Unntatt offentlighet

Transkript

1

2 Unntatt offentlighet

3 Innholdsfortegnelse Innholdsfortegnelse... 3 Sammendrag Innledning Bakgrunn, organisering og mandat Avgrensninger Om rapporten og kilder Bakgrunn Mål og indikatorer Målhierarki med eksempel fra jordbruket Indikatorer med eksempel fra jordbruket Resultatkjede Kort om miljøprogram Kartlegging av miljømål, miljøtilstand, virkemiddelbruk og datakilder Føringer for miljøinnsats og miljørapportering i jordbruket Nasjonale miljømål og internasjonale forpliktelser Internasjonale indikatorer for jordbruk og miljø Kartlegging og vurdering av dagens rapporteringssystem Hvem rapporterer og hvordan Hva er muligheter og begrensninger i dagens system med rapportering Målene Indikatorene Forvaltningen og dagens rapportering på virkemiddelbruk Datakildene Systemet for rapportering Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø 3

4 4 Evaluering av resultatrapportering for kulturlandskapstiltak i Regionale miljøprogram Dagens rapportering på kulturlandskap Utfordringer knyttet til rapportering på kulturlandskap fra RMP Anbefalinger knyttet til framtidig rapportering RMP kulturlandskap Framtidig rapporteringsstruktur Miljøtema, mål og indikatorstruktur Miljøtema Miljømål Indikatorer Ambisjonsnivå for implementering av ny rapporteringsstruktur Anbefalinger fra arbeidsgruppa Forslag til ny rapporteringsstruktur Forslag til implementering av ny rapporteringsstruktur VEDLEGG Foto forside: Oskar Puschmann, Johan Kollerud og Nono Dimby 4 Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø

5 Sammendrag Rapporten foreslår en rapporteringsstruktur for miljøprogramsatsingen i jordbruket som omfatter miljøtema, programmål og et sett med nasjonale aktivitetsindikatorer. Forslag til rapporteringsstruktur framgår av tabeller i kapittel 6. Miljøprogram er innrettet mot miljøtiltak som gjennomføres av aktive jordbruksforetak. Forslagene innebærer en videreutvikling av dagens resultatrapportering fra miljøprogram som kan bidra til å synliggjøre jordbrukets samlede miljøinnsats gjennom miljøprogram. Det er i tillegg foreslått at det framover bør jobbes mer systematisk med indikatorer som sier noe om effekt av tiltak og av miljøtilstand i jordbruket. Miljøtemaene er først og fremst ment for å synliggjøre hvilke områder som omfattes av miljøprogramsatsingen. Forslag til miljøtema er: Kulturlandskap, Biologisk mangfold, Kulturmiljøer og kulturminner, Tilgjengelighet og friluftslivsverdier, Avrenning til vassdrag, Plantevernmidler, Utslipp til luft og Økologisk produksjon. Det er foreslått noe mer konkrete programmål og indikatorer for å stryke mål- og resultatoppfølgingen. Nytt fra tidligere er at målene og indikatorene i større grad synliggjør hva som er faktiske miljøutfordringer og tiltak som gjennomføres, at de sier noe om ønsket retning på utviklingen og at det settes et tidspunkt for mål fram i tid. Forslagene er forsøkt harmonisert med nasjonale miljømål og indikatorer, inkl. internasjonale forpliktelser, og innenfor rammen av mer overordnede landbrukspolitiske mål for miljøområdet i jordbruket. Det er i tillegg foreslått at det jobbes videre med å sette mer konkrete resultatmål for enkelte satsingsområder. Disse målene foreslås satt av de forvaltningsnivå som har virkemidler og ressurser som kan innrettes mot måloppnåelse. Det er foreslått et sett med nasjonale indikatorer for hvert programmål. Indikatorene skal favne like type tiltak og innrettet med tanke på mest mulig helhetlig rapportering på tvers av virkemidler og forvaltningsnivå. Indikatorene er innrettet mot hvilke miljøprodukter aktive jordbruksforetak leverer. Det foreslås både kvantitative og kvalitative indikatorer, bl.a. for å hindre skeivmåling og for å få et mer balansert bilde på miljøinnsatsen. Forslagene innebærer bl.a. en mer detaljert rapportering for biologisk mangfold og kulturmiljøer og kulturminner enn tidligere. Det er foreslått indikatorer som rapporteres hvert år fra søknadssystemene og hvert fjerde år, som i større grad vil kreve nærmere analyser. Nærmere analyser for å bedre resultatoppfølgingen forutsetter geografisk rapportering av tiltak. Det er også behov for å gjennomføre utvalgsundersøkelser for bedre å kunne si noe om kvalitet på gjennomføring av tiltak. Enkelte indikatorer kan tas i bruk i dag, andre trenger videreutvikling for å kunne tas i bruk i full bredde. Det er bl.a. behov for å videreutvikle søknadssystemer for å kunne ta ut relevante rapporteringsdata og avklare rammer for utvalgsundersøkelser. Det er foreslått at miljøprogramsatsingen videreføres som fireårige programperioder, bl.a. fordi dette samsvarer godt med nasjonale miljømål som i stor grad er innrettet rundt år Forslagene til programmål innebærer derfor også at målene bør gjelde fram mot 2020, og at det tas en helhetlig gjennomgang av miljøprogramsatsingen i Det bør tas sikte på en underveisevaluering i forbindelse med rullering av miljøprogrammene, dvs. i Arbeidsgruppa mener bruk av indikatorer på miljøtilstand og analyser av utviklingstrender vil være mest relevant i tilknytning til evalueringer av virkemiddelbruk i forbindelse med rullering av Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø 5

6 programmene. Dette vil gi mulighet for å se resultatindikatorer fra miljøprogramsatsingen i sammenheng med mer overordnede miljøtrender. Det vil være mer forvaltningseffektivt å rapportere på miljøtrender og miljøanalyser i forkant av rulleringer, altså hvert 4. år (8.år, 12. år ). Nytt Nasjonalt miljøprogram skal vedtas av LMD etter samråd med avtalepartene våren Det anbefales at forslagene til ny rapporteringsstruktur innarbeides i Nasjonalt miljøprogram Det er foreslått at faglige og økonomiske rammer for nasjonale evalueringer/gjennomganger av miljøprogram bør fastsettes tidligere enn før for å få en større planmessighet i resultatoppfølgingen, herunder mer tid for oppfølging i fht. FoU-miljø. Forvaltningen bør lage en plan for implementering av rapporteringssystemet med indikatorene som er foreslått. Øvrige aktører som rapporterer på miljøvirkemidler i jordbruket bør også ta sikte på tilrettelegge sin rapportering på miljøprogram i tråd med foreslått rapporteringssystem. Forslagene er utarbeidet av en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Landbruks- og matdepartementet (ledelse), Miljøverndepartementet, Norges Bondelag og Norsk Bonde og Småbrukarlag. Statens landbruksforvaltning har vært sekretær for gruppa. Forvaltning og fagmiljø har vært trukket inn i prosessen. Evaluering av kulturlandskapsrapportering for Regionale miljøprogram inngår i rapporten (kapittel 4). Rapporten avleveres til avtalepartene i forkant av jordbruksoppgjøret Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø

7 1 Innledning 1.1 Bakgrunn, organisering og mandat I jordbruksoppgjøret 2011 ble det bestemt å nedsette en partssammensatt arbeidsgruppe som skulle foreslå en felles rapporteringsstruktur for miljømål, virkemiddelbruk og indikatorer for miljøoppnåelse. Mandatet for arbeidsgruppa fremgår av boks nedenfor. I tillegg ble det i jordbruksoppgjøret bestemt at det som en del av evalueringen av Regionale miljøprogram skulle legges vekt på en plan for bedre resultatrapportering av tiltak i prioriterte kultturlandskap og kulturmiljøer, samt tiltak for biologisk mangfold, eksempelvis kystlynghei og slåtteeng/slåttemyr. (Prop. 126S ( ) Jordbruksoppgjøret 2011 endringer i statsbudsjettet for 2011 m.m. s. 107). I følge brev av fra Landbruks- og matdepartementet til Statens landbruksforvaltning kan disse arbeidene ses i sammenheng og behandles derfor under ett i denne rapporten. Rapportering på kulturlandskapstiltak i Regionale miljøprogram er behandlet i kapittel 4. Arbeidsgruppa har bestått av Frode Lyssandtræ (leder, Landbruks- og matdepartementet, LMD), Lajla White (Miljøverndepartementet, MD), Finn Erlend Ødegaard (Norges Bondelag, NB) og Einar Meisfjord (Norsk Bonde- og Småbrukarlag, NBS). Turid Vollmo har vært sekretær for arbeidsgruppa, sammen med Kaja Killingland og Turid A. Trötscher (Statens landbruksforvaltning, SLF) Det har vært fire møter i arbeidsgruppa. I tillegg ble det arrangert et seminar 28. oktober 2011 med formål å få innsikt i hva som finnes av data og verktøy som kan brukes for å få en bedre rapportering på jordbruk og miljø. 1 Relevante fagmiljø har kvalitetssikret innhold og gitt innspill underveis i arbeidet, nærmere bestemt utvalgte ressurspersoner fra Fylkesmannen, Riksantikvaren (RA), Direktoratet for naturforvaltning (DN), Klima og forurensingsdirektoratet (Klif), Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Norsk institutt for skog og landskap, Bioforsk, Statistisk Sentralbyrå (SSB) og Budsjettnemda i jordbruket (BJ). 1.2 Avgrensninger Arbeidsgruppa mener mandatet har vært omfattende. Det har derfor vært behov for å gjøre noen avgrensninger underveis på hvilke målområder og indikatorer dette arbeidet omfatter. Arbeidet er avgrenset til å foreslå et system for resultatrapportering på virkemidler med miljøformål rettet mot jordbruksforetak. Innenfor dette arbeidet har det derfor vært mest aktuelt å vurdere hvordan miljøprogram i jordbruket er innrettet med tanke bedre mål og resultatrapportering for miljøprogramsatsingen. Det vises til nærmere omtale av miljøprogram i kapittel 2.3. Dette innebærer at forslag til rapportering på en del miljømål i jordbruket utgår i dette arbeidet. Eksempel på dette er jordvern, der det er forvaltningen som er målgruppe for dagens landbrukspolitiske virkemidler (Planog bygningsloven og Jordlova). Arbeidsgruppa har lagt vekt på å foreslå indikatorer på aktivitetsnivå. Med dette menes indikatorer som sier noe om omfang og kvalitet på tiltak som gjennomføres innenfor de prioriteringer og vilkår som er satt i miljøvirkemidlene. Indikatorer på beregnet miljøeffekt av tiltak eller indikatorer på 1 Foredragene fra seminaret finnes på SLFs hjemmesider under nasjonalt miljøprogram. Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø 7

8 miljøtilstand i naturen/landskapet er ikke prioritert innenfor dette arbeidet. Det vises til nærmere omtale av indikatorer i kapittel 2.2 og 3.2. Mandat Et overordnet mål med arbeidet er å bidra til en god kobling mellom mål og tiltak på miljøområdet i jordbruket som grunnlag for en målrettet virkemiddelbruk. Arbeidsgruppa skal foreslå en enhetlig rapporteringsstruktur som omfatter miljømål, miljøtilstand, virkemiddelbruk og måloppnåelse. Jordbruket påvirker en lang rekke miljøfaktorer både positivt og negativt. Arbeidsgruppa skal konsentrere arbeidet til miljøtema hvor det er virkemidler over jordbruksavtalen. Arbeidsgruppa har i oppgave å gi en oversikt over databaser for miljøregistreringer, kartinformasjon, overvåkingssystemer og virkemiddelbruk. Arbeidsgruppa skal foreslå hvordan denne informasjonen kan kobles sammen, slik at det kan gi en bedre rapportering på miljømål, miljøtilstand og utvikling i jordbruket, samt på effekter av tiltak. Gruppa skal vurdere hvilke forhold som begrenser ønsket rapportering og peke på eventuelle forhold som bør forbedres, eksempelvis når det gjelder tilgang på data. I dette ligger det også å vurdere dagens miljøindikatorer og å foreslå eventuelle nye indikatorer som kan aggregeres og gi informasjon om utvikling i miljøtilstand og effekter av tiltak i jordbruket. I arbeidet skal det også tas hensyn til internasjonal rapportering, og norske forpliktelser på miljø- og landbruksområdet. Det bør i størst mulig grad legges opp til at det er samsvar mellom nasjonal og internasjonal rapportering, slik at dobbeltarbeid unngås. Arbeidet skal munne ut i en rapport til avtalepartene i jordbruksforhandlingene. Rapporten skal omfatte anbefalinger til formidling av rapporteringen, herunder ett forslag til rapporteringskanal (SSB, SLF, budsjettnemda for jordbruket osv.). Gruppa skal vurdere alternative løsninger til rapporteringsstruktur ut fra ulike ambisjonsnivå. Økonomiske og administrative konsekvenser for de ulike alternativene skal synliggjøres så langt som mulig. Arbeidsgruppas sammensetning Arbeidsgruppa består av en representant fra Norges Bondelag, en representant for Norsk Bonde og Småbrukerlag, en representant fra Miljøverndepartementet og en representant fra Landbruks- og matdepartementet. Landbruks- og matdepartementet leder gruppa. Statens landbruksforvaltning (SLF) er sekretariat for arbeidsgruppa, og innhenter nødvendig kompetanse fra fagmiljøer, miljødirektorat og underliggende etater. Frist for ferdigstilling av rapport fra arbeidsgruppa er 15. februar Om rapporten og kilder Kapittel 2 omhandler noen teoretiske og metodiske utfordringer og perspektiver knyttet til mål, indikatorer og resultatrapportering på jordbruk og miljø. Det gis også en kort oversikt over relevante miljøvirkemidler i jordbruket. I kapittel 3 vurderes dagens system for rapportering i lys av de mål, indikatorer og tilgjengelige datakilder som er relevante i forhold til arbeidsgruppas forslag. Kapittel 4 vurderer særskilt dagens rapportering for kulturlandskapstiltak i Regionale miljøprogram og peker på behov for endringer for å bedre resultatrapporteringen, jf. eget oppdrag. 8 Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø

9 I kapittel 5 foreslås ny rapporteringsstruktur, med en endelig anbefaling fra arbeidsgruppa til jordbruksoppgjøret 2012 i kapittel 6. Kildehenvisninger gis i form av fotnoter underveis i rapporten. Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø 9

10 2 Bakgrunn Et hovedformål med rapportering på jordbruk og miljø er å si noe om hvordan miljøretta tiltak som settes i verk i jordbruket virker i forhold til politiske miljømål (resultatrapportering). I Meld. St. 9 Landbruks- og matpolitikken. Velkommen til bords, heretter kalt landbruksmeldinga, blir det pekt på behovet for å videreutvikle indikatorer og gode rapporteringssystemer, slik at effektene av tiltak og virkemidler bedre kan måles og synliggjøres. I dette kapitlet kommer vi inn på noen teoretiske og metodiske utfordringer og perspektiver knyttet til mål, indikatorer og resultatrapportering på jordbruk og miljø. Det gis også en kort oversikt over miljøvirkemidler i jordbruket som er relevante i forhold til gruppas anbefalinger. 2.1 Utfordringer knyttet til miljørapportering i jordbruket Forholdet mellom landbruk og miljø er sammensatt i den forstand at landbruket både skaper og vedlikeholder miljøverdier (naturmangfold, kulturarv) og kan true miljøet (forurensning). I landbruksmeldinga blir det pekt på at Landbrukets påvirkning på miljø avhenger av en rekke sammenhenger i naturen og bønders selvstendige beslutninger om produksjonsvolum, metoder, gjødselbruk osv. Det er vanskelig å sette miljømål i landbruket som lar seg måle i naturen og landskapet, og samtidig isolerer effektene av tiltak fra andre prosesser og påvirkninger. (s. 224). Flere forhold gjør rapportering utfordrende. For det første er det vanskelig å isolere og måle miljøeffekter av selve jordbruksaktiviteten, siden denne aktiviteten bare er en av flere faktorer som påvirker miljøtilstand. Dette kan være alt fra klimatiske forhold til andre aktiviteter og prosesser enn landbruk, som endringer innenfor industri, reiseliv, bosetting osv. For det andre er det vanskelig å isolere og måle hvordan virkemidler påvirker jordbruksaktiviteten, ettersom det er også er andre forhold enn offentlige regler, tilskudd og informasjonsvirksomhet som er av betydning for bønders jordbrukspraksis. Det europeiske miljøbyrået (EEA) har utviklet en analysemodell for å beskrive og forstå forholdet mellom jordbruk og miljø (Figur 1) 2. Figuren viser nettopp at koblingen mellom politikk med mål og tiltak og effekter på miljø er utfordrende fordi det er mange andre forhold som også påvirker miljøtilstanden 3. Å måle samfunnseffekter av vedtatte virkemidler i jordbruket er derfor svært utfordrende. I figuren er det også gitt noen eksempler i parentes på indikatorer som brukes i EU for å si noe om utviklingen under de fem ulike områdene. 2 Agriculture and environment in EU-15 - the IRENA indicator report. EEA Report No 6/ Den europeiske analysemodellen behandler ikke tema kulturminner/kulturmiljø, som i andre europeiske land ikke er en del av miljøforvaltningen 10 Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø

11 Respons Faktorer som påvirker landbrukspraksis Politikk (areal med økonomisk støtte, vernede områder, hva regnes som god agronomisk praksis) Markedssignaler (markedsandeler, priser, inntekter) Teknologi og ferdigheter (kunnskapsnivå bønder) Holdninger Samfunnseffekt Landbrukets andel i samfunns-/globalt miljø Habitater og biodiversitet (landbrukspåvirket) Naturressurser (landbrukets andel av klimautslipp, nitrat) Landskapsvariasjon Drivkrefter Landbrukspraksis Bruk av innsatsvarer (forbruk mineralgjødsel) Arealbruk (Endringer) Trender for landbruksdrift (intensiv/ekstensiv, areal økologisk Tilstand Landbruksspesifikk Habitater og biodiversitet (fuglebestander i jordbrukslandskap) Naturressurser (jordkvalitet, nitrater i vann) Landskap (dyrkingsmønster, elementer i jordbrukslandskapet) Innvirkning Både skadelige og fordelsmessige prosesser Forurensing (nitrogenbalanse) Utarming av jord og vannressurser (jorderosjon) Bevaring og forbedring av miljøet (verdifulle naturtyper og kulturmiljøer) Figur 1Modell over forhold som påvirker kobling mellom landbruk og miljø Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø 11

12 2.2 Mål og indikatorer Rapportering på jordbruk og miljø handler om å kunne si noe om hvordan utviklingen går i forhold til noen mål. Det eksisterer miljømål på ulike nivå, og det er dermed nærliggende å snakke om et målhierarki Målhierarki med eksempel fra jordbruket I dette arbeidet velger vi å skiller vi mellom følgende type mål: Regjeringens samfunnsmål Miljøverndepartementets miljømål: Resultatområder og miljømål (MD) Landbrukets miljømål (sektormål, delmål): Mål i landbruksmelding og miljøstrategi (LMD) Effektmål (virkemidler) Programmål (mål for avgrensede program med virkemidler): Mål i miljøprogram Resultatmål (mål for tiltak): Mål med avgrensede miljøvirkemidler I en ideell prosess der man ønsker å bedre koblingen mellom mål og tiltak er det anbefalt å følge en hierarkisk fremgangsmetode som ser på hva man ønsker å oppnå og hvordan man kan komme seg dit. Dette er viktig for å kunne se hvilke tiltak som må iverksettes for å oppnå de ønskede målene. 1) Kartlegging og analyse hvor er vi nå? 2) Målstruktur hvor skal vi? 3) Strategi og gjennomføring hvordan når vi ønskede mål? 4) Ressursallokering Hvilke ressurser må brukes for å komme i mål? 4 Vi gjengir ikke alle samfunnsmålene her, men peker på at Miljøverndepartementet har innført nye resultatområder fra 2012 (se figur 2) 5. Dette innebærer et klarere skille mellom miljøområder og virkemiddel, med mer vekt på økosystemer. Vi kommer tilbake til miljømål og indikatorer som anses som relevant for jordbruket i kapittel 2.4 og i videre vurderinger i rapporten. Figur 2 Miljøverndepartementets resultatområder fra Kilde: SSØ 12/2010, 2. opplag 5 Prp. 1S ( ) Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak), Det kongelige Miljøverndepartement 12 Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø

13 Relevansen av samfunnsmålene for dette arbeidet er at forslag til rapporteringsstruktur bør være harmonisert med Regjeringens miljømål og indikatorer slik at rapportering på landbrukets sektoransvar blir ivaretatt. Det vises til nærmere omtale av miljømål (MD og LMD) i kapittel Relevante effektmål i denne utredningen I denne utredningen er det mål for Nasjonalt miljøprogram som er det mest nærliggende eksempelet på programmål. Miljøprogramsatsingen skal være innrettet slik at nasjonale mål og internasjonale forpliktelser på miljøområdet blir ivaretatt. Mål på dette nivået er nærmere knyttet til resultat av den samlede virkemiddelbruken i programmet, enn samfunnsmålene, som i større grad skal favne helheten i landbrukets miljøinnsats. Eksempelvis er miljøprogram med virkemidler innrettet mot jordbruket og jordbruksforetak, og ikke skogbrukere, forvaltning, matindustrien osv. I tillegg til mål i Nasjonalt miljøprogram er det egne miljømål knyttet til nasjonale virkemidler, regionale miljøprogrammer med tilskuddsordninger og kommunale tiltaksstrategier med SMIL. Disse er igjen tenkt å virke i retning av målene i nasjonalt miljøprogram og omtales derfor ikke her. Mål på dette nivået, som kan knyttes mer direkte til enkelte virkemidler enn programmål, velger vi å kalle resultatmål. Resultatmål er knyttet til hva man vil bruke penger, informasjonstiltak osv. på innenfor en programperiode, dvs. forventet resultat av planlagte tiltak. Et eksempel er at et fylke vil prioritere tiltak som fører til økt skjøtsel av kystlynghei Indikatorer med eksempel fra jordbruket En indikator skal belyse om en utvikling går i riktig retning i forhold til et satt mål, men er ikke utfyllende i å beskrive hele utviklingsbildet. Det er derfor viktig at indikatoren er konkret og godt forankret i målstrukturen, så det man faktisk måler på er den utviklingen man ønsker å undersøke nærmere. Det er også viktig at indikatorer er basert på data som er dokumenterbare og belyser sammenheng mellom innsats og effekt. Indikatorer på innsatsfaktorer, eksempelvis penger eller forvaltningens prioritering av arbeidsinnsats vil kun belyse forvaltningsmessige effekter. Andel kroner brukt på miljøtiltak sier derfor ikke noe om effekter i naturen og landskapet av pengebruken. Det er ikke vanlig å operere med indikatorer på samfunnsmål fordi de er overordnede og komplekse. Indikatorer for jordbrukets bidrag til en miljøtilstand sammenlignet med andre sektorer finnes. Slike indikatorer er imidlertid vanskelig å koble til vurdering av resultat av planlagte tiltak. For å kunne bruke en indikator aktivt, er det også fornuftig å sette et måltall for ønsket utvikling. Et måltall konkretiserer indikatoren ved eksempelvis å si noe om hva som ligger i opprettholdelse, 6 Kilde til teori (kap og 2.2.2) om målhierarki og indikatorer er hentet fra Anette P. Simonsen, kurs om indikatorer og resultatmåling, Bistandstorget september Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø 13

14 økning, reduksjon, ved at man kan si noe om hvilket nivå noe skal økes/opprettholdes med. Dette kan være prosentvis eller konkrete tall. Et måltall er ment som et verktøy som kan gi føringer på om for eksempel en satsing følger den utviklingen som er ønsket eller ikke. Innenfor jordbruket er det satt slike måltall for bl.a. økologisk jordbruk (15 prosent av matproduksjon og matforbruk skal være økologisk innen 2020). I arbeidet med å foreslå en rapporteringsstruktur er det en sentral utfordring å finne indikatorer som i størst mulig grad kan si noe om effekter av virkemiddelbruken i miljøprogram. En ideell indikator for nasjonalt miljøprogram ville være hvilke miljømessige effekter man ser i et område der bønder har gjennomført ulike tiltak. Dette kan eksempelvis være dokumentert reduksjon i forurensingen fra jordbruket til vassdrag i de områdene det er gjennomført tiltak. Som nevnt innledningsvis er dette vanskelig å avgrense og dokumentere. Spørsmålet blir derfor hvor langt ut i en resultatkjede (se Figur 3) det er rimelig å operere med indikatorer for miljøprogramsatsingen. Dette må både vurderes ut fra et årsak-virknings perspektiv og et kost-nytte perspektiv, dvs. hvilke indikasjoner på resultat er det som mest sannsynlig skyldes offentlig virkemiddelbruk, og hvordan kan man si noe om indikasjoner på resultater på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Mål og indikatorer for miljøprogram er nærmere vurdert i kapittel Resultatkjede Resultatkjeden 7 er en forenklet modell som beskriver hvordan ulike aktiviteter omformer innsatsfaktorer til produkter eller tjenester som er rettet mot eksterne brukere og samfunnet. Her skilles det mellom brukereffekter og samfunnseffekter. Politiske mål er som oftest innrettet mot hva man ønsker av samfunnseffekter, mens programmål er innrettet mot brukereffekter. Eksempel på innsatsfaktorer i denne sammenheng er tilskuddene eller rådene jordbruksforetak mottar for å gjennomføre aktiviteter. Tjenestene eller produktene som jordbruket leverer får en eller flere effekter utenfor selve jordbruksvirksomheten både tilsiktede og utilsiktede for et lokalmiljø og i siste innstans samfunnet. De tilsiktede samfunnseffektene tilsvarer vanligvis det overordnete målet med tiltaket, mens med de tilsiktede brukereffektene menes effekter hos brukerne i et lokalmiljø som er direkte resultat av tjenestene som utføres av jordbruksforetak. Under vises et eksempel på hvordan dette kan se ut mht kulturlandskap. Innsatsfaktorer Aktiviteter Produkter/tjenester Brukereffekter Samfunnseffekter Ulike tilskudd til verdifulle kulturlandskap Skjøtsel av verdifulle kulturlandskap Arealer åpnes, verdifulle områder holdes i hevd Økt tilgjengelighet, opplevelses - kvalitet i lokalmiljøet Bevaring av ressursgrunnlaget i jordbruket, levende bygder Figur 3 Resultatkjeden 7 Resultatmåling: Mål- og resultatstyring i staten, DFØ. Rapport SSØ 12/2010, 2.opplag, her med eksempelkjede for kulturlandskap 14 Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø

15 Effekter er normalt resultat av flere aktiviteter og tjenester, og jo lengre ut i resultatkjeden man er, desto lenger tid tar det før resultatene vises. Det kan også være vanskelig å påvise hvilke effekter som har en direkte kobling til aktivitetene og tjenestene, der parallelle resultatkjeder griper inn i hverandre. Dette gjelder spesielt på miljøområdet, der som nevnt uttallige faktorer spiller inn, og til og med kan maskere effekten av konkrete tiltak som gjøres i jordbruket. Modellen nedenfor viser målhierarki, resultatkjede og nivå på indikatorbruk satt opp i en vertikal modell. 8 Tabell 1 Modell over målhierarkiet og resultatkjede MÅL RESULTATKJEDE INDIKATORER Samfunnsmål Programmål Målgruppe bør være med Resultatmål Samfunnseffekt Brukereffekt Sum av resultater fra produkter/tjenester nedenfor Vanskelig å framskrive resultat Produkter/tjenester Sum av resultater fra planlagte aktiviteter Indikator på høyere nivå Indikator på lavere nivå Viser til enkeltresultatene Aktiviteter Alle aktivitetene SLF/FM/kommune/bønder gjør for å nå målet Innsatsfaktorer 2.3 Kort om miljøprogram I følge mandatet skal dette arbeidet omfatte et rapporteringssystem knyttet til virkemidler over jordbruksavtalen, dvs. i hovedsak økonomiske virkemidler. De mest sentrale virkemidlene hører til innenfor jordbrukets miljøprogramsatsing som omfatter virkemidler på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Figur 4 viser strukturen i miljøprogram og mer konkret hvilke type virkemidler som inngår i 8 Anette P. Simonsen, kurs om indikatorer og resultatmåling, Bistandstorget september Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø 15

16 miljøprogram. Vi har også valgt å vise tilskuddsordninger under Miljøverndepartementets budsjett som er relevante innenfor jordbruket, men der det ikke stilles krav om å ha et jordbruksforetak for å kunne motta tilskudd (grå bokser). Miljøvirkemidlene i jordbruket er innrettet på følgende måte: Bønder unnlater å gjøre negative inngrep. Tilskudd gis som en kompensasjon for driftsmessige ulemper dette medfører, eksempelvis at åkerholmer ikke skal fjernes, at grøfter ikke skal lukkes og at kornareal ikke pløyes om høsten (endra jordarbeiding). Generelle tilskudd. Bønder driver arealer som er ønskelig å ivareta ut fra miljøhensyn. Tilskudd gis som driftsmessige ulemper dette medfører, eksempelvis at de skjøtter bratt areal der dette er definert som et regionalt viktig kulturlandskap. Generelle tilskudd. Bønder gjennomfører tiltak utover det som regnes som ordinær jordbruksdrift. Tilskudd gis for eksempel til restaurering og skjøtsel av slåttemark, istandsetting av freda og verneverdige bygninger, og etablering og vedlikehold av fangdammer. Spesielle tilskudd. I tillegg til tilskudd regulerer også lovverket hva som kan/ikke kan gjennomføres av driftstiltak i jordbruket (eks. forskrift knyttet til gjødselbruk og -spredning). For å få utbetalt fullt produksjonstilskudd og RMP-tilskudd forutsettes det at jordbruksforetak har et system for kvalitetssikring av at ulike lover og regler overholdes, samt oppfølgingsplan ved avvik. Miljøplan Bønder får kunnskap om hva som er miljøvennlig drift og hvordan dette best gjennomføres i praksis. Dette består av virkemidler som bl.a. skal bidra til at bønder får informasjon om ulike miljøtiltak (informasjons- og utviklingstiltak, klimaprogrammet, utviklingstiltak økologisk). Dette bør også ses i sammenheng med hva forvaltning og rådgivningstjenesten bidrar med av kunnskap om miljøtiltak ut mot bønder. 16 Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø

17 Nasjonalt miljøprogram Programmet gir prinsippene som skal gjelde for den nasjonale miljøsatsingen i landbruket og gi mer spesifikke rammer for de regionale miljøprogrammene Nasjonalt Regionalt Kommunalt Hvert foretak Areal- og kulturlandskapstilskudd Regionale miljøtilskudd (RMP) Spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) Bondens miljøplan Tilskudd til dyr på beite Kulturlandskap Kulturlandskap Tilskudd til bevaringsverdig storfe Biologisk mangfold Forurensning Tilskudd til økologisk landbruk Kulturmiljøer og kulturminner Planlegging og tilrettelegging Informasjons og utviklingstiltak, miljø og klima Tilgjengelighet og friluftsliv Miljøkrav knyttet til produksjonstilskudd Avrenning til vassdrag Verdensarvområdene Plantevernmidler og avfall Utvalgte kulturlandskap i jordbruket Tilskudd til kulturminneskjøtsel, fylkeskommune og sameting Tilskudd til prioriterte arter Tilskudd til utvalgte naturtyper Tilskudd til kulturminneskjøtsel via riksantikvaren Tilskudd til kulturminneskjøtsel via kulturminnefondet Figur 4 Strukturen i miljøprogram. Blå bokser er LMDs virkemidler, grå bokser er MDs virkemidler Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø 17

18 2.3.1 Kartlegging av miljømål, miljøtilstand, virkemiddelbruk og datakilder Vurderinger og forslag i denne rapporten er som nevnt avgrenset til struktur for rapportering på resultat av miljøprogramsatsingen. Som ledd i dette utredningsarbeidet er det imidlertid også forsøkt å gjøre en mer helhetlig kartlegging av miljømål, miljøtilstand, virkemiddelbruk og relevante datakilder for miljørapportering i jordbruket. Denne kartleggingen framgår i to tabeller i vedlegg. De deler av kartleggingen som vi mener har vært relevant for å foreslå en framtidig struktur for rapportering på miljøprogramsatsingen er trukket inn, omtalt og vurdert nærmere i selve rapporten. Kartleggingen kan forøvrig gi et mer samlet bilde på miljøinnsats og mulige datakilder knyttet til rapportering på jordbruk og miljø. Den kan eventuelt også videreutvikles og benyttes som kunnskapsgrunnlag for framtidig arbeid med å styrke mål- og resultatstyringen i jordbruket på miljøområdet. Kartleggingen er i stor grad basert på innspill som kom i forbindelse med arbeidsgruppas seminar 28. oktober , men med en del tilføyelser. Kartleggingen har vært på kvalitetssikring i relevante fagmiljø. 2.4 Føringer for miljøinnsats og miljørapportering i jordbruket Føringer for miljørapportering ligger i de overordna nasjonale miljømålene (MD) og landbrukspolitiske miljømål (LMD). I tillegg vil internasjonale forpliktelser gi føringer både på innsatsnivå og behovet for rapportering Nasjonale miljømål og internasjonale forpliktelser Nasjonale miljømål (MD) og indikatorer som vurderes som relevant for jordbruket som sektor generelt om miljøprogram spesielt er gjengitt i Tabell 2. 9 Foredragene fra seminaret finnes på SLFs hjemmesider under nasjonalt miljøprogram. 18 Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø

19 Tabell 2 Nasjonale miljømål og indikatorer relevant for jordbrukssektoren RELEVANTE NASJONALE MILJØMÅL INDIKATORBRUK Levende hav og kyst/livskraftige elver og innsjøer Ingen vannforekomster skal nedklassifiseres (bli dårligere) som følge av økt tilførsel av næringssalter eller partikler fra ny aktivitet, jf. kravene i vannforvaltningsforskriften. De nasjonale tilførslene av næringssalter og partikler til kystvann og ferskvann som er preget av overgjødsling eller nedslamming skal reduseres til et nivå som sikrer god kjemisk og økologisk tilstand innen utgangen av Andel av kystvann og ferskvann som står i fare for nedklassifisering som følge av tilførsler av næringssalter Giftfritt miljø Risiko for at utslipp og bruk av kjemikalier er årsak til skade på helse og miljø skal minimeres Risikoindikator for potensiell eksponering for helse og miljøfarlige kjemikalier Stabilt klima Norge skal fram til 2020 ta på seg forpliktelsen om å kutte de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp i Gjennom Klimameldingen og Klimaforliket er det slått fast at det er realistisk å ha et mål om å redusere utslipp i Norge med mill. tonn CO2-ekvivalentar i forhold til referansebanen slik den er presentert i nasjonalbudsjettet for 2007, når skog er inkludert i tråd med eksisterende regelverk under Kyotoprotokollen. Nasjonal utslippsstatistikk fordelt på sektorer Verdifulle kulturminne og kulturlandskap Areal brukt til landbruk skal være bærekraftig forvaltet innen 2020 Det årlige tapet av verneverdige kulturminner og kulturmiljø og automatisk freda arkeologiske kulturminne skal ikke overstige 0,5 prosent innen Fredede bygninger, anlegg og fartøy skal ha ordinært vedlikeholdsnivå innen Mangfoldet av naturtyper i kulturlandskapet skal tas vare på eller gjenopprettast innenfor sitt naturlige utbredelsesområde, og slik at alle arter forekommer i levedyktige bestander. Det genetiske mangfoldet og viktige økologiske funksjoner og tjenester skal tas vare på. Det er ikke utviklet egne indikatorer Årlig tap av kulturminne i jordbrukets kulturlandskap og SEFRAK-registrerte bygninger i utvalgte områder (%) Årlig tap av og skade på automatisk freda arkeologiske kulturminne i utvalgte område og etter årsaksforhold Antall sikra automatisk freda arkeologiske kulturminner. Andel fredede bygninger og anlegg med ordinært vedlikeholdsnivå (%) Antall restaurerte naturtyper, trua naturtyper og utvalgte naturtyper i kulturlandskapet Antall lokaliteter i bruk/god hevd m/skjøtselsplan (egne forvaltningsmål for utvalgte naturtyper og prioriterte arter) Et representativt utvalg av naturtypene i kulturlandskap skal vernes for kommende generasjoner og verneverdiene i verneområdene skal opprettholdes eller gjenopprettes Areal og andel av vernet areal (inkl. årlig endring). Antall og del av verneområde med forvaltningsog/eller skjøtselsplan Aktivt friluftsliv Alle skal ha mulighet for å drive friluftsliv som helsefremmende, trivselskapende og miljøvennlig aktivitet i nærmiljøet og i naturen ellers Andel av bosteder, skoler og barnehager i et utvalg byer og tettsteder som har trygt og tilgjengelig leke- og rekreasjonsareal innen 500 meters avstand Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø 19

20 Landbrukets miljømål fremgår i ny landbruksmelding, med overordnet mål om bærekraftig landbruk og delmål knyttet til økologisk produksjon og forbruk, beskyttelse av arealressursene, produksjon av miljøgoder, sikring av naturmangfoldet, klimautfordringene-landbruket en del av løsningen og reduksjon av forurensingen fra jordbruket. Matsikkerhet Landbruk over hele landet Økt verdiskapning Bærekraftig landbruk Økt bærekraftig matproduksjon Sikre bruk av landbruksarealer Konkurransedyktige verdikjeder og robuste enheter Beskytte arealressursene Trygg mat og fullverdig kosthold Styrke og bidra til sysselsetting og bosetting Gode kompetansemiljø Produksjon av miljøgoder Sikre naturmangfold Ivareta forbrukerinteresser Politikk tilpasset regionale muligheter og utfordringer Konkurransedyktige inntekter Klimautfordringene landbruket en del av løsningen Norge som konstruktiv internasjonal aktør Videreutvikle Norge som matnasjon Redusere forurensningen fra jordbruket Figur 5 Mål for landbruks- og matpolitikk 10 I følge landbruksmeldingen skal Landbruks- og matdepartementets miljøstrategi fortsatt danne grunnlaget for det samlede overordnede mål og resultatstyringsarbeidet på miljøområdet i landbruks- og matpolitikken. Særlig relevante miljømål i strategien som er knyttet til virkemiddelbruk i miljøprogramsatsingen er å sikre landbrukets kulturlandskap i hele landet, bidra til et rikt og variert friluftsliv, opprettholde matvaresikkerhet og et bærekraftig landbruk gjennom bruk og vern av landbrukets genetiske ressurser, forvalte mangfoldet av kulturminner og kulturmiljøer i landbruket, bidra til å sikre en god økologisk tilstand i vannforekomstene, opprettholde Norges høye beskyttelse av helse og miljø på plantevernmiddelområdet, begrense utslipp til luft og 15 prosent matproduksjon og matforbruk. 10 Meld. St. 9 Landbruks- og matpolitikken. Velkommen til bords 20 Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø

21 Miljøprogramsatsingen har som mål å styrke miljøarbeidet i landbruket og å synliggjøre miljøinnsatsen. Hovedformålet er å sikre et åpent og variert jordbruks- og kulturlandskap og å sikre et bredt utvalg av landskapstyper, særlige verdifulle biotoper og kulturmiljøer ivaretas og skjøttes, samt bidra til at jordbruksproduksjonen fører til minst mulig forurensing og tap av næringsstoffer. Delmålene i Nasjonalt miljøprogram er: Ivareta prioriterte kulturlandskap Ivareta biologisk mangfold Ivareta kulturhistoriske miljøer og kulturminner Sikre tilgjengelighet og friluftslivsverdier Hindre avrenning til vassdrag Hindre utilsiktet spredning av plantevernmidler og sikre en god avfallsinnsamling Nasjonalt miljøprogram 2008 gjelder for perioden Programmet er under rullering og nytt program for perioden skal godkjennes av LMD etter samråd med avtalepartene vår Dette vil legge rammene for miljøprogramsatsingen for 4 år fram i tid. Internasjonale forpliktelser som kan knyttes opp mot miljøprogram i jordbruket er EUs Nitratdirektiv og EUs rammedirektiv for vann (vanndirektivet), FNs klimakonvensjon, den europeiske landskapskonvensjonen, kulturminnekonvensjoner og konvensjonen om biologisk mangfold. MD og LMD har innarbeidet hensynet til internasjonale miljøforpliktelser i sine mål. EUs nitratdirektiv er rettet mot landbruket og har som mål å redusere forurensningen av vannforekomster som følge av utslipp av nitrogen fra landbruket. Forpliktelsene i forhold til Nordsjødeklarasjonene gjennomføres for landbrukets del i stor grad gjennom oppfølging av nitratdirektivet. Målsettingene i Nordsjødeklarasjonen og nitratdirektivet om reduksjon av nitrogenutslipp er ennå ikke nådd, og det er behov for å øke innsatsen for ytterligere å redusere avrenning av nitrogen fra jordbruket. Rammedirektivet for vann (Vanndirektivet) legger føringer for jordbrukets innsats knyttet til vannmiljø. Vannforskriften er den norske gjennomføringen av Vanndirektivet. Dette er et av EUs viktigste miljødirektiver, og er banebrytende for norsk vannforvaltning. Hovedmålet er å sikre beskyttelse og bærekraftig bruk av vannmiljøet, både vassdrag, grunnvann og kystvann. Forskriften har som mål at man i alle vannforekomster minst skal opprettholde eller oppnå god tilstand eller godt potensial i tråd med nærmere angitte kriterier. Miljømålet i direktivet er å beskytte og om nødvendig forbedre tilstanden til vannforekomstene slik at man sikrer bærekraftig bruk, det vil si at avviket fra naturtilstanden ikke skal være større enn at økosystemet fremdeles fungerer. Dette konkretiseres ved at det utvikles klassifiseringssystemer for de ulike vanntyper. FNs Klimakonvensjon er en av de internasjonale miljøavtalene fra FN-toppmøtet i Rio de Janeiro i Konvensjonen legger vekt på føre-var-prinsippet og har som endelig mål en stabilisering i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren som skal forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Kyotoprotokollen er en oppfølging av Klimakonvensjonen. Den trådte i kraft i Protokollen inneholder spesifiserte utslippsforpliktelser for industrilandene i perioden En ny norsk klimamelding ventes framlagt for Stortinget sommeren Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø 21

22 Den europeiske landskapskonvensjonen har som formål å verne, forvalte og planlegge landskap og organisere europeisk samarbeid på disse områdene. Konvensjonen omfatter alle typer landskap; by- og bygdelandskap, kyst- og fjellandskap. Den tar ikke sikte på å hindre endringer, men å påvirke endringene i en retning som folk ønsker. Konvensjonen legger særlig vekt på landskapet der folk bor og arbeider og der barn vokser opp. Norge har godkjent konvensjonen og er forpliktet til å følge opp på en rekke områder, bl.a. ved å integrere landskap i politikk på områder som kan ha direkte eller indirekte innvirkning på landskap, herunder jordbrukslandskapet. Konvensjoner på kulturminneområdet er Granadakonvensjonen om bygningsarven fra 1985, Vallettakonvensjonen om den arkeologiske kulturarven fra 1991 og Farokonvensjonen om kulturminners verdi for samfunnet fra Sistnevnte flytter fokus fra de tekniske prinsipper for hvordan kulturminnene skal bevares som gjenstander, til de menneskene vi bevarer dem for. Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) har som formål å bevare det biologiske mangfoldet, bærekraftig bruk av biologiske ressurser og en rimelig og likeverdig fordeling av fordelene som følger av utnyttelsen av genetiske ressurser. Målet for 2010 om å stoppe tapet av biologisk mangfold er ikke nådd og nytt mål er nå satt til Når det gjelder oppfølgingen av konvensjonen for biologisk mangfold i Europa/EEA er det EUs biodiversitetsstrategi (vedtatt i 2011) som legges til grunn for indikatorarbeidet. Jordbruksrelevante indikatorer er, antall og utbredelse av utvalgte arter (Fugleindeks), genetisk diversitet hos husdyr høyverdig natur jordbrukslandskap, areal der driften potensielt støtter biologisk mangfold, arealet under biodiversitetsstøttede landbruksmiljøordninger og nitrogenbalanse. I følge Direktoratet for naturforvaltning må det utvikles egnede norske indikatorer ved å tilpasse/videreutvikle disse indikatorene Internasjonale indikatorer for jordbruk og miljø Internasjonale rapporterings behov legger også føringer for rapportering på jordbruk og miljø. Det kan også trekkes erfaringer fra arbeid med internasjonalt indikatorarbeid når det skal foreslås et bedre system for rapportering på miljø i jordbruket. Internasjonalt rapporteres det på jordbruk og miljø både til OECD, FAO og EU. I de senere åra har internasjonal rapportering blitt mer koordinert gjennom det europeiske miljøbyrået (EEA). Per i dag er 32 land medlemmer i EEA, deriblant Norge gjennom sin deltagelse i EØS. EEA har som oppgave å sammenstille, analysere og formidle informasjon om miljøstatus og utvikling i Europa, om hvilke krefter som driver utviklingen samt virkningen av iverksatte miljøtiltak slik at beslutningstakere på alle nivåer kan fatte informerte beslutninger. EIONET er det europeiske nettverket for miljøinformasjon og observasjon som knytter EEA til miljøekspertisen i medlemslandene. EIONET står sentralt i EEAs arbeid med å fremskaffe miljøinformasjon. Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) er nasjonalt knutepunkt for den norske delen av EIONET. I dag opererer EU med 28 miljøindikatorer for jordbruk, der flere er sammenfallende med OECDs. Hver indikator favner ganske bredt, og hver av dem er gjerne forsynt med flere parametre. Noen indikatorer er veldefinerte og fundert på et godt datagrunnlag, mens andre er i et tidlig og uferdig stadium. (Se vedlegg EUs indikatorliste). Eurostat leder arbeidet med å utvikle datagrunnlaget, i nært samarbeid med bl.a. DG ATRI og EEA. I følge SSB klarer Norge å overholde sine forpliktelser 22 Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø

23 knyttet til internasjonal rapportering på indikatorer rundt jordbruk og miljø og stiller ikke noe dårligere enn EU-medlemslandene med tanke på datagrunnlag. 11 Det har vært arbeidet med internasjonale miljøindikatorer for jordbruket siden 1980-tallet. Både FN, verdensbanken, OECD og EU har vært involvert i dette arbeidet. Det ble jobbet mest grundig med miljøindikatorer i jordbruket fra midten av 1990-tallet til midten av 2000-tallet. I EU er det også jobbet med å evaluere brukbarheten til indikatorene. Fra evalueringen kommer det fram at av EUs miljøindikatorer for jordbruk blir ca 6 av de 28 indikatorene klassifisert som brukbar, dvs. klart definert og med rimelig godt datagrunnlag. Resten er vurdert som potensielt brukbar, dvs. de er fremdeles er uferdige med tanke på hvordan de bør måles. Indikatorene kan bl.a. være problematiske ved sammenligning på tvers av regioner pga. manglende tidsserier, manglende harmonisering av regional informasjon mv. En hovedutfordring for utvikling av indikatorer er å bygge videre på eksisterende data eller forbedre datasettene. Utfordringene videre for å kunne bruke indikatorer i analyser er i følge EEA bl.a. mer detaljert rapportering på regionale nivå, eks. å rapportere vannkvalitet på vannområder i stedet for administrative nivå mer bruk av relevante data i geografiske informasjonssystemer eller i modeller der det er mer relevant videreutvikle administrative datasett (eks. søknadsdata) statistisk og geografisk for å få ut merverdi av disse koble ulike databaser for å utvikle indikatorer 12 I Norge er det ikke lansert en egen nasjonal indikatorliste, men indikatorene går indirekte fram av innholdet i SSB-rapporten Jordbruk og miljø. 13 Det er i videre arbeid med indikatorer for miljøprogramsatsingen lagt vekt på å foreslå indikatorer som bør bidra til å opprettholde eller styrke Norges mulighet for å rapportere internasjonalt, bl.a. gjennom mer systematisk bruk av eksisterende administrative data og bedre kobling av datakilder. 11 Jordbruk og miljø. Tilstand og utvikling SSB-Rapport 48/ Agriculture and environment in EU-15 the IRENA indicator report, EEA Report no 6/ I motsetning til de internasjonale miljøindikatorene inkluderer Jordbruk og miljø også kulturminne-temaet, siden dette i Norge inngår i miljøforvaltningen. Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø 23

24 3 Kartlegging og vurdering av dagens rapporteringssystem 3.1 Hvem rapporterer og hvordan Landbruks- og matdepartementet har ansvar for landbrukspolitikken og dermed det overordnede ansvaret for rapportering på landbrukspolitiske mål knyttet til jordbruk og miljø. LMD rapporterer årlig til Storting og Regjering i budsjettproposisjoner og proposisjoner om jordbruksoppgjøret. LMD deltar også i ulike fora for internasjonal rapportering (OECD, FAO, EU). Statistisk sentralbyrå har bl.a. ansvar for å samle inn og formidle statistikk og representative data knyttet til jordbruk og miljø. I tillegg til å innhente egen statistikk gjennom landbrukstellinger og spesialundersøkelser, henter de inn og formidler relevant statistikk og data fra andre aktører (overvåking, registerdata, administrative data). SSB gir ut rapporten Jordbruk og miljø på oppdrag fra SLF med frist i november hvert år. Rapporten er først og fremst en sammenstilling av data og inneholder ikke analyser. I tillegg til rapporten er det lagt ut mye statistikk om jordbruk og miljø på SSBs nettsider. SSB er den viktigste internasjonale rapporteringsaktøren på jordbruk og miljø. Andre aktører som Skog og landskap, Bioforsk, NILF, SLF, DN og Mattilsynet deltar med tilrettelegging av data til internasjonal rapportering. Statens landbruksforvaltning har ansvar for å gi råd om endringer i virkemiddelbruk innen landbruket. SLF har også har ansvar for å videreutvikle og implementere systemet for resultatoppfølging som gjelder tiltak og virkemiddelbruk både nasjonalt, regionalt og lokalt, i samarbeid med fylkesmenn og kommuner. SLF rapporterer miljøstatus og utvikling etter innspill fra ulike FoU miljø, samt oppdatert statistikk fra virkemiddelbruk, i forbindelse med SLFs årlige innspill til jordbruksoppgjøret. Dette gjøres på oppdrag fra LMD med frist i februar hvert år. SLF har også ansvar for budsjettrapportering på virkemidlene. Forslag til endringer i virkemiddelbruk skjer på bakgrunn av analyser av utviklingstrender, blant annet gjennom egne undersøkelser og eksterne evalueringer av virkemiddelbruken. I 2011 offentliggjorde SLF for første gang en samlet miljørapport for landbruket, med vekt på resultatrapportering på miljøvirkemidlene. Budsjettnemda, med NILF som sekretariat, er et partssammensatt utvalg som utarbeider materialer om landbruket i forkant av jordbruksforhandlingene, herunder resultatkontrollen med eget kapittel kalt Miljø og ressursvern. Kapitlet er basert på innhenting og formidling av miljødata fra andre kilder. Budsjettnemda rapporterer på oppdrag fra avtalepartene med frist i april hvert år. Arbeidsgruppa har ikke sett det som sitt mandat å vurdere rollefordelingen mellom aktører som rapporterer på jordbruk og miljø. For å sikre at rapporteringen gir et best mulig beslutningsgrunnlag og hindre dobbeltarbeid, bør framtidige indikatorer som utvikles brukes av alle som rapporterer på effekter av virkemiddelbruk innenfor miljøprogram. 24 Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø

25 3.2 Hva er muligheter og begrensninger i dagens system med rapportering Målene Når en skal forslå en rapporteringsstruktur på jordbruk og miljø er det viktig med en viss harmonisering mellom nasjonale miljømål og landbrukspolitiske miljømål. En harmonisering er viktig for at landbruket skal kunne dokumentere hvordan de følger opp sitt sektoransvar på miljøområdet og for å kunne få en hensiktsmessig styring mot de mer overordnede samfunnsmålene. Det bør også sikres en hensiktsmessig harmonisering av indikatorer slik at like type tiltak som støttes av hhv. MD og LMD kan rapporteres samlet. Konkret gjelder dette blant annet skjøtsel av utvalgte naturtyper, kulturminner og utvalgte kulturlandskap. Det er som nevnt en utfordring å rapportere aggregert på måloppnåelse (samfunnseffekter og brukereffekter) av miljøvirkemidler i jordbruket. Årsak til dette er flersidig. Miljøfaglig dreier dette seg om at det å måle endringer i natur- og kulturmiljøet i seg selv er vanskelig, samt at flere tiltak kan ha parallelle/overlappende effekter, noe vi var inne på i kapittel 2. Det å finne overordnede indikatorer for måloppnåelse i natur- og kulturmiljøet er derfor utfordrende. Politisk dreier det seg om avveininger mellom mange gode formål som viser seg i mange og til dels kryssende formål med virkemidler (produksjon, inntekt, miljø, regional utvikling). Dersom målene er flersidige og har utydelige miljøkriterier kan det være utfordrende å trekke ut og finne indikatorer på hva som er miljøeffekter av virkemidlene. Det kan være utfordrende å sette konkrete måltall for miljømessig utvikling fordi dette må ses i forhold til andre formål med virkemidlene. Ser vi på Miljøverndepartementets mål og indikatorer (kapittel 2.4.1) vil det være behov for bedre rapportering av tiltak gjennomført i jordbruket på mål knyttet til ivaretakelse av utvalgte naturtyper og prioriterte arter (slåttemark, slåttemyr, kystlynghei, (hule eiker), truede arter, tiltak som har medført at kulturmiljøer og kulturminner holdes ved like, om tiltak har medført at jordbrukets kulturlandskap (kulturminner og landskapsopplevelser) har blitt mer tilgjengelig for friluftslivsaktiviteter (eks. stier og turveier). Miljøverndepartementet er også opptatt av at klimaeffekten av flere virkemidler skal fanges bedre opp i dagens utslippsregnskap og energiregnskap. I tillegg kommer behovet for en mer systematisk rapportering som gjenspeiler lokale/regionale variasjoner når det gjelder vannmiljø og kulturlandskap. For vann er det behov for å ha et rapporteringssystem som samsvarer med oppfølging av vannforskriften. Dette tilsier behov for å rapportere på måloppnåelse for vannforekomster med ulik klassifisering mht. grad av forurensing. Programmål På miljøområdet har jordbruket en rimelig god organisering av mål og virkemidler, bl.a. gjennom LMDs miljøstrategi og organisering av miljøvirkemidler i programmer med egne mål (Nasjonalt miljøprogram, Regionale miljøprogram, kommunale tiltaksstrategier og miljøplaner på det enkelte foretak). Dette er et godt organisatorisk utgangpunkt for rapportering og resultatoppfølging, blant annet fordi det er programmer som går over tid, og fordi det gir mulighet for å sette mer konkrete programmål knyttet til virkemiddelbruken i programmene. I programmålene i Nasjonalt miljøprogram brukes begreper som å ivareta kulturlandskap og hindre forurensing. Målene angir i begrenset grad forventet utvikling i omfang og kvalitet. De angir ikke hvilken tidsskala man bør operere med for å måle utviklingen, dvs. hvilket utgangspunkt det er man måler utviklingen fra og til. Er det måloppnåelse at utviklingen er stabil eller økende, eksempelvis når Forslag til ny rapporteringsstruktur jordbruk og miljø 25