Bærekraftig forvaltning av infrastruktur for kulturformidling. Organisering, styring og finansiering

Transkript

1 Bærekraftig forvaltning av infrastruktur for kulturformidling Organisering, styring og finansiering

2 Oslo Economics Oslo Economics utreder økonomiske problemstillinger og gir råd til bedrifter, myndigheter og organisasjoner. Våre analyser kan være et beslutningsgrunnlag for myndighetene, et informasjonsgrunnlag i rettslige prosesser, eller et grunnlag for interesseorganisasjoner som ønsker å påvirke sine rammebetingelser. Vi forstår problemstillingene som oppstår i skjæringspunktet mellom marked og politikk. Oslo Economics er et samfunnsøkonomisk rådgivningsmiljø med erfarne konsulenter med bakgrunn fra offentlig forvaltning og ulike forskningsog analysemiljøer. Vi tilbyr innsikt og analyse basert på bransjeerfaring, sterk fagkompetanse og et omfattende nettverk av samarbeidspartnere. Spekters sektorråd kultur Arbeidsgiverforeningen Spekter er en av Norges ledende arbeidsgiverforeninger for private og offentlige eide virksomheter som til sammen har om lag ansatte. Medlemmene er virksomheter som bærer et utpreget samfunnsoppdrag, eller som gjennom sin forretningsdrift og sine leveranser bidrar til at andre løser sitt samfunnsoppdrag. Spekter er dominerende innen sektorene helse, samferdsel og kultur. Spekters sektorråd Kultur er et rådgivende organ for Spekters styre og administrasjon i alle saker av sektorpolitisk karakter. Sektorrådet legger til rette for påvirkning i forhold til myndighetene og rammebetingelsene innen kultursektoren. Bærekraftig forvaltning av infrastruktur for kulturformidling/07_2014 Oslo Economics 2014

3 Innhold 1. Spekters kulturbyggprosjekt 5 2. Organisering av kulturinstitusjonene Mange forvaltningsmodeller Uensartet organisering av byggforvaltningen Presentasjon av utvalgte kulturinstitusjoner Styring av investering i og forvaltning av kulturbygg Styringsverktøy Styringssignaler fra Stortingsmeldinger Styringssignaler fra ny regjering Statlige tilskudd rettet mot investeringer Økt fokus på vedlikehold fra Kulturdepartementet Varierende oppfølging av mål og rapportering Finansiering av kultursektoren Finansieringskanaler Kultur på Statsbudsjettet øker FDV som salderingspost? Vedlikeholdsetterslep gir finansieringsbehov Deler av sektoren er underfinansiert Overinvestering i kommunale kulturhus Statlige tilskudd til kommunene rettet mot investeringer Balanse mellom kulturvirksomhet og god forvaltning av bygningsmasse Dilemma Fokus på kjerneoppgaver Nedvurdering av økonomi og administrasjon Vente og se før det tas tak i vedlikeholdsetterslepet Vurdering av ulike modeller Finnes det en ideell forvaltningsmodell? Ulike løsninger i praksis Statsbyggmodellen og andre forvaltningsmodeller Vurderinger fra KMPG og Riksrevisjonen av Statsbyggmodellen Fordeler og ulemper med modellene Samlet vurdering for valg av forvaltningsmodell 47

4 Sammendrag og konklusjoner Kartlegging av bygg til kulturformål viser at det er et stort vedlikeholdsetterslep i sektoren, og at etterslepet øker. Årsakene til dette etterslepet synes å være svak styring av byggforvaltningen, et for lavt bevilgningsnivå over tid, finansieringsordninger som kanaliserer ressurser til nybygg i stedet for vedlikehold og ansvarspulverisering. Oslo Economics har i nært samarbeid med Spekter utarbeidet denne rapporten om kulturbygg på oppdrag fra Spekters sektorråd for kultur. Bakgrunnen er en økende bekymring for at dagens praksis for investering, drift og vedlikehold ikke gir en bærekraftig infrastruktur til kulturformål. Organisering Kulturinstitusjonene preges av uensartet organisering både av virksomhetene og byggforvaltningen. Dette er ofte tradisjonelt betinget og kan gi fleksibilitet ved at hver institusjon kan ha en modell som er optimal for egen virksomhet. Samtidig er ikke nødvendigvis modellene valgt ut ifra dagens behov, og de kan være mer krevende å styre sektoren. Styring Kulturdepartementets styring av kulturinstitusjonene og kulturbyggene er preget av økt fokus på forvaltning av bygningsmassen. Dette er tydeliggjort ved klare målsetninger og rapporteringskrav. Gjennom prosjektet er det likevel dannet et inntrykk av at det er noe å gå på for oppfølgingen av mål og rapportering. Det tar derfor tid før bedre styringssignaler slår ut i bedre vedlikehold og forvaltning. Kulturdepartementets styring av kulturbygg i kommunal sektor, der departementet ikke har direkte instruksjonsmyndighet, skjer på et mer overordnet plan. Her er hovedvirkemidlet statlige tilskudd til investeringer, forutsatt at det er en plan for drift og vedlikehold. For at styringssignalene skal virke etter hensikten må de også være konsekvente over tid slik at man unngår uheldige spillsituasjoner og ansvarspulverisering. For virksomhetene kan det være en strategisk mulighet å utsette vedlikehold i påvente av større løft på investeringssiden. Det kan være lettere å få tilført friske finansielle midler til en større investering enn å få årlige midler til vedlikehold. Finansiering Offentlige midler til kultur har økt vesentlig de siste årene, og en av fem offentlige kulturkroner går til kulturbygg. Investeringsmidlene er anslagsvis ti ganger så store som midlene til vedlikehold. Det har bygget seg opp et vedlikeholdsetterslep i sektoren, som er grovt anslått til mellom 6 og 13 milliarder kroner. Vedlikeholdet i kultursektoren er derfor underfinansiert. Samtidig er det tegn på at det investeres for intensivt i kommunale kulturhus. Kulturdepartementet har antakelig noe av ansvaret her ved at de kanaliserer tilskudd til investering, men ikke til drift og vedlikehold av byggene eller til å fylle husene med kulturelt innhold. Dilemmaet kulturvirksomhet kontra byggforvaltning I offentlig norsk kulturliv har det i en lengre periode vært tendens til prioritering av kunstnerisk/kulturell virksomhet foran langsiktig forvaltning av infrastruktur. Antakelig er noe av årsaken at økonomi- og administrasjonskompetanse har vært undervurdert i kultursektoren, samtidig som sektoren er preget av sterk kulturfaglig kompetanse. Ulempen er at vedlikeholdsetterslepet øker slik at verdier forringes. På lengre sikt kan dette gå utover kunstnerisk virksomhet, publikumsopplevelser og muligheten til å drive forskning og formidling. Hvilken strategi som skal velges for å ta igjen forsømt vedlikehold synes imidlertid uklart for mange kulturvirksomheter, og det kan ha etablert seg en såkalt «vente og se-holdning». I praksis betyr dette at man fortsetter å gjøre det aller mest nødvendige i påvente av krav og/eller midler utenfra, altså fra Kulturdepartementet. Verdibevarende byggforvaltning krever kontinuerlig avsetning til dette formålet. En del institusjoner har nok aldri kommet opp på et bærekraftig tilskuddsnivå og evner ikke å sette av tilstrekkelige midler. For andre institusjoner kan det være manglende prioritering innenfor «tilstrekkelige» rammer ettersom det Spekter kulturbygg 4

5 alltid vil være sterke incentiver til å prioritere den kunstneriske/kulturfaglige virksomheten for ledelsen. En fordel med Statsbyggmodellen er at den tvinger fram at kostnaden ved verdibevarende vedlikehold synliggjøres og prioriteres. Valg av modell for byggforvaltning En ideell forvaltningsmodell er en modell som både gir optimale rammer for den kulturelle kjernevirksomheten og en verdiutviklende forvaltning av infrastrukturen. Spørsmålet er om den ideelle modellen finnes. Vi har vurdert fire mulige forvaltningsmodeller ved å se på konsekvenser for den kulturelle kjernevirksomheten og byggforvaltningen: Statsbygg forvalter byggene Virksomhetene eier byggene selv Privat eiendomsforvalter eier byggene Et nyopprettet «Kulturbygg AS» eier byggene Resultatet av vurderingen er for det første at det synes lite å vinne ved å opprette en nytt «Kulturbygg AS» sammenlignet med Statsbyggmodellen, mens det er fare for økt byråkratisering og manglende stordriftsfordeler. Det forutsetter imidlertid at Statsbygg viderefører sin oppbygging av kulturkompetanse og at driftsavtalen er godt tilrettelagt med et personale som har god forståelse for kulturvirksomhetenes driftsmessige utfordringer. Den tradisjonelle modellen der virksomhetene selv eier byggene er fleksibel i daglig drift, men er krevende fordi ansvaret for byggene kan havne i skvis mellom Kulturdepartementet og virksomhetene. Det kan derfor for de fleste virksomhetene være hensiktsmessig å flytte ansvaret for eiendomsforvaltningen til annen eier, enten offentlig eller privat. Valget mellom privat eiendomsforvalter eller Statsbygg er ikke åpenbar. Begge bør fortsatt brukes, avhengig av type virksomhet. Privat eiendomsforvalter kan gi bedre resultater med hensyn til kostnader og fremdrift, mens Statsbygg kan gi bedre resultater med hensyn til kvalitet. Statsbygg er derfor mest aktuell for virksomhetene med mest kompliserte bygningsmessige behov. Spekter kulturbygg 5

6 1. Spekters kulturbyggprosjekt Spekter har en rekke medlemsvirksomheter innenfor kultursektoren. Det er en økende bekymring for at dagens praksis for investering, drift og vedlikehold ikke gir en bærekraftig infrastruktur til kulturformål. Spekters sektorråd for kultur har derfor tatt initiativ til en kartlegging av: Ulike modeller for eierskap, finansiering og styring av kulturbygg Status for investeringer i nye kulturbygg, og drift og vedlikehold av nye og gamle kulturbygg I hvilken grad ulike modeller gir en bærekraftig forvaltning av bygningsmassen og egnede rammer for kunstnerisk og kulturfaglig virksomhet Oslo Economics har i samarbeid med Spekter innhentet informasjon, gjennomført intervjuer og utarbeidet analyser. Fase 1 var et datainnsamlings- og analysearbeid som ble startet i september 2013 og avsluttet med at fakta og modeller ble diskutert i Spekters sektorrådsmøte 25. oktober I fase 2, på vinteren 2014, har vi gått dypere inn i de ulike utfordringene som ulike typer kulturinstitusjoner står overfor, hvilke modeller som synes å være særlig egnet og hvorfor samme løsning ikke synes å være hensiktsmessig for alle institusjoner. I fase 2 har vi intervjuet representanter for utvalgte kulturinstitusjoner, samt byggforvaltningskompetanse representert ved Statsbygg, som grunnlag for en vurdering av de ulike modellenes egnethet. I tillegg ble datainnhentings- og analysearbeidet videreført og sammenfattet dette i denne rapporten. Vi har belyst ulike dilemmaer knyttet til investeringer og drift opp mot den kunstneriske virksomheten, samt beskrevet konsekvenser av ulike forvaltningsmodeller for bærekraft (drift og vedlikehold) og den kunstneriske virksomheten. I tillegg har vi sett på modellene i forhold til de funksjoner kulturbygg har som signalbygg, plattform for kulturformidling og møteplass i utvidet betydning. Spekter kulturbygg 6

7 2. Organisering av kulturinstitusjonene 2.1 Mange forvaltningsmodeller Kulturinstitusjonene er i dag organisert og finansiert på en rekke ulike måter. Ofte er det historiske årsaker som har bestemt dagens forvaltningsmodeller. Valg av forvaltningsmodell har likevel konsekvenser for hvordan virksomhetene og sektoren styres. Dette gjelder ikke bare den kunstneriske virksomheten, men også forvaltningen av bygningsmasse (i betydning investering, drift og vedlikehold). De vanligste forvaltningsmodellene er presentert i Tabell 1. Her fremkommer også eksempler på kulturinstitusjoner som benytter seg av de ulike modellene. Tabell 1 Forvaltningsmodeller i kultursektoren Forvaltningsmodell Eksempler Uavhengighet fra sentralforvaltning Forvaltningsorganer Juridisk og økonomisk en del av staten. Kan ikke ta opp lån. Riksteatret, Statsbygg I utgangspunktet liten uavhengighet. Departementet har instruksjonsmyndighet. Offentlige ikke-kommersielle selskaper Egne rettssubjekter på utsiden av forvaltningen. Eiermajoritet hos stat, fylkeskommuner og kommuner. Private ikke-kommersielle selskaper Selskaper som drives med spesifikke formål i tillegg til forretningsmessige mål. Stiftelser Selveiende institusjoner. Private kommersielle selskaper Selskaper som drives med forretningsmessige mål. Nationaltheatret, Den Norske Opera og Ballett, Den Nationale Scene Det Norske Teatret, Bergens Teater og Det Dramatiske Selskab (Den Nationale Scenes hus) Astrup Fearnley museet, Nobels fredssenter, Norsk folkemuseum Latter, Folketeatret Noe større uavhengighet. Er både finansielt avhengig og eierstyrt. Noe større uavhengighet. Er finansielt avhengig. Noe større uavhengighet. Er ofte finansielt avhengig. I utgangspunktet helt uavhengig. Modellene i Tabell 1 skiller seg fra hverandre i hvor nært de er knyttet til sentralforvaltningen (Regjering og departement). Modellene i Tabell 1 kan kombineres i ulike løsninger, som vist i Tabell 2. Ansvarsområdene omfatter alt fra eierskap, finansiering og styring av både kulturell kjernevirksomhet og bygg, til faktisk utføring. Spekter kulturbygg 7

8 Tabell 2 Prinsipielle modeller for fordeling av ansvar Ansvarsområde Eierskap - Til virksomheten - Til bygget Finansiering - Av virksomheten - Av bygget Styring - Av virksomheten - Av bygget Utfører - FDV - Publikumstjenester - Fagtekniske tjenester Offentlig egenregi Offentlig tjenesteyter Privat kommersiell Privat ideell I kultursektoren er det dermed mulighet for et mangfold av modeller. I praksis utnyttes også dette mulighetsrommet, noe som potensielt har fordeler: Fleksibilitet hver institusjon kan ha en modell som er optimal for egen virksomhet Raskere tilpasning under endrede rammevilkår Samtidig er det også noen fallgruver/ulemper: Vanskeligere å utnytte eventuelle stordrifts- og samarbeidsfordeler, både økonomisk, kulturelt/kunstnerisk og kompetansemessig Mindre oversikt over sektoren Mer krevende å styre sektoren, og å gi institusjonene gode rammevilkår når hver institusjon er «unik» Spekter kulturbygg 8

9 2.2 Uensartet organisering av byggforvaltningen Forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) er et betegnelse for aktiviteter og kostnader som eksisterer gjennom byggets levetid. Organisering av FDVansvaret kan variere ut ifra om virksomheten eier og/eller leier bygget og om bygget driftes selv eller av andre. Vi har identifisert relativt stor variasjon i forvaltningsmodeller innen byggforvaltningen. Her har forholdene eie/leie, drifte selv/kjøpe tjenester stått sentralt. Tabell 3 viser noen eksempler fra norsk kultursektor på løsninger for eie eller leie av bygg. Tabellen viser kombinasjoner av om virksomheten er offentlig eid eller privat eid/stiftelse og om virksomheten eier eller leier av det offentlige eller det private. Tabell 3 Eksempler på ulike løsninger for å eie eller leie bygg Den mest vanlige organisering er at virksomheten eier bygget selv, men det finnes også flere eksempler på virksomheter som leier bygget: Kulturinstitusjonene Nationaltheatret, Det Norske Teater, Kilden og Hålogaland Teater er eksempler på virksomheter som eier bygget selv Den Norske Opera & Ballett leier bygget av Statsbygg. Samme Statsbygg-modell er vedtatt for Nytt Nasjonalmuseum som skal bygges på Vestbanen i Oslo. Den Nationale Scene leier av Bergens Teater og Det Dramatiske Selskab til en leie på kr pr. år. Teater Ibsen leier av Bratsberg Eiendom, som er en privat grunneier og eiendomsutvikler. Riksscenen for nasjonal og internasjonal folkemusikk, joik og folkedans leier av Schous kulturbryggeri, som er et prosjekt i Oslo kommune. Bygget er imidlertid eid av KLP Eiendom, som er kommersiell. Spekter kulturbygg 9

10 Tabell 4 viser eksempler på ulike kulturvirksomheter sine løsninger for FDV-ansvar. Her illustreres kombinasjoner der virksomheten eier/leier bygg og der de selv tar hånd om drift av bygget. Tabell 4 Eksempler på løsninger for FDV-ansvar Drifter bygget selv Eier bygget selv Nationaltheatret Latter Det Norske Teatret Leier bygget Den Nationale Scene Chat Noir (interiør og teknisk) Andre drifter bygget Hålogaland Teater Teater Ibsen Stavanger symfoniorkester Astrup Fearnley-museet Chat Noir (eksteriør) Den norske opera og ballett Nasjonalmuseet Note: Det finnes flere nyanser i hver kategori særlig ansvarsfordeling mellom teknisk og bygningsmessig FDV Det mest utbredte er at eieren av bygget også tar hånd om driften av bygget, men her finnes det unntak: Hålogaland teater har avtale med Statsbygg om regelmessig gjennomgang av byggets drift og tilstand. Den Nationale Scene har ansvar for drift og vedlikehold selv om virksomhetene ikke eier bygget selv. Chat Noir har ansvar for drift av interiør og teknisk mens eier av bygget har ansvar for eksteriør. Spekter kulturbygg 10

11 2.3 Presentasjon av utvalgte kulturinstitusjoner Tabell 5 under viser en oversikt over ulike modeller for eierskap, finansiering og ansvar for drift og vedlikehold for et utvalg av kulturinstitusjoner. Tabell 5 Ulike modeller for eierskap, finansiering og ansvar for drift og vedlikehold Virksomhet Eier Eier av hus Ansvar for drift og vedlikehold Den Nationale Den Nationale Scene Scene Teater Ibsen (Telemark og Vestfold regionteater AS Staten 66,7 % Bergen kommune 16,7 % Hordaland fylkeskommune 16,7 % Telemark fk 1/3 Vestfold fk 1/3 Skien kommune 1/3 AS Bergens Teater og Det Dramatiske Selskab (2328 aksjonærer) Bratsberg Eiendom AS (privat grunneier og eiendomsutvikler) Bratsberg Eiendom AS, men teatret har selv ansvar for spesialinnretning er Statstilskudd 106 mill. kr i 2013 (kap. 324 post 70) 24 mill. kr i 2013 (kap. 324 post 71) Latter Stand Up Norge Stand Up Norge Ikke kjent Null (men kulturmoms) Leie per år kr (antakelig pluss fribilletter og lignende) Ikke kjent Null Astrup Fearnley Museet Stiftelsen Thomas Fearnley, Heddy og Nils Astrup Tjuvholmen KS (Selvaag og Aspelin Ramm) Astrup Fearnley Museet Null (men kulturmoms) Ikke kjent Riksscenen for nasjonal og internasjonal folkemusikk, joik og folkedans Hålogaland teater Stiftelse, finansiert av staten Troms fk (50 %), Finnmark fk (25 %) Tromsø k (25 %) KLP Eiendom Ikke kjent 1,7 + 23,5 mill. kr. Hålogaland Hålogaland overordnet men satt bort 44 mill. kr Null Ikke kjent Tabell 5 illustrerer også de observerte variasjonene i forvaltningsmodeller innen byggforvaltningen. Både virksomheter som er avhengige av offentlig finansiering og kommersielle virksomheter har valgt ulike løsninger. Dette underbygger at ulike modeller kan være optimale for ulike typer virksomheter. På de neste sidene følger en nærmere presentasjon av ulike utvalgte kulturinstitusjoner for å synliggjøre modeller for organisering, styring og finansiering arter seg. Spekter kulturbygg 11

12 Spekter kulturbygg

13 Spekter kulturbygg

14 Spekter kulturbygg

15 Spekter kulturbygg

16 Spekter kulturbygg

17 Spekter kulturbygg

18 Spekter kulturbygg

19 Spekter kulturbygg

20 3. Styring av investering i og forvaltning av kulturbygg 3.1 Styringsverktøy Styring av investering i og forvaltning av kulturbygg handler om verktøy som kan benyttes ovenfor kulturinstitusjonene for å få disse til og sørge for at den kulturelle infrastrukturen er hensiktsmessig. Disse styringsverktøyene er knyttet til handlinger som myndighetene kan utføre for å styre kultursektoren i ønskelig retning. Denne styringen kan eksempelvis kommer i form av mål eller lovkrav eller den kan være rettet mot rapportering og budsjettstyring. Myndighetene kan også utføre styring ved å bevilge penger i form av tilskudd eller øremerkede midler. Figur 1 Styringsverktøy i kultursektoren Figur 1 viser mangfoldet av verktøy departement, regjering og Storting har for å styre kultursektoren. Alle disse verktøyene brukes i større eller mindre grad i sektoren. Det eksisterer en variasjon i bruk av styringsverktøy avhengig av om kulturinstitusjonene er kommersielle virksomheter eller offentlig finansierte. Noen av verktøyene brukes ovenfor alle kulturinstitusjonene, inkludert de rent kommersielle virksomhetene. Dette gjelder primært skatteordninger og lovkrav. Denne type styringsverktøy er imidlertid vanskelig eller lite ønskelig å bruke til detaljstyring. For disse virkemidlene er det Stortinget som har beslutningsmyndighet. Øvrige verktøy blir ofte brukt på mer detaljnivå, og benyttes primært mot virksomheter som er finansielt avhengig av det offentlige. Generelt vil det være tilrådelig å benytte styringsverktøyene strategisk og langsiktig i stedet for å fokusere på detaljstyring. Virksomhetene kan på den måten få mer forutsigbarhet for kjernevirksomheten og blir i større grad ansvarliggjort for egne handlinger. En avveiing mellom detaljstyring og overordnet styring er om virksomhetene er i stand til å ivareta nødvendige samfunnsmessige hensyn på lang sikt, det vil si om virksomhetene gjør valg som er bærekraftige for kultursektoren og samfunnet. Forvaltere av kulturbygg må være i stand til å gjøre en riktig avveiing av om virksomhetene skal bruke midler på vedlikehold av eksisterende bygningsmasse eller bruke ressursene på kulturell kjernevirksomhet. Dersom kulturvirksomhetene ikke selv har denne evnen, bør det være andre virksomheter som eier og forvalter kulturbyggene. 3.2 Styringssignaler fra Stortingsmeldinger I St.meld.nr 32 ( ) og St.meld.nr 49 ( ) la Kulturdepartementet frem sine mål for scenekunstfeltet og for museums- og andre Spekter kulturbygg 20

21 kulturvernformål. Her signaliseres det i hvilken retning regjeringen ønsket å styre infrastrukturen for kulturformidling. Stortinget har sluttet seg til begge meldingene Scenekunstfeltet Fra St.meld.nr 32 ( ) vises det til at hovedmålet for scenekunstfeltet er å ha et scenekunsttilbud av høy kunstnerisk kvalitet, som er mangfoldig, nyskapende og utfordrende, som når hele befolkningen og forvalter kulturarven. Dette hovedmålet skal nås gjennom: Et profesjonelt tilbud av teater-, opera-, danseforestillinger og andre scenekunstuttrykk over hele landet: Sterke institusjoner med tydelige oppdrag Gode rammer for den frie scenekunsten Gode ordninger for gjestespill og turneer Høy kvalitet gjennom utvikling og fornyelse: Gode vilkår for nyskapende scenekunst Støtte utviklingen av et Dramatikkens Hus Bredt samarbeid og utveksling av scenekunst med utlandet Å nå hele befolkningen: Klare strategier i institusjonene for å nå et bredere publikum Styrke produksjon og formidling av forestillinger rettet mot barn og unge Styrke formidlingen av scenekunst til områder med lav dekning Større mangfold: Større andel kunstnerisk personale med minoritetsbakgrunn Nå ut til et større publikum blant minoritetsbefolkningen Sikre jevn rekruttering av kvinner og menn innen alle områder av scenekunsten Effektiv ressursutnyttelse: Bredt og systematisk samarbeid mellom institusjonene Systematisk evaluering av resultater av kvalitativ, kvantitativ og økonomisk art God forvaltning av bygningsmassen God forvaltning av bygningsmassen er tatt inn i målsetningene for scenekunstvirksomhetene. Ved at forvaltning av bygningsmassen er tatt inn i målsetningene har Stortinget gitt tydelige styringssignaler på scenekunstområdet Museums- og andre kulturvernformål I statsbudsjettet for 2013 og St.meld. nr. 49 ( ) legges følgende mål til grunn på museumsfeltet: Fornying: Museene skal være profesjonelle og aktuelle institusjoner og ha en aktiv samfunnsrolle, med planer og strategier for faglig utvikling og nytenking innen forvaltning, forskning og formidling Forvaltning: Museenes samlinger skal sikres og bevares best mulig for ettertiden og gjøres tilgjengelige gjennom god sikring og bevaring, dokumentasjon, prioritering og koordinering Forskning: Forskning og kunnskapsutvikling er et nødvendig faglig grunnlag for innsamling, dokumentasjon og formidling, og skal utvikles ved økt forskningssamarbeid mellom museene og mellom museer og forskningsmiljøer Formidling: Museene skal nå alle med kunnskap og opplevelse, gjennom målrettet tilrettelegging og aktuell, kritisk og nyskapende formidling som fremmer innsikt og refleksjon Av målene beskrevet ovenfor kan det virke som om Kulturdepartementet ikke har samme fokus på byggforvaltning for museene som på scenekunstfeltet. 3.3 Styringssignaler fra ny regjering Regjeringen Solberg som tiltrådte i 2013 har gitt noen signaler med betydning for kulturbyggforvaltningen, som vi kan forvente får økt betydning etter hvert. Fra Regjeringserklæringen går det frem at Regjeringen vil: Stimulere til vekst nedenfra fremfor å styre ovenfra Gjennomgå bevilgningene på kulturfeltet for å sikre fornuftig ressursbruk og kvalitet Utarbeide en plan for rehabilitering og vedlikehold av nasjonale kulturinstitusjoner 3.4 Statlige tilskudd rettet mot investeringer Styringssignaler kan rettes mot investeringer i kulturbygg i form av tilskudd, skatteordninger, rapporteringskrav og gjennomføringskrav. Skatteordninger er vanligvis sentrale. Tilskuddsordningene kan forvaltes sentralt eller lokalt og vil være underlagt retningslinjer om rapportering og gjennomføring. Spekter kulturbygg 21

22 Vi skal kort gjennomgå to tilskuddsordninger fra staten til investeringer i kulturbygg: Tilskudd til nasjonale kulturbygg Desentralisert ordning for tilskudd til kulturbygg Tilskudd til nasjonale kulturbygg I statsbudsjettet er det satt av en post for tilskudd til nasjonale kulturbygg. Dette tilskuddet er rettet mot nybygg og ombygginger for institusjoner som har en nasjonal oppgave eller en viktig landsfunksjon. Tilskuddet er underlagt visse retningslinjer (januar 2013): Det er en hovedregel om en maksimal tilskuddsandel på 1/3 Søknad skal blant annet inneholde: Redegjørelse for eierskap og driftsansvar Utgifts- og inntektsbudsjett for drift og vedlikehold av bygningen Framdriftsplan og likviditetsplan Finansierings- og organiseringsplan Desentralisert ordning for tilskudd til kulturbygg Kulturdepartementet har fra 1. januar 2013 utformet retningslinjer for forvaltning av en desentralisert ordning for tilskudd til kulturbygg. Her kommer det fram at: Tilskuddene skal bidra til egnede lokaler, bygninger og utearenaer som gir rom for ulik kulturell virksomhet Midlene kan benyttes til nybygg, ombygg og modernisering av kulturbygg, men ikke til vedlikehold eller drift. Tilskudd kan utgjøre inntil 1/3 av godkjente prosjektkostnader Hver enkelt fylkeskommune setter vilkår for søknader om tilskudd, herunder: Prosjektbudsjett, med avsetninger til kunst Driftsfinansiering og plan for forvaltning, drift og vedlikehold Framdriftsplan og finansieringsplan Eieransvar og opplysninger om funksjon, aktiviteter, behovsunderlag og søkere Tegninger med tilhørende beskrivelse av prosjektet Vilkårene trenger ikke være enhetlige 3.5 Økt fokus på vedlikehold fra Kulturdepartementet Spekterprosjektets kartlegging viser at for kulturbygg har det de siste årene vært endringer i styringssignaler med klarere målsetninger og rapporteringskrav for vedlikehold av bygningsmasse fra Kulturdepartementet. På scenekunstfeltet ble det ved St.meld.nr. 32 ( ) tatt inn mål om effektiv ressursutnyttelse og god forvaltning av bygningsmassen. Dette kan ses på som et korrigerende tiltak fordi virksomhetene selv har forsømt vedlikehold gjennom flere år. Blant virksomhetene er det blitt mer vanlig med avsetning til framtidig vedlikehold og bruk av vedlikeholdsfond. På bakgrunn av målet om god forvaltning av bygningsmasse og teknisk utstyr er resultatindikatorer for scenekunstvirksomhetene definert: Utarbeide planer med tiltak som rulleres årlig, vurdere ekstern forvaltning Redegjøre for årlig forbruk og regnskapsmessige avsetninger til formålet I tildelingsbrev fra Kulturdepartementet til Riksteateret og Kilden er resultatmålene omtalt med utgangspunkt i disse resultatindikatorene. For forvaltning av museums- og kulturvernsektorene er det tatt inn mål om at: «Museenes samlinger skal sikres og bevares best mulig for ettertiden og gjøres tilgjengelige gjennom god sikring og bevaring, dokumentasjon, prioritering og koordinering.» I tilskuddsbrevene fra Kulturdepartementet til museer som mottar driftstilskudd, legges det til grunn at museet avsetter tilstrekkelige midler til periodisk og løpende vedlikehold av hele bygningsmassen og utstillinger. Fra St.meld.nr. 49 ( ) beskrives dette og her kommer det fram at: «Den årlige rapporteringen fra museene viser at omkring 20 prosent av museenes utgifter går til husleie, drift og vedlikehold av lokaler. Nivået har vært stabilt de siste årene.» 3.6 Varierende oppfølging av mål og rapportering Kartleggingen som har blitt utført undersøkte mål, rapporteringskrav, planlegging og drift knyttet til kulturbygg Mål Kartleggingen tyder også på at selv om det har blitt bedring i Kulturdepartementets målstyring av virksomhetene, tar det tid før bedre styringssignaler slår ut i bedre resultater i form av bedre vedlikehold. Spekter kulturbygg 22

23 Styringssignaler kan være lite effektivt alene fordi finansiering også må på plass, Hvem skal betale for en økt satsing på vedlikehold? For virksomhetene kan det være en strategisk mulighet å utsette vedlikehold i påvente av større løft på investeringssiden. Det kan være lettere å få tilført friske finansielle midler til en investering enn å få det hvert år til vedlikehold Rapportering Trass i økte rapporteringskrav tyder informasjonen vi har hentet inn at det også er variasjon i rapportering av eiendomsdriften med hensyn til arealer, alder, tilstandsgrad og utgifter til drift og vedlikehold. Noen virksomheter har god rapportering om bygningsmasse, etterslep og vedlikehold, mens flertallet av virksomhetene synes å gi en noe tynn rapportering. Det kan virke som om rapporteringskravene tross alt er nokså rundt formulert slik at det er tolkningsmuligheter som åpner for nokså upresise svar. Tilbakemeldingen «Konserthuset har bekostet løpende vedlikehold og forbedringer på ordinær måte i 2011» kan uansett ikke hevdes å ligge innenfor det man kaller å redegjøre for årlig forbruk og regnskapsmessige avsetninger til formålet Planlegging av nybygg Innføring av krav til konseptvalgutredning ved investeringer over 750 mill. kr har gitt økt bevissthet omkring levetidskostnader av bygg som oppføres. Konseptvalgutredninger har blitt gjennomført for blant annet Nationaltheatret, Prosjekt Nytt Nasjonalmuseum og Kulturhistorisk museum Drift For å få tilskudd under ordningene må søkere dokumentere plan for drift. Resultatet av kartleggingen i dette prosjektet gjør at det bør stilles spørsmål om tilskuddsforvalterne gjør en reell vurdering av planene for drift fra søkerne. I kartleggingen er det funnet få tegn på profesjonalisering eller endrede styringssignaler når det gjelder drift Praksis: Nybygg Kulturkvartalet i Bodø Bodø kulturkvartal fikk sitt første tilskudd på 10 mill. kr i statsbudsjettet for Tilskuddet skulle bidra til nytt kulturkvartal med konsert- og teaterhus, visningsrom for billedkunst, blackboks, kultur- og ungdomskafé og bibliotek. Det kommer fram at bibliotekdelen i sin helhet skal finansieres av Bodø kommune. I tilskuddsbrev datert fra KUD blir det beskrevet at husleie skal beregnes på grunnlag av reelle forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdskostnader, og det blir bedt om rapport om planleggingen av driftskonsekvenser. I brev datert fra Riksteateret kommer det innspill knyttet til omfanget av prosjektet: «Vår erfaring med kulturhus med mer enn 800 sitteplasser, som befinner seg utenfor de største byene i landet, er at de alle har problemer med å fylle opp salen. Publikumbesøket er ikke alltid det man kunne forvente ut fra befolkningsgrunnlaget i kommunen. Det er viktig å se befolkningsgrunnlag i forhold til publikumskapasitet. For høy publikumskapasitet fører ofte til at publikum vennes av med å kjøpe billetter i god tid før forestillingene («der blir jo aldri utsolgt»). Dette fører til lavere besøk enn en kunne forvente og ofte til høyere markedsføringskostander pr. publikummer enn erfaringstall fra steder hvor salen er noe mindre». I brev fra Bodø kommune datert framgår status i planlegging av driftskonsekvenser. Bodø kommune har vurdert bemanningsbehov, FDVkostnader og inntektsgrunnlag i ferdige bygg. Summert er det anslått en netto økning i kommunale overføringer til Kulturkvartalet på millioner 2010-kroner. Fra Perspektivmelding Bodø kommune kommer følgende fram: Kulturkvartalet og biblioteket: Det er i vedtatt økonomiplan lagt til grunn at driften styrkes med 12,4 mill. kr årlig i 2010-kr. Driftsutgiftene kan øke med 5,5-6,9 mill. kr utover vedtatt rammeøkning i økonomiplanen. Det er blitt utført sårbarhetsanalyse og benchmarking. Fra rapport «Gjennomgang av driftsforutsetningene» fra Bedriftskompetanse AS mars 2012 kommer det fram et spenn på 5,5 6,9 mill. kr. Bodø kommune har brukt HolteProsjekt sin FDV-nøkkel i arbeidet. Det kan stilles spørsmålstegn ved at Kulturdepartementet ber om rapportering på hvordan fremtidig drift er planlagt uten at departementet har nok ressurser til å følge opp og stille spørsmål til informasjonen de får. Spekter kulturbygg 23

24 4. Finansiering av kultursektoren 4.1 Finansieringskanaler Kulturbygg finansieres på en rekke ulike måter. Tabell 6 viser ulike finansieringskanaler for virksomhetseiere. Tabell 6 Finansieringskanaler for investeringer i kulturbygg Virksomhetseier Stat Fylkeskommune Kommune Privat Finansieringskanal Bygg for statsinstitusjoner X Nasjonale kulturbygg X X X Spillemidler (desentralisert ordning) X X Kommunalt/fylkeskommunalt tilskudd X X MVA-komp. X X X X Egeninntekt X X X X Kapitalinnskudd og lån X X X X Av denne tabellen kommer det fram at alle kulturvirksomhetene kan finansiere nybygg ved hjelp av egeninntekt, mva-kompensasjon og/eller kapital fra eiere/kreditorer. Mange virksomheter er imidlertid avhengig av spesielle tilskudd i tillegg, der ordningene er ulike avhengig av om det er statlige eller kommunale virksomheter. For statlige virksomheter kan tilskuddsmulighetene være bygg fra statsinstitusjoner og nasjonale kulturbygg. For fylkeskommune og kommunen kan tilskuddsmulighetene være nasjonale kulturbygg, spillemidler og kommunalt/fylkeskommunalt tilskudd. Spekter kulturbygg 24

25 4.2 Kultur på Statsbudsjettet øker Fra kulturutredningen 2014 kommer det fram at kultur på Statsbudsjettet økte fra ca. 5 mrd. i 2005 til knapt 10 mrd. i For å kunne si noe om realøkningen må denne summen justeres for pris- og lønnskompensasjon og tekniske endringer. Av realøkningen har 8 pst. gått til å dekke økte pensjonskostnader, nye lønns- og arbeidstidsordninger, økt husleie og utgifter til forvaltning, drift og vedlikehold. De resterende 92 pst. har gått til å styrke kulturproduksjon og kulturfaglig aktivitet. Figur 2 Fordeling av vekst i kulturbudsjettet Kilde: NOU 2013: 4 Kulturutredningen for 2014 Figur 2 viser hvordan midler i Kulturdepartementets budsjett fra er fordelt på ulike kulturformål. Scenekunstfeltet er det største feltet og dette feltet har hatt en stor vekst i overføringene Tilskudd til nasjonal kulturbygg Kulturdepartementet bevilget totalt 195,5 millioner kroner til nasjonale kulturbygg i Bevilgningsforslag for 2013 er vist i Figur 3. Spekter kulturbygg 25

26 Figur 3 Kulturdepartementets bevilgningsforslag 2013 Av denne figuren ser vi at Kilden Teater- og Konserthus og Stavanger konserthus er de to nasjonale kulturbyggene som samlet fikk størst tilskudd i Tabell 7 gir en mer detaljert oversikt over organiseringen av disse to kulturbyggene. I 2013 bevilget staten 104,1 millioner kroner til drift av Kilden. Tabell 7 Mer om tilskudd til Kilden Teater- og konserthus og Stavanger konserthus Tabellen viser at Staten er inne i begge virksomhetene og finansierer både utbygging og virksomhet, mens byggene først og fremst er eid av kommunene. Spekter kulturbygg 26

27 4.2.2 En av fem kulturkroner går til kulturbygg I kartleggingen har det blitt estimert hvor store de offentlige utgiftene til kultur var i 2012, og hvordan dette fordeler seg til henholdsvis bygg og andre kulturutgifter. Figur 4 viser resultatet av vårt anslag på fordelingen av offentlige kulturmidler i Her fremgår det hvor mye som gikk til henholdsvis drift, vedlikehold og investeringer i bygg. Figur 4 Offentlige kulturkroner som gikk til bygg i 2012 Figur 4 viser at tre av fjorten kulturmilliarder går til bygg, og hoveddelen av byggkronene går til investering eller forvaltning og drift. Rundt 1 prosent av kulturbudsjettet går til vedlikehold av kulturinfrastruktur. Det er verdt å merke seg at tallene er noe usikre. Grunnlagsestimat for beregning av offentlig utgifter til kultur og kulturbygg, vist i Tabell 8 under, er blitt benyttet. Spekter kulturbygg 27

28 Tabell 8 Grunnlagsestimat for beregning av offentlig utgifter til kultur og kulturbygg Drift av kulturinfrastruktur synes å være på et jevnt nivå. Drift omfatter poster som vaktmester, kommunale avgifter, strøm, renhold, renovasjon, forsikring, snømåking etc. Disse vil det være vanskeligere å kutte i, enn vedlikehold som kan utsettes. Figur 6 Utgifter til investeringer, mill. kr For å få et nærmere bilde av utviklingen viser Figur 5, 7 og 8 utgifter fra 2008 fram til Figurene omfatter utgifter til vedlikehold, utgifter til investeringer og utgifter fordelt på bygg og andre kulturutgifter. Figur 5 Utgifter til vedlikehold i pst. av totale utgifter til kultur 2,07 1,52 1,69 1,45 1,36 0,98 1,04 1,01 1,1 1, Statlig sektor Kommunal sektor Figur 6 viser at utgiftene til investeringer i sektoren har gått noe opp og ned, trass i at man kanskje skulle forvente at kulturløftet har gitt økt spillerom for investeringer. Det kan være ulike årsaker til dette, hvorav usikkerhet både i estimeringen og beregningsgrunnlaget spiller inn. Statlig sektor Kommunal sektor Figur 5 viser at andelen utgifter til vedlikehold har vært relativt jevn i statlig sektor, mens den virker å ha falt i kommunal sektor. Spekter kulturbygg 28

29 Figur 7 Utgifter fordelt på bygg og andre kulturutgifter, mill. kr Figur 8 Utgifter til vedlikehold og sceneteknisk utstyr basert på driftstilskudd Offentlige kulturutgifter ellers Kulturbygg i statlig sektor Kulturbygg i kommunal sektor Figur 7 viser at det har vært vekst i utgiftene til kulturbygg i kommunal sektor de siste årene, mens utgiftene til kulturbygg i statlig sektor har vært mer stabil Gjennomsnittlige utgifter til vedlikehold og sceneteknisk utstyr i scenekunstvirksomhet Fra St.meld.nr 32 ( ) vises gjennomsnittlige utgifter til vedlikehold og sceneteknisk utstyr. Dette er illustrert i figuren under: Det er krevende å bruke denne type data som relevante sammenligningstall. Dette er grunnet forskjeller i alder, størrelse og tilstandsgrad som skaper ulike behov. Eksempelvis brukte Nationaltheatret ( kvm) knapt 200 kr/kvm årlig på vedlikehold av et bygg fra Det Norske Teatret ( kvm) på sin side brukte knapt 60 kr/kvm årlig på vedlikehold av et bygg fra Spekter kulturbygg 29

30 4.3 FDV som salderingspost? Forum for offentlige bygg og eiendommer (2000) spesifiserer FDV (forvaltning, drift og vedlikehold av bygg) som: Kommunale avgifter Forsikring Administrasjon Drift og ettersyn (vaktmester) Renhold Energi Vedlikehold Kommunale avgifter, forsikringer, administrasjon, drift og ettersyn, renhold og energi er komponenter det er vanskelig å gjøre innsparinger av betydning på uten at det får umiddelbare konsekvenser. Dette fører til at vedlikehold er posten som står igjen som mulig salderingspost, noe som betyr at dette er posten som kuttes for å få budsjettet i balanse FDV for kulturbygg i kommuner Anbefalt FDV-nivå vil variere mellom ulike bygg. Noen eksempler er: Sentraldepot Arkivverket: Bygganalyse 2011 fant kr per kvm inklusiv mva Nytt Regjeringskvartal: Metier m.fl fant kr per kvm eksklusiv mva og kr per kvm inklusiv mva Anlegg for livsvitenskap: Dovre/TØI 2011 fant 1200 kr per kvm inklusiv mva FDV-behov for kommunale kulturbygg kan beregnes ved bruk av følgende antagelser: Av eksemplene for FDV-nivå ovenfor vil det være rimelig å anta et nivå som ligger på minst 600 kr per kvm. I følge SSB forvalter kommunene kvm kommunale kulturbygg. Basert på dette vil et nøkternt anslag for FDV-behov for kommunale kulturbygg minimum være på ca. 800 mill. kr. Figur 9 FDV-kostander Figur 9 viser investeringsutgifter, vedlikeholdsutgifter og driftsutgifter for primærkommunene for årene Fra denne figuren kan vi se at rapportert forbruk av netto driftsutgifter for 2012 var på 810 millioner kroner. Dette er i tråd med det beregnede FDV-minimumsbehovet ovenfor. Spekter kulturbygg 30

31 Figur 10 Vedlikeholdsutgifter per kvm/år sammenlignet med Hålogaland teater («Best Practice») Underfinansiering Når det gjelder vedlikeholdskostnader av kulturbygg i kommunene kan dette sammenlignes med Hålogaland teater, som er et relativt nytt bygg med en godt organisert byggforvaltning. Hålogaland teater blir benyttet som et «best practice» eksempel. Figur 10 illustrerer denne sammenligningen mellom kommunene og Hålogaland teater. Her ser vi at vedlikeholdsutgiftene per kvm/år for kommunene er på et halvert nivå sammenlignet med Hålogaland teater. Spekter kulturbygg 31

32 4.4 Vedlikeholdsetterslep gir finansieringsbehov I kartleggingen har vi beregnet et samlet etterslep av vedlikeholdsetterslep i norsk offentlig kultursektor. Det vil si at rent kommersielle virksomheter er holdt utenfor. Figur 11 Overordnede anslag for vedlikeholdsetterslep i norsk kultursektor Økning i etterslep hvert år, mill. kr Økt etterslep Faktisk vedlikehold Årlig vedlikeholdsbehov kommunal sektor; 270 Samlet etterslep offentlige kulturbygg, mill. kr Årlig vedlikeholdsbehov statlig sektor; Statlig sektor Kommunal sektor Etter 20 år Etter 30 år Et overordnet anslag er at vedlikeholdsetterslepet ligger på mellom 6 og 13 milliarder kroner, som er omtrent det samme som hele kulturbudsjettet til staten. Anslaget innebærer også at faktiske ressurser som går til vedlikehold er knapt halvparten av anbefalte vedlikeholdsavsetninger for bygg. Etterslepet er beregnet av Oslo Economics basert på tall fra SSB, statsbudsjettet og ved hjelp av skjønn. Samlet etterslep er beregnet med 4 prosent rente. Tabellen på neste side gir en nærmere forklaring av grunnlaget for estimatet brukt til å beregne vedlikeholdsetterslep. Spekter kulturbygg 32

33 Tabell 9 Grunnlag for estimat til beregninger av vedlikeholdsetterslep Spekter kulturbygg

34 4.5 Deler av sektoren er underfinansiert I dag går ca. 1 prosent av ressursene til vedlikehold av bygninger, noe som utgjør knapt halvparten av nivået som er identifisert som bærekraftig. Denne underprioriteringen har foregått gjennom lang tid med resultat at infrastrukturen er nedslitt. Det har imidlertid vært en bevisstgjøring de siste årene av at det har oppstått et betydelig vedlikeholdsetterslep. Dette gjør at flere virksomheter øker ressursene til vedlikehold av bygg. Resultatet er at man foreløpig stopper videre forfall. Det er likevel ikke kommet midler for å hente inn etterslepet. Spørsmålet her er knyttet til hvem som skal finansiere innhenting av etterslepet: Det kan finansieres ved en økning i samlede rammer til sektoren Det kan finansieres ved å nedprioritere kulturell kjernevirksomhet Det kan finansieres ved å nedprioritere investeringer i nybygg Antakelig kan det skje ved en kombinasjon av disse virkemidlene. 4.6 Overinvestering i kommunale kulturhus I dag investeres det for godt over 800 mill. kr hvert år i kommunale kulturbygg. Det kan virke som om dagens tilskuddsordninger resulterer i store investeringsprosjekter, noe som kan føre til overinvesteringer. Dette har også vært et tema i mediebildet. I Aftenposten artikkel «Kulturhus-boom til nesten 14 milliarder», fra 11. mars 2014, har Aftenposten kartlagt kulturprosjektene i Norge mellom 2003 og Her kommer det fram at milliarder av kroner brukes på nye kulturbygg og over 60 kulturhus er bygget det siste tiåret. Kritikere argumenterer med at det bygges for stort og tett mens motargumentet er rettet mot at kultur koster men at det løsner seg. Utklippene på de neste sidene viser noen sentrale oppslag knyttet til store investeringer i kulturbygg rundt om i Norges land. Spekter kulturbygg 34

35 Figur 12 «Kulturboom til 15 milliarder» Figur 13 «Bodø bygger kulturkvartal til 1,2 milliarder kroner» Spekter kulturbygg 35

36 Figur 14 «Stjørdal kommunene bygger kulturhus for 717 millioner kroner» Figur 15: «Har vi nådd en smertegrense på hva kommune-norge kan klare?» Spekter kulturbygg 36

37 Figur 16: «Milliarder av kroner brukes på nye kulturbygg i norske kommuner» Spekter kulturbygg 37

38 Figur 17 «Bygging av 61 kulturhus til en samlet pris på 14 milliarder» Spekter kulturbygg 38

39 4.7 Statlige tilskudd til kommunene rettet mot investeringer Det finnes flere statlige tilskuddsordninger for kulturbygg som er rettet mot investeringer. Tabell 10 gir oversikt over de viktigste ordningene for statlige tilskudd til nybygg i Disse ordningene er rettet mot investeringer. Det vil si at man ikke kan få tilskudd til drift og vedlikehold. I tillegg er to av tilskuddene «giret» ved at de bidrar med maks 1/3 av tilskuddet. De to ordningene kan riktignok kombineres med hverandre, men de bidrar til å trekke frie midler fra kommunal sektor inn i nybygg, ombygging og modernisering av kulturbygninger. Resultatet av ordningene antas å være prioritering av nyinvesteringer foran ordinært vedlikehold. Tabell 10 Omfang av statlige tilskuddsordninger til nybygg i 2013 Desentralisert ordning for tilskudd til kulturhus spillemidler som fordeles av fylkeskommune - bidrar maks 1/3 Tilskudd til nasjonale kulturbygg - kan kombineres med desentralisert ordning over bidrar maks 1/3 Bygg for statsinstitusjoner i regi av Statsbygg (i 2013 kun Eidsvollsbygningen) Statstilskudd Samlet investering ,1 mill. kr Mer enn tre ganger så mye 195,5 mill. kr 109,0 mill. kr 109,0 mill. kr Sum (nettoanslag) 432,3 mill. kr Mer enn 700 mill. kr Bak denne prioriteringen av investeringene synes å være at tilskudd til løpende drift og vedlikehold gir bindinger på statsbudsjettet og bør unngås. Videre er drift og vedlikehold av bygg eiers ansvar. Kartleggingen gir imidlertid grunn til å spørre: Er det bærekraft i investeringsbeslutningen? Er det plan for å fylle kulturhus med innhold? Hvordan skal driften finansieres? Tas det høyde for vedlikehold? Man må anta at investeringsordningene har konsekvenser for prioriteringene i sektoren: Virksomhetene må vurdere om de skal utsette vedlikehold til man kommer i tilskuddsposisjon Man får en overinvestering i nybygg Man får en underinvestering i drift og vedlikehold Det trekkes ressurser fra kulturelt innhold Ulike vilkår for investering og drift gir antakelig ikke samfunnsøkonomisk effektivitet eller samfunnsmessig ønskelig ressursbruk Spekter kulturbygg 39

40 5. Balanse mellom kulturvirksomhet og god forvaltning av bygningsmasse 5.1 Dilemma Kartleggingen av organisering, styring og finansiering har vist at det er noen dilemmaer i balansen mellom kunstnerisk virksomhet og god forvaltning av bygningsmassen på kort og lang sikt. I offentlig norsk kulturliv har det i en lengre periode vært tendens til prioritering av kunstnerisk/kulturell virksomhet foran langsiktig forvaltning av infrastruktur. Selv om dette umiddelbart kan se uheldig ut, har det både fordeler og ulemper. 5.2 Fokus på kjerneoppgaver Fordeler inkluderer økt fokus på kjerneoppgavene for kulturvirksomhetene med resultat at det antakelig blir høyere kvalitet på kunstnerisk produksjon. Videre kan det gi en kostnadseffektiv forvaltning av infrastruktur, slik at det ikke sløses med de midlene som brukes, selv om ressursene som går til infrastruktur samlet sett er for små. Ulempen er at vedlikeholdsetterslepet øker slik at verdier depresieres. På lengre sikt kan dette gå utover kunstnerisk virksomhet, publikumsopplevelser og muligheten til å drive forskning og formidling. I noen tilfeller blir deler av virksomhetene stengt. At det har skjedd en bevisst og systematisk nedprioritering av vedlikeholdet over tid er tvilsomt. Det ville i tilfelle innebære at generasjoner av ledere i kultursektoren med viten og vilje har skjøvet på forpliktelser til senere generasjoner. Perioder med mangel på kompetanse hos virksomhetene eller Kulturdepartementet er mer sannsynlig. virksomheten, og det har vært økt satsing på administrativ kursing av ledere med kulturfaglig bakgrunn. For det andre har en viss bedring av styringssignaler og rapporteringskrav fra Kulturdepartementet gjort at informasjon om langsiktige konsekvenser av byggforvaltningen blir dokumentert slik at det kan hensyntas i virksomhetenes driftsbeslutninger. 5.4 Vente og se før det tas tak i vedlikeholdsetterslepet Det har etablert seg en forståelse for at det er grunnleggende for virksomhetene at drift og vedlikehold av bygg prioriteres på lengre sikt, også dette delvis som følge av styringssignaler fra Kulturdepartementet. Valg av strategi for å ta igjen forsømt vedlikehold er imidlertid usikker for den enkelte kulturvirksomhet, og det virker som om det har etablert seg en viss «vente og se-holdning». I praksis betyr dette at man fortsetter å gjøre det aller mest nødvendige i påvente av krav og/eller finansering utenfra - vanligvis fra Kulturdepartementet. Det virker som det har det etablert seg en «vente og se-holdning» «Vente og se» er en opsjon som beslutningstakere benytter under usikkerhet. Ettersom tiden går, kan ny informasjon påvirke hva som lønner seg å gjøre for virksomhetene. Det er flere grunner til at «vente og se» kan være en smart strategi for virksomhetene: 5.3 Nedvurdering av økonomi og administrasjon Antakelig er noe av årsaken til vedlikeholdsetterslepet at økonomi og administrasjon har vært undervurdert i kultursektoren. Sektoren synes å være preget av sterke kulturfaglige interesser, der administrativ kompetanse ikke har vært prioritert i ledelsesrekruttering, og administrative lederstillinger har vært plassert et stykke ned i organisasjonen. Dette har hatt konsekvenser for gjennomslagskraften til administrative oppgaver som for eksempel planlegging og avsetning til vedlikehold. Mye tyder på at dette er i ferd med å snu. For det første har flere kulturvirksomheter løftet opp den administrative kompetansen nærmere lederen for hele For det første kan det vise seg at det ikke lønner seg å være flinkest i klassen. Dette fordi byggene med størst etterslep har mer prekært behov og kommer først i køen for friske midler. Man er med andre redd for å sitte igjen med «Svarteper». For det andre kan det være manglende forutsigbarhet i styringssignalene fra departementet, noe som delvis skyldes skiftende politisk ledelse og ettårige budsjettprosesser. Et løfte om fremtidig påskjønnelse for god drift i dag er dermed ikke helt troverdig. For det tredje kan virksomhetene være i en spillsituasjon med stat og/eller kommune der det er usikkert hvem som vil eller skal betale for vedlikeholdsetterslepet. Resultatet er drift på nedslitingsbasis. Spekter kulturbygg 40