Globalisering og europeisk integrasjon utfordringer for lønnsdannelsen og kollektivavtalene i de nordiske land

Transkript

1 Report No 7:2002 Globalisering og europeisk integrasjon utfordringer for lønnsdannelsen og kollektivavtalene i de nordiske land Jon Erik Dølvik og Juhana Vartiainen SALTSA JOINT PROGRAMME FOR WORKING LIFE RESEARCH IN EUROPE The National Institute for Working Life and The Swedish Trade Unions in Co-operation

2 SALTSA is a collaboration programme for occupational research in Europe. The National Institute for Working Life in Sweden and the Swedish confederations of trade unions SACO (the Swedish Confederation of Professional Associations), LO (the Swedish Trade Union Confederation) and TCO (the Swedish Confederation of Professional Employees) take part in the programme. Many problems and issues relating to working life are common to most European countries, and the purpose of the programme is to pave the way for joint research on these matters from a European perspective. It is becoming increasingly obvious that long-term solutions must be based on experience in and research on matters relating to working life. SALTSA conducts problem-oriented research in the areas labour market, employment, organisation of work and work environment and health. SALTSA collaborates with international research institutes and has close contacts with industry, institutions and organisations in Europe, thus linking its research to practical working conditions. Contact SALTSA Labour Market Programme Lars Magnusson, National Institute for Working Life, Tel: , lars.magnusson@niwl.se Torbjörn Strandberg, LO, Tel: , torbjorn.strandberg@lo.se Work Organisation Programme Peter Docherty, National Institute for Working Life, Tel: , peter.docherty@niwl.se Mats Essemyr, TCO, Tel: , mats.essemyr@tco.se Programme for Work Environment and Health Per Malmberg, National Institute for Working Life, Tel: , per.malmberg@niwl.se Anders Schaerström, SACO, Tel: , anders.schaerstrom@saco.se National Institute for Working Life and authors 2002 SE Stockholm, Sweden Tel: (+46) , fax: (+46) Web: Printed at Elanders Gotab ISSN: X

3 Innhold Forord 1 Kontaktadresser 3 1. Innledning 5 Bakgrunn 6 Analytisk perspektiv, problemstillinger og oppbygging 9 2. Teoretiska perspektiv och strukturella förändringar Inledning Ekonomiska argument kring kollektiv lönebildning 13 Inledning 13 Lokal och kollektiv förhandling kompletterar varandra 15 Kollektivavtal som försäkring 19 Makroekonomiska externaliteter 20 Löneförhandlingssystemet och penningpolitiken 21 Omvandlingar i arbetslivet En tentativ syntes: ekonomisk strukturförändring och kollektivavtalets roll Utviklingstrekk i de nordiske land Introduksjon: Likheter og forskjeller i de nordiske forhandlingssystem Danmark: Fra krise til mirakel? 35 Innledning 35 Den danske modellen: Opprinnelse og hovedtrekk tallet: Fra krise og kartoffelkur til desentraliserte forhandlinger tallet: Organisert desentralisering eller sentralisering på sektornivå? 41 Avslutning: Stabilisering eller fragmentering? Sverige: från förvirring till omorganisering av avtalsmodellen? 47 Den klassiska arbetsmarknadsmodellen och 70-talets radikalisering 49 Sammanbrott för formell centralisering 50 Makroekonomiska regimskifter och omvandlingar 50 Mot en ny modell? 51 Samarbetsavtalens betydelse 54 Kollektivavtalets minimiökning som "stupstock" 56 Slutsatser har den svenska modellen återupprättats? 56 1

4 3.4 Finland: fortsatt förtroende för korporativism och statlig inkomstpolitik 59 Den korporativistiska traditionen 59 Konsolidering av inkomstpolitiken 60 Kollektivavtalens funktionssätt 61 Depressionsårens utmaningar 63 Arbetsmarknaden under krisen 64 Återkomst till brett samarbete 65 Framtidens utmaningar Norge: Forvitring eller fornyelse av inntektspolitikken? 69 Innledning 69 Den norske modellen: Opprinnelse, aktører og hovedtrekk 70 De turbulente årene: Overoppheting og sprekk I og II årene: Krise, vekst og ny ustabilitet 78 Perspektiver framover: Økt konfliktnivå, regimeskift eller nye kriseforlik? 81 Avslutning scenarier framover Nordiske forhandlingsregimer i forandring: Sammenliknende oppsummering Mot en europeisering av lønnsforhandlinger? 101 ØMU s virkemåte en kort beskrivelse 102 Økt behov for økonomisk-politisk samordning 104 Virkninger for nasjonale forhandlinger 105 Mot en europeisering av lønnsforhandlinger? 107 En toveis modell for samordning av lønnspolitikken over landegrensene? 112 Avslutning Oppsummering og perspektiver framover 115 Internasjonalisering ingen ny utfordring for de nordiske arbeidslivsregimene 115 Forhandlingssystemer i endring: Reformer, konsolidering og desentralisering. 118 Forvitrings og sentrifugalkrefter 121 Stabiliserende krefter 124 Fra nasjonal til europeisk samordning? 127 Avslutning 128 Litteratur 130 Tabellannex 142 2

5 Forord Utarbeidingen av denne rapporten er et ledd i forskningsprogrammet Globalisering, regionalisering og arbeidslivsorganisering: Endringer i de nordiske fagorganisasjonenes nasjonale handlingsvilkår og internasjonale strategier som Fafo, Institutt for arbeidsliv-og velferdsforskning, organiserer i samarbeid med Arbetslivsinstitutet i Stockholm (ALI), Löntagarnas Forskningsinstitut i Helsinfors, og FAOS Forskningscenter for Arbejdsmarkeds og organisationsstudier ved Sociologisk Institut, Universitetet i København. I arbeidet med rapporten har vi, som det framgår av språket, fordelt ansvaret for første utkast til de ulike kapitlene, men vi har i felleskap gått gjennom det hele og står sammen om ansvaret for rapporten. Mye av Juhana Vartiainens innsats er gjort ved Fackföreningsrörelsens Institut för Ekonomisk Forskning (FIEF) i Stockholm. Takk til Torbjørn Strandberg, Saltsa, for språkgjennomgang og all hjelp med prosjektet, og til Torgeir Aarvaag Stokke, Fafo, for alle oppklarende kommentarer og referanser! Ved siden av bevilgninger til Fafo s Strategiske Instituttprogram fra Norges Forskningsråd (NFR), har programmet fått økonomisk støtte fra Nordiska Nämnden för Samhällsforskning (NOS-S), SALTSA (LO, TCO og SACO s program for arbeidslivsforskning i Europa), Nordisk Metall, og medlemsorganisasjoner i Nordens Faglige Samorganisasjon (NFS). Programmet startet opp høsten 2000 og vil avsluttes i 2003 med en serie delrapporter på Arbetslivsinstitutets rapportserie Working Life Research in Europe. Delrapportene bygger på sammenliknende landstudier og vil blant annet omhandle følgende tema: Gjennomføring og konsekvenser av europeiske avtaler og direktiv i de nordiske land case-studier av avtalene om deltidsarbeid og midlertidig ansatte. (Koordinator: Søren Kaj Andersen, FAOS) Surveyundersøkelse av nordiske forbunds internasjonale arbeid (Koordinator: Kristine Nergaard, Fafo) Case-studier av fagorganisasjonenes internasjonale arbeid i tre bransje-og forbundsområder: Metall (Koordinatorer: Paula Blomqvist og Jan Ottosson, ALI) Landtransport (Koordinator: Ralf Sund, Løntagarnas Forskningsinstitut.) Telekommunikasjon. (Koordinator: Christina J. Colclough, FAOS). De nordiske hovedorganisasjonenes internasjonale faglige arbeid (Koordinator: Jon Erik Dølvik, Fafo) 1

6 Det planlegges også en sammenfattende sluttrapport, samtidig som mindre notater og artikler legges ut på ( programmets hjemmeside, med linker på de medvirkende instituttenes hjemmesider (kontaktadresser, neste side). Vi vil benytte anledningen til å takke alle bidragsyterne til programmet for deres økonomiske støtte. En spesiell takk går til alle de personene i fagorganisasjonene som har delt sin tid og kunnskap med oss. Det gjelder også en rekke informanter på arbeidsgiversiden og hos myndighetene som har bidratt med nyttig informasjon. Sist, men ikke minst, en stor takk til alle forskerne og deres institutter som entusiastisk har medvirket til å gjøre dette nordiske samarbeidsprosjektet mulig. Oslo, November 2002, Jon Erik Dølvik 2

7 Kontaktadresser: Et viktig mål for programmet er å styrke samarbeidet mellom nordiske arbeidsforskningsmiljøer og fagorganisasjoner. Ta derfor gjerne kontakt med oss, vi er å finne på følgende adresser: Fafo, Institutt for arbeidslivs-og velferdsforskning Postboks 2924 Tøyen, N-0608 Oslo, Norge Tlf: Fax: , Jon Erik Dølvik (prosjektleder), Kristine Nergaard (surveystudie), Bård Jordfald (telekommunikasjon), Mona Bråten (metallsektoren), Espen Løken (landstransport), Arbetslivsinstitutet (ALI) Stockholm, Sverige Tlf: Fax: Jan Ottosson (prosjektansvarlig), Paula Blomqvist (metall), Sofia Murhem (telekommunikasjon), Malin Junestav (landtransport), FAOS Forskningscenter for Arbejdsmarkeds- og Organisationsstudier, Sociologisk Institut, Linnésgade 22, 1361 København K, Danmark Tlf: Fax: Søren Kaj Andersen (prosjektansvarlig), Christina Jayne Colclough (metall, tele, landtransport), Malene Nordestgaard (metall, tele, landtransport), Löntagarnas forskningsinstitut Pitkänsillanranta 3 A, 6. krs, Helsinki Tlf: Fax: Ralf Sund, Ralf.Sund@labour.fi Juhana Vartiainen c/o Fackföreningsrörelsens Institut för Ekonomiskt Forskning (FIEF), Wallingatan 38, SE Sverige, Tlf: , fax , juhana.vartiainen@fief.se For øvrig bidrar Niklas Bruun og Kerstin Ahlberg, Arbetslivsinstitutet, og Asløg Rask, Hanken, til delrapporten om europeiske avtaler. Delrapporter fra programmet kan bestilles via Arbetslivsinstitutet. S Stockholm, Sverige, Tlf: Fax: , eller niwl@niwl.se Fafo, Postboks 2947 Tøyen N-0609 Oslo, Norge, Tlf: , Fax: , eller fafo@fafo.no. 3

8 4

9 1. Innledning Globalisering, europeisk integrasjon og murens fall har bragt nye muligheter og utfordringer for aktørene i nordisk arbeidsliv. De siste tiårs markedsintegrasjon har gitt økt handel, kapitalmobilitet, kamp om investeringer, og konkurranse over landegrensene, parallelt med et markant skift til lavinflasjonsregimer i de fleste land. Samtidig vokser det fram et økonomisk og arbeidslivspolitisk regime i EU. Den Økonomiske og Monetære Unionen (ØMU) ble opprettet med euro som felles valutaenhet og erstattet euro og cent medlemslandenes sedler og mynter. Disse endringene har forandret de nasjonale vilkårene for politisk styring, kollektiv organisering og regulering av arbeidslivet. Siden slutten av 1970-tallet har det vært en utbredt ideologisk oppfatning at den internasjonaliserte kapitalismens krav til konkurransedyktighet og fleksibilitet presser fram deregulering av arbeidsmarkedet, desentralisering av kollektivforhandlinger og underminering av arbeidslivsregimer av nordisk støpning. Denne debatten fikk fornyet aktualitet under de økonomiske krisene på 80-og 90- tallet, skjøt ny fart under striden om Maastricht-traktaten og EU-medlemskap, og står i dag sentralt i dragkampene om globalisering, økonomisk utvikling og reformer i nordisk arbeidsliv. Formålet med dette notatet er å analysere de viktigste endringene som har funnet sted i institusjonene for lønnsforhandlinger og kollektivavtaler i de nordiske landene i løpet av de siste tiårene med internasjonalisering. Det økonomiske krakket og endringene i avtalemønstret i Sverige tidlig på 90-tallet ble ofte sett som et varsel om den nordiske modellens sammenbrudd i møtet med den globale kapitalismen, men utviklingen i 90-årene tyder på at de nordiske arbeidslivsregimene er mer robuste og tilpasningsdyktige enn som så. I Finland og Norge spilte gjenopplivingen av det sentraliserte trepartssamarbeidet en nøkkelrolle i å komme over 90-tallskrisen, og reformene i det danske avtalesystemet på 80-tallet medvirket til at Danmark de seinere år er utpekt som et arbeidsmarkedspolitisk foregangsland i Europa. Etter at støvet la seg viste det seg også at krisen i Sverige snarere utløste fornyelse enn oppløsning av de kollektive avtalene. Større spillerom for lokal lønnsfastsettelse innenfor de kollektive avtalene synes å være en felles trend, men de institusjonelle og politisk-økonomiske rammene for desentraliseringen varierer fra land til land. Gitt de historiske fellestrekkene mellom de nordiske landene og deres ulike tilknytning til EU, ØMU og den globale økonomien, vil en sammenliknende 5

10 analyse av endringer i de nordiske arbeidslivsregimene de seinere år også være av interesse for den internasjonale arbeidslivsforskningen. 1 Med utgangspunkt i et riss av nyere teorier om kollektivavtalenes mikro og makro-økonomiske virkninger ønsker vi i denne delrapporten, for det første, å belyse hva som kjennetegner endringene i lønnsforhandlingssystemene i de nordiske landene de siste tiår; for det andre, hvilken sammenheng disse endringene har hatt med internasjonaliseringen av økonomien, og, for det tredje, hvilke nye utfordringer globalisering og europeisk integrasjon reiser for aktørene i de nordiske forhandlingssystemene. Mens noen hevder at sentrale kollektivavtaler vil bli erstattet av lokale, individuelle kontrakter og andre tar til orde for transnasjonale forhandlinger på europeisk eller globalt plan, er vår tese at kapasiteten til samordning på nasjonalt plan vil være et kritisk element for fagbevegelsens evne til å mestre internasjonaliseringens motsetningsfylte krav til lokal fleksibilitet, makroøkonomisk disiplin og grenseoverskridende samarbeid. Bakgrunn På 1970-tallet ble det vanlig å oppfatte de nasjonale arbeidslivsregimene i Norden som varianter av en felles modell, som internasjonalt ofte ble assosiert med utviklingen i Sverige. Utover på 80-og 90-tallet ble det tydeligere at arbeidslivsinstitusjonene i de nordiske landene på viktige punkter var ganske forskjellige for eksempel når det gjelder forholdet mellom lov og avtaleverk, tvisteløsninger og statens rolle i forhandlingssystemet og at de ikke utviklet seg i samme takt og retning. Dette gjaldt også landenes økonomier, internasjonale relasjoner og dermed måten de ble påvirket av internasjonale endringer. Etter at Danmark siden 1972 hadde vært det eneste nordiske medlem i EF, ble Finland og Sverige medlem i 1995, mens Norge og Island ble værende igjen i EFTA og EØS-samarbeidet. I tillegg har de nordiske EU-medlemmene foreløpig valgt ulike strategier i forhold til EU s Økonomiske og Monetære Union (ØMU); mens Finland gikk rett inn og danskene to ganger har sagt nei i folkeavstemning, har svenskene valgt å stå utenfor inntil videre. 2 Dette betyr at de nordiske landene har et bredt spekter av tilknytningsformer til EU s økonomisk-politiske regime. Når det gjelder virkningene for lønnsforhandlinger går det et skille mellom landene innenfor/utenfor ØMU, samt mellom land med et pengepolitisk regime basert på fast vekslingskurs til euro (Danmark) og flytende valutakurs (Sverige, 1 I sammenliknende samfunnsforskning betegnes dette gjerne som analyse av mest mulig like enheter ( most similar cases ) for å redusere kompleksiteten samtidig som landene varierer klart langs noen av de sentrale uavhengige faktorene (EU/pengepolitikk) vi er interessert i virkningen av. 2 Opinionen i Sverige og Danmark har det siste året delvis svingt i favør av euro-deltakelse. Sverige planlegger folkeavstemning om overgang til euro i 2003, mens det i Danmark er spekulasjoner om en ny folkeavstemning om euro og de øvrige danske forbehold i

11 Norge). 3 Gitt de historiske fellestrekkene mellom de nordiske forhandlingssystemene, gir ulikhetene i ØMU-tilknytning og pengepolitisk regime en interessant mulighet til å belyse virkningene av forskjellige typer samspill mellom lønnspolitikk og pengepolitikk. Tabell 1. De nordiske lands tilknytning til ulike deler av EU-regimet Indre Marked Arbeidslivs- Sysselsettings- ØMU Politisk (EU/EØS) regulering Strategien deltakelse Finland Danmark Sverige Norge Island Siden 70-tallet har det gått en stor internasjonal debatt om hvorvidt land med sentraliserte eller desentraliserte tarifforhandlinger, og uavhengige eller politisk styrte sentralbanker, oppnår best resultater når det gjelder sysselsetting og inflasjon (se OECD 1997, Holden 2001). Litteraturen om korporatisme argumenterte, ofte med henvisning til de nordiske land, for at sentralisert inntektspolitikk basert på kollektive organisasjoner som var omfattende nok til å ta hensyn til de samfunnsmessige effektene av tariffavtalene for sysselsetting og prisstigning og dermed la til rette for en vekstorientert makroøkonomisk politikk gav best resultater når det gjaldt sysselsetting, likhet og inflasjon (Schmitter 1974, Cameron 1984, Crouch 1993). I takt med at kombinasjonen av inntektspolitikk og keynesiansk finanspolitikk i mange land viste seg ute av stand til å løse 70-tallets stagflasjonskrise dvs lav vekst og høy prisstigning ble oppmerksomheten rettet mot betingelsene for effektiv samordning og, seinere, mot samspillet mellom lønnspolitikk og pengepolitikk. Calmfors & Driffill (1988) mente å ha funnet en pukkelformet sammenheng mellom sentraliseringsnivå og økonomiske resultater, dvs at enten sterkt sentraliserte eller helt desentraliserte markedsstyrte forhandlinger av britisk-amerikansk type var best. Mellomløsninger med industri/forbundsvise forhandlinger var i følge dette synet klart dårligst, fordi lønnsforhandlerne da verken ble disiplinert av markedet eller av hensynet til økonomien som helhet. Soskice (1990) kritiserte denne teorien ved å påvise at land med forbundsvise forhandlinger basert på samordning gjennom frontfagslogikken, slik som i Tyskland, ofte oppnådde vel så gode resultater, og at nøkkelfaktoren var (horisontal) koordinering snarere enn sentraliseringsgrad. Denne forståelsen er 3 Mens Norge under Solidaritetsalternativet prøvde å holde en fast valutakurs, betyr det nåværende norske regimet, som bygger på inflasjonsmål og en målsetting om å holde valutakursen stabil over tid, i praksis at kronen flyter. 7

12 seinere videreutviklet av Traxler et al. (2001) som har påvist at resultatene også avhenger sterkt av kapasiteten for vertikal samordning, dvs de sentrale forhandlernes evne til å sikre at lokale aktører overholder sentrale avtaler, som igjen avhenger av de rettslige rammene for tvisteløsninger og fredsplikt i avtaleperioden (samt allmenngjøring av tariffavtaler). I land med svak vertikal samordning har sentralisert inntektspolitikk i følge Traxler et al. (2001) gitt svært dårlige resultater. Som følge av de europeiske landenes vansker med å ta knekken på lønns og prisspiralen på tallet, kom forholdet mellom pengepolitikken og forhandlings-systemet stadig mer i fokus i forskningslitteraturen (Hall 1994). De nordiske erfaringene tydet på at sentralisert samordning av forhandlinger er avgjørende for å kontrollere kostnadsutviklingen i land med politisk styrte sentralbanker som legger mer vekt på sysselsetting enn å bekjempe prisstigning (Holden 2001). Erfaringene med samspillet mellom en uavhengig, inflasjonsbekjempende sentralbank og sterke, koordinerte industriforbund i Tyskland, og etter hvert i hele DM-sonen (Østerrike, Benelux), pekte imidlertid i retning av at forbundsvise oppgjør i en slik situasjon kan gi like gode resultater som sterkt sentraliserte eller sterkt desentraliserte forhandlinger (Iversen 1999, Iversen & Pontusson 2000, OECD 1997). I land som kun har bedriftsforhandlinger eller fragmenterte forbundsvise oppgjør vil det, slik de britiske og sør-europeiske erfaringene på 80-tallet tydet på, i følge dette synet kreves kraftigere bruk av rentevåpenet og høyere arbeidsledighet for at pengepolitikken skal dempe inflasjonen (Crouch 2000). Kapittel 2.2 redegjør nærmere for teorier og forskning om sammenhengen mellom lønnsforhandlinger og pengepolitikk. Under Bretton-Woodssystemet med faste vekselkurser mot dollar og kontroll med kapitalbevegelsene hadde alle de nordiske landene politisk styrte sentralbanker som førte lavrentepolitikk og brukte kredittrasjonering til å stabilisere økonomien (Mjøset 1986). Som følge av Bretton-Woodssystemets sammenbrudd i 1971 på grunn av Vietnamkrigen og USA s store underskudd i handelsbalansen, det første oljeprissjokket, og at kontrollen med internasjonale kapitalbevegelser ble stadig mer gjennomhullet, liberaliserte de nordiske landene kreditt-og kapitalmarkedene utover på 80-tallet. I kombinasjon med fortsatt lavrentepolitikk og generøse rentefradrag utløste dette kredittdrevne vekstbobler, som i noe ulik takt tvang fram endringer i landenes pengepolitiske regimer og strategier. Dette hadde som vi skal se i kapittel 3 sterk innvirkning på økonomien og systemene for lønnsforhandlinger. Danskene gikk tidlig inn i det europeiske monetære samarbeidet (EMS) og knyttet i 1982 kronen til D-Mark, slik at pris-og lønnsstigningen måtte skygge den tyske for å unngå at renten og arbeidsledigheten skulle stige til stadig høyere nivå. D-Marken ble altså brukt som anker for den nasjonale politikken. Norge fulgte etter i Sverige og Finland holdt stand lenger, men skiftet til hardvalutaregimer ved å innføre fast vekselkurs mot 8

13 ECU under krisen ved inngangen til 90-tallet, da begge landene opplevde storstilet kapitalflukt og bunnen gikk ut av finnenes sovjetiske markeder. Unntatt i Danmark, lyktes disse første skrittene mot et troverdig lavinflasjonsregime dålig, da rentene gikk til himmels og fastkurspolitikken sprakk kort tid etterpå. Fra 1992 gikk derfor Sverige, Finland, og delvis Norge, over til flytende valutakurs. Siden den gang har de nordiske landene fulgt ulike pengepolitiske strategier, gjennomgått svært forskjellige økonomiske utviklingsforløp, og foretatt ulike reformer i sine forhandlingssystem. Et fellestrekk er likevel at de etter hvert har bragt inflasjonen ned til europeisk nivå (jf.tabell A5). Danmark og Norge opplevde store økonomiske tilbakeslag på 80-tallet, men gjennomførte svært ulike tilpasninger i forhandlingsregimene danskene desentraliserte, mens nordmennene re-sentraliserte. Begge landene har imidlertid vist en svært positiv utvikling i vekst og sysselsetting på 90-tallet. Det økonomiske krakket kom seinere, men rammet hardere i Sverige og Finland. I Sverige brøt den formelle sentraliseringen sammen, men utover på 90-tallet vokste det fram sterkere meklingsinstitusjoner og nye samordningsformer på forbundsnivå. Den finske tradisjonen for sentralisering viste seg mer robust og etter en noen forsøk på desentralisering gikk man tilbake til sentralisert inntektspolitikk. Etter en dyp nedgangs-periode, opplevde begge landene en kraftig økonomisk oppgang på slutten av 90-tallet. Samlet sett har altså de nordiske landene stått overfor ganske likeartete endringer i sine internasjonale økonomiske omgivelser, men disse har hatt ulike konsekvenser og utløst forskjellige nasjonale responser når det gjelder økonomisk-politisk strategier og reformer i kollektivavtalesystemene. Snarere enn en felles strategi i møtet med det nye Europa og den globale økonomien, har de nordiske arbeidslivsaktørene gjort noe ulike politiske og institusjonelle veivalg. Et viktig fellestrekk er likevel at de nordiske landene, trass i innstramminger og tøffe omstillinger, fortsatt ligger i verdenstoppen når det gjelder sysselsettingsnivå, likhet og velferdsytelser. Det siste årets nedgang i verdensøkonomien, utvidelsen av EU østover, og innføringen av euroen fra , bærer imidlertid bud om nye utfordringer i årene som kommer. Analytisk perspektiv, problemstillinger og oppbygging I den arbeidslivspolitiske forskningslitteraturen kan en finne ulike oppfatninger av hvilke konsekvenser økonomisk globalisering og innføringen av pengeunionen i EU har for nasjonale forhandlingssystem. Likeledes finnes det ulike og delvis motstridende teorier om de mikro og makroøkonomiske virkningene av kollektivavtaler. I kapittel 2 vil vi redegjøre nærmere for disse teoriene og hvilke konsekvenser de har for forståelsen av kollektivavtalenes funksjon. Mens det er vanlig blant nyklassiske økonomer å oppfatte kollektivavtaler som et hinder for fleksibel tilpasning i arbeidsmarkedet, gir nyere teorier argumenter for at 9

14 kollektivavtaler både kan virke fleksibilitetsfremmende og ha en forsikringsfunksjon som gir større forutsigbarhet i aktørenes arbeidsmarkedstilpasning (Agell 1999, Teulings & Hartog 1998). Når det gjelder globalisering er det i den politiske og vitenskaplige debatten pekt på ulike mekanismer som kan påvirke betingelsene for nasjonale lønnsforhandlinger: (1) Skjerpet handels-og investeringskonkurranse øker presset for produktkvalitet og lønnsmoderasjon spesielt i internasjonalt rettete næringer. (2) Friere kapitalmobilitet gir multinasjonale selskap og institusjonelle investorer større spillerom for oppkjøp, sammenslåinger, omstrukturering og utvikling av produksjonskjeder over landegrensene, samtidig som trusselen om utflagging styrker arbeidsgivernes forhandlingsmakt. (3) Raskere informasjonsflyt medvirker til økt omstillingstakt i produksjonsmetoder og ledelsesformer. (4) Bevegelsene i de globale finansmarkedene og frykten for kapitalflukt skjerper kravene til makroøkonomisk stabilitet og lav/moderat inflasjon, og legger dermed større byrder på lønns og pengepolitikken når det gjelder å tackle økonomiske sjokk og svingninger. Hvis i tillegg renten er bundet til å sikre en fast valutakurs (som i Danmark og tidligere i Norge), eller styres av den Europeiske Sentralbanken (ESB), betyr det at det nasjonale lønnsforhandlingssystemet blir en enda viktigere kilde til å ivareta den makroøkonomiske tilpasningsevnen (Boyer 2000). Det ser altså ut til at globaliseringen reiser motsetningsfylte krav til lønnsfastsettelsen: Markedskonkurransen skaper større press for lokal lønnsfleksibilitet (desentralisering), mens de endrete vilkårene for stabilisering av økonomien og sysselsettingen øker behovet for makrofleksibilitet, som erfaringsmessig er lettest å oppnå ved sentral samordning av lønnsforhandlinger (Dølvik 2002). Samtidig som mange foretak oppfatter kollektivavtaler som en hindring, ønsker de forutsigbarhet og moderasjon i lønnsdannelsen, kanskje uten å innse at det første, slik arbeidslivet er organisert i de nordiske land, er en forutsetning for det andre. For å vurdere styrken og effektene av disse endringene, og hvilke reaksjoner som er fornuftige, er det, for det første, grunn til å understreke at dette ikke er nye utfordringer. Historisk er de nordiske forhandlingssystemene (formalisert i Aukrust-og EFO-modellene) nettopp utformet med sikte på å håndtere ytre svingninger og konkurranse i små åpne økonomier. Internasjonal forskning har derfor ofte fremhevet at små land med utviklete ordninger for korporatistisk inntektssamarbeid og velferdstatlige buffere har vist stor fleksibilitet i å mestre internasjonale svingninger (Katzenstein 1985, Moene 2000). For det andre, er det grunn til å peke på at globaliseringen i vår del av verden fortsatt i hovedsak dreier seg om strømmer av investeringer og handel med andre høykostland i OECDområdet, og Vest-Europa spesielt (Maddison 2001, OECD 2001). Slik sett er dette utfordringer de nordiske forhandlingssystemene har levd med i hele 10

15 etterkrigstiden, selv om konkurransepresset nå er blitt hardere og gjelder større deler av økonomien. Den største endringen er derfor at skiftet til et universelt lavinflasjonsregime og frie kapitalbevegelser som de nordiske landene tilpasset seg i løpet av årene legger større begrensninger på den økonomiske politikken og lønnsforhandlingene. I kapittel 3 analyserer vi hvordan de kollektive aktørene i de nordiske landene har tilpasset seg disse endringene, og hvilke spenninger dette har skapt. ØMU innebærer kvalitative endringer for de kollektive aktørene i de landene som deltar (foreløpig kun Finland fra nordisk side), men legger også viktige føringer for de andre nordiske landene. Mens tapet av nasjonal pengepolitikk svekker evnen til å håndtere nasjonale økonomiske sjokk, vil en større og mer robust fellesvaluta isolert sett kunne beskytte hver enkelt medlemsland mot direkte de-stabiliserende virkninger av bevegelser i finansmarkedene, og gi mulighet til mer slagkraftige kollektive pengepolitiske tiltak ved felles nedgangskonjunkturer. Men ØMU s spesifikke utforming, basert på Den Europeiske Sentralbankens strikte mål om prisstabilisering og den restriktive Stabilitetspakten som skal motvirke finanspolitisk løssluppenhet, har skapt usikkerhet om i hvilken grad disse potensialene vil bli utnyttet. Temaet her er imidlertid virkningene for lønnsforhandlingene i medlemslandene, som i prinsippet vil være de samme for land som har koplet valutaen til euroen (slik som Danmark). Den viktigste endringen er at ØMU-landene ikke kan bruke renteendringer eller de/revaluering til å stabilisere økonomien og sysselsettingen. Dette innebærer også at myndighetene ikke kan bruke rentevåpenet som et ris bak speilet til å disiplinere lønnsforhandlerne. Ansvaret for å sikre moderat pris- og lønnsstigning og full sysselsetting veltes dermed i sterkere grad over på forhandlingssystemet (og finanspolitikken, hvor handlingsrommet er begrenset av den vaklende Stabilitetspakten). Nasjonale lønnsforhandlere oppnår altså større frihet (fra sentralbanken) men også større forpliktelser i forhold til sysselsettingen. I europeisk fagbevegelse har dette skapt bekymring for at fagorganisasjonene i ulike land vil kaste seg inn i en spiral med konkurrerende lønnsdumping og utløst initiativ til europeisk samordning av lønnsforhandlinger (se kap. 4). I forskningslitteraturen er det i lys av overnevnte betraktninger lansert ulike scenarier for utviklingen av lønnsforhandlingssystemene under ØMU: 1. markedsstyrt desentralisering med økt vekt på fleksibilitet; 2. oppblomstring av nasjonalt trepartssamarbeid og sosialpakter; 3. europeisering av kollektivforhandlinger. I kapittel 2 redegjør vi nærmere for det analytiske grunnlaget og drivkreftene for utviklingen i forhandlingssystemene, og beskriver kort hvordan de kollektive aktørene i ulike europeiske land har forsøkt å tilpasse seg endrete ytre vilkår. I 11

16 kontrast til tesen om at globale endringer driver fram konvergens (ensartethet) i retning av den amerikanske modellen, har mangfold og motstridende tendenser preget utviklingen i forhandlingsordninger i Vest-Europa. Mens radikal desentralisering har kjennetegnet utviklingen i England, har en i overgangsperioden til ØMU sett en oppblomstring av sentrale sosialpakter i en rekke andre land, og i den tidligere D-marksonen har hovedtrekket vært organisert desentralisering (Traxler 1998, Fajertag & Pochet 2000, Crouch 2000). I Norden, som analyseres i kapittel 3 (se også sammenliknende statistikk i tabellannexet bak i rapporten), har en sett elementer av alle disse tendensene og det er usikkert hvor veien videre går. De finske partene i arbeidslivet har videreført det inntektspolitiske samarbeidet og forsøkt å utvikle alternative tilpasningsmekanismer (såkalte bufferfond ), et tema som også diskuteres i den svenske debatten om ØMU-medlemskap (SOU 2002:16). Mens desentralisering og framvekst av nye former for samordning på sektornivå tilsynelatende har vært vellykket i Sverige og Danmark, har det norske Solidaritetsalternativet brutt sammen og det er uklart hvor veien videre går. Spørsmålet om nasjonale løsninger er tilstrekkelige drøftes i kapittel 4, som redegjør for den europeiske fagbevegelsens initiativ til å samordne lønnsforhandlinger på tvers av landegrensene og diskuterer hvilke spenninger som kan oppstå mellom ønsker om nasjonal og europeisk samordning. I lys av kravene globaliseringen og den europeiske integrasjonen reiser til de nordiske systemene for lønnsforhandlinger, er formålet med denne delrapporten altså å foreta en sammenliknende analyse av hvilke tilpasninger som faktisk er gjort i løpet av 80-og 90-årene og dermed bidra til diskusjonen om endringsbehov og mulige strategier for å møte utfordringene framover (kapittel 5). I motsetning til konvensjonell økonomisk tenkning er vår antakelse at endringene i de internasjonale omgivelsene vil øke behovet for nasjonal samordning, men at interne strukturendringer i sysselsettings og organisasjonsmønstret kan svekke aktørenes evne til slik samordning. Hvis dette viser seg å holde stikk, er utfordringene for de nordiske forhandlingssystemene ikke først og fremst av ytre, menavindrekarakter. 12

17 2. Teoretiska perspektiv och strukturella förändringar 2.1 Inledning Vi skall i detta kapitel analysera löneförhandlingssystemets roll i ekonomin ur två perspektiv. För det första, skall vi uppdatera våra (och förhoppningsvis läsarens) kunskaper om vad den senaste ekonomiska teorin kan lära oss om den kollektiva löneförhandlingens betydelse för ekonomins funktionssätt. I motsats till den slentrianmässiga synen om kollektivavtalet som ett hinder för en bra fungerande marknadsekonomi, bjuder den nyare arbetsmarknadsforskningen en betydligt mera nyanserad bild av kollektivavtalet och fackföreningarnas roll i ekonomin. För det andra skall vi utnyttja den teoretiska litteraturens argument för att uppskatta effekten av omvandlingar i den ekonomiska omgivningen för det europeiska och i synnerhet det nordiska kollektivavtalssystemet. Här kommer vi att fästa uppmärksamhet vid följande faktorer: a) förändringarna i den penningpolitiska omgivningen; den låga inflationen och verkningarna av en gemensam europeisk penningpolitik; och b) strukturella förändringar i arbetslivet, i synnerhet organiseringen av produktionen inom företagen och allokeringen av arbetskraften till olika sektorer av ekonomin. 2.2 Ekonomiska argument kring kollektiv lönebildning Inledning Om en marknad fungerar fullständigt bra och alla ekonomiska agenter är fullt informerade om priser, genererar en decentraliserad marknadsprocess ett fullt effektivt utfall. Denna marknadsteorins slutsats innebär att man alltid måste komma fram med någon invändning mot marknadsteorins antaganden om man vill motivera en annorlunda slutsats som ifrågasätter marknadsprocessens optimalitet. Marknadsprocessen innebär en prissättning som är flexibel och kontinuerlig på det sättet att priserna uppdateras kontinuerligt när ny ekonomisk information flödar in och marknadsparternas förhandlingsstyrka varierar. Från denna synvinkel förefaller kollektivavtalet och fackföreningarnas strävanden alltid som störande och skadande. Dock kan man fråga sig om kollektivistiska och korporativistiska institutioner alls hade kunnat varit så livskraftiga i flera länder om det inte fanns djupare mekanismer som innebär att man kan med kollektiva åtgärder förbättra ekonomins funktionssätt. Arbetsmarknaden präglas ju av flera särdrag som gör det positivt förståeligt och kanske också normativt motiverat att prissättningen inte motsvarar den 13

18 walrasianska 4 auktionsmekanismen. I grund och botten handlar det sig nästan alltid om en av följande mekanismer: 1) Asymmetrisk information. I motsats till varumarknadernas situation, är det omöjligt för de individuella arbetsmarknadsparterna att ha till sitt förfogande all relevant information om den ömsesidiga transaktionen. När företaget anställer en ny medarbetare, kan den inte fullt förutspå kvaliteten av dennes arbetsinsats. På ett motsvarande sätt är arbetaren ofullständigt informerad om det nya jobbets alla egenskaper. Denna bristfällighet i informationen gör att det inte är lika lätt att komma fram till ett bindande avtal som i en varutransaktion. Men det finns ytterligare en annan form av bristfällig information som sannolikt spelar en lika stor roll. Denna har att göra med det faktum att parterna inte heller vet alla detaljer om samarbetets nettovärde för den andra parten. Arbetaren kan inte vara helt säker om hur värdefull just hans eller hennes insats är för företaget och vilka alternativa samarbetsparter som kanske står till företagets förfogande. Företaget kan på sin sida inte veta om eventuella alternativa erbjudanden som arbetaren har fått. Som vi kommer att se, innebär denna asymmetri att det inte är lätt att upprätthålla effektiva beslut om huruvida arbetaren borde stanna i företaget eller lämna det. 2) Samarbetets långvarighet och incitament till specifika investeringar i långvariga samarbetsförhållanden. Det är typiskt för arbetsförhållanden att de är långvariga och att deras produktivitet beror på båda parternas investeringar som ofta är specifika. Med detta menar man att dessa investeringar inte genererar samma avkastning om samarbetet avbryts genom att arbetaren lämnar företaget eller blir uppsagd. Hos ett annat företag kan arbetaren inte utnyttja alla sina kunskaper från ett tidigare jobb. I sådana fall är det typiskt att incitamenten till investeringar inte är optimala, eftersom en investering som ökar den gemensamma kakan också förändrar förhandlingsstyrkan hos båda parterna. Detta innebär att en del av avkastningen av investeringen går till den andra parten. Detta problem kan lindras om det är möjligt att komma överens om långvariga löneavtal som bestämmer fördelningen av det gemensamma förädlingsvärdet under olika omständigheter. Detta är en potentiell fördel med kollektivavtal. Med hjälp av kollektivavtal blir det möjligt att etablera långvariga princip om fördelningen, så att båda parters osäkerhet minskar. 3) Fördelningen av risker mellan företaget och löntagaren. Det är en allmän uppfattning att de flesta löntagarna hellre vill undvika inkomstosäkerhet medan 4 Nationalekonomer kallar den marknadsmässiga prisbildningen för "walrasiansk", efter Léon Walras som först analysera denna mekanism med matematiska metoder. 14

19 företagen (och i sista hand deras aktieägarna) bättre kan utstå svängningarna i inkomster. Detta innebär att kollektiva arrangemanger som dämpar inkomstförändringarna kan förbättra arbetarnas välfärd utan att minska aktieägarnas. Lönearbete kan alltså innehålla ett element av försäkring. Denna poäng är väl känt inom den ekonomiska litteraturen och gör det förståeligt att lönerna är förhållandevis stela även om företagets vinster varierar kraftigt. En sådan stelhet kan dock åstadkommas med lämpliga avtal mellan löntagarna och företaget och förutsätter inga kollektiva avtal. En nyare forskningsinsats har dock betonat att det kan vara rationellt för hela löntagarkåren att genom kollektivavtal och solidarisk lönebildning minska den långvarigare och mer strukturella osäkerhet om hur bra individen presterar i arbetslivet. Jonas Agell (1999) har analyserat den solidariska lönepolitiken just ur detta perspektiv. Det är en intressant poäng att litteraturen kring alla dessa tre teman faktiskt understöder och legitimerar nominellt stela lönearrangemang och kanske en viss jämkning av lönerna. Detta gäller både i positiv och normativ bemärkelse. Om man utgår från antagandet att arbetsmarknaden präglas av just fenomen (1)-(3) ovan, kan man både förstå varför rationella aktörer på arbetsmarknaden tar till sig sådana avtalsformer som de nuvarande, och samtidigt bedöma huruvida nuvarande avtalsformer motsvarar något effektivitetskriterium. En central slutsats av den ekonomiska litteraturen är alltså att ekonomisk effektivitet kan förutsätta att löneavtalen är nominella och tämligen långvariga, dvs. "stela". Vi skall nu något närmare behandla dessa tre inriktningar i den ekonomiska litteraturen. Lokal och kollektiv förhandling kompletterar varandra Argumentet kring den asymmetriska informationen har med arbetskraftens rörlighet att göra. Utgå från förhållandet mellan ett företag och dess personal, och anta att företagets styrelse inte vet hur lockande alternativa jobberbjudanden kommer till personalen. Personalen däremot vet inte exakt hur värdefullt samarbetet är för företaget. Företaget har den bästa informationen om produktpriser och produktionens lönsamhet. I ett sådant läge kan rörligheten av personalen och den konjunkturmässiga variationen av sysselsättning bli större än vad ekonomisk effektivitet skulle förutsätta. Det kan alltså hända att en medarbetare antingen blir uppsagd eller frivilligt lämnar företaget även om hans eller hennes bästa alternativa sysselsättning skulle generera ett mindre förädlingsvärde än en fortsatt arbetsinsats den hos nuvarande arbetsgivaren. Intuitionen för detta resultat har just med den ömsesidiga osäkerheten att göra. Om företaget hamnar i ett svårt läge p.g.a. att priserna på dess produkter går ner, kan fallet vara att man kan bevara arbetsplatserna endast med lönesänkningar. Men detta innebär inte att personalen skall acceptera en lönesänkning. Om 15

20 personalen alltid gick med på lönesänkningar, skulle det vara attraktivt för företaget att (oärligt) vädja till dåliga konjunkturer även när läget är bra. Således kan utfallet bli att personalen vägrar att över huvudtaget sänka lönerna och en del får sparken när produktpriset går ner (se Teulings och Hartog 1998, samt Hall och Lazear 1984 för en mera elaborerad argumentation). På samma sätt, antag ett läge där en anställd får en bättre löneerbjudan från någon annan arbetsgivare. Det kan då vara mer lönsamt för den nuvarande arbetsgivaren att öka den anställdes lön så att den skulle motsvara det alternativa erbjudandet. Om detta är fallet så vore det effektivt att den anställde stannar hos den nuvarande arbetsgivaren. 5 Men om en anställd försöker att öka sin lön genom att vädja till ett alternativt jobberbjudande, är det högst osannolikt att arbetsgivaren skulle gå med i detta. Om arbetsgivaren i ett sådant fall skulle acceptera ett högre lönekrav, skulle det faktiskt bli attraktivt för alla anställda att vädja till alternativa jobberbjudande även om sådana inte finns. Av den anledningen är det sannolika utfallet att företaget säger nej och den anställda lämnar företaget även om effektiviteten skulle ha förutsatt att han stannar. På det sättet blir rörligheten för hög. Denna frågeställning analyserades först av Robert Hall och Edward Lazear (1984). En bok av Coen Teulings och Joop Hartog (1998) analyserar samma modell. Hur stora förluster denna bristfälliga information framkallar beror på avtalsarrangemangen. Om lönebildningen är decentraliserad och "monopsonistisk" så att företaget kan bestämma individens lön, kan man visa att det uppkommer ineffektiva separationer (jobbskift). En medarbetare kan avskedas även om det faktiskt inte finns någon bättre användning för hans produktiva insats. Man kan också visa att ett stelt (långvarigt) löneavtal kan förbättra situationen även om det slutliga utfallet inte blir fullt effektivt heller i detta fall (se Hall & Lazear 1984 och Hartog & Teulings 1998 för detaljer av argumentet). Det andra argumentet för stela löneavtal har att göra med specifika investeringar. Vi skall i det följande försöka klargöra hur specifika investeringar innebär att ett stelt löneavtal eventuellt kan fungera bättre än en kontinuerlig och flexibel omförhandling och uppdatering av lönerna (se i synnerhet Macleod och Malcomson 1993). Utgå från ett samarbetsförhållande mellan ett företag och dess arbetare. Sådana förhållanden är typiskt långvariga. Därutöver beror produktiviteten på 5 Anta alltså att den nuvarande lönen är w och att löntagarnas produktivitet (hos den nuvarande arbetsgivaren) är q, och att q>w. Anta att det andra företaget erbjuder en lön w' som överskrider w så att w'>w. Dock kan det vara fallet att arbetarens produktivitet i det andra företaget, q', är lägre än q, så att rankeringen av dessa variabler är w<w'<q'<q. Den ekonomiskt effektiva lösningen vore att arbetaren stannar och hans lön höjs till w'' som ligger mellan w' och q. 16