Evaluering av arbeidet med frivillig vern av skog - DNs tilråding

Transkript

1 Miljøverndepartementet Postboks 8013 Dep 0030 Oslo Deres ref.: Vår ref. (bes oppgitt ved svar): Dato: 2009/5392 ARE-VE-AT Arkivkode: Evaluering av arbeidet med frivillig vern av skog - DNs tilråding Bakgrunn Vern av skog har vært prioritert i verneplanarbeidet. Gjennom ulike verneplaner er det forsøkt verna et representativt utvalg av både det typiske og det sjeldne/trua i den norske skognaturen. Ved Stortingets behandling av stortingsmeldinga om Biologisk mangfold, presiserte flertallet i energiog miljøkomiteen at det i det videre skogvernearbeidet blir viktig å redusere konfliktnivået, samtidig som naturfaglige kriterier for vern etter naturvernloven opprettholdes. Dette er seinere gjentatt, og det er presisert at det bør legges vekt på samarbeid med skogeiernes organisasjoner. Ved utvidelse av skogvernet skal frivillig vern være en viktig strategi i det videre arbeidet. På Norges Skogeierforbunds årsmøte i 2002 ble det vedtatt en resolusjon der det ble bedt om at frivillig vern av skog ble prøvd ut i praksis. MD ga i 2002 DN i oppdrag å utarbeide et pilotprosjekt om frivillig vern med utgangspunkt i Skogeierforbundets forslag. Dette resulterte i at det i 2003 ble igangsatt et pilotprosjekt mellom NSF og DN om frivillig vern kalt pilotprosjektet Frivillig vern av skog. I desember 2005 ble 7 av områdene som inngikk i pilotprosjektet vernet. På grunnlag av foreløpige erfaringer fra pilotprosjektet, ba MD i 2004 DN og NSF om at det ble etablert hensiktsmessig samarbeid for å videreføre arbeidet med frivillig vern. I oppdragsbrev fra MD til DN i 2008 het det at erfaringene med arbeidet med frivillig vern av skog skulle evalueres. Det skulle være en ekstern evaluering, og der både resultatoppnåelse i forhold til faglige mål for skogvernet og erfaringer med arbeidsformen frivillig vern, skulle evalueres. Evalueringen ble derfor delt opp i to deler: Naturfaglig evaluering av resultatene som er oppnådd Evaluering av arbeidsformen frivillig vern Del 1: Evaluering av de faglige målene som er oppnådd Hovedspørsmålet som evalueringen skulle gi svar på, var hvordan frivillig vern har bidratt til å nå de sentrale målene for skogvernet (sikre representativ natur, bidra til store, sammenhengende verneområder, sikre vern av viktige naturtyper og sikre leveområder for truete og vernete arter). Videre skulle evalueringen vurdere om frivillig vern fanger opp områder med høg verneverdi og vurdere om frivillig vern-områdene får faglig god avgrensning. Etter anbud gikk oppdraget for dette delprosjektet til NINA Oslo. Del 2: Evaluering av arbeidsformen frivillig vern Besøksadresse: Tungasletta 2 Postadresse: Postboks 5672 Sluppen N-7485 Trondheim Telefon: Telefaks: Videokonf: Internett: E-post: Postmottak@dirnat.no Saksbehandler: Asbjørn Tingstad Telefon:

2 2 Hovedspørsmålet som evalueringen skulle gi svar på, var hvordan frivillig vern av skog har bidratt til å redusere konfliktnivået i skogvernet, endre erstatningsnivå og prosesskostnader samt å redusere saksbehandlingstid. Videre skulle behov og muligheter for forbedringer vurderes. Etter anbud gikk oppdrag for dette delprosjektet til NIBR i samarbeid med NINA Lillehammer. Saksvurdering Det foreligger rapporter fra begge delprosjektene. Konklusjoner fra delprosjekt 1, er at: Områder vernet gjennom frivillig vern gir et nokså gjennomsnittlig bilde av naturvariasjonen sammenlignet med andre skogvernområder Frivillig vern-områdene avviker ikke særlig mht kvalitet, men er noe mindre i snittareal Det er fremdeles mangelfull dekning av rike skogområder i lavlandet Det er usikkert i hvilken grad frivillig vern gir vesentlig bedre dekning av spesielle arter og naturtyper enn annet skogvern Konklusjon fra delprosjekt 2, er at: Konfliktnivå: Skogeierne mener konfliktnivået er redusert vesentlig - bare 10 prosent er misfornøyde, mot tidligere 75 prosent Naturvernorganisasjonene er tilfredse med at områder blir verna, men svært misfornøyde med å komme inn i prosessen først når det meste er fastlagt Miljøvernmyndighetene deler langt på vei naturvernorganisasjonenes innvendinger, men er fornøyde med verneresultatene og det reduserte konfliktnivået Det er utvikla samarbeidsformer og gjensidig tillitsforhold mellom berørte parter i skogeiersamvirket og miljøvernforvaltninga, som i liten grad er formalisert, men erfaringsbasert og bygger på personlige kontakter Kostnadsnivå: Prosesskostnadene ved frivillig vern utgjør om lag 20 prosent av de totale kostnadene, mot om lag 35 prosent ved tradisjonelt skogvern Kostnadene ved arbeidet som utføres i miljøvernforvaltninga er betydelig redusert Erstatningene ved frivillig vern har som et gjennomsnitt økt med i størrelsesorden 10 prosent Saksbehandlingstid: Om lag 30 prosent av frivillig vern-planene blir behandla på mindre enn to år fra tilbud blir gitt til vernevedtak I barskogvernet fase II var saksbehandlingstida ofte fem år eller mer Manglende kapasitet hos fylkesmennenes miljøvernavdelinger og hos skogeierandelslagene hindrer ytterligere reduksjon av saksbehandlingstida Den største hindringa for frivillig vern er bevilgninger til erstatninger Rapportene fra evalueringen ble sendt berørte parter for at de kan komme med synspunkter på resultatene. Det er kommet synspunkter fra følgende: Norges Skogeierforbund, Statens Landbruksforvaltning og Fylkesmannen i Hedmark. Oppsummering av innkomne synspunkter: Fylkesmannen i Hedmark uttaler at erfaringene fra arbeidet med frivillig vern i Hedmark samsvarer godt med konklusjonene i evalueringen. Fylkesmannen mener at skal målsettingen om å redusere saksbehandlingstiden kunne realiseres, må prosedyrene rundt frivillig vern endres ved at tidspunkt for

3 framsetting av tilbud og for gjennomføring og rapportering av etterfølgende registreringer optimaliseres. Statens landbruksforvaltning viser til at rapportene på den ene siden viser at det er utfordringer ved frivillig vern knyttet til hvorvidt man får vernet de viktigste områdene; lavereliggende og produktive skogområder samt sjeldne skogtyper. Det er også utfordringer knyttet til om avgrensing av områdene er god nok og om de naturfaglige registreringer man har er gode nok for å prioritere hvilke områder som skal vernes. På den andre side viser rapportene at konfliktnivået mellom vernemyndigheter og skogeiere har blitt betraktelig dempet gjennom arbeidsformen frivillig vern. Statens landbruksforvaltning mener at de anbefalingene som gis i rapportene bør kunne sikre at det frivillige skogvernet blir mer planmessig og at de viktigste skogområder vernes gjennom frivillig vern. Dialog, åpenhet i prosesser og tidlig informasjon til berørte parter er metoder som støtter opp under utvikling av det samarbeidet som har gitt gode resultater i vernearbeidet. Med bakgrunn i at nær halvparten av skogeiere ikke kjenner til ordningen frivillig vern bør en satsing på informasjon overfor skogeiere prioriteres i det videre arbeidet. Statens landbruksforvaltning anser at en videreutvikling av ordningen frivillig vern, er å foretrekke framfor en dreining i retning av mer tradisjonelt vern av skog. Norges Skogeierforbund konstaterer at evalueringsrapportene viser at ordningen med frivillig vern av skog fungerer meget godt både ut fra en effektiv ressursbruk, ivaretakelse av de mål man har satt for vernet og for de skogeiere som berøres. De understreker at det skyldes av at den enkelte skogeier i den innledende fasen av en verneprosess har full tillit til det arbeidet Skogeierforbundet/skogeiersamvirket gjør for å ivareta deres interesser. Skogeierforbundet mener at evalueringsrapportene gir et riktig bilde av hvordan frivillig vern av skog fungerer som arbeidsform, og at skog som er tilbudt holder vernekvalitet som gjør at statens målsetting om å frede et bredt utvalg av norsk skog blir ivaretatt. I den naturfaglige evalueringen savner de en gjennomgang og diskusjon av at frivillig vern også har bidratt til at etablerte naturreservater med mindre heldige arrondering gjennom frivillig vern har blitt utvidet med verneverdig skog. De savner også at den naturfaglige evalueringen har en gjennomgang hvor tilbudte og vernede områder vurderes i forhold til Miljøverndepartementets årlige "bestilling". En forutsetning for at Norges Skogeierforbund vil videreføre samarbeidet om frivillig vern av skog, er at vernemyndighetene ikke bruker tvang for å verne skog samtidig som det skal være et samarbeid om frivillig vern. Frivillighet er avhengig av tillit i prosessen, og slik tillit er uforenlig med trussel om tvang. I rapporten om evaluering av arbeidsformen, er det pekt på at naturvernorganisasjoner bør kunne gis økt medvirkning i en tidligere fase av verneprosessen. En forutsetning for enhver medvirkning er at man aksepterer de "spilleregler" som gjelder. Skogeierforbundet mener ut i fra erfaring at det ikke er mulig at naturvernorganisasjonene trekkes inn i prosessen direkte mot skogeierne, da det vil føre til unødvendig konflikt, som igjen kan bety til at skog med verneverdi ikke blir tilbudt. Evalueringen av arbeidsformen frivillig vern av skog viser at natur- og miljøvernorganisasjonene gjennom sin adferd har satt seg i en situasjon der de har liten tillit hos skogeierne. Skogeierforbundet er derimot positive til tiltak som kan bidra til at informasjon om tilbudte områder blir lettere tilgjengelig på et tidligere tidspunkt enn i dag. Dette kan skje gjennom oppdatert oversikt over status for frivillig-vern områder som er tilbudt, og ved at kunngjøring av oppstart av verneprosess gjøres noe tidligere enn i dag. Norges Skogeierforbund peker på at evalueringen gir er godt grunnlag for å videreføre ordningen med frivillig vern av skog. De mener det vil bety at staten over noen år får vernet den type skog som er ønskelig uten konflikt, og til en lavere kostnad enn ved tradisjonell verneprosess. Arbeidsformen 3

4 4 frivillig vern av skog viser at det er mulig å etablere gode samarbeidsformer mellom skogeiere og offentlig naturforvaltning. DNs tilråding til MD DN vurderer ut fra evalueringen og erfaringene med arbeidet med frivillig vern, at arbeidsformen fungerer etter hensikten: konfliktnivået i skogvernet er kraftig redusert samtidig som det faglige nivået på skogvernet opprettholdes. Ut fra dette ser ikke DN at evalueringen avdekker funn som gir grunnlag for særlige endringer i arbeidsformen. Likevel avdekker evalueringen at det på enkelte punkt kan gjøres forbedringer som gjør at kvaliteten på arbeidet bedres. Dette gjelder først og fremst følgende forhold: opprettholde kvaliteten på skogvernet dempe konflikten i forhold til naturvernorganisasjonene bedring i saksbehandlingsrutinene Opprettholde vernekvalitet: Når det gjelder den faglige kvaliteten på de områdene som tilbys for vern, vil den etter DNs vurdering kunne bedres gjennom å målrette innsatsen i større grad mot de rette områdene, og at det legges større innsats i å sikre at arronderingen av de nye verneområdene blir best mulig. DN har foretatt en vurdering av hvilke skogtyper Norge har et internasjonalt ansvar for og hvilke skogtyper som er spesielt viktige for å bevare det biologiske mangfoldet. På grunnlag av dette, er det igangsatt systematiske registreringer av bekkekløfter og edellauvskogsforekomster. Skogeiersamvirket er bedt om at resultatene fra disse registreringene legges til grunn for deres arbeid med å få fram tilbud om frivillig vern. På den måten vil innsatsen i skogvernarbeidet styres mot de skogtypene som er høyst prioritert og som har de høyeste vernekvalitetene. Skogeiersamvirket arbeider mye med å få best mulig arrondering av de tilbudene de kommer med, og i samråd mellom vernemyndigheter, skogeiere/skogeiersamvirket og evt registranter, blir det prøvd å få til best mulig arrondering av nye verneområder. Likevel vil det være slik at rammene for frivillig vern gjør at det ikke kan forventes optimal arronderingen av alle områdene i forhold til vernekvalitetene. Dette er ikke en problemstilling som kun gjelder frivillig vern, også ved tradisjonelle verneprosesser ble mange ganger resultatet dårlig arrondering. Frivillig vern åpner for en mer dynamisk verneprosess, der verneområdene kan utvides fortløpende. Det er eksempler på frivillig vern områder der det nå er gitt tilbud om andregangs utvidelse. DN vurderer at gjennom å fokusere på prioriterte skogtyper, vil vernekvaliteten på områdene øke og til at områdene bedre vil bidra til å fylle manglene i skogvernet. Forholdet til naturvernorganisasjonene: Naturvernorganisasjonene har ikke gitt tilbakemelding på evalueringsrapportene, men har klart gitt uttrykk for at de er negative til/ser store svakheter med arbeidsformen frivillig vern. Som innspill til mandatet for evalueringen, uttrykte Norges Naturvernforbund bl.a. : Naturvernforbundet er bekymret over den retningen skogvernet har tatt de senere årene og mener det nå må tas nye og avgjørende grep om skogvernarbeidet i vesentlig grad og på en faglig tilfredsstillende måte skal bidra til å stanse tap av biologisk mangfold i Norge. Vi ser ikke at dagens frivillig vernordning bidrar godt nok til å løse utfordringene knytta til vern og stans av tap av biologisk mangfold i skog. Det er avgjørende å få en bred og objektiv evaluering som fanger opp alle positive og negative sider ved frivillig vern. Ordningen må også vurderes opp mot hva vi har tapt ved ikke å benytte myndighetsstyrt vern i de mest verdifulle områdene. Gjennom evalueringen må det gå tydelig fram hva som blir de faglige konklusjonene og anbefalingene. Naturvernforbundet mener de har mistet sin mulighet til å påvirke skogvernet gjennom at frivillig vern er en lukka prosess der avklaringene blir foretatt mellom

5 5 miljøforvaltningen og skogeierne før sakene kommer til høring. Slik sett blir høringen bare skinndemokrati. Skogeierforbundet mener at det ikke er mulig at naturvernorganisasjonene trekkes inn i prosessen direkte mot skogeierne, da det vil føre til unødvendig konflikt, som igjen kan bety til at skog med verneverdi ikke blir tilbudt. Tilbud om frivillig vern av skog blir en vurdering hver enkelt grunneier må ta. Når tilbudet blir gitt, er det en offentlig sak som ikke unntas innsyn. Skogeiersamvirket har en bestilling fra DN på hvilke skogtyper det ønskes tilbud på. I forkant av at en grunneier gir tilbud på frivillig vern, har det derfor ofte vært en prosess mellom skogeiersamvirket og grunneieren, og der DN/fylkesmennene ofte er kobla inn i forhold til å gi en forhåndsvurdering av om tilbudet kan være av interesse. Det som foregår i forkant av at tilbud blir gitt, vil derfor være en prosess som ikke andre enn aktørene har kjennskap til. DN ser det ikke som aktuelt og mulig å endre på dette. Når tilbud er gitt, vurderer fylkesmannen tilbudet og det blir foretatt naturfaglige registreringer der vernekvalitetene ikke er kjente. Når dette er gjennomført, kan det tas standpunkt til om det takkes ja eller nei til tilbudet. Dersom det takkes ja, kan det meldes oppstart av verneprosess, og ulike parter har muligheter for å komme med innspill til den videre prosessen. Når Naturvernforbundet har innvendinger til denne saksgangen, skyldes vel det i stor grad at de ikke får påvirkning på hvilke områder som det igangsettes verneprosess for. Gjennom de tematiske verneplanene kunne de komme med innspill på utvalget av områder som ble foreslått verna gjennom arbeidsformen frivillig vern mister de denne muligheten. Arbeidsformen frivillig vern åpner for at hvem som helst kan komme med innspill på områder som bør vernes, men disse innspillene blir oversendt skogeiersamvirket som blir bedt om å prøve få fram tilbud om frivillig vern. Dersom de ikke lykkes med det, vil et slikt verneforslag ikke kunne bli videreført. DN ser at dette er en svekkelse av naturvernorganisasjonenes påvirkningsmuligheter i forhold til tidligere verneprosesser i skog. Dette blir en konsekvens av at konfliktnivået i skogvernet ønskes redusert, og at dette skal skje ved å gi skogeierne og deres organisasjoner større medvirkning i arbeidet. DN vurderer det slik, at når det er et ønske at noen skal få større medvirkning på prosessen, så vil andre få redusert sin påvirkningsmulighet. Så lenge arbeidsformen frivillig vern skal brukes i forhold til vern av skog på privat grunn, må naturvernorganisasjonene erkjenne at dette setter rammer for deres påvirkningsmuligheter som de blir nødt til å forholde seg til dersom de ønsker å ha en rolle i frivillig vern arbeidet. DN ønsker mest mulig åpenhet i verneprosesser. Saksbehandlingen for frivillig vern følger samme prosedyre som andre vernesaker, forskjellen er at vernesaken starter på bakgrunn av tilbud fra skogeiere og ikke etter planer fra miljøforvaltningen, noe som endrer på hvem som bestemmer hvilke områder som foreslås for vern. DN vurderer at det er gjennom dialogen med skogeiersamvirket at vi kan påvirke hvilke typer områder som blir tilbudt for vern, men naturvernorganisasjonene er uenige i at skogeierne skal få så stor påvirkning på hvilke områder som bør vernes. Bedring av saksbehandlingsrutiner: Gjennom frivillig vern-prosesser er det utvikla samarbeidsformer og gjensidig tillitsforhold mellom berørte parter i skogeiersamvirket og miljøvernforvaltninga. Samarbeidet er i liten grad formalisert, men erfaringsbasert og foregår etter behov ved aktuelle saker og bygger på personlige kontakter. Samarbeidet utvikles gjennom verneprosesser, og er tettest i fylker der aktiviteten og kontakten er stor og minst i fylker med få vernesaker. Frivillig vern gjennomføres vesentlig raskere enn det tradisjonelle skogvernet. I perioden ble om lag 30 prosent av frivillig vern områdene behandla på mindre enn to år fra tilbud ble gitt til vernevedtak ble fatta. Likevel viser evalueringen at en stor del av skogeierne synes framdrifta har vært for sakte. Arbeidsformen frivillig vern innebærer ikke først og fremst at ansvar for og utføring av oppgaver innafor en etablert forvaltningsstruktur er endra. Det betyr i større grad at saksbehandlingen er endra i

6 6 retning av større grad av samstyring, noe som gir utfordringer for alle involverte. Miljøvernforvaltningen har fortsatt ansvaret for vernearbeidet, men må i større grad forhandle om akseptable løsninger, skogeiersamvirket må finne seg i større grad av innsyn og vurdering av utførte oppgaver mens naturvernorganisasjonene må finne fram til nye samarbeidsformer om de skal få en rolle i prosessen. DN vurderer at det ikke er behov for store endringer i saksbehandlingen av frivillig vern sakene. Det gjøres fortløpende justeringer i opplegget for å få saksbehandlingstida så kort som mulig. I dag er det særlig kapasitet som er problemet, og dette kan være i forvaltningen, i skogeierforeningene eller i takst-selskapene. Dette er noe det arbeides fortløpende med. Saksbehandlingen gjennomføres i tråd med saksbehandlingsreglene i denne type saker. Evalueringen peker på at det er behov for mer systematisert og tilgjengelig dokumentasjon. Det er her kanskje særlig dokumentasjonen fra de naturfaglige registreringene som det stilles spørsmål med. Disse legges i dag ut på hjemmesidene til de institusjonene som foretar registreringene. Spørsmålet blir om DN burde lage egne nettsider der dokumentasjon av frivillig vern arbeidet legges ut. Dette må vurderes opp mot Naturbasen og hvilke muligheter ny naturbase gir for presentasjon av data fra verneområder og foreslåtte verneområder. Ifølge spørreundersøkelse foretatt i forbindelse med evalueringen, sier 43 prosent av skogeierne som ble spurt, at det kan være aktuelt å tilby frivillig vern på sin eiendom. Spørreundersøkelsen viser også at om lag halvparten av skogeierne ikke kjenner til ordningen med frivillig vern av skog. Det synes altså å være et betydelig potensiale for frivillig vern og behov for mer informasjon. Begrensningene ligger i dag først og fremst i de økonomiske rammene for skogvernet, og i å ha god nok kapasitet til å behandle de tilbudene som blir gitt. DN vurdering er at resultatene med frivillig vern så langt er så gode at arbeidsformen bør fortsette og videreutvikles i forhold til vernekvalitet, åpenhet i saksbehandlingen og raskest mulig saksbehandling. Med hilsen Direktoratet for naturforvaltning Elektronisk dokumentert godkjenning, uten underskrift Berit Lein Direktør arealforvaltningsavdelingen Knut Fossum Kopi uten vedlegg: NINA NIBR Norges Skogeierforbund NORSKOG Statens Landbruksforvaltning Norges Naturvernforbund WWF Sabima Fylkesmennene Vedlegg: Framstad, E. & Blindheim, T. Naturfaglig evaluering av Frivillig vern-områder. NINA Rapport s. Skjeggedal, T., Gundersen, V., Harvold, K.A. & Vistad, O.I Frivillig vern av skog evaluering av arbeidsformen. Samarbeidsrapport NIBR/NINA s.