Kvalitetsportal i skolen

Transkript

1 Grunnskolekontoret Saksframlegg Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv / /7552 Saksnummer Utvalg Møtedato 13/9 Komitè for levekår Bystyret Kvalitetsportal i skolen Sammendrag Saksfremlegget er bestilt med utgangspunkt i å vurdere åpenhet og offentliggjøring av kvaliteten mot befolkning og media. Vi viser til forankring, teoretisk bakgrunn, positive og negative konsekvenser ved kvalitetsarbeid gjennom offentliggjøring av resultater i skolene. Det vises til ulike eksempler på kvalitetsarbeid fra Oslo og andre store byer i Norge, og anbefalt løsning for skolene i Bodø kommune. Saksopplysninger Bakgrunn Etter punkt 17 i Melding om vedtak; Økonomiplan , Årsbudsjett 2015 peker bystyret på Oslo kommunes arbeid med evaluering og full offentlighet rundt resultater gjennom en kvalitetsportal. «Oslo kommune har de senere årene klart å løfte kvaliteten på opplæringen. Blant virkemidlene som har vært brukt er evaluering av skolene og full offentlighet rundt resultatene. Oslo kommune har en egen kvalitetsportal hvor det er mulig for alle å få tilgang til all relevant informasjon om skolene i kommunen. Dette har blant annet bidratt til at skoler med hovedsakelig minoritetsspråklige elever nå er blant landets beste hva angår resultater i norsk. Bystyret mener kunnskap i skolen krever kunnskap om skolen, og ber derfor rådmannen fremme en sak med forslag til etablering av en egen kvalitetsportal for skolene i Bodø». En orientering om hvordan vi skulle jobbe med en kvalitetsportal ble sendt ut til politikerne høsten I medbestemmelse mellom grunnskolekontoret og fagforbund ble det avtalt at forslag til saksfremlegg skulle sendes til høring i forkant av ferdigstillelse medio februar. Et forslag til sak ble sendt de ulike forbund til høring med et ønske fra oss om høringsfrist til Utdanningsforbundet har kommet med en høringsuttalelse (vedlagt). Forslag om to elementer som burde være nevnt er tatt til følge. Skolelederforbundet har ingen formell høringsuttalelse, men deres tips om å utdype pugging og drilling til de nasjonale prøver er tatt til følge. Side25

2 Forhold til lovverk For at kommunen selv skal kunne vurdere kvaliteten på sine grunnskoler følges først og fremst opplæringsloven. I opplæringsloven står det: Ansvarsomfang Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Som ein del av oppfølgingsansvaret skal det utarbeidast ein årleg rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa, knytt til læringsresultat, fråfall og læringsmiljø. Den årlege rapporten skal drøftast av skoleeigar dvs. kommunestyret, fylkestinget og den øvste leiinga ved dei private grunnskolane. I stortingsmelding nr. 31 ( ) Kvalitet i skolen står det at «Kvalitet i grunnopplæringen kjennetegnes av i hvilken grad de ulike målene for grunnopplæringen i samfunnsmandatet faktisk virkeliggjøres.» Stortingsmeldingen henviser til formålsparagrafen for grunnopplæringen, opplæringsloven for øvrig, forskriftene, læreplanens generelle del. Meldingen vektlegger skolens ansvar for elevenes generelle oppvekst i samfunnet men presiserer også at elevene skal ha et godt faglig utbytte av opplæringen og mestre grunnleggende ferdigheter som et fundament for å nå de høye ambisjonene om å virkeliggjøre samfunnsmandatet. Vurderinger Teoretisk bakgrunn for åpenhet og offentliggjøring av skoleresultater: Accountability og ansvarliggjøring i skolen. Begrepet accountability brukes om en større grad av ansvarliggjøring gjennom offentliggjøring i debatter for å høyne skolers kvalitet. Både forskere og politikere har vært opptatt av skolekvalitet og politikere i mange land har tro på ansvarliggjøring for å forbedre kvaliteten (Langfeldt & Hopmann 2008). Det tenkes at den enkelte skoleleder og lærer på skolen vil oppleve en større grad av ansvarlighet når skolens resultater blir offentliggjort, noe som også er tilfelle. «Teaching to the test» som fenomen er spesielt kjent fra USA og knyttes til et nasjonalt tiltak gjennom kongressen i 2001 «No child left behind act». Det ble rettet stor oppmerksomhet på at elevene skulle ha forventet progresjon spesielt i grunnleggende ferdigheter i lesing, over tid. En nøye ansvarliggjøring av skoleledere og lærere fulgte i farvannet av testresultater der lærere og skoleledere måtte vise at deres elever presterte. Gode lærere og ledere kunne bli flyttet som insentiver for forbedring eller skoler som ikke oppnådde forventede resultater kunne avvikles. Side26

3 En synkende rangering for norske skoleelevers gjennomsnittsprestasjon i PISA-målinger har utløst et skred av mediedebatt om skolens påståtte kvalitetsproblem» skriver Elstad (2008). «Accountability-tankegangen siver inn i norsk forvaltning gjennom nye former for styring og kontroll og med et særlig fokus på skolen som ansvarlig institusjon» (Langfeldt & Hopmann 2008). Positive konsekvenser. Offentliggjøring av resultater etter nasjonale prøver kan øke ønsket om å yte ekstra, fokusere spesielt på de ferdigheter og den faglige kunnskap elevene blir målt på. «Nasjonal prøve i lesing inneholder oppgaver om å finne informasjon i tekster, tolke og forstå tekster og reflektere over og vurdere teksters form og innhold». Den mest brukte leseprøven Carlsten har testet lesehastighet og enkel ordforståelse av litterære tekster. Hvis offentliggjøring av resultatene etter nasjonale prøver i lesing fører til mer trening i lesing knyttet til ulike fag kan det isolert sett sees på som en positiv endring og som redskap til et nødvendig utviklingsarbeid. Også elever vil kunne påvirkes direkte når resultater blir offentliggjort. Elever kan fortelle at de gjerne strever litt og viser til konkurranseinstinkt når det gjelder skoleprestasjoner; «Vi vil jo gjerne bli bedre enn elevene på naboskolen» (Oda, 14 år). Negative konsekvenser. Når ulike aktører i skolen har sterke insentiver til å oppnå gode resultater vil offentliggjøring av disse, og spesielt de nasjonale prøver kunne føre til uønsket endringer i atferd på skolene. «Lavt presterende elever kan bli holdt borte fra prøvene, ressurser kan allokeres i uforholdsmessig grad til de fagene som prøves, elevene kan trenes uforholdsmessig mye i stoff som har stor sannsynlighet for å etterspørres ved prøvene, lærerne kan hjelpe elevene til å svare riktig under prøvene og i ekstreme tilfeller kan det foretas ren juksing med resultater» (Bonesrønning og Strøm, 2003). Fritak fra prøvene skal skje etter nøye vurdering i de tilfelle der en elev ikke har pedagogisk utbytte av prøven, og da skal enkeltvedtak fattes. Allikevel fritas svært varierende antall elever på ellers sammenliknbare skoler. Graden av fritak avhenger av skoleleders og lærernes holdninger og profesjonelle skjønn eller deres mangel på kunnskap om fritaksreglene. I Magnus Marsdals kritikk i «Kunnskapsbløffen» (2011) viser han til anonyme intervjuer i norske kommuner der offentliggjøring skjer på skolenivå at det legges press på både skoleledere og lærere for at skolen skal prestere godt. Svakheten i Marsdals bok er det lave antall intervjuobjekter og at de er anonyme, men innholdet har bidratt til utstrakt skoledebatt. Marsdals intervjuobjekter viser lærere som føler seg presset til å jukse, hjelpe elevene under prøven, frita eller sende hjem elever på prøvedagene for at gjennomsnittet på klassetrinnet skal være akseptabelt når det offentliggjøres. Elever gruer seg til prøvene og foresatte til svakt presterende elever uttrykker ønske om å holde barna hjemme for å unngå at de skal bidra til at gjennomsnittet på skolen synker (Marsdal, 2011). Aftenposten omtaler i sin lederspalte fra 17. januar 2013 skoleforskeren Christian W. Beck sin analyse av sammenhengen mellom fritak og resultater ved 29 Osloskoler. Hans funn viser at skoler som fritar en stor andel elever fra de nasjonale prøvene får bedre resultater enn skoler som fritar få elever, og sår med det igjen tvil om at offentliggjøring av resultater viser et reelt bilde av situasjonen. Lederspalten viser også til en undersøkelse fra Respons Analyse der bare seks prosent av rektorene mente skolepolitikerne i deres kommune aktivt bruker prøvene til å gjøre skolen bedre, og syv av ti mener at offentliggjøring handler mer om sammenlikning og rangering. Side27

4 Formålet med alle de nasjonale prøvene er «å vurdere i hvilken grad skolen lykkes med å utvikle elevene sine ferdigheter. Informasjonen fra prøvene skal brukes som grunnlag for kvalitetsutvikling på skoler, hos skoleeier og på regionalt og nasjonalt nivå, samt styrke arbeidet med underveisvurdering» (Udir.no). Drilling eller pugging til de nasjonale prøvene er kritisert, og et debattert tema. Etisk sett bør det drøftes blant pedagoger om det er rett eller galt å øve til prøvene. Dersom elever på 5 trinn på nasjonal prøve må sitte i 90 minutter uten å få hjelp, kan det jo være godt for dem å ha øvet på å tåle både tidsaspektet og graden av selvstendighet. Når en prøve er digital kan elevene være tryggere i situasjonen ved å ha øvet litt først; Hvis noen elever er dyktigere enn andre til å logge seg inn på en maskin, trene på en gammel prøve, klare å scrolle opp og ned i tekstbildet for å få oversikt over oppgavene, kan det virke urettferdig i forhold til andre elever som ikke har øvet. Men hvem ytes størst grad av rettferdighet? Kan øving være betryggende for å mestre selve prøvesituasjonen? Kan det sees på som positivt eller negativt hvis en lærer driller elevene i å lese ulike tekster, sjangre slik at de er vant til å svare på alt fra faktaspørsmål til spørsmål om skjult budskap eller om stemningen i en tekst? Gerd Fredheim, tidligere foredragsholder i lesekompetanse ser helt uproblematisk på den type drilling. På et foredrag om lesing her i Bodø våren 2011 sa hun, «Jeg forstår godt at lærere driller elevene i lesing», sa hun. «Spesielt hvis det er for å få gode resultater hvem vil ikke ha gode lesere da?». Hun presiserte selvsagt at det å øve barn opp i å lese ulike tekster og i å skulle ha god forståelse av en tekst er viktig helt fra første trinn. Nasjonal status per i dag Skoleporten viser i dag tall og informasjon på kommunenivå åpent for alle. Informasjon og tallmateriale på skolenivå legges ikke ut av Utdanningsdirektoratet i Skoleporten. Etter offentlighetsloven sender de på etterspørsel alle fakta og tall som ikke er taushetsbelagt. Det vil si der hvor elevtallet er så lavt at man vil kunne ha innsyn på individnivå. For Bodø kommune vil mellom 4 og 8 skoler ha så små årskull at vi ikke kan offentliggjøre resultater fra disse. Grunnskolepoeng som regner et snitt av standpunkt og eksamenskarakterer gir et bilde av sluttresultater på den enkelte skole. Nasjonale prøver viser elevenes prestasjoner i noen av de grunnleggende ferdighetene som lesing og regning, samt at prøvene i regning og engelsk også viser digitale ferdigheter. Resultater på Elevundersøkelsen gir informasjon om elevers sosiale og fysiske læringsmiljø, trivsel, elevdemokrati, motivasjon og grad av opplevd mobbing. Arbeid med kvalitet i Bodøskolen Bodø kommunes strategiplan for har et tydelig verdisyn og har flere fellestrekk med prinsippene for opplæringen i læreplanens andre del; Læringsplakaten. Gjennom grunnskolekontoret skal skoleledergruppene og personalet på skolene jobbet tett samlet i løpet av de neste fire årene for å nå målsetningene om solid kunnskap og gode ferdigheter, både faglig og sosialt, samt med elevenes bevissthet om egen læringskompetanse. En konkret måling av all kvalitet i skolen er utfordrende. Å sikre en realisering av skolens totale samfunnsmandat, altså i hvilken grad skolen produserer elever som over tid klarer seg godt i samfunnet, er vanskelig å tallfestes på et tidlig tidspunkt. Over tid vil gjennomføringsgraden av videregående skole kunne brukes som en kvalitetsindikator som delvis peker tilbake på at grunnskolen har fungert godt, men andre forhold i samfunnet og innenfor videregående skole spiller Side28

5 også inn. Høy grad av suksess gjennom hele skoleløpet bør kunne gi bedre betingelser for samfunnsmestring. I tillegg til resultater som foreligger nasjonalt, vil Bodø kommune jobbe med å nå målene i sin fireårige strategiske plan. God klasseledelse gjennom arbeid med støttende relasjoner, struktur og rutiner, læringskultur samt forventninger og motivasjon er redskaper som vil utvikle elevenes faglige resultater og deres sosiale kompetanse. Grunnskolekontoret i Bodø tar i dag i bruk ulike verktøy for å følge, sjekke og utvikle hvordan det jobbes systematisk på skolene med samtlige satsingsområder. I noen grad fremkommer indikasjoner på kvalitet gjennom tallfestet materiale, i form av resultater på prøver, eksamen og spørreundersøkelse om læringsmiljø, men det er ikke åpenhet for hvilke resultater den enkelte skole har til enhver tid. Noen momenter: Årlig tilsyns- og utviklingsbesøk på skolene av skoleadministrasjonen, samt en ekstern rektor, undersøker flere forhold rundt skolens praksis og resultater. Gjennom en rapport får skolen tilbakemelding om hva tilsynet har observert og råd om videre arbeid. I en årlig rapport om tilstand og ressursbruk synliggjøres informasjon om læringsresultater gjennom eksamen og nasjonale prøver samlet for kommunen, dog ikke for den enkelte skole. Elevenes læringsmiljø måles årlig på 7. og 10. trinn gjennom elevundersøkelsen. Resultater indikerer hvordan tilstanden er i forhold til faktorer som trivsel, motivasjon, medvirkning. Tall rundt frafall på videregående tas i også i betraktning. Viktige funn og tendenser som fremkommer etter tilsyn i skolene drøftes og videre arbeid med å fremme gode læringsresultater og arbeid mot mobbing vises til. Rapporten presenteres for, og kan være gjenstand for drøfting i kommunestyret årlig. Andre momenter. Drøfting av nasjonale prøver i skoleledermøter, oppmuntring til resultatoppfølging lokalt. Dybdedykk for å sikre oppfølging av enkelte lovparagrafer som 9a eller 2.8 Temamøter, kompetanseheving og ulike nettverk bidrar også til å sikre utvikling. Skoleledernettverk I Bodø kommune er skolelederne fordelt på fem nettverk, der hvert nettverk har valgt en rektor som deltar i rektorplangruppe sammen med undervisningssjefen og skolefaglige rådgivere. Både i plangruppen og i nettverkene drøftes blant annet tiltak for skoleutvikling, planarbeid og kvaliteten i skolen. Analyseverktøyet til Utdanningsdirektoratet. Ståstedsanalysen og organisasjonsanalysen, samt skoleeieranalysen har foreløpig ikke vært i bruk i Bodø kommune men vurderes som nyttig i et fremtidig kvalitetsarbeid. Eksempler utenfra Bystyret har i sin bestilling bedt administrasjonen om å se til Oslo kommune sin kvalitetsportal og det har vi gjort. Også i andre kommuner i Norge har vedtatt offentliggjøring av resultater og vi viser til ulike eksempler. Internasjonalt har vi eksempler på at Finland som er anerkjent for sine svært Side29

6 gode skoler ikke har nasjonale prøver og heller ikke offentliggjør resultater på skolenivå. I USA har det over flere tiår vært fokus på både testing og offentliggjøring av resultater som et redskap for ansvarliggjøring og arbeid med å heve kvaliteten på skolene. Osloskolen. I bystyrets verbalforslag om etablering av en egen kvalitetsportal for skolene i Bodø påpekes det at «Oslo kommune har klart å løfte kvaliteten på skolen gjennom evaluering og full offentlighet rundt resultatene på den enkelte skole gjennom en kvalitetsportal. Osloskolen har i de seneste årene hatt mange ulike satsingsområder og stor grad av utviklingsarbeid». Osloskolens kvalitetsportal omtaler skolen innenfor følgende områder: Årsmelding er skolens tekstlige omtale av innsats og resultater på strategiske hovedområder Nøkkeltall gir en samlet oversikt over fakta om skolen, rammebetingelser og ressursbruk Resultater informerer om elevenes læringsutbytte og læringsmiljø på utvalgte indikatorer. Man kan ved å studere tallmateriale i portalen fra en utvalgt skole i Oslo finne ut noen tall om læringsresultater, for eksempel vises det i vedlagt eksempel at 19.2 % elever har nådd nivå 3 på nasjonal prøve i lesing på 5. trinn. Det viser ikke hvor mange elever som ligger under eller nær kritisk grense, altså på nivå 1. Av resultater om læringsmiljø oppgis tallfestet materiale fra et utvalg spørsmål i elevundersøkelsen for eksempel om elever opplever å bli forstyrret av bråk og uro, og av at andre kommer for sent eller hvorvidt de opplever å få hjelp av lærerne og kjenner til sine kompetansemål. Vedlagt eksempel fra en tilfeldig valgt 1-10 skole i Oslo, Oppsal skole. Osloskolen utarbeider et nytt styringssystem, med en åpen del som vil endres noe for å nå flere målgrupper. «Ut fra dette ser UDE et behov for at Kvalitetsportalen fremstilles med ny funksjonalitet, nytt design og enklere brukergrensesnitt for å sikre at det blir formidlet klar og god informasjon til ulike målgrupper på en profesjonell og brukervennlig måte» (Oslo kommune, 2012). I den nye portalen vil det vises til gjennomsnittstall for resultater fra de nasjonale prøvene. Trondheim. Partiet Høyre lanserte i fjor sin egen kvalitetsportal Bystyret i Trondheim i løpet av høsten har vedtatt å offentliggjøre resultater fra eksamen og nasjonale prøver framover i sin kvalitetsmelding. Bergen. I kvalitetsmeldingen for skolene i Bergen kommune i 2011 står det at «byrådsavdelingen arbeider med å tilrettelegge en nettbasert kvalitetsportal der resultater fra de enkelte skolene og Bergensskolen samlet skal presenteres. Målet med kvalitetsportalen er at skoler, skoleeiere, foreldre, elever, media og andre interesserte enkelt skal kunne få tilgang til relevante nøkkeltall for bergensskolen». Tromsø. Byrådet ønsker i sin tiltredelseserklæring å bruke resultater i arbeidet for at hver skole skal bli best mulig. Skolelederne holdes ansvarlig for resultater, det vil forsøkes med foreldrestyrte skoler der representanter fra skolens ledelse, ansatte, foreldre, elever og folkevalgte er involvert. Åpenhet er en forutsetning for å styrke skolen og «Byrådet vil arbeide for å offentliggjøre mest mulig informasjon om Tromsøskolen, for å stimulere til at skoleledelsen, foreldrene og samfunnet bidrar til å gjøre skolen bedre» (Byrådserklæring, Tromsø 2010) Side30

7 Konsekvenser/Kostnader Opprettelse av en digital kvalitetsportal samt drift av denne vil kreve en økonomisk økning eller omrokkering av midler i budsjettet. Antydningsvis kan man tenke at kostnadene vil fordele seg på - Eventuelt kjøp og leie av ekstern portal Etableringskostnad 1-2 millioner - Ekstern teknisk drift av portalen - Registrering eller generering av informasjon, opplysninger og resultater årlig. - Konklusjon og anbefaling Gjennom saksfremlegget kommer det fram en vurdering av fordeler og ulemper ved en kvalitetsportal som skal offentliggjøre resultater på skolenivå. Grunnskolekontoret utarbeider konkrete målindikatorer for innholdet. Det vil være nødvendig å skjerme de små skolene i tråd med personvern og barns rettigheter. Hva som vil foreligge i tallmateriale og hva som skal frem gjennom tekstbaserte kommentarer bør utvikles løpende i samarbeid med rektorene. Alternativ med en egen samleportal, med økonomiske utgifter til dette, anbefales ikke. Det vil være mulig å basere seg på bruk av kommunens nye nettportal (Borgerportalen). Forslag til innstilling Rådmannen foreslår at offentliggjøring av informasjon om skolen, resultater og øvrig beskrivelse av skolenes kvalitet legges inn i Bodø kommunes nye portal, på hver av skolenes hjemmesider som fast punkt på menyen. Rolf Kåre Jensen rådmann Arne Øvsthus kommunaldirektør Saksbehandler: Marit Kristin Ekkernes Side31

8 Trykte vedlegg: Utdanningsetaten, Kvalitetsportal Osloskolen eksempel Bilder fra arbeid på rektormøtet Strategiplanen Høringsuttalelse fra utdanningsforbundet Kilder: Bonesrønning og Strøm (2003): Skolekvalitet og resultatstyring: Utfordringene for datainnsamling og evaluering. Elstad, E, Langfeldt, G. Hopmann, S. (2008): Ansvarlighet i skolen Politiske spørsmål og pedagogiske svar. Cappelen akademisk forlag Marsdal, M.E, (2011): Kunnskapsbløffen, Forlaget Manifest. Tromsø, (2011): Tiltredelseserklæringen - Politisk plattform for det borgerlige byrådet i Tromsø Oslo Kommune, (2012): Nytt system for presentasjon og oppfølging av styringsinformasjon, Oslo kommune, Side32

9 Side33

10 Side34

11 Side35

12 Side36

13 17/2013 Høring skoleportal Bodø Saksfremlegg sendt fra Grunnskolekontoret. Høringsfrist mandag 18. februar. Vedtak: Styret i Utdanningsforbundet Bodø ønsker å gi disse tilbakemeldingene til høringen: Godt saksfremlegg Rangering av fordeler og ulemper lagt frem på en god måte Flott at Årlig tilstand og ressursbruk er med som en positiv faktor Utdanningsforbundet Bodø mener at Bodø kommune allerede har gode hjelpemidler for å vurdere skolene. Vi kunne blitt bedre på infobiten om den enkelte skole, noe som er positivt med skoleportalen i Oslo Moment som kan tas med i arbeid med kvalitet i skolen: Kvalitetssikring ligger i at man får et veilederkorps knyttet opp til skolen Burde kanskje vært nevnt: I dagens kvalitetsarbeid er det lagt opp til: o Nettverk blant skoleledere o At vi bruker interne ressurser på forskjellige temaer Styret i Utdanningsforbundet Bodø er prinsipielt imot at det skal legges ut resultater av nasjonale prøver. At det på hjemmesiden til Bodø kommer frem et samlet resultat fra Bodøskolene er helt ok. Nasjonale prøver er et analyseverktøy for lærere/skoleledelse. Den er ikke egnet til å si den fulle sannheten om hvor gode elevene samlet sett er. Mvh Anita Karlsen Nestleder/HTV Utdanningsforbundet Bodø Tlf Mob Side37