Veileder. Veileder i etatsstyring

Transkript

1 Veileder Veileder i etatsstyring

2 Veileder Veileder i etatsstyring

3

4 Innhold 1 Innledning Formål Begrepsbruk og avgrensninger Styring av ulike typer forvaltningsorganer Etatsstyringens plass i forvaltningspolitikken Mål- og resultatstyring et sentralt prinsipp i etatsstyringen Etatsstyringsprosessen Etatsstyringen skal bidra til å realisere politikken Etatsstyring skjer i samspill med andre aktører Etatsstyringen bruker mange virkemidler Budsjettproposisjonen og koblingen til etatsstyringen Fastsetting av mål og styringsparametere Risikostyring integrert i mål- og resultatstyringen Tillit og åpenhet er viktig for styringsdialogen Spørsmål til refleksjon Roller og ansvar i etatsstyringen Rolleforståelse Etatsstyringen må samordnes i departementet Når etatsstyringen delegeres Når mange departementer er involvert Tverrgående styringsutfordringer eksemplet IKT Spørsmål til refleksjon Kontekst, strategi og langsiktighet i styringen Etatsstyringen tilpasses en helhetlig sektorstyring Særlige utfordringer knyttet til kommunal sektor Forankring av årlige mål i et langsiktig perspektiv Departementets involvering i virksomhetens strategiske styring Spørsmål til refleksjon Rapportering Etatsstyringen bør bygge på relevant og helhetlig informasjon Resultat- og regnskapsrapportering henger sammen

5 5.3 Rapportering og oppfølging av hendelser og avvik Spørsmål til refleksjon Bruk av evalueringer i etatsstyringen Informasjon fra evalueringer for en balansert og helhetlig rapportering Gjennomføring og oppfølging av evalueringer Spørsmål til refleksjon Departementenes behov for kontroll Departementets kontrollansvar Departementets overordnede kontroll bygger på virksomhetenes interne kontroll Prosjektorganisering og etatsstyring Spørsmål til refleksjon Avslutning

6 Forord Etatsstyring er en viktig oppgave for departementene. Den omfatter styring og oppfølging av underliggende statlige virksomheter som er en del av statsforvaltningen. Etatsstyringen er regulert i Reglement for økonomistyring i staten og utdypet i Finansdepartementets Bestemmelser om økonomistyring i staten (til sammen omtalt som økonomiregelverket i dette dokumentet). Reguleringen er generell og overordnet, og det er lagt vekt på tilpasning av styringen til risiko, vesentlighet og underliggende virksomhets egenart. Hvert departement må tilpasse sin etatsstyring til de gjeldende forholdene på det aktuelle området. Denne veilederen skal derfor ikke normere eller standardisere etatsstyringen. Hensikten har snarere vært å peke på en del utfordringer og problemstillinger som må vurderes når departementene skal tilpasse sin styring. Siktemålet har vært at dokumentet kan være til inspirasjon for departementene i dette arbeidet. Finansdepartementet har delegert forvaltningen av økonomiregelverket til Direktoratet for Økonomistyring (DFØ, tidligere Senter for statlig økonomistyring (SSØ)), med unntak av kapittel 1 i Bestemmelser om økonomistyring i staten, som omhandler etatsstyring. DFØ har imidlertid fått delegert oppgaver knyttet til kompetanseutvikling innenfor etatsstyringsområdet. Veilederen forutsetter at leseren er kjent med hovedelementene i etatsstyring og har litt praktisk erfaring fra området. Dokumentet går ikke inn på praktisk gjennomføring av etatsstyring som styringskalender, utforming av tildelingsbrev, tilrettelegging av etatsstyringsmøter, osv. Kompetanse om slik operativ etatsstyring kan fås gjennom DFØs kurstilbud og departementenes egne retningslinjer for etatsstyring. Finansdepartementet har utarbeidet veilederen i et samarbeid med representanter fra rundt halvparten av departementene. Finansdepartementet, november

7 1 Innledning 1.1 Formål Finansdepartementet vil med dette dokumentet fremheve etatsstyringens sentrale posisjon i departementenes arbeid med å iverksette politiske vedtak. Det store mangfoldet av underliggende virksomheter tilsier at det neppe finnes ett svar på hvordan etatsstyringen skal tilrettelegges og gjennomføres. Etatsstyringen må tilpasses egenarten til den enkelte virksomheten som skal styres. Finansdepartementet ønsker derfor at dette dokumentet skal være til inspirasjon, og at det skal gi departementene ideer til utvikling og tilpasning av egen etatsstyring. Finansdepartementet viser til DFØs rapporter, veiledere, metodedokumenter og eksempelsamlinger. Dette er gode kilder til eksempler og dypere analyse av enkeltstående problemstillinger. Dokumentet retter seg mot departementene som etatsstyrere. Målgruppen for dokumentet er departementenes ledere og saksbehandlere med oppgaver knyttet til etatsstyring. Dokumentet er bygd opp med drøfting av noen sentrale temaer i etatsstyringen. Finansdepartementet håper at temavalgene oppfattes som relevante, og at drøftingen kan føre til diskusjon og refleksjon både i departementene og i departementenes dialog med underliggende virksomheter. 1.2 Begrepsbruk og avgrensninger I dette dokumentet brukes begreper som er en del av dagligtalen i departementene. Forståelsen av begrepene er imidlertid ikke alltid lik, og det oppstår derfor fra tid til annen misforståelser knyttet til begrepsbruken. I dette dokumentet legger Finansdepartementet følgende begrepsbruk til grunn: Begrepet etatsstyring brukes om aktiviteter av faglig og administrativ karakter for å påvirke og følge opp resultatene og oppgaveløsingen til en underliggende virksomhet. Siktemålet med etatsstyringen er at virksomheten: Gjennomfører aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og departementets fastsatte mål og prioriteringer Bruker ressurser effektivt Rapporterer relevant og pålitelig resultatinformasjon Har forsvarlig intern kontroll 4

8 Utvikles og forbedres Gir faglige råd og vurderinger som kan inngå i ansvarlig departements arbeid med politikkutformingen Styringsdialogen brukes som en samlebetegnelse på styringsdokumenter, rapporter og møter av styringskarakter mellom departement og underliggende virksomhet. Møtene kan ha ulike navn, som eksempelvis halvårsmøte og årsrapportmøte, eller etatsstyringsmøte. Styringsdialogen skal være dokumenterbar. Dokumenter og referater skal sendes i kopi til Riksrevisjonen. Fagmøte brukes om et møte som er forankret i virksomhetens formål eller i krav som er stilt i styringsdialogen. Fører slike møter til at det oppstår et behov for ny styring, eller justering av styring, skal dette formaliseres i styringsdialogen. Slike møter kan også ha andre betegnelser. Konstituerende styring betegner fastlegging av virksomhetens formål og virkeområde, valg av tilknytningsform, styringsregime og finansiering. Lover og forskrifter som setter rammer for hvordan virksomheten skal virke, ses også som en del av den konstituerende styringen. Den strategiske styringen betegner styring og tilrettelegging av formålstjenlige rammebetingelser for virksomheten i form av regelverk og modeller for finansiering, og å fastsette hovedmål og sentrale veivalg for virksomheten. Operativ styring omfatter den løpende etatsstyringen slik den betegnes av begrepene etatsstyring og styringsdialog ovenfor. Den konstituerende styringen vil typisk være en premiss for og fastlegge rammene for etatsstyring, mer enn en del av etatsstyringen. Som en konsekvens av dette vil denne veilederen primært omhandle den strategiske og den operative styringen, men det vil bli vist til behov for konstituerende styring der det synes hensiktsmessig. 1.3 Styring av ulike typer forvaltningsorganer Statsforvaltningen er mangfoldig. Type av oppgaver, fullmakter, organisering og brukerkontakt varierer. Noen virksomheter, slik som universiteter og høgskoler, har eget styre. Noen virksomheter, slik som blant annet universiteter og høgskoler, Statistisk sentralbyrå, Forskningsrådet og Forbrukerrådet, har særlige faglige, økonomiske eller administrative fullmakter. Noen virksomheter, som Arbeids- og velferdsetaten, forholder seg direkte til publikum, mens andre virksomheter, som Departementenes servicesenter, kun retter seg mot andre virksomheter innenfor statsforvaltningen. Størrelse og kompleksitet varierer. Mens Arbeids- og velferdsetaten har over årsverk fordelt på direktoratsnivå, regionalt 5

9 nivå og lokale NAV-kontorer, har sekretariatet til Foreldreutvalget for grunnopplæringen kun ti ansatte. Hovedregelen er at overordnet departement, formelt statsråden, har instruksjonsmyndighet over underliggende virksomheter som er organisert innenfor staten som juridisk enhet. Statsrådens instruksjonsmyndighet og ansvar kan kun avskjæres eller begrenses gjennom lov og plenarvedtak i Stortinget. Det statlige økonomiregelverket gjelder fullt ut for alle virksomheter som er en del av statsforvaltningen. Det presiseres imidlertid i økonomiregelverket at Styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet. Erfaringsmessig kan styringsutfordringene variere mye både innenfor ulike kategorier av statlige virksomheter (ordinære forvaltningsorganer, virksomheter med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter) og mellom dem. Styringsbehovet vil normalt også variere med virksomhetens utviklingsstadier og risiko på ulike tidspunkter. 1.4 Etatsstyringens plass i forvaltningspolitikken Et departement har tre hovedfunksjoner; det er faglig sekretariat for politisk ledelse, det har forvaltningsoppgaver overfor sektoren og det styrer underliggende virksomheter. I rollen som faglig sekretariat for politisk ledelse forbereder og utarbeider departementet proposisjoner, forskrifter, meldinger, svarer på spørretimespørsmål, skriver r-notater, kongelige resolusjoner, handlingsplaner og strategier m.v., samt besvarer henvendelser fra media og andre forespørsler under departementets ansvarsområde. Som forvalter av respektive sektorer iverksetter departementet blant annet politiske vedtak gjennom bruk av virkemidler som reguleringer og bevilgninger, herunder tilskudd og avgifter. Departementet kan også ha ansvar for rene forvaltningsoppgaver som tilskuddsforvaltning, behandling av enkeltsaker og utarbeiding av forskrifter. Gjennom etatsstyringen og eierstyring av statlige selskaper skal departementet sikre at virksomhetene ivaretar sitt samfunnsoppdrag, bidrar til å oppnå mål og prioriteringer, utnytter tildelte ressurser effektivt, samt opererer innenfor de lover, regler og rammer som er satt. Den norske sentralforvaltningen har relativt mange og små departementer, og oppgaver og myndighet er i stor grad delegert til underliggende virksomheter. Etatsstyring er derfor en kjerneoppgave for departementene og et viktig instrument i ivaretakelsen av departementets sektorpolitiske ansvar. Etatsstyringen har tette koblinger mot ledelse, organisering, sektorovergripende lover og regelverk, IKT og personalpolitiske virkemidler. Dette er sentrale elementer i forvaltningspolitikken. Etatsstyring må derfor sees i sammenheng med alle disse delene av forvaltningspolitikken, for å utvikle en god og fremtidsrettet offentlig forvaltning. 6

10 I St.meld. nr. 19 ( ) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap understrekes viktigheten av at styringskjeden ikke bare er velfungerende vertikalt, men at også virkemiddelbruk er samordnet på tvers av sektorer og med hensyn til bruk av forskjellige typer virkemiddel, samt at faglige og økonomiske styringshensyn er koordinert på en god måte. Meldingen peker på at det ikke finnes en fasit for hva som er god etatsstyring, den vil måtte variere med virksomheters og sektorers særtrekk, risiko og vesentlighet. 1.5 Mål og resultatstyring et sentralt prinsipp i etatsstyringen Departementet formulerer mål og er oppdragsgiver innenfor de rammer som Stortinget fastlegger. Virksomheten skal innenfor disponible ressursrammer og med hjelp av virkemidlene de har til disposisjon, realisere de mål og nå de resultatkrav som oppdragsgiver fastsetter. Mål- og resultatstyring er et sentralt prinsipp i etatsstyringen. Økonomiregelverket legger opp til at virksomheten skal ha stor frihet til selv å velge hvordan målene realiseres. I dette ligger det en forutsetning om at fordelingen av ansvar og myndighet må stå i riktig forhold til hverandre, slik at virksomheten både har reell myndighet til og reelt ansvar for å kunne nå fastsatte mål. Underliggende virksomhet har et betydelig ansvar for å definere og utforme sin utførerrolle slik at den opptrer lojalt mot politiske beslutninger og gir departementet innspill til den faglige utviklingen av sektoren og virksomheten. Dette er viktig av to grunner; fordi statsrådsansvaret ligger som et premiss som virksomheten skal bidra til å ivareta, og fordi det er en asymmetri i tilgangen på informasjon mellom virksomhet og departement. Underliggende virksomhet vil ofte ha et bedre informasjonsgrunnlag enn overordnet departement på de aktuelle områdene hvor virksomheten har en utførerrolle. I praksis bruker departementene flere ulike verktøy i styringen av underliggende virksomhet. Hvordan mål- og resultatstyringsprinsippets fungerer med ulike styringsvirkemidler drøftes mer inngående i kapittel 2. 2 Etatsstyringsprosessen Etatsstyringen skal bidra til å løse oppgavene på en effektiv og god måte og til å nå målene i den enkelte virksomheten og for den aktuelle sektoren. Underliggende virksomhet er et virkemiddel for å gjennomføre politikken. Selve etatsstatsstyringen er en måte å sikre at overordnede mål og krav operasjonaliseres og forstås. Den skal også bidra til å bygge gode relasjoner og sørge for god kommunikasjon i begge retninger. 7

11 Styringsdialogen og relasjonen mellom overordnet departement og underliggende virksomhet vil være unik i hvert enkelt tilfelle. Økonomiregelverket definerer en ramme for styringsdialogen. Departement og virksomhet definerer innholdet. Tilpassingen til behov og egenart i den enkelte styringsrelasjon må skje innenfor de generelle kravene som følger av økonomiregelverket. 2.1 Etatsstyringen skal bidra til å realisere politikken Det er viktig å få til gode koblinger mellom aktivitetene som departementet gjør som faglig sekretariat for politisk ledelse, og aktivitetene departementet gjør som styrer av underlagt virksomhet og iverksetter av politiske vedtak. For å lykkes med dette er det avgjørende at departementet følger opp Stortingets vedtak i etatsstyringen. Når politikken utformes er det også viktig at departementet tenker gjennom konsekvensene for etatsstyringen; Hvordan kan politikken best operasjonaliseres? Hva er egnede styringsparametere? Med hvilken tidshorisont skal målet realiseres? Er det aktuelt å formulere delmål med en kortere tidshorisont? Politisk ledelse har naturlig nok stor oppmerksomhet rettet mot budsjettene. For å sikre en god kobling til etatsstyringsprosessen bør departementet, allerede når satsingsforslag utformes, tenke gjennom hvordan dette skal bringes videre i etatsstyringen. Dette kan også bidra til at politisk ledelse får et bedre grunnlag for å vurdere politiske konsekvenser og samlet styringsopplegg på en helhetlig måte. Det er i tillegg viktig å utvikle gode mekanismer for å bringe de faglige perspektivene fra underliggende virksomhet inn i politikkprosessen. Dette kan for eksempel skje gjennom satsingsforslag i budsjettprosessen og gjennom utarbeidelsen av langtidsplaner og meldinger. For de fleste av disse dokumentene er det utarbeidet krav til hvordan prosessene med utarbeidelse av dokumentene skal foregå. Kravene er blant annet formulert i utredningsinstruksen. 2.2 Etatsstyring skjer i samspill med andre aktører En underliggende virksomhet er alltid forankret hos en statsråd som står ansvarlig overfor Stortinget. Ansvarslinjen er ubrutt, med mindre annet er bestemt i lovs form. Dette betyr at det må være etablert en fullmaktsstruktur som sikrer at avgjørelser truffet på et lavere nivå er innenfor de rammer som statsråden kan forsvare overfor Stortinget. Ansvarslinjen utfordres dersom virksomheter tildeles formell uavhengighet, dersom praktisert uavhengighet ikke er formalisert og/eller departementet av andre årsaker ønsker å være 8

12 tilbakeholden med å bruke formelle styringsvirkemidler overfor underliggende virksomhet. Ansvarslinjen utfordres også av større mangfold når det gjelder underliggende virksomheters tilknytning til staten, ulike partnerskapsmodeller og ulike nettverksrelasjoner. Departementets styringsbehov vil som regel være forskjellig for ulike organisasjons- og tilknytningsformer, og dette får konsekvenser for hvordan etatsstyringen utformes overfor den enkelte virksomheten. Underliggende virksomheter har ofte oppgaver med grensesnitt til andre statlige virksomheter eller til kommunesektoren, frivillige organisasjoner og private aktører. Selv om alle har oppgaver knyttet til gjennomføring av politikken, har de ulik tilknytning til offentlig sektor. De ansvarlige departementene har bare instruksjonsrett overfor virksomheter som er en del av statsforvaltningen. Andre aktører som kommuner, private og veldedige organisasjoner, hel- og deleide statlige og private selskaper har en annen tilknytning. For å kunne nå målene på området er departementet imidlertid avhengig av at andre aktører også bidrar ut fra sine forutsetninger og innenfor sine rammebetingelser. Det er avgjørende viktig at etatsstyringen utformes og tilpasses dette. 2.3 Etatsstyringen bruker mange virkemidler Departementer råder over normative, økonomiske, organisatoriske og pedagogiske virkemidler og bruker sjelden bare ett virkemiddel. Departementet må sikre at egen og underliggende virksomheters planlegging tar hensyn til dette og sørge for at ulike virkemidler utfyller hverandre. Dette gjelder både overfor den enkelte virksomhet og når departementet legger et sektorperspektiv til grunn. Mål- og resultatstyring må forholde seg til og samvirke med ulike typer virkemidler. Overfor en regelstyrt virksomhet kan det eksempelvis være aktuelt å formulere mål og resultatkrav med utgangspunkt i dette regelverket eller knyttet til etterlevelse av regelverket. Det kan være hensiktsmessig å bruke styringsparametere for brukertilfredshet, saksbehandlingstider og omgjøring av vedtak, med tilhørende resultatkrav. Departementet kan også styre gjennom økonomiske virkemidler. Også her må det skje en tilpasning. Eksempelvis bør departementene se til at mål for tilskuddsordninger og mål i etatsstyringen ikke er i konflikt med hverandre. Det må også formuleres mål for tilskuddsforvaltningen i de tilfellene hvor dette er delegert til underliggende virksomhet. Hensynet til den aktuelle virksomhets formål og oppgaver må ligge til grunn når departementet velger organisasjonsform, når finansieringsform vurderes, når strategier utvikles og når operativ styring gjennom etatsstyringen utformes. Denne avstemmingen av 9

13 mål, oppgaver og virkemiddelbruk må skje både i den konstituerende, strategiske og operative styringen. Pedagogiske virkemidler brukes ofte for å bevisstgjøre underliggende virksomhet eller sektor om hvilke muligheter som finnes innenfor et regelverk eller for å gi veiledning om hvordan andre styringsteknikker er tenkt å virke. Det følger av økonomiregelverket at departementene skal utarbeide instrukser for sine underliggende virksomheter. Instruksen bør beskrive virksomhetens myndighet og ansvar på en tydelig måte, eventuelt også forutsetninger og krav til virksomhetens systemer, rutiner og styringsprosesser. Når disse rammebetingelsene er fastsatt i instruksen fra departementet til virksomheten, kan det avlaste det årlige tildelingsbrevet slik at dette på en tydelig måte blir det årlige styringsdokumentet. 2.4 Budsjettproposisjonen og koblingen til etatsstyringen Departementets ulike oppgaver kan ikke sees isolert fra hverandre. Rollen som sekretariat for politisk ledelse er koblet til rollen som styrer av underlagt virksomhet. Å få de ulike rollene til å henge godt sammen er viktig for en vellykket iverksetting av politikk. Politiske mål slik de er presentert til Stortinget som forutsetninger for budsjettvedtakene, blir operasjonalisert og gjort gjeldende overfor underliggende virksomheter, primært via de årlige tildelingsbrevene og i den øvrige etatsstyringsdialogen. Utgangspunktet for tildelingsbrevet er først og fremst Prop 1 S. Her formuleres målene, her foreslås det hvor mye ressurser som skal settes av til de enkelte formål, og her rapporterer statsråden til Stortinget om måloppnåelse. Prop 1 S og Stortingets behandling av denne, sammen andre mer strategiske planer og dokumenter, legger grunnlaget for den løpende etatsstyringen gjennom året. Etatsstyringen er sentral for departementets virksomhet, og det er viktig at den virker godt sammen med andre arbeidsprosesser i departementet. Koblingen til budsjettarbeidet i departementet er særlig viktig, fordi mange forutsetninger for den årlige etatsstyringen legges i forbindelse med budsjettet. Dette gjør at prosessene må tilpasses hverandre slik at de virker best mulig sammen, og slik at informasjon fra budsjettarbeidet og etatsstyringen brukes gjensidig på en best mulig måte. Forslagene som den enkelte statsråd presenterer i Prop. 1 S, og Stortingets budsjettvedtak, definerer i stor grad innholdet i styringsdialogen mellom departement og virksomhet. I tillegg kommer forhold som følger av gjeldende lovverk og regelverk, meldinger, handlingsplaner m.v. Budsjettproposisjonen er arenaen for utforming av forslag til politikk og forslag til bruk av ressurser for å gjennomføre politikken. Stortinget gjør den foreslåtte politikken gjeldende 10

14 gjennom sine budsjettvedtak. Etatsstyringen skal bidra til å realisere resultater, både i et kort og i et noe lengre perspektiv. Etatsstyringen skal også skape tillit mellom departement og virksomhet. Det er derfor viktig å tenke helt ut til operativ styring når politikk og satsingsforslag utformes. Tilsvarende er det viktig å bruke rapporteringen fra underliggende virksomhet i pågående budsjettarbeid. Det gjelder ikke bare for rapporteringen til Stortinget, men også når det gjelder prioriteringer fremover. I tillegg bør det vurderes om etatsstyringsmøtene kan holdes på et tidspunkt og gis et innhold som gjør at møtene ikke bare er relevant for den konkrete styringsrelasjonen, men at de også kan gi innspill til budsjettarbeidet. Det er imidlertid en utfordring å samordne prosessene. Virksomhetenes første budsjettforslag ferdigstilles måneder før budsjettåret starter og rapporteringen til departementet viser til resultater og hendelser som ligger to år før budsjettåret. Dette viser hvilket tidsvindu det planlegges og styres innenfor. Det er viktig å få en god sammenheng mellom målbeskrivelse i Prop 1 S og tildelingsbrev. Budsjettforslag og -vedtak skal operasjonaliseres og konkretiseres på en hensiktsmessig måte i tildelingsbrevet. For å få til dette må departementet tenke igjennom hvordan dette kan gjennomføres, og hvordan forholdet mellom mål i henholdsvis Prop 1 S og tildelingsbrevet bør være. Gode koblinger mellom Prop 1 S og tildelingsbrevet er avhengig av gode resultatanalyser. Det er derfor avgjørende at departementet innhenter og etterspør vurderinger av resultater som grunnlag for å revidere politikken. 2.5 Fastsetting av mål og styringsparametere Økonomiregelverket pålegger departementene å fastsette overordnede mål og styringsparametere i tildelingsbrevet til underliggende virksomheter. I tillegg til overordnede mål, med angivelse av strategiske utfordringer og satsningsområder, skal tildelingsbrevet inneholde styringsparametere..for å kunne vurdere måloppnåelse og resultater. Mange departementer synes det kan være utfordrende å lage eller utforme gode mål og å finne fram til gode styringsparametere. Hva er et godt mål? Hva er gode styringsparametere? Hvordan synliggjøre at det er en sammenheng mellom til dels svært overordnede mål og mer konkrete, i større eller mindre grad også målbare, styringsparametere? Når det gjelder selve utformingen av mål, er kanskje det viktigste at både departement og underliggende virksomhet har en klar og omforent oppfatning både av hva som ønskes oppnådd og hva som er realistisk å oppnå. Mål bør vise ønsket resultat på områder som 11

15 underliggende virksomhet har en reell mulighet til å påvirke gjennom sine aktiviteter og virkemidler. Om mulig bør målet si noe om virkninger, og det kan ofte være hensiktsmessig å angi retning (økt, bedre, lavere, mindre osv). Et overordnet mål kan ligge fast over flere år. Da er det viktig å formulere delmål, definere styringsparametere og fastsette resultatkrav. Det er også viktig å etterspørre analyser som kan si noe om utvikling mot det overordnede målet gjennom den løpende etatsstyringen over året. Også delmål og styringsparametere kan ligge fast over flere år, men ambisjonsnivået som er konkretisert gjennom resultatkravene, kan endres og eventuelt styrkes fra år til år. I noen tilfeller kan det være behov for å knytte ambisjonsnivået for budsjettåret til et mål for leveranse (en aktivitet, et produkt eller en tjeneste), mens det langsiktige delmålet kan angi en virkning. Det er krevende å finne fram til gode styringsparametere som på en relativt enkel måte sannsynliggjør og/eller dokumenterer måloppnåelse. En utfordring kan være at Styringsparameter som ikke treffer målet Et departement som mener at brukere må vente uakseptabelt lenge før de når fram på telefon, vil kunne vurdere å etablere ventetid på telefon før svar som en styringsparameter. Hensikten er å få underliggende virksomhet til å prioritere svar på telefonhenvendelser. Virksomhetens reaksjon på dette kan være å omallokere ressurser for å følge opp et krav om redusert ventetid på svar. Dette kan gjøre at resultatkravet innfris. På grunn av omallokeringen av ressurser kan det imidlertid også medføre at gjennomsnittlig saksbehandlingstid øker. Resultatet kan da bli at mange brukere blir mer misfornøyde enn de var opprinnelig selv om de får raskere svar på telefon. sammenhengen mellom mål og styringsparameter ikke alltid er like klar. En annen utfordring er at sammensatte og kompliserte årsakssammenhenger ofte ikke lar seg måle eller vurdere ved hjelp av et, relativt sett, lite antall styringsparametere. Departementet må vurdere hva en ønsker å oppnå gjennom styringen. Det er verken mulig eller hensiktsmessig å styre på alt. Valg av styringsparametere indikerer hva departementet ønsker å ha særlig oppmerksomhet på i det kommende året. Det er imidlertid viktig å være klar over at en styringsparameter i form av ett eller to måltall sjelden sier alt om hvorvidt et prioritert mål er realisert på en god måte. Departementet bør i tillegg be virksomheten vurdere egen måloppnåelse samlet, slik at resultatene på styringsparametrene vurderes i sammenheng. Det er viktig for et departement først å klargjøre både for seg selv og overfor underliggende virksomhet hva det faktisk ønsker å styre på, deretter vurdere hvordan dette målet best kan oppnås. Når det gjelder eksempelet om ventetid på telefon, ønsker sannsynligvis departementet å oppnå god, eventuelt bedre, brukertilfredshet. Det beste ville da sannsynligvis være å bruke brukertilfredshet som en styringsparameter. Her styrer departementet på hva (økt brukertilfredshet), heller enn hvordan. Departementet viser også tillit til at underliggende virksomhet er i stand til å identifisere både kritiske punkter og mulige tiltak for å øke brukertilfredsheten på prioriterte områder. 12

16 Sannsynligvis er det urealistisk å finne fram til gode og meningsfulle styringsparametere på alle områder som er gjenstand for statlig styring. Målene som ønskes nådd gjennom offentlig virksomhet er ofte så komplekse og sammensatte at måloppnåelse ikke lar seg måle gjennom et lite antall styringsparametere. Styringsparametrene blir i mange tilfeller indikatorer på det som ønskes oppnådd. Styringen bør derfor i tillegg også inkludere kvalitative vurderinger, analyse av sammenhenger og evalueringer. 2.6 Risikostyring integrert i mål og resultatstyringen Det er flere ulike teknikker for å integrere risiko- og vesentlighetsvurderinger i mål- og resultatstyringen, og det er ikke slik at én måte Styring av universitets og høgskolesektoren Risikovurdinger tas opp på etatsstyringsmøtene og brukes til å avstemme oppfatning av risiko mellom virksomhet og departement og til å identifisere risikoreduserende tiltak. Praksisen bidrar til å harmonisere hvordan virksomhet og departement ser på situasjonen. Teknikken gir også et godt grunnlag for å diskutere strategisk viktige tema på etatsstyringsmøtene. utpeker seg som den riktige. Det er imidlertid viktig at departementet vurderer risiko ved egne mål og prosesser samt den underliggende virksomhetens risikoprofil før arbeidet med tildelingsbrevet avsluttes. Risikovurderinger er et verktøy for prioritering og vil være til hjelp for departementet når det skal bestemme hvor styringsoppmerksomheten skal rettes. Dimensjonering av resultatkrav og -oppfølging må gjøres ut fra vurderinger av sannsynlighet for at risikoer inntreffer og konsekvens for måloppnåelse hvis den inntreffer. Risikovurderinger kan i tillegg også knyttes til aktivitetsmål. Departementet kan ikke vektlegge alle oppgaver og ansvarsområder like sterkt i den operative styringen. I praksis innebærer styring at noen mål, oppgaver eller områder løftes fram og prioriteres framfor andre, og at grunnleggende oppgaver og funksjoner forutsettes å fungere. Departementets styringsbehov vil som regel baseres på mer eller mindre eksplisitte vurderinger av risiko og vesentlighet. Systematiske og gjennomarbeidede risikovurderinger (risikostyring) kan imidlertid bidra til en bedre og mer helhetlig etatsstyring. Integrering av risikostyring i mål- og resultatstyringen vil da medføre at resultatmål og -krav, styringsparametere og eventuelle konkrete oppdrag er et uttrykk for departementets vurderinger av risiko og vesentlighet. Underliggende virksomhets risikovurderinger vil være sentrale. Den årlige risikovurderingen sendes ofte til departementet, for eksempel sammen med halvårsrapporten, i forkant av prosessen med å utarbeide tildelingsbrev. Det er viktig at departementet blir informert om status for og virkning av risikoreduserende tiltak. Etatsstyringen må reflektere holdningen til 13

17 risiko. Dette kan gjøres på ulike måter, for eksempel ved at prioriteringene i tildelingsbrevet tar hensyn til de risikoer som er observert. I forlengelsen av dette er det viktig at rapporteringen tilbake til departementet sier noe om hvordan risiko er håndtert. Gitt departementets koordinerende rolle både innenfor sektoren og på tvers av sektorer, er det imidlertid viktig at departementet vurderer risiko og vesentlighet og sitt styringsbehov på et selvstendig grunnlag og bruker dette som grunnlag for utforming av styringsparametere og krav i tildelingsbrevet. Departementet må avklare sin egen risikotoleranse. Det kan for eksempel være at departementet er mer tilbakeholdne med å akseptere risiko enn underliggende virksomhet og at dette medfører en annen prioritering eller andre styringsbehov. Hvis departementet vurderer en risiko som akseptabel, er det også viktig at virksomheten blir gjort oppmerksom på dette. Det må også tas høyde for at enkelte virksomheter, bevisst eller ubevisst, har en tendens til å trekke fram mål og prosesser hvor de mener det er behov for mer ressurser for å håndtere risikoen. Utfordringen for departementet blir da å vurdere om virksomhetens risikovurdering er reell, og om målene er urealistiske eller for ambisiøse. Departementet bør også vurdere om virksomhetens interne ressursprioriteringer er realistiske. I forlengelsen av dette bør en også vurdere om departementets styring gir virksomheten tilstrekkelig handlingsrom til å prioritere ressurser ut fra hvor den mener at risikoen er størst. IKT-prosjekter og -investeringer medfører erfaringsmessig spesielt stor risiko både for kostnadsoverskridelser og for ikke å få til velfungerende systemer. Det er en av årsakene til at mange departementer velger å følge opp større IT-prosjekter tettere enn andre typer prosjekter i underliggende virksomheter. 2.7 Tillit og åpenhet er viktig for styringsdialogen Etatsstyringsdialogen har noen formelle elementer, slik som tildelingsbrev, årsrapportering og etatsstyringsmøte. For at disse skal fungere optimalt, er det viktig at øvrig kontakt mellom departement og underliggende virksomhet fungerer hensiktsmessig. Her betyr hensiktsmessig at kontakten understøtter de formelle arenaenes posisjon og betydning. Et fagmøte, eller en avtalt kontakt i oppfølgingen av et faglig resultatkrav, vil være et eksempel på en slik kontakt, som vil være viktig og nødvendig for å få til gode prosesser og de resultatene som styringsdokumentene ber om. Samtidig er det viktig å være klar over at dette ikke er en arena for ny, eller endret, styring. Tillit mellom overordnet departement og underliggende virksomhet er viktig blant annet for å kunne håndtere assymmetrien i tilgang på informasjon mellom departemement og virksomhet. Departementet må ha tillit til at virksomheten informerer om relevante forhold både i tide og 14

18 på en hensiktsmessig måte. Samtidig er tillit en typisk ferskvare. Tillit og tillitsrelasjoner går begge veier og vil kunne svekkes uten jevnlig vedlikehold. Det er derfor viktig at både departementer og underliggende virksomheter er bevisste på dette. Det er også viktig med bevissthet omkring betydningen av personlige relasjoner og personkjemi. Både svært tette og nære personlige relasjoner, og det motsatte, kan medføre utfordringer i dialogen mellom departement og underliggende virksomhet. Ett mulig tiltak for å vedlikeholde, eventuelt videreutvikle en samarbeidsrelasjon, kan blant annet være å sette av tid til en vurdering eller egenevaluering hvor ledergruppene fra henholdsvis overordnet departement og underliggende virksomhet er til stede. Dette kan gjøres årlig. Tillit henger også tett sammen med kontroll. Dersom kontrolltiltakene øker i styrke og omfang, kan det oppfattes som et uttrykk for manglende tillit. Dette er ikke alltid en riktig slutning. Behovet for kontroll kan henge sammen med ivaretakelse av statsrådsansvaret og en saks politiske interesse. Tilliten mellom departement og virksomhet kan likevel være god. Det er uansett viktig at ekstraordinære kontrolltiltak avvikles når det ikke lenger er behov for dem. Tillit er i grunnleggende forstand avhengig av at aktørene handler slik rollen legger opp til at de skal handle. Det er for eksempel viktig at virksomheten informerer departementet om tiltak eller hendelser som kan få politisk oppmerksomhet, eller hvis man ser at et mål ikke er realistisk satt. Det er også viktig at begge parter holder hverandre informert om planer og status på nye tiltak, men både virksomheten og departementet må samtidig vurdere om informasjonen som blir gitt, er på et nivå som er tjenlig for statsrådens ansvar overfor Stortinget. 15

19 2.8 Spørsmål til refleksjon Hvordan kan etatsstyringen, og milepæler i tilknytning til denne, organiseres og tilpasses bedre i forhold til budsjettprosessen? I hvilken grad framstår tildelingsbrevet som en operasjonalisering og konkretisering av Prop 1 S og eventuelle andre strategiske styringsdokumenter? Hvilke tiltak kan settes i verk for at målene for virksomheten skal være klare og omforente for alle aktørene i prosessen? Hvilket handlingsrom ønsker departementet å definere for seg og sine underliggende virksomheter? Hvordan er styringen tilpasset virksomhetens egenart og departementets vurderinger av risiko og vesentlighet? Hvordan gjør departementet en vurdering av kontrolltiltakene, slik at de er tilpasset den aktuelle situasjonen? Hva kan departementet gjøre for å videreutvikle, eventuelt bygge tillit på områder hvor denne ikke er tilfredsstillende? Hvordan sikrer departementet at man har tilstrekkelig styrings- og fagkompetanse til å vurdere innspill fra virksomheten i forbindelse med budsjettspørsmål og politikkutforming? 16

20 3 Roller og ansvar i etatsstyringen For å etablere en god styringsrelasjon er det viktig å ha en tydelig rolle- og ansvarsdeling mellom etatsstyrende departement og underlagt virksomhet. Dette gjelder også delegering av fullmakter og myndighet. Det må være tydelig hvilke roller den enkelte aktør har, og hvilket ansvar som følger med. Dette er med på å bygge opp den tilliten som er nødvendig for at styringssystemet skal virke. Et godt tillitsforhold forutsetter blant annet at departementet kombinerer styrings- og kontrollrollen med andre roller på en balansert og god måte. En vesentlig del av etatsstyringsrollen er å støtte og legge til rette for den underliggende virksomheten. De ulike rollene må ofte balanseres på ulike måter i ulike situasjoner og i forskjellige styringsrelasjoner. De formelle avklaringene av rolle- og ansvarsdeling mellom et departement og en underliggende virksomhet følger av den konstituerende delen av styringen. Avklaringene og grensedragningene får et praktisk uttrykk gjennom den strategiske og operative styringen. 3.1 Rolleforståelse Et viktig aspekt ved rolle- og ansvarsdeling er at den ikke er statisk over tid. Selv om statsrådsansvaret ligger fast, vil det på overordnet nivå for eksempel være løpende behov for en grenseoppgang mellom hva som er forvaltningens rolle og myndighetsområde og hva som er statsrådens rolle. Hvor denne grensen går, avhenger av hvor stor politisk oppmerksomhet det er på et saksfelt eller en sektor. Etatsstyringen kan ikke ses uavhengig av den politiske styringen, men inngår i en politiskadministrativ helhet. Det er viktig at underliggende virksomhet forstår og aksepterer dette. Politiske prioriteringer kan noen ganger overstyre prioriteringer gjort på basis av rene økonomiske og administrative forhold. Uklar rolle- og ansvarsdeling mellom departement og underliggende virksomhet vil kunne medføre uklare mål, styringssignaler og prioriteringer, og mangelfull kommunikasjon. Rolleforståelse avhenger av hva den enkelte aktør tenker om styring, og av styringskulturen i virksomheten og i departementet. Ulike styringskulturer kan være utfordrende, kanskje særlig for departementer med mange, og ulike, underliggende virksomheter. Det kan gjøre det vanskelig å styre underliggende virksomheter og sektoren på en helhetlig måte. En bevisst holdning til kulturelle særtrekk og kulturforskjeller, vil gjøre det enklere for departementet å styre underliggende virksomheter. 17

21 I en etatsstyringsrelasjon vil det alltid være viktig at det er etablert gode prosesser for å sikre seg at departementet uttaler seg konsistent, og for å sikre at saker fanges opp og forankres der de skal. Gitt at rolle- og ansvarsdelingen er dynamisk over tid, og at det derfor kan variere om det er departementet eller virksomheten som skal være forvaltningens ansikt utad, er det ekstra viktig at dette vurderes med jevne mellomrom. Departementet bør involvere virksomheten for å avklare og skape en felles forståelse av rolle- og ansvarsdelingen. Rollefordelingen kan fremgå av instruksen. 3.2 Etatsstyringen må samordnes i departementet Departementet må innrette seg slik at etatsstyringen blir et samordnet og koordinert uttrykk for de faglige og administrative interesser og mål som er relevante for den enkelte virksomheten. Departementene kan ha forskjellige vurderinger av hva som er riktig organisering og kompetanse. Det er tre hovedmodeller for intern organisering av etatsstyringen i departementene: organisering til en fagavdeling, organisering til en administrasjonsavdeling og etatsstyring som en matriseorganisert aktivitet. Vi ser også varierende grad av arbeidsdeling mellom avdelinger, for eksempel slik at etatsstyringen formelt er lagt til en administrasjonsavdeling, men der en fagavdeling vil ha reell faglig styringsinnflytelse. De organisatoriske valgene kan ha forskjellige prosessuelle konsekvenser. Det er derfor viktig at departementene gjør et grundig grunnlagsarbeid for organiseringen av etatsstyringsfunksjonen. Departementet må også gjøre en vurdering av hvilken kompetanse som er nødvendig for å kunne ivareta styringen av den enkelte underliggende virksomhet på en tilfredsstillende måte og i henhold til kravene i økonomiregelverket.kompetanse innenfor økonomistyring, administrasjon og innenfor strategisk bruk av virkemidler som blant annet IKT er viktig for å gjøre styringen best mulig. Organisering av etatsstyringsfunksjonen Ofte har departementet en fagavdeling som ivaretar det samme fagområdet som den eller de underliggende virksomhetene. Da kan det være mest naturlig å legge ansvaret for etatsstyringen til denne avdelingen. For små virksomheter med stor faglig frihet og relativt begrenset økonomisk administrativ kompetanse og kapasitet, kan det likevel være mest hensiktsmessig å legge ansvaret for styringen til en økonomi og administrasjonsavdeling. Tilsvarende kan ansvaret for koordinering av etatsstyringen legges til en økonomi og administrasjonsavdeling i tilfeller hvor flere enn én fagavdeling har tunge faglige styringsinteresser overfor samme underliggende etat. I tillegg til god samordning på tvers av avdelinger er det viktig med god samordning mellom de ulike styringsnivåene både i departementet og mellom departement og underliggende virksomhet. I den løpende dialogen møter representanter for politisk ledelse, embetsverket og 18

22 virksomhetsledelsen hverandre i ulike sammenhenger, og det hender at denne kontakten har et innhold med styringsmessige implikasjoner. I slike situasjoner er det viktig at alle sentrale aktører har et bevisst forhold til rolle- og ansvarsdelingen på området, og at det er etablert klare regler for hvordan eventuelle styringssignaler skal tas ned og inngå i den formaliserte styringsdialogen. 3.3 Når etatsstyringen delegeres I noen tilfeller delegeres etatsstyringen av underliggende virksomheter til en annen virksomhet. Dette er en situasjon som økonomiregelverket ikke beskriver. Delegeringen kan skape uklarheter om hvilken kompetanse som ligger til henholdsvis departement og etatsstyrende underlagt KD har delegert etatsstyringen av enkelte virksomheter til Utdanningsdirektoratet. Dette er beskrevet slik i tildelingsbrevet for 2011: Direktoratet har etatsstyringsansvar for det statlige spesialpedagogiske støtteapparatet (Statped) og statlige skoler som gir opplæring etter opplæringsloven, det vil si Sameskolen i Midt Norge i Hattfjelldal og Samisk videregående skole i Karasjok, Samisk videregående skole og reindriftsskole i Kautokeino, og for skolene i Statped. Etatsstyringsansvaret innebærer å: legge opp etatsstyringen i henhold til økonomiregelverket. angi mål og resultatkrav for den enkelte virksomhet, stille midler til disposisjon, angi rapporteringskrav og følge opp virksomhetene. bidra til å utvikle underliggende virksomheter i tråd med politiske føringer, administrative vedtak og brukernes behov. angi prioritering av underliggende virksomheters oppgaver. vidererapportere og gi vurdering av virksomhetene i årsrapporten til departementet. virksomhet. Det kan også være dårlig samordning mellom ulike styrende dokumenter. Dersom etatsstyringen delegeres, må ansvarlig departement være oppmerksom på at dette ikke avgrenser statsrådsansvaret. Hvis hensikten er å lette departementets arbeidspress, må departementet likevel sikre at statsrådsansvaret og kravene til departementets kontroll og kvalitetssikring ivaretas. Eksemplet viser hvordan en slik delegering kan foregå. Det er også et spørsmål om rollefordelingen og ansvarsplasseringen blir tydeligere eller mer fragmentert ved en slik delegering. Hvis roller og ansvar blir mer utydelig, kan en konsekvens være at departementets kontrolltiltak blir flere og mer omfattende for å sikre den tryggheten økonomiregelverket pålegger departementet å ha. Hvorvidt delegasjon samlet sett vil være et hensiktsmessig organisatorisk og ressursmessig tiltak, må derfor det enkelte departement vurdere i hvert enkelt tilfelle. 19

23 Det må klargjøres hvilke roller aktørene har, og hva den enkelte aktør forutsettes å gjøre. Det bør utarbeides retningslinjer for hvordan styringsdialogen skal fungere. Dette kan klargjøres gjennom instruksen fra departement til underliggende virksomhet. 3.4 Når mange departementer er involvert Det er varierende praksis når det gjelder samordning av styringssignaler når underlagt virksomhet mottar styringssignaler fra flere departementer. Økonomiregelverket setter krav om at det departementet som har det overordnede administrative ansvaret i slike situasjoner skal samordne styringssignalene. Kvaliteten på koordineringen vil avhenge av hvordan den innrettes. Når involverte departementer samordner sine resultatkrav i et tildelingsbrev er det rimelig å forvente at prioriteringsdiskusjonen skjer i arbeidet med tildelingsbrevet. Brevet blir da et uttrykk for en omforent prioritering mellom de involverte departementene. I etatsstyringsrelasjoner der koordineringen ikke skjer i en samordnet Eksempel fra samordning av styring på utlendingsfeltet Utlendingsfeltet er et tverrsektorielt og komplekst område som berører en flere departementers ansvarsområder. Justisdepartementet (JD) har ansvar for etatsstyringen av Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemda (UNE), men Arbeidsdepartementet (AD) og Barne, likestillings og inkluderingsdepartementet (BLD) har overordnet regelverksansvar på henholdsvis arbeidsinnvandrings og statsborgerskapsområdet. BLD har i tillegg ansvar for etatsstyringen av Integrerings og mangfoldsdirektoratet (IMDi) mens JD har etatsstyringsansvar for POD. Politiet og utenriksstasjonene har behandling av søknader om opphold og asyl som én av flere oppgaver, mens dette er hovedoppgaven til UDI og UNE. For sikre helhetlig styring og budsjettering er samarbeidet på utlendingsfeltet organisert med følgende elementer: Felles retningslinjer for samordning og kommunikasjon er utarbeidet Tverrdepartemental gruppe for helhetlig styring på utlendingsfeltet etablert Statsrådsmøter Assisterende departementsrådmøter Beregningsgruppen for utlendingsforvaltningen En har tatt inn over seg at ett felts satsningsområde, eksempelvis saksbehandlingskapasitet på asyl i UDI, påvirker andre felts arbeidsområder. Om høsten, i budsjettarbeidet, legges det derfor opp til en tett dialog med virksomhetene. Alle utkast til tildelingsbrev på utlendingsfeltet forelegges for de andre aktørene med sikte på å samordne innsats og satsninger. prosess, kan tildelingsbrevene bli svært detaljerte slik at de ulike departementene som har en styringsrelasjon til virksomheten sikrer sitt behov. Gjennom detaljeringsgrad og tett oppfølging vil de enkelte departementene forsøke å nå målene innenfor sine respektive områder. Det er ikke gitt at dette er en hensiktsmessig styringspraksis. Det departementet som 20

24 har det overordnede administrative ansvaret, bør tenke nøye gjennom hvordan styringssignaler fra flere departementer best kan samordnes, og hvordan konsekvensene av de ulike styringssignalene virker inn på hverandre. 3.5 Tverrgående styringsutfordringer eksemplet IKT Noen politikkområder er tverrsektorielle av karakter. Disse områdene er utfordrende å fange opp i etatsstyringen, blant annet fordi det ofte gjelder forhold som ikke er en del av departementets eller IKT strategi og etatsstyring i miljøforvaltningen Miljøverndepartementet (MD) har laget en IKT strategi blant annet fordi forankring, felles forpliktelser og oppslutning i sektoren rundt miljødata og ikt området ses som viktig. Samhandling, standardisering, eierskap og gjenbruk av informasjon og informasjonssikkerhet vektlegges også. MD er i tillegg tydelige på at oppfølging av ikt strategien skal skje gjennom den etablerte styringsdialogen og i de etablerte prosessene og fora som eksisterer mellom departementet og etatene. Strategien legger opp til IKT faglige spørsmål jevnlig skal være tema i: departementets sjefsmøter departementets samtaler med den enkelte etatsleder de halvårlige etatslederkonferansene styringsdialogen gjennom rapportering og oppfølging dedikerte fora som nettverksmøtet med etatenes IKT ledere, sektorens miljødataforum og geodataforum m.fl. særskilte temamøter arrangert av departementet overfor systemeiere og systemforvaltere kompetente, bevisste og resultathungrige etatsledere Det er enighet i sektoren om at det skal etableres årlige handlingsplaner knyttet til ikt strategien hvor tiltakene hentes fra strategien og gis nødvendige vurderinger knyttet til ansvar, ressursbehov og gjennomføring på kort og lang sikt. De omforente handlingsplanene skal forankres og dokumenteres i tildelingsbrevene til etatene og departementets og etatenes virksomhetsplaner og normalt evalueres og følges opp i tråd med forvaltningens rapporterings og styringsdialog. virksomhetenes kjerneoppgaver. Det kan også skyldes at politikken gjerne er utformet på et svært overordnet nivå, noe som skaper en utfordrende situasjon for etatsstyrende departement. Det må da ofte legge betydelig arbeid i å lage delmål og styringsparametere som er operasjonalisert på en måte som er hensiktsmessig for den enkelte sektor. Noen ganger vil heller ikke den tverrgående politikken oppleves å være helt i samsvar med de utfordringene som er spesifikke for sektoren. Typiske eksempler er IKTpolitikken og deler av miljøpolitikken. Koblingen mellom etatsstyring og teknologiutvikling og -bruk er utfordrende på flere måter. Det er vanskelig å ta ut effektiviseringsgevinster. Resultater på tvers av ulike statlige virksomheter er også utfordrende å få til. Mens informasjon i økende grad forventes å bli utvekslet på tvers mellom IKT-systemer, 21

25 virksomheter og sektorer, er det i liten grad utviklet strukturer for å ivareta ansvar for informasjonsutvekslingen på tvers. Underliggende virksomhet har få eller ingen insentiver til å prioritere denne typen løsninger. Det gjelder særlig i tilfeller der det ikke er de samme aktørene som belastes med kostnadene som oppnår resultatene. Etatsstyrende departement bør derfor operasjonalisere og følge opp tverrgående initiativ i etatsstyringsdialogen, blant annet gjennom å analysere konsekvenser av, identifisere styringsparametere og fastsette resultatkrav knyttet til samhandling. Departementene kan vurdere å innarbeide krav om dette i sine lederkontrakter. Eksempelvis vil et tverrsektorielt mål om digitalt førstevalg i forvaltningen ikke kunne la seg gjennomføre hvis ikke det enkelte departement følger opp dette i styringen av underliggende virksomheter. Det kan også være en utfordring at styringsdialogen gjerne begrenser seg til ITinvesteringene, eventuelt også selve utrullingen og gjennomføringen av IT-satsninger. Ulike kartlegginger og analyser viser at potensielle gevinster henger nært sammen med arbeidsformer og strukturelle, ofte også kulturelle forhold. I tillegg tar det tid å realisere gevinster. Dette kan følges opp i etatsstyringen gjennom å etterspørre rapportering på gevinster og anslåtte effekter. Det kan også settes i gang bredere kartlegginger eller evalueringer som grunnlag for å vurdere strukturelle, eventuelt også organisatoriske, endringer. Dette er nærmere omtalt i kapittel Spørsmål til refleksjon Hvilke roller har departementet overfor virksomheten, og vil disse påvirke hvordan etatsstyringen av denne virksomheten vil utøves? Hvordan er roller og ansvar avklart gjennom departementets instruks til virksomheten? Hvilken type kompetanse trenger departementet for å styre virksomheten på en formålseffektiv måte, og hvordan skal man samordne ulike typer kompetanse på best mulig måte?? Hvordan blir styringen samordnet internt i departementet? Dersom flere departementer er involvert i styringen av en underliggende virksomhet: Hvordan kan samordningen av styringssignalene forbedres? På hvilken måte er eventuell delegering av etatsstyring til en underliggende virksomhet formalisert? 22