Utilsiktede effekter og evaluering av lover. EVA- FORUM Senioranalytiker Tor Egil Viblemo, Oxford Research

Transkript

1 Utilsiktede effekter og evaluering av lover EVA- FORUM Senioranalytiker Tor Egil Viblemo, Oxford Research

2 Disposisjon Lovgivning og den moderne reguleringsstaten Praktiske eksempler med fokus på utilsiktede effekter og evaluering av lover og regelverk Vurderinger og påstander

3 Lovgivning og reguleringsstaten Reguleringsstaten og rettsliggjøringsdebatten Omfanget av lovgivning (over 700 lover og over forskrifter) Økt kompleksitet, detaljeringsgrad og import (EU)

4 Lovgivning og reguleringsstaten Ulike reguleringstradisjoner Fullmaktslovgivning Lovgiver og domstoler Lovgiver og forvaltning Utfordring: Manglende generell reguleringsteori. I mindre grad et etablert tverrfaglig miljø og metodikk for å analysere virkninger av lover En del særlige evalueringsmetodiske utfordringer

5 Evaluering av lover Kilde for figur: Foredrag Jon Christian F. Nordrum

6 Måleproblemer: Komplekse prosesser og virkninger.

7 Ulike evalueringsmodeller Evalueringsmodell (hvilken kunnskap ønsker vi): Den lov- og regelbaserte modellen Den målbaserte modellen Den kontekstbaserte modellen I praksis ikke skarpt skille mellom modellene

8 Den lov- og regelbaserte modellen Den målgruppebaserte modellen Den kontekstbaserte modellen Evalueringsform Målorientert Prosess-orientert Målorientert Evalueringsfokus Loven, lovanvendelse, klager, anmeldelse Målgruppenes kunnskaper, normer og adferd Kontekstuelle forhold i relasjon til og parallelt med loven Datagrunnlag Tidsseriedata Intervjuer, holdningsdata F.eks. intervjuer Metode Tilgjengelig material Intervjuundersøkelser Analyseform avhengig av kontekstuelle variabler Utvalg Aktuell lov Tilfeldig utvalg i primære målgrupper Kilde: Sverdrup 1999; 2003 og 2014 Utvalg i hht. Kontekstuelle variabler

9 Evaluering av statsborgerregelverket

10 Evaluering av statsborgerregelverket Reglene om norsk statsborgerskap er nedfelt i Statsborgerloven (2005, trådte i kraft 1. september 2006) med tilhørende forskrift. Mål med regelverket Det er en overordnet målsetning for myndighetene at innvandrere som skal bo i Norge kan forsørge seg selv og delta aktivt i samfunnslivet. Idealet om like politiske rettigheter og plikter for innbyggerne tilsier også at det er ønskelig at innvandrere som blir permanent boende i Norge blir norske statsborgere (Ot. Prp. Nr. 41: 25)

11 Evaluering av statsborgerregelverket

12 Økt yrkesdeltakelse og integrering? Eller lavere? Regelverket medfører trolig utilsiktede virkninger. Mindre tilhørighet til Norge og lavere yrkesdeltakelse? Bratsberg og Raaum (2010) finner nettopp at naturalisering (norsk statsborgerskap) for visse grupper av innvandrere øker sannsynligheten for at disse tilbringer deler av året i utlandet.

13 Flest mulig skal bli norske statsborgere Tilsiktet mål: Flest mulig skal bli norske statsborgere. Vi finner at prinsippet om ett statsborgerskap med høy sannsynlighet hindrer en del personer som bor permanent i Norge å søke norsk statsborgerskap. Vest Europa, Nord Amerika og Australia versus Asia og Afrika. To formål med regelverket i konflikt tilsiktet virkning?

14 Aktualisere statsborgerskap som politisk sak? «Revitalisere» statsborgerskap Fare med å «politisere» statsborgerregelverket? Grunnleggende normativt problem: The great challenge for both European and domestic leaders will be to surmount this much critized democratic deficit, while avoiding the pernicious trap of populism (Howard 2009: 202)

15 Rettshjelp Saker for domstolene høye kostnader for private parter Rettshjelpsordninger og utilsiktede virkninger? Rettshjelpsordninger fører til økt antall tvister og økt konfliktnivå i noen spesielle situasjoner? Eksempel: foreldretvister etter barneloven

16 Barnehagegarantien Innføring av den såkalte barnehagegarantien I forarbeidende til lovforslaget ble det antatt at innføringen av en barnehagegaranti med skjæringstidspunkt 1. september ikke ville noen vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser: «Forslaget om rett til barnehageplass er generelt ikke ventet å ha særlige økonomiske og administrative konsekvenser» [ ].Ot.prp. nr. 52 ( ).

17 Barnehagegarantien Kilde: Jon Christian F. Nordrum, foredrag evalueringskonferansen 2015

18 Barnehagegarantien Hva skjedde? Det er åpenbart at den såkalte barnehagegarantien har fått vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser. Ifølge Jon Christian F. Nordrums innlegg på evalueringskonferansen i 2015 har barnehagegarantien fått følgende virkninger: Betydelig private og kommunale investeringer Endring i fødselstidspunkt Bemanningsutfordringer Vanskeligere å få barnehageplass for høst-barn Økt yrkesdeltakelse Endring i alderssammensetningen i barnegrupper Man skal være relativ «romslig» for å betegne disse virkningene som «ikke særlige økonomiske og administrative konsekvenser».

19 Evaluering av offentleglova Formålene eksplisitt i loven Trolig en viss spenning mellom en streng regulering og praktisering av regelverket og omgåelser. I noen grad kan lovreguleringer for å øke offentlighet kanskje medføre mindre offentlighet (økt muntlighet og andre omgåelser) Offentleglova mangler effektive sanksjoner Ressursbruk og utilsiktede effekter

20 Vurderinger og påstander Særproblemstillinger ved evaluering av lover og utilsiktede virkninger men også likhet med «vanlige» evalueringer Kan være vanskelig å tolke hva som er tilsikte og ikke tilsiktet for lovers måloppnåelse Varierende grad av målformuleringer i lovene Ulike målgrupper ulike tilsiktede og utilsiktede virkninger Kontekstbaserte virkninger Kunnskapsutfordringen

21 Vurderinger og påstander Betydningen av å tenke resultatkjede og programteori Betydelig fordel med en mer presis beskrivelse og diskusjon av hvorfor det antatte regelverket skal gi de antatte tilsiktede virkninger (programteori med en resultatkjede) Dessuten bør en systematisk på forhånd tenke gjennom mulige utilsiktede effekter (positive og negative).

22 Vurderinger og påstander Teoretisk test og begrunne virkningskjede Bruke tilgjengelig empirisk kunnskap løpende registre, dokumenter, statistikk, praksiserfaringer osv. Systematiske evalueringer og undersøkelser av lovers virkninger der risikoen er stor?

23 Vurderinger og påstander Faglig grunnlag ved evaluering av lover og utilsiktete effekter Noe å lære av betingelser for virkninger for lover, men ikke en etablert generell reguleringsteori Rettssosiologi og rettsøkonomi

24 Vurderinger og påstander Vi vet imidlertid noe generelt om lovers virkninger og evalueringsmetodikk (OECD Regulatory Impact Analysis) Dessuten kommer en et godt stykke med vanlig fornuft! Jfr. utilsiktede virkninger ved endringer i barnehageopptaket. Og ikke minst ikke anta at loven nødvendigvis bare virker slik som man skulle ønske! Den politiske og administrative virkelighet som «evalueringsmetodisk» utfordring for identifikasjon eller i alle fall artikulasjon av utilsiktede virkninger for lover?

25