Saksbehandler: Roar Paulsen Arkiv: Arkivsaksnr.: 08/ Dato:

Transkript

1 SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Roar Paulsen Arkiv: Arkivsaksnr.: 08/ Dato: HØRINGSUTTALELSE - SØRHEIMS-UTVALGETS RAPPORT: FORSLAG TIL FORBEDRING AV OVERFØRINGSSYSTEMET FOR KOMMUNENE INNSTILLING TIL: FORMANNSKAPET/BYSTYRET Administrasjonens innstilling: Drammen kommune avgir følgende høringsuttalelse til Sørheim-utvalgets rapport Forslag til forbedring av overføringssystemet for kommunene : 1. Drammen kommune gir sin tilslutning til den foreslåtte opptrappingen av den symmetriske inntektsutjevningen fra 55 til 60%. 2. Selskapsskatten er viktig som insentiv for å legge til rette for næringsvirksomhet. Det vurderes derfor som uheldig dersom man igjen omgjør selskapsskatten til en ren statlig skatt. Drammen kommune vil derfor tilrå at kommunene også i fremtiden får beholde en del av selskapsskatten. 3. For kommuner i vekst er det viktig at inntektssystemet raskest mulig fanger opp endringene i befolkningstallet. Det vil da virke uheldig å benytte befolkningstall pr. 1. juli året før budsjettåret som grunnlag for utgiftsutjevningen. Drammen kommune vil derfor anmode om at dagens ordning med bruk av oppdaterte befolkningstall pr. 1. januar i budsjettåret videreføres både for inntektsog utgiftsutjevningen. 4. Den foreslåtte vekstkompensasjonen for kommuner med spesielt stor vekst i befolkningstallet vurderes som positiv. Dersom ordningen innføres er det viktig at den som foreslått finansieres gjennom trekk i skjønnsrammen, og ikke gjennom reduksjon i innbyggertilskuddet. 5. Drammen kommune vil understreke betydningen av at de foreslåtte tiltak i Sørheim-utvalgets rapport kombineres med endringer i kommunenes kostnadsnøkkel (utgiftsutjevningen), slik det ble foreslått i Borge-utvalgets rapport i I Drammen kommune har om lag 20 prosent av innbyggerne innvandrerbakgrunn. Dette gir et stort mangfold, men også betydelige utfordringer. Inkludering i praksis er ressurskrevende. Drammen har også annen velkjent storbyproblematikk, i forhold til fattigdom, sosialhjelp, rus og barnevern. Dessuten er Drammen kommunes inntektsnivå forholdsvis lavt, sammenlignet med andre større kommuner.

2 Det er derfor av avgjørende betydning at inntektssystemets kostnadsnøkkel justeres, slik at denne i større grad enn i dag fanger opp disse faktorene. Med bakgrunn i de store utfordringene som følger av kommunens demografiske sammensetning, forventer bystyret i tillegg at Drammen i større grad blir tilgodesett ved tildeling av tiltaksmidler utenfor inntektssystemets rammer. Nils Fr. Wisløff Rådmann

3 Saksutredning: 1. Innledning Sørheimutvalget ble nedsatt i desember Utvalget leverte sin rapport Forslag til forbedring av overføringssystemet for kommunene den 26. oktober Kommunal- og regionaldepartementet vil sendeutvalgets rapport på høring. Kommunenes Sentralforbund er bedt om å samordne høringsuttalelsene fra enkeltkommuner. Kommuner som ønsker å komme med egne høringsuttalelser i forbindelse med utvalgets rapport er velkomne til å gjøre det. Utvalgets mandat har omhandlet en vurdering av: skattens andel av kommunenes inntekter nivå på og utforming av inntektsutjevningen selskapsskatten som kommunal skatt regionalpolitisk begrunnede tilskudd innenfor inntektssystemet behovet for egne tilskudd til vekst- og fraflyttingskommuner størrelsen på skjønnsrammen innenfor inntektssystemet ordningen med oppdatering av befolkningstall i utgiftsutjevningen behovet for overgangsordninger i inntektssystemet Det er i de etterfølgende punkter 2-9 gitt en nærmere omtale av forslagene i Sørheimutvalgets rapport. Rapporten følger også saken som vedlegg 3 (kun i elektronisk versjon), og legges dessuten som utrykt vedlegg i saksmappen. Rådmannen vil anbefale at kommunen i sin høringssuttalelse trekker inn Borge-utvalgets rapport som ble lagt fram 10. oktober 2005 NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. Selv om denne rapporten formelt ikke inngår som en del av denne høringen, er det rådmannens vurdering at flere av de forslagene som ble lagt fram i denne rapporten også bør vurderes ved utformingen av et justert inntektssystem Det vises til nærmere omtale av denne rapporten i pkt. 10 nedenfor. 2. Skatteandelen av kommunenes inntekter Utvalget har lagt vekt på lokal forankring og hensynet til lokaldemokrati, og mener dette bør tilsi en forholdsvis høy skatteandel, selv om hensynet til forutsigbarhet og stabiliseringspolitikken trekker i retning av en lav skatteandel. Det konkluderes derfor med at skattenes andel av kommunenes totale inntekter bør ligge rundt 50%. I perioden ble skatteandelen økt fra 44,2% til 49,7%, men den er i 2007 redusert til 48,2%. Utvalget er forøvrig av den oppfatning at eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter ikke skal inngå i grunnlaget for inntektsutjevning.

4 3. Utjevning av skatteinntekter mellom kommuner Utvalget har vudert dagens ordning for inntektsutjevning, og flertallet mener at denne er både oversitklig og forståelig. Flertallet emener imidlertid at ordningen ikke er tilstrekkelig i forhold til å sikre kommuner med svakt inntektsgrunnlag nødvendige ressurser. Spesielt kommer kommuner som heller ikke mottar større skjønnstilskudd eller regionaltilskudd dårlig ut. Utvalgets flertall legger til grunn at kommuner med høye skatteinntekter bør få et noe større trekk i sine skatteinntekter, noe som vil bidra til å løfte kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet. På dette grunnlag foreslås at den symmetriske delen av inntekts-utjevningen økes fra 55% til 60%. Det foreslås imidlertid ingen endring i tilleggskompensasjonen som i dag gis til kommuner med skatteinntekter under 90% av landsgjenomsnittet. Basert på innbyggertall pr og skatteinngangen i 2006 har utvalget beregnet at den isolerte efekten av dette for Drammen kommune er en mindreinntekt på kr 19 pr. innbygger, tilsvarende et inntektstap på ca. 1,1 mill. kr. 4. Selskapsskatt Kommunene mottok før 1999 en andel av sleskapsskatten basert på utliknet skatt i den kommunen hovedkontoret lå. Fra 1999 var selskapsskatten 100% statlig, fram til det i 2005 ble besluttet at en andel av selskapsskatten igjen skulle tilbakeføres kommunene, men da basert på hvor stor andel av arbeidsplassene i det enkelte foretak som er lokalisert i den enkelte kommune. Utvalget er delt i spørsmålet om en andel av selskapsskatten fortsatt bør tilbakeføres kommunene. Halvparten av medlemmene (representantene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti legger vekt på at selskapsskatten gir stor variasjon mellom kommunene, samtidig som den kan variere mye fra år til år. Disse medlemmene mener derfor at ordningen med kommunal selskapsskatt bør avvikles, og at selskapsskattens andel av de totale skatteinntektene i stedet bør legges på skatt på alminnelig inntekt og formue. Utvalgets øvrige medlemmer (representantene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre) legger bl.a. vekt på hensynet til næringsutvikling, og går derfor inn for å opprettholde dagens ordning. Utvalgets beregninger viser at det særlig er de store bykommunene Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger som vil tape på en avvikling av selskskapsskatten. For Drammen kommune viser utvalgets beregninger at kommunen i 2006 ville fått en merinntekt på 23 kr pr. innbygger basert på et gjennomsnitt av selskapsskatten for årene Dette tilsvarer en merinntekt på ca. 1,3 mill. kr. Dersom man ser på den samlede virkningen av nytt forslag til symmetrisk inntektsutjevning og avvikling av selskapsskatten, ville virkningen for Drammen kommune bli en merinntekt på 11 kr pr. innbygger, tilsvarende en årseffekt på 0,6 mill. kr.

5 5. Distriktspolitiske tilskudd i inntektssystemet Innenfor dagens inntektssystem er det et eget Nord-Norgetilskudd for landets 3 nordligste fylker, samt et regionaltilskudd med graderte satser for kommuner med mindre enn 3200 innbyggere. Utvalgets flertall foreslår at det inføres et nytt distriktspolitisk tilskudd som erstatter dagens Nord- Norgetilskudd og regionaltilskuddet. Midlene til det nye tilskuddet hentes fra disse ordningene samt at det en del midler overføres fra skjønnstilskuddet.. Det ye tilskuddet foreslås gitt til kommuner innenfor sone III og IV som har de største distriktspolitiske utfordringene, og som har en gjennomsnittlig skatteinntekt de siste tre årene under 120% av landsgjennomsnittet. Tilskuddet foreslås fordelt med en sats pr. kommune og en stas pr. innbygger. Forslaget fører samlet sett til at man flytter noe midler fra de aller minste kommunene til kommuner mellom og innbyggere. Utvalget ønsker å prioritere kommunene i Nord-Norge spesielt innenfor det nye tilskuddet, men ordningen innebærer likevel at kommunene i Nord-Norge taper noe i forhold til dagens ordninger. For Drammen kommune vil ikke omleggingen ha noen direkte virkninger. 6. Vekst, fraflytting og befolkningsoppdaterting For å sikre kommuner med befolkningsvekst raskere kompensasjon for nye innbyggere ble det fom lagt til grunn at befolkningstallet pr. 1. januar i budsjettåret skulle legges til grunn. Tidligere var det ett års etterslep i forhold til dette. Utvalget foreslår at dagens ordning med bruk av befolkningstall pr. 1. januar i budsjettåret skal opprettholdes ved beregning av inntektsutjevningen, da dette er til gunst for vekstkommuner som blir raskt kompensert for nye innbyggere. Når det gjelder utgiftsutjevningen og innbyggertilskuddet foreslår utvalget å avvikle dagens ordning med oppdaterting til tall pr. 1. januar i budsjettåret. I stedet foreslås at man benytter tall pr. 1. juli i året før budsjettåret dvs. en mellomløsning mellom dagens ordning og den man hadde før Utvalget begrunner dette med hensynet til forutsigbarhet, samtidig som kommunene, så langt som mulig, får kompensert for endringer i befolkningstall og befolkningssammensetning. Etter utvalgets mening bør dessuten kapitalutgifter omfattes av utgiftsutjevningen, når man får mer klarhet i hvilke faktorer som forklarer variasjoner i kapitalutgifter kommunene i mellom. I tillegg foreslår utvalget at kommuner med spesielt sterk befolkningsvekst skal tildeles en egen vekstkompensasjon innenfor inntektssystemet. Dette gjelder kommuner som i løpet av en treårsperiode har en gjennomsnittlig vekst som er høyere enn det doble av veksten på landsbasis i samme periode, og som samtidig har skatteinntekter som er lavere enn 140% av landsgjennomsnittet siste tre år. Tilskuddet fordeles etter en sats på kr pr. nye innbygger utover vekstgrensen. Satsen justeres årlig med den kommunale deflatoren. Tilskuddet foreslås finansiert ved et likt uttrekk fra alle fylkenes skjønnsrammer. Basert på befolkningsveksten i perioden har utvalget beregnet at 25 kommuner vil kvalifisere til å motta særskilt vekstkompensasjon. Drammen kommune er ikke blant disse, men hvis kommunens

6 befolkningsvekst de nærmeste årene blir like høy som det ligger an til i år, vil man kunne komme inn under ordningen. 7. Skjønnsmidler i inntektssystemet Utvalget mener at en størst mulig andel av midlene bør fordeles etter faste kriterier, og at en reduksjon av skjønnsmidlene og en tilsvarende styrking av de faste tilskuddene er et skritt i riktig retning. Som omtalt i pkt. 5 foreslår utvalget at regionalpolitikken trekkes ut av skjønnsmidlene og legges inn i det nye distriktstilskuddet. I tillegg foreslås den nye vekstkompensasjonen finansiert ved overføring fra skjønnstilskuddet, samt at den spesielle kompensasjonen for endringer i inntektssystemet i perioden trekkes ut. Sistnevnte midler foreslås tilført innbyggertilskuddet. Kompensasjon for økt sats for differensiert arbeidsgiveravgift skal fortsatt ligge innenfor skjønnsordningen med en særskilt fordeling. Siden det er fylkesmennene som årlig fastsetter den enkelte kommunes skjønn, er det vanskelig å foreta en beregning av hvordan dette vil slå ut for den enkelte kommune. 8. Overgangsordningen Utvalget foreslår at dagens overgangsordning erstattes med en helhetlig inntektsgaranti for sterk nedgang (avvik fra landsgjennomsnittet) i rammetilskuddet fra et år til et annet, uavhengig av om årsaken er endring i kriteriedata, befolkningssammensetning, innlemming av øremerkede tilskudd osv. Ordningen tar utgangspunkt i Borge-utvalgets forslag til modell for nytt inntektsgaranti-tilskudd (INGAR). Grensen for avvik fra landsgjennomsnittlig vekst settes til kr 300 pr. innbygger. Det vil si at dersom veksten på landsbasis er kr 1000 pr. innbygger skal ingen kommuner ha lavere vekst enn kr 700 pr. innbygger. Finansiering foreslås gjennom et likt trekk pr. innbygger i alle landets kommuner. Endringer i det inntektsutjevnende trekk/tilskudd som følge av inntektsutjevning og endringer i rammetilskuddet som følge av endret selskapsskatt vil ikke bli kompensert gjennom INGAR. 9. Samlet virkning av Sørheim-utvalgets forslag Utvalget har foretatt en beregning av den samlede omfordelingseffekten av forslagene til endringer i inntektssystemet. I disse beregningene er det lagt til grunn en avvikling av selskapsskatten som kommunale skatt, selv om utvalget er delt i dette spørsmålet. Oppsummeringsvis innebærer er de foreslåtte endringene beregnet å gi følgende virkninger for Drammen kommune (basert på befolkningstall pr. 1. januar 2006 og skatteinntekter og rammetilskudd i 2006): Kroner pr. innbygger 1. Avvikling av skjønnskomp. Endringer i inntektssystemet INGAR inkludert finansiering Tap etter INGAR 1. årseffekt (linje 1-2) Gevinst reversert selskapsskatt og økt inntektsutjevning Tap ikke oppdatert befolkningstall Trekk skjønnsramme finansiering vekstkompensasjon Samlet gevinst uten INGAR (sum linje 1, 4, 5 og 6) Samlet tap med INGAR 1. årseffekt (linje 2 7) - 92

7 Den langsiktige gevinsten utgjør for Drammen kommune kr , mens 1. årseffekten etter finansiering av inntekstgarantitilskuddet (INGAR) blir en mindreinntekt på 5,314 mill. kr. 10. NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner Sørheim-utvalget har i sin rapport ikke vurdert endringer i utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Dette ble imidlertid gjort i Borge-utvalgets rapport i Drammen bystyret vedtok i sitt møte 31. januar 2006 høringsuttalelse til denne rapporten. Borge-utvalget foretok en fullstendig gjennomgang av grunnlaget for kostnadsnøkkelen for kommunene, og fremmet forslag om nye delkostnadsnøkler for grunnskole, sosialhjelp, barnevern, primærhelsetjeneste, pleie og omsorg og administrasjon (herunder landbruk og miljøvern). I egen delutredning som ble avgitt i mars 2005 foreslo utvalget dessuten en delkostnadsnøkkel for barnehager, men denne inngikk ikke i forslaget til ny vektet kostnadsnøkkel for kommunene. Bystyret la i sin høringsuttalelse vekt på at den foreslåtte kostnadsnøkkelen ville gi en riktigere utgiftsindeks enn dagens nøkkel, og ga sin tilslutning til forslaget. Den foreslåtte nøkkelen vil i større grad fange opp de utfordringer Drammen kommune møter bla. innenfor områdene barnevern og sosialtjenester. For Drammen ble den nye utgiftsindeksen beregnet til 0,966, mot 0,946 etter nåværende ordning (i 2005). Isolert sett ville dette gi en merinntekt på kr 414 pr. innbygger (2005-kroner). Med dagens innbyggertall ville dette tilsvare en merinntekt på nesten 25 mill. kr pr. år. Det må imidlertid nevnes at andre forslag i Borgeutvalgets rapport ville slå negativt ut for Drammen kommune, slik at den samlede effekten av var en førsteårsvirkning på kr 253, tilsvarende en merinntekt på ca. 15 mill. kr med dagens innbyggertall. Drammen bystyres høringsuttalelse av 31. januar 2006 fremgår i sin helhet av vedlegg 1. For nærmere omtale av de ulike forslagene i Borge-utvalgets rapport vises til rådmannens saksframlegg av 19. januar 2006, jfr. vedlegg Anbefaling til høringsuttalelse Som det fremgår av pkt. 9 ovenfor vil de endringer som er foreslått i Sørheim-utvalgets rapport ha forholdsvis begrensede virkninger for Drammen kommune. Etter rådmannens vil det derfor være viktig at det også gjøres endringer i kostnadsnøkkelen (utgiftsutjevningen), slik Borgeutvalget foreslo. Inntektsutjevning Drammen kommune hadde pr. november 2007 skatt pr. innbygger på 100,1% av lands-gjennomsnittet. Selv om dette nivået kan variere noe fra år til år, har trenden vært avtagende. Med et nivå rundt 100% vil virkningene av den foreslåtte oppjusteringen av inntektsutjevningen være forholdsvis marginal for Drammen. Rådmannen vil likevel på generelt grunnlag tiltrå forslaget om en skjerpet inntektsutjevning. Selskapsskatt Selskapsskatten er viktig som insentiv for å legge til rette for næringsvirksomhet. Det vurderes derfor som uheldig dersom man igjen omgjør selskapsskatten til en ren statlig skatt. Det tilrås derfor at kommunene også i fremtiden får beholde en del av selskapsskatten. Oppdaterte befolkningstall

8 For kommuner i vekst vil det være viktig at inntektssystemet raskest mulig fanger opp endringene i befolkningstallet. Rådmannen vurderer det derfor som uheldig å benytte befolkningstall pr. 1. juli året før budsjettåret som grunnlag for utgiftsutjevningen. Det anbefales derfor at dagens ordning med oppdaterte befolkningstall pr. 1. januar i budsjettåret videreføres både for inntekts- og utgiftsutjevningen. Vekstkompensasjon Den foreslåtte vekstkompensasjonen for kommuner med spesielt stor vekst i befolkningstallet vurderes som positiv. Dersom ordningen innføres er det viktig at den som foreslått finansieres gjennom trekk i skjønnsrammen, og ikke gjennom reduksjon i innbyggertilskuddet. Borge-utvalget - utgiftsutjevningen Som omtalt i pkt. 10 ovenfor er det etter rådmannens vurdering viktig at forslagene i Sørheim-utvalgets rapport kombineres med endringer i kommunenes kostnadsnøkkel (utgiftsindeks), slik det ble foreslått i Borge-utvalgets rapport i I Drammen kommune har om lag 20 prosent av innbyggerne innvandrerbakgrunn. Dette gir et stort mangfold, men også betydelige utfordringer. Inkludering i praksis er ressurskrevende. Drammen har også annen velkjent storbyproblematikk, i forhold til fattigdom, sosialhjelp, rus og barnevern. Dessuten er Drammen kommunes inntektsnivå forholdsvis lavt, sammenlignet med andre større kommuner. Det er derfor av avgjørende betydning at slike faktorer i større grad enn i dag fanges opp i inntektssystemets kostnadsnøkkel. Borgeutvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel vil, i allefall i en viss grad, representere et skritt i riktig retning, Den store andelen med innvandrerbakgrunn, og de andre storbyfaktorer som er beskrevet, gir Drammen kommune samme type utfordringer som de man finner i flere av Oslos bydeler. Oslo kommune har mottatt særskilte midler, blant annet rettet mot bedre miljø og levekår i Groruddalen. Etter rådmannens vurdering bør også Drammen kommune i større grad enn hittil tilgodeses med midler til tiltak, som er særskilt rettet mot arbeid med mangfold og inkludering. Slike midler bør tilføres kommunen utenfor inntektssystemets rammer, slik tilfellet har vært for Oslos del. Vedlegg: 1. Høringssvar av til Borge-utvalgets rapport 2. Høringssak - NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring (BYS 09/06) 3. Sørheim-utvalgets rapport: Forslag til forbedring av overføringssystemet for kommunene Legges kun frem som elektronisk vedlegg)