Hierarkisk organisering

Transkript

1 Hierarkisk organisering Styring, kontroll, ansvar (og demokrati) Kompetanse fra Stortinget, eller direkte fra Grunnlovsbestemmelser som legger kompetanse til Kongen Grl 3 organiserings- og instruksjonslinjer Kongen kan delegere videre, men ikke delegere bort ansvar Videre delegasjon, Grl 28 Delegasjon av kompetanse gitt av Stortinget, Rt 1993/808

2 Sentrale problemstillinger: Instruksjon: Forholdet mellom Regjering og Storting Virkninger av avgjørelser i strid med instruks Organisering: Opprettelse av, og forholdet til uavhengige forvaltningsorganer

3 Stortingets instruksjonsmyndighet Skille: Rettslig instruksjon versus politisk instruksjon Prerogativer Som hovedregel utenfor Stortingets instruksjonsmyndighet (men generelle lovregler, saksbehandling) Formen for instruksjon Stortingets instruksjonsmyndighet fra et forvaltningsrettslig versus et statsrettslig perspektiv.

4 Virkninger av avgjørelse i strid med instruks Alminnelig antatt: ikke ugyldighetsvirkninger - om instrukser i strid med lov - om instrukser om skjønnsutøvelse Rt 1990/874 Fusa: klientutvalgets vedtak må kjennes ugyldig på grunn av feil ved saksbehandlingen. Som det fremgår, bygger jeg både på at klientutvalget anså seg bundet i sin kompetanse på grunn av påtrykk fra formannskapets og rådmannens side, og at klientutvalget ikke vurderte A samlede behov for hjelp etter sosialomsorgsloven 3 nr. 1.

5 Uavhengige forvaltningsorganer Kan ikke opprettes på prerogativenes område Stortinget kan ikke gripe inn i organiseringen av departementer (Grl 12) Husk: Regjeringen kan ikke selv bortdelegere myndighet. Men Grl 3 er ikke prerogativ

6 1900-tallet Uutviklet system Ikke instruere om skjønn Ikke omgjøre Ikke klageadgang

7 Demokratisering Ingvaldsen-utvalget klar hovedregel: Organiseres så regjeringen skal ha instruks og kontrollmyndighet - annen organisering særlige hensyn - typisk rettssikkerhet (f.eks trygderetten)

8 St meld nr 17 ( ) Om statlige tilsyn Politisk overprøvning i enkeltsaker vil [ ] kunne gjøre saksbehandlingen vilkårlig og skape utilsiktede presedensvirkninger. På sikt vil dette også kunne undergrave tilsynenes legitimitet overfor omverdenen. En politisk overprøving av enkeltsaker kan også åpne for lobbyvirksomhet og en politisering av beslutninger som burde vært rent faglige. Sammenblanding av politiske og faglige hensyn kan også gi seg utslag i at politiske avveininger forsøkes kamuflert som faglige argumenter. Dette kan særlig være en fare når avveiningene mellom ulike hensyn skjer på tilsynsnivå og ikke på politisk nivå, samtidig som det er nær uformell kontakt mellom departement og tilsyn.

9 Faglighet For å øke tilsynenes legitimitet og gjennomslagskraft er det derfor viktig å styrke deres faglige kompetanse, å øke deres uavhengighet og å synliggjøre hvordan avveininger foretas. Det er særlig viktig at tilsynene har en kompetanse som kan skape tiltro til at de gjør gode faglige vurderinger og at de er i stand til å møte partene i deres faglige argumentasjon.

10 Ekspertstaten Også uavhengigheten i forhold til de politiske myndigheter bør styrkes, og muligheten til å overprøve tilsynenes vedtak reduseres. Uavhengighet må imidlertid sees i sammenheng med tilsynenes faglige kompetanse. Uten faglig sterke tilsyn vil det være uforsvarlig å legge opp til økt uavhengighet.

11 Demokrati Det er først og fremst når det gjelder kjernen i tilsynsfunksjonen, kontroll og sekundære vedtak at regjeringen ser tungtveiende grunner til å gi tilsynene økt uavhengighet. Dette er etterfølgende kontroll av normerende vedtak som allerede er fattet av statlige myndigheter og derfor er viktige for oppfølgingen av demokratisk forankrede rettsnormer. Det anses å være en styrke for regeloppfølgingen at de som fører tilsyn har en uavhengig posisjon i forhold til de som er ansvarlig for gjennomføringen av regelverket i form av tjenesteproduksjon og øvrig forvaltning det føres tilsyn med.

12 Forskrifter Når det gjelder utferdigelse av forskrifter, bør hovedmønstret være at dette er en oppgave som tilligger departementene. Tilsynene vil i imidlertid ut fra sin kompetanse kunne bistå departementene i saksbehandlingen. Når det gjelder forskrifter av teknisk og ikke-politisk karakter, bør utferdigelse av slike også kunne skje i tilsynene. Tilsynene kan imidlertid ikke gis formell uavhengighet når det gjelder utformingen av forskrifter.

13 Konstitusjonelt ansvar / parlamentarisme Regjeringen har vurdert uavhengighet i forhold til Grunnloven og statsrådenes ansvar. Ut fra en vurdering av gjeldende statsrett er det etter regjeringens oppfatning ikke i strid med grunnloven og med utgangspunktet om ansvar for den enkelte statsråd at forvaltningsoppgaver m.v. legges til organer som statsråden ikke kan instruere. Grunnloven 3 om at den utøvende makt er hos Kongen står ikke i veien. Det gjør heller ikke det alminnelige utgangspunkt om parlamentarisk ansvar.

14 Konsekvenser? Kløfta-saken 1976/1: Gjelder det bestemmelser til vern om enkeltmenneskets personlige frihet eller sikkerhet, antar jeg at grunnlovens gjennomslagskraft må være betydelig. Gjelder det på den annen side grunnlovsbestemmelser som regulerer de andre statsmakters arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse, mener jeg som førstvoterende i plenumssaken inntatt i Rt , særlig side 1098 (hvalavgiftssaken), at domstolene i vid utstrekning må respektere Stortingets eget syn.

15 Hvaloljesaken det er grunn til å fremheve at delegasjonen av myndighet til å legge avgifter på borgerne i dette tilfelle går langt videre enn i noe tidligere tilfelle i fredstid, men jeg kan ikke se at domstolene i denne sak har grunnlag for å sette seg ut over lovgivningsmaktens skjønn om hvor langt det etter forholdene er nødvendig og konstitusjonelt forsvarlig å gå. Jeg fremhever i denne forbindelse at det konstitusjonelle spørsmål som domstolene her skal ta standpunkt til, er et spørsmål om grensen for Stortingets adgang til å delegere sin myndighet til andre statsorganer. Selv om dette spørsmål også har en side som vender mot borgerne, er det etter min oppfatning større grunn for domstolene til å utvise varsomhet med å sette seg ut over lovgivningens skjønn i et slikt tilfelle enn når det gjelder spørsmålet om en lov er i strid med en grunnlovsbestemmelse som direkte tar sikte på å være til vern for borgerne, f. eks. Grunnlovens 97 og 105.

16 Hvalolje fortsatt: Parlamentarisme Ved bedømmelsen av om det er konstitusjonelt forsvarlig å gi administrasjonen en så vidtgående fullmakt som det her gjelder, legger jeg også vekt på at Stortinget under vår parlamentariske statsskikk har full adgang til å føre kontroll med administrasjonens anvendelse av fullmakten: at den blir brukt i samsvar med de økonomiske retningslinjer som Stortinget trekker opp og at myndigheten ikke blir utøvet på en måte som fører til urettferdighet og urimelighet.

17 What is the big issue? Nedbygging av umiddelbar parlamentarisk kontroll Domstolskontroll Hva er det EU-domstolen driver med? Smln sak C-483/99 og sak C-503/99

18 C-438/02 Hanner 43 Thus, the 1996 agreement does not ensure that all discrimination is ruled out. However, the Swedish Government has not claimed that any other measure exists which might compensate for that lack of structural safeguards. 45 Accordingly, it is unnecessary to deal with the second aspect, namely the question whether Apoteket does in practice place medicinal preparations from other Member States at a disadvantage.

19 Tysk Grunnlov artikkel 80.1 Artikel 80 (1) Durch Gesetz können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetze bestimmt werden.

20 Norsk rett utfordres av et republikansk frihetsideal Høyesteretts respons: 1995/530: Kravet til lovhjemmel må nyanseres blant annet ut fra hvilket område en befinner seg på, arten av inngrepet, hvordan det rammer og hvor tyngende det er overfor den som rammes. Også andre rettskildefaktorer enn loven selv må etter omstendighetene trekkes inn. En slik mer sammensatt vurdering må etter min mening legges til grunn ved avgjørelsen av de hjemmelsspørsmål som oppstår i denne saken.