rådmannen ser positive elementer i utvalgets forslag om å erstatte dagens noe uoversiktlige overgangsordning med et inntektsgaranti-tilskudd. Dette vil bidra til at kommuner som tjener på endringer i inntektssystemet får raskere del i gevinsten. På den annen side vil rådmannen peke på at den foreslåtte "egenandelen" på inntil kr 400 pr. innbygger ved negative utslag av endringer i inntektssystemet er for høy. For Drammen kommune kan dette teoretisk sett innebære at vi uten overgangsordning må dekke en "egenandel" på inntil ca. 23 mill. kr ved negative utslag av omlegginger i inntektssystemet. Dette er et betydelig beløp å måtte tilpasse fra et år til et annet. Rådmannen vil likevel tilrå at ordningen med inntektsgaranti-tilskudd innføres, men med en "egenandel" ved tap på maksimalt kr 200,- pr. innbygger. Forslag til høringsuttalelse På grunnlag av disse betraktninger og vurderinger anbefales at Drammen kommune avgir høringsuttalelse til Kommunal- og regionaldepartementet i samsvar med rådmannens innstilling. Trykt vedlegg: Utdrag fra NOU 2005:18 kapittel 2 "Sammendrag" (trykk på vedlegget link til departementets nettsider) Utrykt vedlegg: NOU 2005:18 "Fordeling, forenkling, forbedring Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner" (trykk på vedlegget) 15