Forelesning KS Rica Hell

Transkript

1 Forelesning KS Rica Hell

2 Kort bakgrunn Høgskolelektor i statsvitenskap og programansvarlig for MPA-studiet, HiNT (sammen med HiST og CBS) Studieansvarlig for Kommunal økonomi og ledelse, HiNT Gjesteforeleser i forvaltningskompetanse for masterstudie i barnehagemyndighet ved Dronning Mauds Minne høgskole for barnehagelærere Kontaktperson for nytt executive-tilbud ved CBS til toppledere i offentlig sektor espen.leirset@hint.no 2

3 Regjeringen vil: Innføre uavhengig tilsyn med barnehagene 17 år uten (Fra regjeringserklæringen H/Frp) tilsyn 3

4 Barnehageloven 16 Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen. 4

5 Ansvar og skjønn Kommunen har ansvar for å avklare om tilbudet i barnehagen er lovlig og godt nok Det kreves skjønnsmessige vurderinger for å etterse om barnehageeier oppfyller de krav som foreligger Hva er barns rett til medvirkning? Hva er tilstrekkelig personale til å drive tilfredsstillende pedagogisk virksomhet? Få standardkrav i loven. Stor frihet og fleksibilitet til det lokale nivå espen.leirset@hint.no 5

6 Ingen «formel» for tilsyn Til tross for «tilsynseksplosjonen», finnes det ingen felles beste praksis for utøvelse av tilsyn Baseres på kunnskap og skjønn Trekker veksler på revisjonsfaget Fellestrekk for tilsyn: Uavhengig organisering Objektiv utførelse 6

7 Dobbeltrollen Hvordan sikre tillit til tilsyn og kontrollmyndighet med den innebygde motsetning i eier og tilsynsrolle? Stiller store krav til ryddighet Kommunen må selv problematisere temaet Anbefaling: Utarbeid en plan for tilsyn som er kjent for alle: Barnehageeiere, barnehageansatte, foreldre og øvrige omgivelser espen.leirset@hint.no 7

8 Politisk involvering Skille mellom den som utfører tilsynet og den som fatter vedtak om pålegg Pålegg om ulovlige/uforsvarlige forhold kan eksempelvis (bør) behandles av et politisk organ Dette gjør også politikerne bedre orientert om situasjonen i barnehagene Andre instanser må involveres etter behov, dersom det er brudd på andre regler enn barnehageloven espen.leirset@hint.no 8

9 Tonivåkommuner Tonivåkommuner har særlige utfordringer med å definere hvor barnehagemyndigheten finnes. Noen steder har en kommunal styrer også myndighetsfunksjonen Dette er problematisk, både administrativt, barnehagefaglig og habilitetsmessig. Hvordan løses tilsynsoppgaven? 9

10 Interkommunale løsninger Samarbeid om å utøve tilsyn hos hverandre gir avstand og øker tilliten Øker barnehagefaglig kompetanse i små kommuner Tilsyn bør gjennomføres av to personer for å styrke faglige vurderinger, samt sikre tilsynets legitimitet Men: Muligheten for styring av barnehager ligger i stor grad i tilsynsmyndigheten Gir man fra seg myndigheten, svekker det styringsmulighetene espen.leirset@hint.no 10

11 Veiledning vs tilsyn Veiledning: Hva krever loven, og hva må gjøres for å få driften i samsvar? Veiledning av loven med forskrifter, altså de samfunnskrav og forventninger til verdigrunnlag, rammevilkår, arbeidsmåter og innhold som framgår av regelverket Tilsyn: Hjemlet i 16. Defineres som de aktiviteter kommunen utøver for å sikre at barnehagene drives i samsvar med lov og forskrift. Informasjon fra årsplaner, evalueringsrapporter, årsmelding, vedtekter, brukerundersøkelser, stedlige tilsyn og intervjuer espen.leirset@hint.no 11

12 Igangsetting Kartlegging Planlegging Utøvelse av tilsynet Rapportering Oppfølging Plan for tilsyn 83 pst av kommunene har en tilsynsplan Kun 30 prosent forankrer planen på politisk nivå 12

13 Organisering av tilsyn 2007/2008: 45 prosent gjorde ikke stedlige tilsyn 2009/2010: 24 prosent utførte ikke stedlig tilsyn Knapt halvparten av kommunene har valgt å legge ansvar for eierrollen og tilsynsrollen under samme leder Det er ikke mulig å organisere seg helt bort fra dobbeltrollen Men flere grep er mulig: 13

14 Tilsynsfunksjonen bør rapportere til et annet nivå enn der den utøvende eierrollen er plassert Myndigheten til å fatte vedtak om pålegg og sanksjoner bør legges til et annet administrativt nivå enn det som utøver eierrollen og drifter kommunens barnehager Men: På et eller annet nivå vil rollen som eier og tilsynsfører møtes Styrer i kommunal barnehage Barnehage- eier Styrer i kommunal barnehage Rådmann Barnehagemyndighet Tilsyn/ godkjenning Samarbeid med helsemyndighet/ espen.leirset@hint.no teknisk etat 14

15 Uavhengighet Størst problem med uavhengighet der de utførende rollene rapporterer til samme mellomleder, som sektorleder for barnehager. Dette er tilfelle i ca. en tredjedel av kommunene når det gjelder eierrollen og tilsynsgjennomføring. Kommuner i alle størrelser har valgt å legge eierrollen og tilsynsrollen under samme mellomleder i administrasjonen, også mange blant de største kommunene. En ganske enkel omorganisering kan gi et betydelig bidrag til å gjøre tilsynsrollen mer uavhengig espen.leirset@hint.no 15

16 Tilsyn ved selvsyn Askim (2013) Rettssikkerhet versus effektivitet/demokrati For noen interessenter er utfordringen uløselig Rommet for selvregulering utnyttes ikke godt nok i kommunene Staten må drive god «meta-kontroll» Og; kommuner som ikke tar sitt tilsynsansvar, bør fratas oppgaven og tillegges en annen kommune eller fylkesmannen espen.leirset@hint.no 16

17 Ikke normsatt Forebyggende tilsyn er veiledning, selvevaluering og egenrapportering Men forebyggende tilsyn kan ikke erstatte stedlig tilsyn Omfanget av stedlig tilsyn er ikke normsatt God praksis betyr å knytte hyppighet og dekningsgrad til risikovurdering 17

18 Hvor mange tilsyn? Kan man drive god tilsynsvirksomhet uten å gjennomføre stedlige tilsyn overhodet? Tommelfingerregel er tilsyn minst annethvert år Men kvalitet og kvantitet sjeldne tilsyn kan være OK når det ligger god risikovurdering til grunn Men: Problematisk at 15 prosent av kommunene ikke har gjennomført tilsynsbesøk i ordinære barnehager de siste fire årene. espen.leirset@hint.no 18

19 Definert tema for tilsyn Nær halvparten av små og mellomstore kommuner definerer ikke tema for tilsyn på forhånd Mangelen på forutsigbarhet svekker rettssikkerheten for barnehagene Det svekker også effektiviteten i tilsynet, siden man får begrenset grunnlag for å forberede seg på tilsyn Også styringen av sektoren svekkes, fordi man mangler en strategi for å sjekke at vesentlige mål følges opp av barnehagene espen.leirset@hint.no 19

20 Bolyst og omdømme Gode barnehager er et konkurransefortrinn for bolyst i kommunene Kommunene har ansvar for å føre tilsyn og utvikle barnehagene Gode kommuner kan markere seg positivt og skape et positivt omdømme, som tiltrekker seg innbyggere Et område som fortjener lokalpolitisk oppmerksomhet God arena å bygge positivt omdømme på espen.leirset@hint.no 20

21 Lite stramme regler på tilsyn av barnehagene Det må utøves godt faglig skjønn av tilsynsmyndigheten Faglig trygghet er en forutsetning for godt faglig skjønn Oppfølging BIK: gging Telefon

22 Aktuelle referanser Askim, Jostein (2013): Tilsyn ved selvsyn: Kan det fungere? Lærdommer fra den norske barnehagesektoren. I Norsk statsvitenskapelig tidsskrift 01/2013: Børhaug, K., I. Helgøy, A. Homme, D. Ø. Lotsberg, K. Ludvigsen (2011): Styring, organisering og ledelse i barnehagen. Bergen: Fagbokforlaget (Kap 1, 8-14) (130 s.). NOU 2012: 1 Til barnas beste Ny lovgiving for barnehagene. Kap 6,7, 9, 13, 14, 15, 16, 20 PricewaterhouseCoopers (2010): Tilsyn til besvær. (45 s.) Rambøll (2012): Kommunen som barnehagemyndighet. (50 s.) St. meld. 24 ( ): Framtidens barnehage. Kap 5 espen.leirset@hint.no 22