Norske byregioner En drøfting av byenes geografiske utbredelse

Transkript

1 Prosjektrapport nr. 6/2003 Norske byregioner En drøfting av byenes geografiske utbredelse Jens Kristian Fosse, James Karlsen, May-Linda Magnussen og Jørn Cruickshank

2 Tittel Norske byregioner. En drøfting av byenes geografiske utbredelse. Forfattere Jens Kristian Fosse, James Karlsen, May-Linda Magnussen og Jørn Cruickshank Rapport Prosjektrapport nr. X/2002 ISBN-nummer ISSN-nummer Trykkeri Edgar Høgfeldt, 4626 Kristiansand Pris Bestillingsinformasjon Utgiver Agderforskning Serviceboks 415, N-4604 Kristiansand Telefon Telefaks E-post Hjemmeside

3

4 Forord Denne rapporten drøfter byenes utbredelse og begrepet byregion i en norsk kontekst. Rapporten er laget på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet sommeren og høsten Sammen med en sammenligning av utvalgte norske byregioner (som utgis i en egen rapport) er denne rapporten resultatet av en kartlegging av tilgjengelig statistikk innen demografi, sosiale forhold, arbeidsmarked og økonomi i byregioner som funksjonelle regioner. Statistikkgrunnlaget er i hovedsak levert av Statistisk Sentralbyrå.

5 Innholdsfortegnelse FORORD...I INNHOLDSFORTEGNELSE...II TABELLOVERSIKT...III FIGURLISTE... IV SAMMENDRAG... V 1 INNLEDNING Bakgrunn for prosjektets utforming og utvikling KORT PRESENTASJON AV NORSKE BYREGIONER TEORETISK INNLEDNING Byteori og begreper Et urbant samfunn? Region som sosialt produkt Region som samhandlingsmønster BYENES UTBREDELSE OG AVGRENSNING AV BYREGIONER Bypolitikk Sentrale spørsmål Grunnlag for drøfting REGIONALE INNDELINGER NIBR SSBs regionale inndelinger og kommuneklassifisering Bo- og arbeidsmarkedsregioner DATAGRUNNLAG Pendlingstall Avisenes sendeflate Befolkningsendring og flytting Utdanning og inntekt Boligpriser og levekår AVGRENSNING - BYENS UTSTREKNING Interaksjon og integrasjon Pendling avstand som kriterier for avgrensning Avisenes sendeflate Utviklingstrekk i byregionene Byregioner og en differensiert bypolitikk...66 LITTERATURLISTE...73 VEDLEGG FOU INFORMASJON ii -

6 Tabelloversikt Tabell 1: Folketall etter region og i prosent av landet totalt Tabell 2: NIBR Tabell 3: Byregioner etter NIBR 11 (Foss og Selstad 1997)...28 Tabell 4. Pendling og avstand etter byregioner...40 Tabell 5: Pendling i prosent av arbeidstakere, nettopendling og reisetid til Trondheim fra utvalgte kommuner Tabell 6: Andel av befolkningen med høgere utdanning i Bergensregionen 2000, i prosent...54 Tabell 7: Gjennomsnittsbruttoinntekt i Bergen-regionen 1993 og 2000 bosatte personer over 16 år, menn Tabell 8. Indeks for levekårsproblemer og delindekser for enkeltindikatorer, Oslo-regionen Tabell 9. Indeks for levekårsproblemer og delindekser for enkeltindikatorer, Stavanger-regionen Tabell 10: Indeks for levekårsproblemer og delindekser for enkeltindikatorer, Kristiansand-regionen Tabell 11: Indeks for levekårsproblemer og delindekser for enkeltindikatorer, Utvalgte regioner Tabell 12: Utviklingsnivå i byregioner (bo- og arbeidsmarkedsregioner, eller på engelsk såkalte daily urban systems, DUS)...66 Tabell 13: Befolkningsendring Osloregionen, årlig gjennomsnitt per 1000 innbygger, rangert...67 Tabell 14: Befolkningsendring , årlig gjennomsnitt per 1000 innbygger, rangert...63 Tabell 15. Utviklingstrekk i seks byregionener basert på befolkningsutvikling i kommunene iii -

7 Figurliste Figur 1: Stavanger Aftenblad, dekning etter kommune 2001:...44 Figur 2: Bergens Tidende, dekningsprosent etter kommune, Figur 3: Nordlys, dekningsprosent etter kommune, Figur 4: Fedrelandsvennen, dekningsprosent etter kommune, Figur 5: Adresseavisen, dekningsprosent etter kommune, Kart 1: Befolkningsendring i Trondheimsregionen Kart 2: Befolkningsendring Kristiansand-regionen Kart 3: Endringer i gjennomsnitts kvadratmeterpris brukte selveierboliger i Oslo-regionen iv -

8 Sammendrag Denne rapporten drøfter byers utbredelse og begrepet byregion ut fra en norsk kontekst. Det rettes et fokus mot byregioner som funksjonelle regioner som ofte strekker seg utover de etablerte administrative grensene. Dette gjøres først og fremst gjennom en presentasjon av tilgjengelig statistikk fra Statistisk Sentralbyrå. Drøftingen baserer seg på interaksjonsdata (ikke flytting), samt en kartlegging av likheter og forskjeller på utvalgte områder (befolkningsendringer, inntekt- og utdanningsnivå, boligpriser og levekårsdata) mellom kommuner innenfor det som kan betegnes en felles bo- og arbeidsmarkedsregion. I denne rapporten har vi drøftet problemstillinger knyttet til byenes utbredelse og avgrensning av byregioner. Det tas utgangspunkt i sentrale begrep som by, region, byregion og urbanisering. Det legges vekt på at beskrivelser av byenes utbredelse må nyanseres i forhold til viktige distinksjoner mellom materielle strukturer og samhandlingsmønstre på den ene siden, og spredningen av det som kan kalles urbane kulturer og identiteter på den andre siden. Videre konkluderer rapporten med at definisjoner av norske byregioner og avgrensning av disse må være en politisk oppgave med bakgrunn i slike definisjoners normative karakter. Det vil si at byregioner er konstruerte regioner i den forstand at en definisjon og avgrensning til enhver tid er avhengig av den hensikt/formål som danner grunnlaget for regionen. Videre må avgrensingsdiskusjonen knyttes til de u- like funksjonenes rekkevidde på ulike geografiske nivå. En region etableres alltid med en bestemt hensikt i rapporten drøftes derfor hensikten med etableringen av byregioner som målområde for en ny bypolitikk, og det understrekes at det er det faktiske innholdet i politikken som må danne grunnlaget for en diskusjon om byenes utbredelse og byregioners avgrensning. En regions substans består av sosiale samhandlingsmønstre. Disse samhandlingsmønstrene strekker seg ofte utover de administrative inndelingene som landet er delt i. Viktige sider ved denne samhandlingen er fysiske bevegelser som pendling og flytting. Slike bevegelser er godt dokumentert gjennom statistikk fra SSB. I tillegg består samhandlingen i en region også av andre former for sosial interaksjon. Vi har lagt vekt på regionavisenes sendeflate som en viktig side ved den samhandlingen som finnes. Regionavisene, med sine hovedkontor i de større byene, har en betydelig geografisk sendeflate langt utover byen og byens nærområder. - v -

9 I vår gjennomgang av interaksjonsdata problematiseres avgrensningsspørsmålet. Vi fokuserer på hvordan regioner avgrenses og defineres avhengig av de indikatorer og grenseverdier som velges. Byregioner beskrives gjerne som bo- og arbeidsmarkedsregioner. Det er først og fremst pendlingstall som legges til grunn for inndelinger i bo- og arbeidsmarkedsregioner, og kommuner rundt en senterkommune (eller bykommunen) deles gjerne inn i forstadskommuner og pendlingskommuner. Vi har funnet det hensiktsmessig å benytte pendlingsprosent, nettopendling og reiseavstand som kriterier i avgrensingsdiskusjonen. Disse størrelsene bør imidlertid sees i sammenheng med andre indikatorer ved avgrensing av byregionene. Vi mener det ville vært nyttig å analysere pendlingsprosenten over tid, for å få frem dynamikken i urbaniseringen rundt hver enkelt byregion og for å få frem at grensene for det urbane stadig utvides. Vi mener videre at definisjonen av yttergrensene for hver region må vurderes innenfor hver region, og ikke ut fra på forhånd gitte kriterier. I vår presentasjon av kommunene innenfor de foreslåtte bo- og arbeidsmarkedsregioner (byregionene) som Kommunal- og regionaldepartementet fremla i forbindelse med meldingsarbeidet fremkommer det til dels store forskjeller mellom kommunene på de områdene som er studert. Kartleggingen viser at det innfor en bo- og arbeidsmarkedsregion er store sentrum periferi forskjeller i flere regioner. Hensikten med denne kartleggingen er å gi et grunnlag for diskusjoner om geografiske målområder for en bypolitikk. Kartleggingen viser også til dels klare mønstre i de største byregionene (Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger/Sandnes) der kommunene i regionen kan deles inn i tre ulike kategorier: o senterkommune med høy positiv netto innpendling, med relativt svak befolkningsvekst, et høyt lønns- og utdanningsnivå, høye boligpriser og bestemte levekårsproblemer o forstadskommuner hvor en stor andel av arbeidsstyrken pendler til senterkommunen (høy negativ netto innpendling), med relativt sterk befolkningsvekst (gjelder særlig noen av forstadskommunen), et høyt lønns- og utdanningsnivå, høye boligpriser og relativt små levekårsproblemer (sett i forhold til senterkommune) o randsonekommunene (i ytre del av byregionen) hvor deler av arbeidsstyrken pendler til senterkommunen (negativ netto innpendling), med en svak (eller negativ) befolkningsvekst, lavest lønns- og utdanningsnivå i regionene, lave boligpriser og bestemte levekårsproblemer (ofte andre problemer enn i senterkommunen) - vi -

10 Denne inndelingen er en differensiering av begrepet omland som vi også bruker i denne sammenhengen. Kommunene i de ulike kategoriene opplever til dels ulike utfordringer med bakgrunn i den beskrivelsen som er gitt over. Det må derfor være en differensiert diskusjon om det geografiske målområdet for bypolitikken, avhengig av det konkrete bypolitiske tema og innhold. Det kan for eksempel stilles spørsmålstegn ved hvorvidt randsonekommunene er en del av byregionen med utgangspunkt i både hvor integrert de er (i en felles bo- og arbeidsmarkedsregion) og forskjeller i demografiske, sosiale og økonomiske utviklingstrekk. Vi har i denne rapporten forsøkt å rette oppmerksomheten mot problemene med å definere byregioner og avgrense disse. Dette har vi gjort ved å illustrere hvordan byenes vekst og utbredelse både kan beskrives gjennom konkrete materielle (fysiske) uttrykk og samhandlingsmønstre, og gjennom en utvidet beskrivelse av interaksjon hvor bl.a. media spiller en vesentlig rolle. Slik sett vil den inndelingen av regioner som danner grunnlag for analyser i dette arbeidet bare være en mulig definisjon. Så til de konkrete byregionene. Med bakgrunn i statistikken som er anvendt her kan vi gi følgende beskrivelse av regionene: Oslo-regionen kan plasseres inn i den kategoriseringen som er gjengitt over. Dvs. at senterkommunen har hatt en betydelig lavere befolkningsvekst de siste 30 årene (gjelder også for ) enn kommunen i byens omland. Særlig sterk er befolkningsveksten i byens forstadskommuner, men dette gjelder også for kommuner som ikke grenser direkte til senterkommunen. Befolkningsveksten avtar igjen når avstanden til byen øker og er forholdsvis beskjeden i periferikommunene, særlig (sør)østover. For de siste årene ser vi også at områdene nordover mot Gardermoen (særlig kommunene Ullensaker og Gjerdrum) har hatt en økende befolkningsvekst. Statistikken viser også på flere områder (inntekts- og utdanningsnivå, boligpriser) hvordan kommunene i det som omtales forstadskommune har et nivå som tilsvarer eller overstiger senterkommunen. Samtidig er det et tette samspill mellom det nære omlandet og senterkommunen som pendlingstallene viser. Kommunene i randsonekommunene viser derimot andre trekk. Disse kommune er i mindre grad knyttet til senterkommunene ved at en lavere andel av arbeidsstyrken i disse kommunene pendler til senterkommunen. Samtidig viser tallene at flere av disse kommunene ligger lavere på statistikken enn de mer sentrale kommunene. Men mønsteret er ikke entydig, og det er store variasjoner mellom kommunene i randsonen av bo- og arbeidsmarkedsregionen. - vii -

11 I et polysentrisk bysystem, slik Østlandsområdet fremstår, vil det alltid være diskusjoner om hvorvidt de ulike byene i dette området skal behandles som en del av en større Oslo-region eller som selvstendige byregioner. Særlig aktuelt er dette for byene Drammen og Moss pga. deres nærhet til Oslo. Det kan selvsagt gjøres på begge måter, avhengig av det formålet inndelingen har. Det er vanskelig å konkludere med hva som er mest riktig i denne sammenhengen. På den ene siden er det liten tvil om at det foregår et betydelig samspill innenfor storregionen Oslo gjennom bl.a. pendling fra både Drammen og Moss og deres respektive omlandskommuner, orienteringen mot Oslo by kan dermed virke sterk. Dette gir seg selvsagt konkrete utslag som press på transportsystemer og infrastruktur. Med andre ord er det liten grunn til å tvile på at Oslo by på mange måter har en utbredelse som strekker seg både til Moss og Drammen. På den andre siden er disse byene (Moss og Drammen) et selvstandig arbeidsmarked, og de har som senterkommuner for et eget omland en positiv netto innpendling. I tillegg har Drammen en betydelig regional funksjon som fylkessenter i Buskerud, mens begge byene er knutepunkt og sosiale møteplasser for sine regioner. Sett i fra disse byenes ståsted er det liten tvil om at det er de sist nevnte forhold som det fokuseres på i den lokale (og regionale) utviklingen. Bergensregionen er befolkningsmessig landets nest største byregion. Etter kommunesammenslåing i 1972 ble Bergen kommune utvidet betraktelig og er i dag også arealmessig en stor kommune. Statistikken viser at det er betydelig pendling inn til senterkommunen, særlig fra noen forstadskommuner, men det er også slik at innpendling bare utgjør 14% av de sysselsatte i senterkommunen. Samtidig pendler opp mot halvparten av arbeidsstyrken fra flere av omlandskommunene til senterkommunen. Ser vi på regionavisen Bergens Tidende sin sendeflate viser den at hele Hordaland fylke og kommuner i Sogn og Fjordane dekkes. Dette kan tyde på at byens utbredelse er stor, noe som altså gjenspeiles i folks orientering mot byen. Også i denne byregionen er det flere av forstadskommunene som har den sterkeste befolkningsveksten, mens kommuner som ligger mest perifert i bo- og arbeidsmarkedsregionen har en svak og til dels negativ befolkningsvekst. Mønsteret beskrevet over er også gjeldende i Bergensregionen med klare sentrum periferi forskjeller innenfor byregionen både når det gjelder utdannings- og inntektsnivå, boligpriser, og som nevnt befolkningsutvikling. Størrelsen på byregionen er igjen knyttet til den hensikt en avgrensing skal tjene. Bo- og arbeidsmarkedsregionen gjenspeiler også i dette tilfelle det geografiske arbeidsmarkedet, men viser i mindre grad byens utbredelse og betydning som regionsenter for kultur og samfunnsliv, og forskjeller mellom kommunene innenfor bo- og arbeidsmarkedsregionen. - viii -

12 Stavanger/Sandnes-regionen er landets tredje største byregion befolkningsmessig. Byregionen karakteriseres av at de to byene Stavanger og Sandnes beskrives som senterkommuner i regionen (duosentrisk bystruktur). Nærheten mellom de to byene og nabokommunene, samt tette forbindelser for begge byene til den felles nabokommunen Sola (som har en høy positiv netto innpendling), gir en tett integrasjon og et betydelig samspill mellom de sentrale kommunene i regionen. Pendlingstallene viser videre at flere kommuner har en betydelig pendling til Stavanger (også Sola der 40% av arbeidsstyrken pendler til Stavanger). Stavanger Aftenblad har som regionavis også en stor sendeflate. Hele Rogaland fylke og noen grensekommuner i Vest-Agder (Sirdal og Flekkefjord) orienterer seg slik sett mot Stavanger/Sandnes. Befolkningsmessig er veksten de siste 30 årene sterkest i forstadskommuner til både Sandnes (Gjesdal) og Stavanger (Randaberg), men også Sandnes kommune har hatt betydelig befolkningsvekst. Ser vi på lønns- og utdanningsnivået er det nok en gang lavere i bo- og arbeidsmarkedsregionens ytre områder. Et viktig element i diskusjonen om størrelsen på byregionen er hvordan flere planlagte investeringer i infrastruktur som vei og bane kan inkludere stadig nye områder i byregionen. Dette understreker dynamikken i dette og dermed vanskelighetene med å fastslå størrelsen på regionen. Trondheimsregionen er landets fjerde største byregion etter befolkningsstørrelse. Trondheims utbredelse og byregionens størrelse er også her sterkt avhengig av hva som legges til grunn for diskusjonen. Bo- og arbeidsmarkedsregionen karakteriseres også av at den ikke bare overskrider kommunegrensene, men også fylkesgrensene mellom Sør- og Nord-Trøndelag. Regionavisen Adresseavisa har en svært stor sendeflate, den omfatter hele 65 kommuner og strekker seg fra nordlandskommunen Vefsen i nord til Kristiansund og Tolga (i Østerdalen) i henholdsvis sørvest og sørøst. Hele landsdelen (Midt-Norge) orienterer seg dermed til en viss grad mot Trondheim. Pendlingstallene viser videre at det er noen nære forstadskommuner som har den største pendlingen til senterkommunen (med over 50% av arbeidsstyrken). Befolkningsmessig er det forstadskommunene som har økt mest, mens ytterkommunene (bl.a. Selbu og Midtre-Gauldal) har stagnasjon eller nedgang i befolkningen. Det samme mønsteret som er omtalt for de andre byene gjelder også her for inntekts- og utdanningsnivå og boligpriser. Det høyeste nivået finner vi i senterkommunen, deretter følger forstadskommunene, mens periferikommunene har det laveste nivået av kommunene i bo- og arbeidsmarkedsregionen. Byen strekker seg altså på ulikt vis utover, som arbeidsmarked, som politisk og administrativt region- og landsdelssenter og som handels- og kultursenter for landsdelen. - ix -

13 Kristiansand-regionene er langt mindre befolkningsmessig enn regionene omtalt over, men har i kraft av sin funksjon som landsdelssenter for Sørlandet en rolle i det nasjonale bysystemet. Bo- og arbeidsmarkedsregionen overskrider også her både kommune- og fylkesgrenser (mellom Vest- og Aust-Agder). Forstadskommunene er også her betydelig integrert i det felles arbeidsmarkedet ved at det fra flere av disse kommunene er omlag halvparten av arbeidsstyrken som pendler til senterkommunen. Pendlingstallene viser også at det er et klart skille østover mellom kommunene Lillesand og Grimstad i Aust-Agder. Dette skille kommer også til uttrykk i regionavisen Fædrelandsvennens sendeflate. Dette kan tyde på at byregionen møter en slags grense her hvor samhandlingen mellom senterkommunen (Kristiansand) og omlandet avtar. Regionavisen Fædrelandsvennen har ellers en sterk posisjon særlig nord- og vestover. Befolkningsmessig har Kristiansand kommune hatt en sterk og stabil vekst over en lang periode. Denne veksten har vært blant de sterkeste i byregionen. Dermed skiller Kristiansand seg noe fra de større byene. For de siste fem - seks årene har bare Søgne (som er en forstadskommune) hatt en sterkere vekst. Når det gjelder inntekst- og utdanningsnivå er det også i denne byregionen et sentrum periferi mønster. For boligprisene viser derimot tallene at eneboliger har hatt en betydelig sterkere prisstigning de siste ti årene i flere omlandskommuner (Songdalen og Lillesand) enn i senterkommunen. I Lillesand var også kvadratmeterprisen for eneboliger i 2001 (for brukte selveierboliger) høyere enn i senterkommunen. Tromsø-regionen omtaler vi bare kort fordi Tromsø i stor grad mangler et omland i betydningen pendlingsomland. Det er en liten andel pendlere fra flere kommuner i omladet, men det er snakk om få personer. Tromsø kommune er også svært stor arealmessig. Det er samtidig slik at byen har som landsdelssenter et betydelig omland. Utdanningsmessig, kommunikasjonsmessig, sosialt og kulturelt er byen et knutepunkt i landsdelen, og mange orienterer seg mot Tromsø slik avisa Nordlys sin sendeflate viser. Igjen må altså en diskusjon om byens utbredelse og byregionens avgrensning relateres til den sammenhengen og det formålet regionen plasseres inn i. For de andre byregionene som er aktuelle i denne sammenhengen (Bodø, Ålesund, Haugesund, Grenlandsregionen, Tønsberg, Larvik/Sandefjord, Fredrikstad/Sarpsborg og Mjøsregionen) er det ikke foretatt en like grundig gjennomgang. Vi kan imidlertid si at disse i tillegg til befolkningsstørrelse skiller seg fra de større byregionene ved at de har et betydelig mindre antall kommuner i sine omland (bo- og arbeidsmarkedsregionen). I flere av disse byregionene er det også senterkommunene som først og fremst har befolkningsvekst, og byenes utbredelse i fysisk forstand, utover egen kommunegrenser, er i mindre grad et utviklingstrekk slik vi har sett over. - x -

14 Oppsummert for de seks største byene kan befolkningsutviklingen i de ulike delene (senterkommune, forstadskommuner og randsonekommuner) av byregionen være illustrerende for forskjeller i utviklingstrekk. Utviklingstrekk i seks byregionener basert på befolkningsutvikling i kommunene Byregion Utviklingsnivå Befolkningsutvikling Oslo Bergen Stavanger/ Sandnes Trondheim Senterkommune Kristiansand Tromsø Forstadskommuner Randsonekommuner Eksurbanisering relativ sentralisering Eksurbanisering relativ sentralisering Eksurbanisering relativ sentralisering Eksurbanisering relativ sentralisering Urbanisering relativ sentralisering Urbanisering absolutt sentralisering Tabellen over er basert på befolkningsvekst i perioden , gj. snitt per år per 1000 innbygger (promille), rangert etter følgende skala: Vekst i promille Skala 15 og over til til til til til Hvilke implikasjoner har så dette for utformingen av politikk? Vi har sett at det for de største byregionene er betydelig interaksjon mellom senterkommuner og det nære omlandet. Det er derfor nærliggende å hevde at dagens administrative grenser ikke gjenspeiler klare geografiske utviklingstrekk i bosetningsmønster og arbeidsmarked i de største byregionene. Det vil de kanskje heller aldri gjøre fordi de statiske administrative grensene ikke kan - xi -

15 sammenlignes direkte med dynamikken i utviklingsprosessene. Men det er i senterkommuner med tett integrerte forstadskommuner at behovet for endringer i kommunestrukturene kan virke mest hensiktsmessig. Det kan videre settes spørsmålstegn om løsninger basert på interkommunalt samarbeid i disse områdene er tilstrekkelig forpliktende i vanskelige saker som for eksempel en samordning av arealplanleggingen. Videre er det nødvendig å skille mellom ulike tema innenfor det komplekse området bypolitikk. En kompleksitet som er forsterket parallelt med at bypolitikken er utvidet til også å behandle regional utvikling og byenes rolle i denne utviklingen. Politikkens målområde (og nivå for intervensjon) vil derfor være ulik avhengig av tema. Disse temaene en trukket frem som viktige i bypolitikken: En bypolitikk for områder med store belastninger som følge av befolkningstetthet og konsentrasjon av sosiale forskjeller/problemer. o Helse og sosialpolitikk o Kriminalpolitikk o Miljø (forurensning, støy osv.) o Trafikk/transport o Innvandringspolitikk En bypolitikk for utviklingen av robuste regioner, der byene er en sentral drivkraft med regionale, nasjonale og internasjonale roller o Kompetanse (utdanning og forskning) o Kultur o Kommunikasjon (knutepunktfunksjoner) Et annet poeng i den regional utviklingen er betydningen det har for kommuner i randsonen (ytterkantene) å være tilknyttet det regionale arbeidsmarkedet (byregionen). Deres mulighet til en positiv befolkningsutvikling og økonomisk vekst for det lokale næringslivet forbedres trolig av denne tilknytningen, uten at dette nødvendigvis skjer i alle kommuner med slik tilknytning. Variasjonene i utviklingsmønster er store for kommuner i byregionens ytre områder. Vårt hovedanliggende i denne rapporten er en drøfting av funksjonelle regioners ulike utbredelse. Begrenset forskning og kunnskap om samspillet mellom by og omland i et moderne samfunn generelt og en norsk kontekst spesielt har vært problematisk i den forstand at funksjonalitet ofte begrenses til å dreie seg om pendlingstall og bo- og arbeidsmarkedsregionenes utbredelse. På den ene siden er det behov for kunnskap om flere (sentralsteds)funksjoners rekkevidde slik at kompleksiteten i samspillet kan forstås - xii -

16 bedre. På den andre siden er det behov for en differensiert beskrivelse av kommunene innenfor den funksjonelle regionen for å forstå likheter og forskjeller i uviklingstrekk. Denne rapporten er et forsøk på å tilnærme seg det siste. - xiii -

17 1 Innledning Agderforskning har i tidligere prosjekter beskrevet behovet for å rette et fokus på samspillet mellom by og omland 1. Både forskning og politikk har vært organisert slik at det har oppstått et skille mellom regional politikk (i betydning distriktspolitikk) på den ene siden og bypolitikk (i den grad det finnes en) på den andre siden. Tilsvarende skille finnes det også i forskningen godt illustrert gjennom forskningsrådets to programmer Regionalforskningsprogrammet og Byforskningsprogrammet. I forbindelse med en varslet stortingsmelding om storbyene fra Kommunalog regionalministeren er det satt fokus på flere forhold ved byene. Det er blant annen et ønske om å samle kunnskap om byenes rolle i en regional, nasjonal og internasjonal sammenheng, og derigjennom danne et grunnlag for en ny bypolitikk som tar hensyn til slike forhold. Dette prosjektet må sees i sammenheng med det fokuset som er satt på byene, både gjennom den stortingsmeldingen som er varslet og i den siste regionalpolitiske redegjørelsen kommunal- og regionalministeren gav stortinget i april I denne politiske redegjørelsen heter det bl.a. at: Byene utgjør kraftsentra i større sammenhengende arbeids-, bo- og serviceregioner. Tett samspill med omlandet, både når det gjelder næringsrelasjoner og innpendling, forsterker byenes vekstkraft. Dette samspillet vil regjeringen støtte opp under. Vi vil understøtte byenes sentrale rolle som motor i regional utvikling. (Regionalpolitisk redegjørelse fra kommunal- og regionalministeren april 2002:14). Sitatet fra den regionalpolitiske redegjørelsen viser at forholdet mellom by og region trekkes opp som et politisk fokus. Dette er forholdsvis nye politiske signaler. Det som er nytt er at byene trekkes inn i den vanligvis distriktsorienterte regionalpolitikken og byene beskrives som motorer i den regionale utviklingen. En tilsvarende utvikling ble også lagt til grunn i arbeidet med en ny bypolitikk i Storbritannia for et par år siden 3 : The relationship between cities and regions is crucial, they cannot and must not be separated. There is a growing recognition that economic, social and institutional links between cities and regions, functional regions as opposed to administrative regions, are becoming more complex. Just as urban regeneration cannot be confined to neighbourhood initiatives but must connect to wider city, so the fate of urban ar- 1 Agderforskning prosjektrapport 17/2002: Byutvikling og robuste regioner 2 Kommunal- og regionaldepartementet: Vekst i hele landet. Redegjørelse 3 Se Urban White Paper fra Office of the Deputy Prime Minister Storbritannia : "Our Towns and Cities: The Future - Delivering an Urban Renaissance" November 2000 (

18 eas cannot be considered outside their regional context. (Robinson, B., Parkinson, M., Boddy, M. & D. Maclennan 2000: 33) Også i Finnland er det byregionen som har vært fokusert som den viktigste enhetene i diskusjoner om by- og regionalutvikling: The urban region is the actual functional area of daily activities for its inhabitants and various organisations in the community. Thus, the functional urban region is the most fruitful level in measuring and monitoring regional development. The functional region is defined primarily according to labour and housing markets, though not without disregard of other features of co-operation in regional level. The most important quality of the functional region is its ability to exceed administrative boundaries. For statistical reasons, data analysis has often been based on administrative units (municipalities), but there has been an increasing effort to combine these smaller administrative units according to their functional orientation in order to reflect actual daily operational conditions of people, enterprises and other community organisations. As a result, the needs of economic activity and production of services can be more efficiently mapped, leading to more coherent strategic planning and, for example, rationalisation of public services. 4 Det er også av andre (OECD) registrert liknende trender i europeisk regionalpolitikk. Disse trendene viser en endring fra fokus på utjevning av regional ulikheter til en politikk mer rettet mot utvikling av økonomisk konkurranseevne. Videre registreres det at regionalpolitikken vektlegger regioner ikke bare som subnasjonale territorier, men også med en rolle i en nasjonal og internasjonal kontekst. Til slutt vises det til en økning i brede partnerskap mellom staten, næringsliv og lokale myndigheter som likeverdige aktører. Dette gjelder innenfor bl.a. kompetanseutvikling og samfinansieringer, men også strukturendringer basert på likhet, ikke hierarki. Gjennom innledende møter med den nedsatte prosjektgruppen i KRD ble det fra Agderforskning levert et prosjektilbud der noen generelle problemstillinger ble presentert. Det ble lagt vekt på at behovet for en nærmere karakteristikk av byregioners likheter og særtrekk er et viktig utgangspunkt for arbeidet med å utforme en tilpasset bypolitikk i Norge. I forbindelse med dette søker prosjektet å svare på følgende spørsmål: - Hva forbinder vi med begrepet storby i Norge? - Hvilke storbyregioner i Norge vil det være interessant å snakke om i denne sammenheng? - Hvilke felles trekk har de ulike storbyregionene i Norge? 4 se notat på

19 - Hvilke viktige forskjeller er det mellom dem? Disse spørsmålene skulle bli forsøkt besvart gjennom analyser av aktuell tilgjengelig statistikk i perioden mai til september. De første resultatene fra dataanalysen skulle presenteres i form av kart, tabeller og figurer med korte kommentarer på et møte med prosjektgruppen og representanter fra storbyene september d.å. Med bakgrunn i diskusjonen på blant annet dette møtet skal Agderforskning videre bistå med utdypende analyser. Dokumentasjonen fra arbeidet vil bli oppsummert i den prosjektrapporten som nå foreligger. I all hovedsak er det SSB som har levere datamaterialet, enten gjennom en egen bestilling til dette prosjektet eller direkte fra SSBs hjemmesider på internett. Annen statistikk er hentet fra Mediebedriftenes Landsforening sin Aviskatalog Bakgrunn for prosjektets utforming og utvikling Byenes utbredelse I forbindelse med forarbeidet til stortingsmeldingen ble begrepet storbyregion lansert. Bakgrunnen for dette var erkjennelsen av at byer i dag er vanskelig og definere og avgrense. Men å lansere et nytt begrep i omtalen av byene løser kanskje ikke dette problemet fullt ut. Ved at oppmerksomhetene i stede rettes mot samspillet som finner sted mellom byen og omlandet blir det i stede dette samspillets rekkevidde (eller utbredelse) som kommer i fokus. Men dette innebærer nye utfordringer, både fordi vi har mangelfull kunnskap om dette samspillet, og at dette videre gjenspeiles i begrenset statistikk om interaksjon på tvers av kommunegrensene utover pendlingsdata. Byregioner har vært et lite brukt begrep i norsk sammenheng til tross for at det lenge har vært vanlig i omtale av byer både i Europa og USA. Det har imidlertid vært jobbet mye med såkalte bo- og arbeidsmarkedsregioner i Norge de siste årene 6. I disse studiene av bo- og arbeidsmarkedsregioner er avgrensningen av byen etter kommunegrensene indirekte blitt problematisert gjennom at det interaksjonsmønsteret pendlingsdata viser har skapt et behov for en fornyet diskusjon om byens utbredelse, og dermed om de administrative grensene gjenspeiler det faktiske samhandlingsmønster. Bo- og arbeidsmarkedsregioner ( og såkalte arbeids-, bo- og serviceregioner) er også blitt et hyppig brukt begrep i politikken. Dette har sammen med begreper Se bl.a. Helvig 1994 og Juvkam

20 som robuste regioner medført fokus på andre regionale inndelinger enn det etablerte fylkesnivået. Med bakgrunn i dette har vi sett behovet for en diskusjon om byenes utbredelse og en eventuell avgrensing av byregioner. Vi har derfor gjort en studie basert på egne analyser og andre reelvante arbeider av interaksjon mellom byen og omlandet i noen utvalgte regioner. Hensikten med denne delen av prosjektet er å drøfte problemstillinger som hvor stort omland som skal regnes inn i en byregion, og hvilke variabler og kriterier som kan danne grunnlaget for en avgrensing. Dette er gjort gjennom en teoretisk innledning som problematiserer utbredelse og avgrensning ut fra begreper som by, urbanisering, region ol. Det empiriske grunnlaget for denne diskusjonen er todelt. For det første er det lagt vekt på å presentere interaksjonsdata slik at deler av det samspillet som finner sted kan avdekkes. Vi benyttet her pendlingstall og regionavisenes sendeflate. For det andre var det et poeng å studere variasjoner mellom kommunene innefor byregionen. Hensikten med dette var å finne tendenser som enten er sterkere eller svakere i byområder enn i mer rurale områder, og som enten stiger eller faller i avstand til bykjernen. På denne måten kan vi avdekke mønstre der vi ut fra en vurdering av grenseverdier kan si noe om hvilke kommuner det kan argumenteres for hører til eller ikke hører til en region, samt gi et mer differensiert bilde av byregioner og dermed danne grunnlaget for en differensiert og målrettet bypolitikk. En annen hensikt med dette arbeidet var å vise problemene med en endelig avgrenset byregion ut i fra at alt etter hvilke variabler vi stiller opp og de grenseverdiene som legges til grunn så vil ulike kommuner falle innenfor eller utenfor byregionen. Dette innebærer at en definisjon av byregioner er et politisk/normativt valg, og dermed ikke et mål for dette arbeidet. Prosjektets første del relaterer seg direkte til spørsmålet om hva som er målområdet for en ny bypolitikk i Norge. Det er i dette perspektivet utbredelse og avgrensningsspørsmålet er interessant, og vi tar derfor utgangspunkt i spørsmålet om hensikten med begrepet (stor)byregion. This debate clearly raises the question about what is the right spatial scale at which to intervene, the region, the city or the neighbourhood? This may vary across policy sectors. For example, in terms of economic policy, labour market, transport, infrastructure, planning issues, the wider regional framework might be the most appropriate spatial level. By contrast, for addressing social exclusion, the neighbourhood might be the most appropriate - 4 -