Fylkesmannen i Nord-Trøndelag sine lokale retningslinjer for skjønnsutøvelse gjelder fra 2017

Transkript

1 Fylkesmannen i Nord-Trøndelag sine lokale retningslinjer for skjønnsutøvelse gjelder fra 2017

2 Innhold 1. Innledning og oppsummering... 3 Revidering av retningslinjer... 3 Skjønnsmidler og formål... 3 Oppsummering av de viktigste prinsippene for skjønnstildelingen Overordnede hensyn for alle typer skjønn... 5 Forholdet mellom sentrale retningslinjer og lokale retningslinjer... 5 Behovet for stabilitet i tildeling av skjønnsmidler... 6 Tekniske feil ved beregning av rammetilskudd... 6 Tilbakeholdt skjønnsbeløp... 6 Bæreevne Kommunenes evne til å tilpasse seg en ny økonomisk situasjon... 7 Flerårig tildeling av skjønnsmidler... 7 Økonomiske problemer... 7 Hvilke saker som er egnet for bruk av skjønn... 8 Kommuner som viser sterk tilpasningsvilje blir prioritert Skjønnsformål... 9 Bundet skjønn... 9 Fri skjønnsutøvelse... 9 Kriseformål Utgifter knyttet til ressurskrevende tjenester Oppfølging av kommuner i økonomisk ubalanse - Forpliktende omstillingsplaner Prosjektmidler Fellestiltak Spesielle utfordringer Oversikt over skjønnsformål for

3 1. Innledning og oppsummering Revidering av retningslinjer Lokale retningslinjer ble sist revidert i Nord-Trøndelag i Fylkesmennene i Sør- og Nord-Trøndelag vil fra 2018 bli slått sammen, og det vil derfor trolig være behov for en revidering og harmonisering av retningslinjene når dette skjer. Fylkesmannen i Nord- Trøndelag har derfor valgt å foreta en forenklet revisjon av retningslinjene gjeldende fra I prosessen med revidering av lokale retningslinjer har vi tatt utgangspunkt i retningslinjene fra 2013 og har vurdert relevansen av disse. I prosessen har også nye skjønnsformål vært diskutert (integrering, flykninger), og om skjønnsformål kan tas ut. Det er ikke gjort vesentlige innholdsmessige endringer i forhold til retningslinjene fra I denne prosessen har vi rådført oss med en arbeidsgruppe nedsatt av KS. I denne arbeidsgruppa deltok følgende personer oppnevnt av KS: Rønnaug Aaring, rådmann Fosnes kommune Ola Stene, rådmann Levanger kommune Marit Voll, fylkesstyreleder KS Nord-Trøndelag Fylkesmannen legger sentrale og lokale retningslinjer til grunn for fordelingen av skjønnsmidler. Sentrale retningslinjer for skjønn kan hentes ut fra Kommunal- og regionaldepartementets nettsider under kommuneøkonomi og inntektssystem. Skjønnsmidler og formål Skjønnsmidlene er en del av rammetilskuddet, og har et eget definert formål innenfor inntektssystemet. Kommunaldepartementet skriver at «formålet med skjønnsmidlene er å fange opp forhold som ikke blir godt nok ivaretatt i inntektsystement og gjennom andre tilskuddsordninger. Fylkesmannen har ansvaret for å komme fram til en hensiktsmessig fordeling av skjønnsmidlene mellom kommunene i fylket». (Kilde: sentrale retningslinjer for skjønnstildelingen 2016). Fylkesmannens tildeling av skjønnsmidler begrunnes i ulike utgiftskrevende forhold eller i svingninger i inntekter. Tabellen på side 13 i dette dokumentet oppsummer de ulike skjønnsformålene i Fordeles i statsbudsjettet (høsten før budsjettår) Størsteparten av skjønnsmidler blir fordelt i forbindelse med statsbudsjettet, der fordelingen per kommune fremgår i Grønt hefte. For å komme fram til fordelingen benytter Fylkesmannen kriteriebaserte beregningsmodeller i kombinasjon med faglige, skjønnsmessige vurderinger. I skjønn som benytter beregningsmodeller blir utforming av modellene drøftet med fagavdelinger hos Fylkesmannen. Årlig konsultasjonsordning med kommunene gir innspill til disse vurderingene. Fylkesmannen kan både ta bort og legge til nye kriterier etter nærmere vurdering av behov og skjønnsramme. Innspill som ønskes vurdert for skjønn (lokale utfordringer ett eller flerårig), spesielle fokusområder for prosjektskjønn eller fellestiltak i fylket må være innkommet før Innspillene blir gjenstand for en drøfting med kommunesektoren gjennom et årlig konsultasjonsmøte i månedsskiftet august/september med rådmannsutvalget. Skjønnsbeløpet blir offentliggjort når statsbudsjettet offentliggjøres i oktober året før budsjettåret, og utbetales i budsjettåret over de ordinære terminer for rammetilskudd. 3

4 Tilbakeholdte skjønnsmidler (fordeles og utbetales i budsjettåret)) Videre holdes deler av skjønnsmidlene tilbake gjennom året, såkalte tilbakeholdte skjønnsmidler. Disse fordeles i hovedsak to ganger i året og forholdene det enkelte år vil kunne innvirke på hvordan saksgangen skal være. Siste tildeling av tilbakeholdte skjønnsmidler skjer ved innrapportering av beløp til departementet i oktober i budsjettåret, og beløpet utbetales på gjenværende terminer i budsjettåret. Skjønnsmidler knyttet til ressurskrevende tjenester, kriser og prosjekter tildeles normalt over det tilbakeholdte skjønnet. Disse skjønnsformålene er basert på søknader fra kommunene, og har følgende firster: Prosjekter: For 2017 er søknadsfristene 1. desember 2016 og 1. juni Det skal søkes via en elektronisk database. Kriser: Søknadsfrist 1. september. Frist for innrapportering av utgifter til ressurskrevende tjenester for brukere over 67 år. er 1. september Oppsummering av de viktigste prinsippene for skjønnstildelingen Fylkesmannen utøver skjønn i henhold til sentrale og lokale retningslinjer. Lokale retningslinjer drøftes med representanter fra kommunene etter nærmere prosedyrer. Bundet skjønn blir i regelen tildelt i samsvar med føringer fra departementet. Det frie skjønnet utøves i forhold til de ekstraordinære behov som til enhver tid inntreffer i nord-trønderske kommuner. Dette krever en dynamisk skjønnsmodell som ajourføres løpende. De lokale retningslinjer er derfor utformet slik at de gir nødvendig fleksibilitet til å omfordele skjønnsmidlene når behovene endres. Endringer i det frie skjønnet balanserer ut hensynet til stabilitet og behovet for å frigjøre skjønn til nye formål. Oppretting av tekniske feil og mangler ved beregning av rammetilskuddet prioriteres høyt. Skjønnsfordelingen tar utgangspunkt i kommunens bæreevne, slik at kommunal egenandel normalt må overskrides før skjønn kan utbetales. Skjønnstildelingen fritar ikke kommunen for eget ansvar for å sørge for å bygge reserver og robusthet mot svingninger i inntekter og utgifter. Skjønnsfordelingen skal være en midlertidig hjelp til kommuner som har spesielle behov. Bruk av skjønnsmidler kan på sikt ikke overstyre politiske fordelingsmål som er lagt inn i inntektssystemet. Skjønnsfordelingen for lokale utfordringer kan grovt deles inn i problemstillinger av flerårig karakter og problemstillinger av ettårig karakter. De to hovedtypene behandles metodisk forskjellig. Prosjektskjønn dekker fornying og innovasjonsprosjekter i kommunene og det skal søkes og rapporteres i en elektronisk prosjektdatabase (se Fylkesmannens nettside). Prosjektsskjønn tildeles 2 ganger i året, med søknadsfrister 1. desember og 1. juni Fylkesmannen kan i helt spesielle tilfeller fravike de generelle regler som ligger i lokale retningslinjer. I slike tilfeller skal det stilles konkrete krav til kommunen. Innspill på skjønnsformål diskuteres i et årlig konsultasjonsmøte med kommunene. Søknadsfrist for kriseskjønn er 1. september (i budsjettåret). Nærmere detaljer om regler og prosedyrer for skjønnstildeling og beregning av skjønnsbeløp fremgår av retningslinjenes kapittel 2 og 3. 4

5 Viktige tidspunkt og hendelser mai 1.juni Kommende budsjettår Føringer i kommuneproposisjonen 10. august Innspill som ønskes vurdert for skjønn (lokale utfordringer ett eller flerårig), spesielle fokusområder for prosjektskjønn eller fellestiltak i fylket må være innkommet før september 1.september oktober oktober 1.desember Januar/februar Tildeling av skjønnsmidler for påfølgende år i statsbudsjettet 1. søknadsfrist for prosjektskjønn for kommende budsjettår Inneværende budsjettår 2. søknadsfrist for prosjektskjønn inneværende år Søknadsfrist kriseskjønn for inneværende år Innmelding av antall brukere som faller utenfor toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, og utgifter knyttet til disse brukerne. Tildeling av tilbakeholdte skjønnsmidler inneværende år. (2. tildelingsrunde) Tildeling av tilbakeholdte skjønnsmidler (1. tildelingsrunde) 2 Overordnede hensyn for alle typer skjønn Forholdet mellom sentrale retningslinjer og lokale retningslinjer Sentrale retningslinjer utarbeides årlig av Kommunal- og regionaldepartementet og legger føringer for skjønnsutøvelsen. Det lokale handlingsrommet vil være begrenset innenfor rammene av sentrale føringer. De sentrale føringer kan deles i to typer. Først har vi føringer av mer generell art som angir målsettinger, mens den andre typen består av konkrete skjønnsbeløp beregnet av departementet. Når departementet har omtalt et forhold i kommuneproposisjonen om våren, og senere i året også beregner skjønnsbeløp, oppfattes dette ofte av kommunene som en konkret lovnad fra staten. I retningslinjene brukes derfor begrepet bundet skjønn som fellesnevner for skjønnsbeløp som er beregnet av departementet. Skjønn som ikke er bundet skjønn, benevnes fritt skjønn. Ved en eventuell konflikt mellom hensynet til sentrale og lokale føringer, må Fylkesmannen være tilbakeholden med å justere bundet skjønn. Det kan likevel ikke utelukkes at det kan foreligge omstendigheter som gjør at Fylkesmannen må redusere bundet skjønn. For 2017 har ikke departementet varslet noen form for «bundet skjønn». 5

6 Behovet for stabilitet i tildeling av skjønnsmidler Det er en utfordring for kommuner å foreta større justeringer av aktivitetsnivå fra ett år til neste. Variasjoner i skjønnstildelinger mellom to år bør derfor ikke være større enn at de er håndterbare i en budsjettprosess. Et motstridende hensyn er at Fylkesmannen også har et kontinuerlig behov for å frigjøre skjønnsmidler til nye skjønnsformål. Det er derfor nødvendig å bygge inn mekanismer som sikrer både ledige midler til omprioritering av skjønn, og et minimum av stabilitet. Det bundne skjønnet bør som nevnt kun unntaksvis avvike fra Kommunal- og regionaldepartementets føringer. Endringer i skjønnsnivået fra et år til et annet bør derfor foretas kun i det frie skjønnet. For å ta hensyn til behovet for stabilitet legger derfor de lokale retningslinjene begrensninger på hvor mye det frie skjønnsbeløpet kan endres i forhold til fjorårets nivå. Fylkesmannen bør derfor kun unntaksvis redusere skjønnsmidlene med mer enn 50 prosent av fjorårets nivå for fritt skjønn. Denne regelen gjelder ikke i forhold til skjønn med ettårsbegrunnelse, eller der begrunnelsen for skjønnet har bortfalt. For å oppnå dette tas det hensyn til følgende momenter: Fritt skjønn fra fjoråret som er klassifisert som skjønn med ettårig karakter, trekkes ut fra vurderingsgrunnlaget. Dette fordi denne typen skjønn skal vurderes hvert år, selv om begrunnelsen for skjønnet kan gjelde flere år. Stabilitetsregelen på 50 prosent gjelder derfor kun skjønn som har flerårig begrunnelse, mens stabilitet for ettårige skjønn ligger i en konkret vurdering av om fjorårets skjønn skal forlenges. Fylkesmannen kan unntaksvis justere nivået på det frie skjønn, dersom kommunen etter saklig begrunnelse kan sies å ligge på et feil nivå i forhold til andre kommuner. I tilfeller der det ikke er mulig å følge handlingsregelen fullt ut, søkes målet oppfylt forholdsmessig ved at stabilitetsmålet krympes til en lavere prosentandel. Bundet skjønn påvirkes ikke av disse handlingsregler, da bundet skjønn så langt som mulig følger departementets tilråding uten endringer. Tekniske feil ved beregning av rammetilskudd I noen situasjoner kan det oppstå redusert utbetaling av rammetilskudd til en kommune som følge av at det er brukt feil tallstørrelse i input-variabler, eller at beregning ut fra en ren teknisk vurdering har gitt helt feilaktig utbetaling av rammetilskudd. Denne typen feil gis en høy prioritet i skjønnstildeling. Det forutsettes at forholdet er tatt opp med departementet, og at alt er gjort for å rette opp feilen uten bruk av skjønnsmidler. Det presiseres at det her kun tenkes på den type feil der det er udiskutabelt at feilen er av teknisk karakter, og at feilen klart står i strid med hvordan inntektssystemet har ment at kommunen skal behandles. Politiske oppfatninger om feil og mangler ved inntektssystemet omfattes ikke av retningslinjenes forståelse av tekniske feil. Tilbakeholdt skjønnsbeløp Fylkesmannen skal hvert år avsette en del av skjønnsrammen til utbetaling i budsjettåret. Det tilbakeholdte skjønnsbeløpet skal dekke prosjektskjønn, kriseskjønn, og andre formål det av praktiske årsaker ikke kan tildeles i forkant av budsjettåret. Det kan også være aktuelt å fordele til prosjektskjønn og kriseskjønn i hovedfordelingen av skjønn, noe som kan medføre nedjustering i det beløp som avsettes for utbetaling i budsjettåret. Hovedfordelingen av skjønnsmidler offentliggjøres sammen med statsbudsjettet som legges fram i oktober året før budsjettåret. Hovedfordelingen av skjønnsmidler er derfor kjent når kommunene vedtar budsjettet for påfølgende år, og kommunene kjenner det skjønnsbeløp de 6

7 skal motta. Unntaket fra dette er de tilbakeholdte skjønnsmidlene, som da trekkes ut av skjønnsrammen og holdes tilbake for fordeling og utbetaling i budsjettåret. Begrunnelsen for at deler av skjønnsrammen holdes tilbake, er at det for enkelte skjønnsformål ikke foreligger oversikt over kommunenes behov i oktober året før budsjettåret. Dette er helt opplagt for krisemidler, da det kun unntaksvis vil være slik at en uventet og uforskyldt krise er kjent før budsjettåret starter. Fylkesmannen holder også tilbake skjønnsmidler til «ressurskrevende tjenester», dette fordi en ønsker å fordele skjønnsmidlene på oppdaterte opplysninger om kommunenes kostnader med tjenesten. Oversikt over kostnader foregående år foreligger først om lag 1. juni i budsjettåret (oversikt fra Sosial- og helsedirektoratet). Bæreevne Kommunenes evne til å tilpasse seg en ny økonomisk situasjon Kommunene finansieres av rammetilskudd, øremerkede inntekter og egne inntekter. Inntektene danner en ramme for størrelsen på den kommunale aktivitet. Kommunene har i hht kommunelovens regler om økonomisk balanse, plikt til å tilpasse aktiviteten innenfor rammene. Fylkesmannen må derfor være svært varsom med å bruke skjønnsmidler på en slik måte at det fritar kommunene for eget ansvar for å bygge opp robusthet og reserver i egen økonomi og tjenesteproduksjon. I gitte situasjoner kan en kommune bli utsatt for økte ufrivillige behov, eller reduserte inntekter av en slik størrelse at det på kort sikt vil være svært vanskelig å tilpasse seg til den nye situasjonen. I slike situasjoner kan omstillingsbehovet overstige kommunens bæreevne for tilpasning, og bruk av skjønnsmidler kan vurderes. Retningslinjene definerer den alminnelige bæreevnen som 2% av kommunens totale driftsinntekter. Skjønnssaker der bæreevnen er overskredet gis høy prioritet. Grenseverdien på 2% skal ikke utøves med millimetermål, men være veiledende for vurdering av sakens alvorlighet og kommunens evne til selv å finne finansiering. Fylkesmannen kan bruke skjønnsmidler også i tilfeller der kommunens bæreevne ikke er overskredet, så fremt retningslinjene åpner for dette. Flerårig tildeling av skjønnsmidler Skjønnsmidler skal normalt være av midlertidig karakter, og forutsettes brukt i en overgangsfase. Skjønnsmidlene skal «lette» kommunens arbeid med å tilpasse seg et nytt nivå. Kommuner kan derfor oppleve at skjønnsmidler trappes ned over år, selv om begrunnelsen for skjønnsmidler er uforandret. Hvis det ikke var slik, ville det etter hvert bli svært vanskelig å frigjøre midler til nye skjønnsformål. Det er også slik at hele inntektssystemet og kommunale inntektsrammer er under kontinuerlig endring, slik at et uheldig utslag det ene året kan oppveies av et gunstig utslag noen år senere. Det vil by på store praktiske vansker å holde regnskap over alle tap og gevinster over en lengre tidsperiode. Økonomiske problemer Det gis ikke skjønnsmidler med begrunnelse i at en kommune har et udekket merforbruk. Udekket merforbruk kan ha ulike forklaringer, og det kan ikke utelukkes at manglende tilpasningsevne og tilpasningsvilje er årsak til problemet. Kommuner som har kommet i en situasjon med stort udekket merforbruk kan motta skjønnsmidler til nødvendige prosesser for å komme i økonomisk balanse. En slik bruk av 7

8 skjønnsmidler forutsetter at det inngås en forpliktende omstillingsplan der kommunen forpliktes til å iverksette nødvendige omstillingstiltak for å gjenopprette økonomisk balanse. Skjønnsmidler knyttet til forpliktende plan skal alltid ha en avtalt slutt. Det kan ikke gis løfte om skjønnsmidler utover vedtatt økonomiplanperiode. Skjønnsmidler skal kun brukes til å finansiere merutgiftene som ligger i selve omstillingsprosessen. Skjønnsmidler til inndekking av selve merforbruket er kun aktuelt dersom skjønnsbegrunnelsen knyttes til et annet forhold enn selve merforbruket. Dette kan for eksempel være et tilfelle der kommunen av tekniske årsaker har fått beregnet for lavt rammetilskudd, eller at en stor uforutsigbar og uforskyldt ekstrautgift har rammet kommunen. Hvilke saker som er egnet for bruk av skjønn Det er ikke alle saker som på en god måte lar seg løse ved bruk av skjønnsmidler. I praksis er skjønnsmidlene bare en ren omfordeling mellom kommuner. Det betyr at det i praksis bare er forhold som rammer kommuner ulikt som kan avhjelpes gjennom skjønnsmidler. Et eksempel på dette er at det med dagens system ikke er noe poeng å gi skjønnsmidler i en situasjon med skattesvikt på landsbasis. En slik skattesvikt rammer de fleste nordtrønderkommunene med tilnærmet samme styrke, og en omfordeling av skjønnsmidler internt i fylket vil da gi et nullsumspill uten omfordelingseffekt. Noen søknader om skjønn kan vedrøre forhold som det er vanskelig å kontrollere opp mot situasjonen i andre kommuner. Dette åpner for en utilsiktet forskjellsbehandling ved at kommuner som beskriver en situasjon og søker om skjønn, kan oppnå bedre betingelser enn andre kommuner som har like god grunn til å motta skjønnsmidler. I slike saker bør Fylkesmannen vise stor varsomhet både i forhold til om søknaden skal avvises og i forhold til om det er mulig å innhente opplysninger om tilsvarende forhold i andre kommuner. Kommuner som viser sterk tilpasningsvilje blir prioritert Fylkesmannen mener det er riktig at sterk tilpasningsvilje skal være et fortrinn når det prioriteres mellom kommuner. Med sterk tilpasningsvilje menes noe mer enn at kommunen ikke bryter kommuneloven. Fylkesmannen antar at alle kommuner over tid har de samme muligheter til å innrette seg slik at det signaliserer tilpasningsvilje. En slik praksis vil dermed ikke gi noen uønsket omfordeling, men motivere til at alle kommuner utvikler god omstillingsvilje og gode omstillingsprosesser. For å kunne bruke denne praksisen i utøvelse av skjønn, er det viktig at Fylkesmannen måler tilpasningsvilje og tilpasningsevne etter faglige vurderinger som det er stor enighet om, både i kommunesektoren selv og i fagmiljøene. På det økonomiske området vil vi legge vekt på anbefalinger som er gitt for driftsmarginer, fondsmidler, gjeldsnivå og andre relevante måltall. Det forutsettes at måltall er synlig i kommunens plandokumenter i form av forpliktende målsettinger for kommunens økonomi og tjenester. For ordens skyld presiseres at graden av tilpasningsevne og tilpasningsvilje ikke er noe moment i skjønn som utøves i mer tekniske beregningsmodeller. For eksempel vil dette ikke være noe moment i en beregningsmodell som skal ta hensyn til ulempene ved befolkningsnedgang. Her vil skjønnsramme, variablene og beregningsmodellen avgjøre skjønnsfordelingen. 8

9 3. Skjønnsformål Bundet skjønn Bundet skjønn tildeles i regelen i samsvar med departementets beregninger av kompensasjonsbeløp. Bundet skjønn vil stort sett bestå av kompensasjoner som er bevilget for å oppheve eller dempe virkning av endringer i inntektssystemet eller av større utgiftsøkninger. Bundet skjønn vil derfor ofte ha en stabiliserende effekt på kommunenes økonomi og tjenesteproduksjon. Departementet kan unntaksvis gi verbale føringer for enkeltkommuner som legger sterke føringer også for beløpsstørrelse til en enkelt kommune. Også her vil Fylkesmannen være tilbakeholden med å justere beløp i fht departementets forventning. For 2017 har ikke departementet varslet noen form for «bundet skjønn». Fri skjønnsutøvelse For skjønnsformål klassifisert som fri skjønnsutøvelse, gjelder prinsippet om bæreevne. Bæreevne kan være definert som 2 prosent av driftsinntekt, eller etter konkret vurdering i fht prinsippet om at skjønn bare gis til kommuner med helt spesielle utfordringer. Kommuner som ikke får skjønn har da i prinsippet bæreevne. Den frie skjønnsutøvelsen kan deles inn i følgende undergrupper: 1. Lokale utfordringer (økte utgifter, inntektssvikt) Lokale utfordringer av flerårig karakter (avslutning ikke definert) Lokale utfordringer av ettårig karakter 2. Krise 3. Prosjektskjønn (innovasjon og fornying) og eventuelle fellestiltak i fylket 4. Oppfølging av kommuner i økonomisk ubalanse Størsteparten av skjønnsmidler blir fordelt i forbindelse med statsbudsjettet. Skjønnsformålene kan både være ettårig og flerårig begrunnet. Lokale utfordringer av flerårig karakter er en samlebetegnelse for skjønnsbegrunnelser som er av flerårig karakter. Lokale utfordringer dekker i denne sammenheng både ekstraordinære utgifter og inntektssvikt. Innenfor begrepet flerårig karakter vil det både være tilfeller der det foreligger en definert slutt på grunnlaget for tildeling av skjønn, og tilfeller der forholdet ikke har en definert slutt. For eksempel vil tildeling av skjønn som begrunnes i regionsenterproblematikk med ekstraordinære behov knyttet til rus og psykiatri, ikke være et forhold som har noen klar tidsmessig avgrensing. Et annet eksempel kan være en kommune som har ekstraordinære barnevernsutgifter i en periode, men det er grunn til å tro at behovet vil avta når utfordringene rundt barnet får en mer varig løsning. Fylkesmannen kan både ta bort og legge til nye kriterier etter nærmere vurdering av behov og skjønnsramme. Årlig konsultasjonsordning med kommunene gir innspill til slike vurderinger. Lokale utfordringer av ettårig karakter gjelder skjønnsformål som tildeles spesielle forhold som har oppstått i et enkelt år, eventuelt forhold som skal vurderes for et år om gangen. I skjønn som benytter beregningsmodeller skal utforming av modellene drøftes med fagavdelinger hos Fylkesmannen. I helt spesielle tilfeller kan bæreevnen defineres uavhengig av modell eller terskelverdi. Dette gjelder tilfeller der samfunns- og organisasjonsmessige forhold tilsier at det vil være svært belastende å omstille seg i den omstillingstakt som 9

10 utfordringen krever. Slik ekstraordinær vurdering forutsetter at det er forhold utenfor kommunens kontroll som har utløst situasjonen. For tildelinger som gjøres etter anbefaling fra Miljøvernavdelingen defineres bæreevne uavhengig av kommuneøkonomi. Her er det mer relevant å vurdere hvor store ulemper og bindinger nasjonal politikk legger på lokalsamfunnet. Fylkesmannen utformer og innarbeider nye kriterier som følge av analyser av kommunenes økonomi, og etter innspill og konsultasjon med kommunene. Som eksempel på mulige nye kriterier nevnes skjønn rettet mot hyttekommune, studentkommune, sykehuskommune og økonomiske forhold rundt samhandlingsreformen. Eksempelvis kommuner som opplever store utforutsette utgifter kan også være grunnlag for vurdering av skjønn. Kriseformål For å kunne ivareta kommuner som får uforutsette økonomiske utfordringer i løpet av året, skal Fylkesmannen holde igjen minst fem prosent av sin egen skjønnsramme til fordeling gjennom budsjettåret. Dette er midler som kan benyttes til alle uforutsette økonomiske utfordringer i løpet av året, inkludert til kommuner som rammes av naturskade eller andre ekstraordinære hendelser. En krise defineres i disse retningslinjer som en situasjon som er uforskyldt, uventet og som overstiger kommunens bæreevne. Endringer som er varslet i statsbudsjettet høsten før budsjettåret, er i regelen ikke å betrakte som en uventet situasjon som skal utløse skjønn. Inntektsgarantiordningen (INGAR) skal i prinsippet fange opp de største reduksjonene i rammetilskudd. I noen tilfeller baseres tildeling av skjønn på beregningsmodeller som er definert for å treffe en bestemt problemstilling, og tildele skjønn etter ensartede prinsipper. I slike tilfeller vil hensynet til bæreevne ofte være bygget inn i beregningsmodellen. Det er heller ikke alltid relevant å stille spørsmål om situasjonen er selvforskyldt og uventet. I noen saker vil det også være viktigere å sikre mest mulig lik behandling av like tilfeller. Anstrengt likviditet, ROBEK-registrering, vanskelig politisk klima for gjenoppretting av økonomisk balanse osv, er ikke definert som krise. Dette er forhold som defineres innenfor kommunens eget ansvarsområde. En annen sak er dersom et uforskyldt og uventet forhold utenfor kommunens kontroll, har utløst en økonomisk krise med påfølgende anstrengt økonomi og ROBEK-registrering. I en slik setting kan det utløsende forhold gi grunnlag for tildeling av kriseskjønn. Kommunene kan søke på kriseskjønn. I tillegg vil også Fylkesmannen følge med på utviklingen i alle nord-trønderkommunenes økonomi på et overordnet nivå, slik at også Fylkesmannen kan bidra til å finne saker som kvalifiserer for tildeling av kriseskjønn. Kriseformål vurderes alltid for ett år av gangen, slik at kriseformål aldri klassifiseres som flerårig skjønnsformål. Søknadsfristen for tilskudd knyttet til uforutsette hendelser er 1. september. Følgende praksis kan legges til grunn for vurdering av kriseskjønn: 10

11 1. En kommune kan i en 4-års periode sende søknad på kriseskjønn der kommunens egen utgift overstiger 1 mill kr. 2. Dersom kommunen søker om kriseskjønn oftere enn hvert fjerde år, gjelder den alminnelige praksis for vurdering av bæreevne. En uventet og uforskyldt krise som utgjør minst 2 prosent av driftsinntekter vil klart være en krise som skal vurderes. 3. Det forutsettes at Fylkesmannen vurderer krisen som uforskyldt og uventet. Dersom Fylkesmannen ikke har satt av tilstrekkelig midler til å innfri alle kriseskjønn over 1 mill kr, prioriteres kommuner som kan vise til at krisen overstiger 2 prosent av driftsinntekter. Kommuner som i liten grad har fått kriseskjønn tidligere år, og som definerer en krise som overstiger 1 mill kr, prioriteres høyt. Utgifter knyttet til ressurskrevende tjenester I tidligere sentrale retningslinjene er Fylkesmannen bedt om å ta hensyn til kommuner som har spesielle høye kostnader til særlig ressurskrevende tjenester, hvor dette ikke fanges tilstrekkelig opp gjennom inntektssystemet og toppfinansieringsordingen for særlig ressurskrevende tjenester. Toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester gjelder ikke for brukere over 67 år. Fylkesmannen har med bakgrunn i dette valgt å definere ressurskrevende tjenester som et eget skjønnsformål som fordeles innenfor de tilbakeholdte skjønnsmidlene. I fordelingen tas det hensyn til kostnadenes størrelse og kommunens evne til å bære ekstraordinære kostnader. Kommuner med brukere som faller utenfor toppfinansieringsordningen må melde dette inn til Fylkesmannen innen 1. september i budsjettåret. Vi ber om at kommunen spesifiserer påløpte kostnader på samme måte som i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester for påløpte kostnader året før. Disse kostnadene blir sett i sammenheng med kommunenes egenandeler for brukere innenfor toppfinansieringsordningen. Skjønnstildeling skjer dermed i etterkant av regnskapsåret vurdert opp mot kommunens faktiske påløpte kostnader foregående år. Oppfølging av kommuner i økonomisk ubalanse - Forpliktende omstillingsplaner I gruppen økonomisk omstilling inngår også skjønn til støtte av gjennomføringen av forpliktende omstillingsplaner. Et typisk tilfelle her vil være en fireårig forpliktende plan som har som mål å snu økonomien fra et udekket akkumulert merforbruk i siste regnskap, til en situasjon med økonomisk balanse og nødvendige marginer i år fire. Forpliktende plan skal utformes på en slik måte at incentivet for å overholde forpliktelsen er i behold gjennom avtaleperioden. Etter et kommunevalg bør avtale om forpliktende plan fornyes. En forpliktende plan skal ikke gå utover en økonomiplanperiode (altså de neste 4 år). Etter særskilt vurdering kan en forpliktende plan forlenges ut over fire år. Forlengelse vurderes for ett år om gangen, og betinget av at forlengelsen er nødvendig for å gi en fornuftig nedtrapping til normalt skjønnsnivå. Prosjektmidler Prosjektskjønn er tilskudd til fornying og innovasjonsprosjekter i kommunene. Prosjektskjønn kan brukes både overfor enkeltkommuner og flere kommuner i fellesskap. Gjennom en årlig konsultasjonsordning med kommunene i Nord-Trøndelag kan en identifisere spesielle satsingsområder. Søknader om skjønnstilskudd til fornyings- og innovasjonsprosjekter registreres på departementets felles søknads- og rapporteringsdatabase (ISORD) på 11

12 Det vises også til Fylkesmannens nettside. Resultatene av prosjektene skal rapporteres i den samme databasen. Søknadsfristen for tilskudd knyttet til fornyings- og innovasjonsprosjekter er 1. desember og 1. juni. Søknadsfristen for Sør-Trøndelag er 15. oktober. Vi oppfordrer kommuner som søker sammen med kommuner i Sør-Trøndelag om at søker innen 15. oktober, slik Fylkesmannsembetene får samordnet sin behandling av søknader. Prosjektene oppfylle følgende krav: Prosjektmidlene kan benyttes til fornyings- og innovasjonsprosjekter. Det skal ikke gis støtte til prosjekter som handler om utføring av kommunale driftsoppgaver, eller prosjekter som er en del av det ordinære kommunale utviklingsarbeidet. Prosjektene skal være i kommunal egenregi. Det vil si at det er kommunene selv som må initiere og drive prosjektene. For å få tildelt prosjektmidler må kommuner i søknaden kunne vise til en gjennomtenkt og realistisk prosjektplan. Kommunen må beskrive sine utfordringer godt, og kunne vise til klare målsetninger for hva de ønsker å oppnå med prosjektet. Kommunen må også begrunne valget av virkemidler/løsninger som skal testes ut i prosjektet. Fylkesmannen skal ikke gi støtte til rene næringsutviklingsprosjekter da dette vil kunne overlappe med fylkeskommunens virkemidler og skape uklarhet om ansvarsfordelingen mellom fylkesmannen og fylkeskommunen. Med mindre det ikke foreligger en ekstraordinær situasjon, skal skjønnsmidlene ikke benyttes til å støtte interne strukturelle omorganiseringer av varig karakter. Alle søknader som må behandles etter forsøksloven skal oversendes departementet. Alle prosjektskjønn undergis krav om minst 50 prosent egenfinansiering. Egen arbeidsinnsats kan føres som prosjektkostnader. Det ikke er anledning til å ta med arbeidstid for ansatte som forventes å jobbe med omstilling i det daglige arbeid. Herunder er rådmann og andre som forutsettes å skulle jobbe med omstilling til vanlig. I helt spesielle tilfeller kan kravet til 50 prosent egenfinansiering avvikes, for eksempel i situasjoner hvor prosjektet har svært stor overføringsverdi for andre kommuner, eller det dreier seg om fellestiltak for fylket. Prosjektet skal være forankret og prioritert hos kommunens ledelse. I søknadsskjemaet blir søker bedt om å bekrefte at rådmannen er orientert om søknaden. Dersom det sendes flere søknader per kommune, må søknadene prioriteres. Søknaden må inneholde et budsjett som i ettertid kan måles opp mot regnskap Prosjektsskjønn/tilbakeholdt skjønn kan benyttes til å finansiere fellestiltak i fylket hvor dette er fornuftig. Det skal alltid vurderes om et prosjekt har overføringsverdi, og prosjekter som har høy overføringsverdi skal gis høy prioritering. Det skal i regelen stilles krav til kommunen for hvordan denne overføringsverdien skal komme andre kommuner til nytte. Prosjektskjønn skal i prinsippet gis til et fåtall prosjekter som det vil være krevende å finansiere uten ekstra støtte. Fylkesmannen antar at det sjeldent vil være slik at en enkelt kommune har evne og kapasitet til flere slike prosjekter i løpet av et år. Det tildeles kun unntaksvis prosjektskjønn for beløp lavere enn kr pr søknad og pr formål. Fylkesmannen skal vurdere behovet for å melde fra til kommunen dersom det mangler vesentlig informasjon for behandling av søknaden. 12

13 Fylkesmannen utarbeider felles tildelingsbrev til kommunene. Det stilles krav om rapportering innen angitte frister. Rapportering skjer også via den elektroniske databasen. Fellestiltak Fylkesmannen kan også velge å bruke tilbakeholdte skjønnsmidler til fellestiltak i fylket. For årene har det vært prioritert å bruke skjønnsmidler knyttet til kommunereformen. Andre fellestiltak kan også finansieres ved bruk av tilbakeholdte skjønnsmidler. Eksempler på dette har vært samhandlingsreformen, folkehelse mv. For 2017 kan det være aktuelt å bruke et beløp innenfor de tilbakeholdte skjønnsmidlene til kostnader ved stor kapasitetsendring for flyktninger/asylanter/innvandring. Noen tiltak knyttet til kommunereformen vil også prioriteres. Tilbakeholdt beløp skal likevel ikke være større enn nødvendig, da tilbakeholdelse av midlene innebærer en likviditetsmessig belastning for kommunesektoren. Spesielle utfordringer Det kan tenkes helt spesielle situasjoner der en kommune har et stort behov for tilførsel av midler, uten at kommunen makter å oppfylle kravene Fylkesmannen stiller for å motta skjønn. Dette kan for eksempel være en kommune som har gått med store underskudd, som mangler en plan for gjenoppretting av økonomien, men er godt i gang med prosessen fram mot en snuoperasjon. I slike tilfeller kan det være behov for å fravike de alminnelige regler som ligger i retningslinjene. Det skal stilles konkrete krav til kommunen i et slikt tilfelle. Oversikt over skjønnsformål for 2017 Følgende skjønnsformål er vurdert som relevante i Fylkesmannens skjønnsutøvelse for Behovet for videreføring og/eller utskifting med nye formål vurderes for hvert år. Formål Metode Levekår og Beregningsmodell Flerårig regionssenter Barnevern Beregningsmodell Flerårig Mikrokommune Anbefaling Kommunalavd Flerårig, men trappes ned Nasjonalparker Anbefaling miljøavd Flerårig/Ettårig Spesielle forhold 1 Anbefaling kommunalavd Flerårig/Ettårig Rovdyr Anbefaling miljøavd Flerårig/Ettårig Flerårig befolkningstap Egen beregning. Gjelder Flerårig spesielle aldersgrupper nedgang over tid. Geografitillegg Egen beregning. Spredtbygdhet Flerårig og naturgitt risiko. Teknisk feil i inntektssystemet Korrekt beregning erstatter beregning i inntektssystement. Egenandel kan likevel være Ettårig aktuelt Beregningsmodell Ressurskrevende tjenester Krise Søknad Prosjekt Søknad Ettårig/Flerårig Fellestiltak Søknad/egen fordelingsmodell Ettårig/Flerårig Ettårig (fordeles over tilbakeholdt skjønn) 1 Gjelder kommuner med lave inntekter uten distriktstilskudd og vektstilskudd, tospråklighet (er tatt ut ), stort fall i skjønnsmidler, omstillingspakker. 13

14 FYLKESMANNEN I NORD-TRØNDELAG Steinkjer Statens hus, Strandveien 38, Pb 2600, 7734 Steinkjer Epost: fmntpost@fylkesmannen.no 14