Handlingsplan mot lokal luftforurensing i Bergen

Transkript

1 Handlingsplan mot lokal luftforurensing i Bergen Vedtatt av Bergen bystyre 13. september 2004

2 Handlingsplan mot lokal luftforurensing i Bergen Vedtatt av Bergen bystyre 13. september 2004 ISBN

3 FORORD Luftforurensing er til tider et helseproblem i Bergen. Nasjonale og internasjonale krav til luftkvalitet skjerpes gradvis med krav til lokale myndigheter om tiltak for å redusere luftforurensningen. Bergen kommune var tidlig ute med å sette luftforurensning på dagsorden innenfor en kommunal miljøpolitikk. I 1997 ble det laget en tiltaksplan mot luftforurensing som er evaluert med jevne mellomrom. Basert på løpende målinger registreres luftkvaliteten kontinuerlig. Dette presenteres på Internett og i media. Basert på disse målingene rapporteres det også hvert år en oppsummering av luftkvaliteten i Bergen. Ved behandling av statusrapporten i 2002 vedtok Bergen Bystyre at det skulle fremmes en samlet tiltaksplan for bedre luftkvalitet. I november 2002 ble dette fulgt opp av Byrådet som vedtok at det skulle utarbeides et handlingsprogram for å redusere lokal luftforurensning i Bergen. Arbeidet med handlingsplanen er gjennomført av Miljøavdelingen. Forum Støy og Luft har fungert som referansegruppe i arbeidet. Norconsult har vært sekretærer for arbeidet med ansvar for utforming rapporten. Byrådet vedtok på møte å sende Handlingsplanen på høring fram til Planen ble sendt ut til ca 70 høringsinstanser og det kom inn 15 uttalelser. Planforslaget er også presentert på et offentlig høringsmøte. Bergen bystyre behandlet planen i møte (Sak ) og fattet følgende vedtak: Handlingsprogram for å redusere lokal luftforurensning i Bergen vedtas med følgende endringer / tilføyelser av høringsutkast kalt: Forslag til handlingsplan mot lokal luftforurensing i Bergen, datert des Endringer og tilføyelser av høringsutkastet er innarbeidet i denne vedtatte versjonen av planen. Bergen September 2004 Forsidebilder: AG2-1 -

4 INNHOLD FORORD...1 INNHOLD...3 SAMMENDRAG INNLEDNING Bakgrunn Innhold Organisering LOVER OG FORSKRIFTER Forskrift om lokal luftforurensning Kommunalt ansvar Igangsetting av tiltak Nasjonale mål SFT og Folkehelsas anbefalte luftkvalitetskriterier HELSEEFFEKTER Anslag på årlige helseeffekter Helsekostnader Marginale kostnader LUFTKVALITET Forurensningskilder Målestasjoner Varslingsgrenser og forurensningsnivåer Luftkvalitet i Bergen Svevestøv Nitrogendioksid Andre komponenter regulert av forskrift Benzen CO Ozon TIDLIGERE PLANER OG VEDTAK Oversikt Handlingsplan mot lokal luftforurensing 1997/ Miljøplan for Bergen Klimahandlingsplan for Bergen Bergensprogrammet Energimeldingen Kommuneplanen Nasjonal Transportplan Oppsummering TILTAK Kortsiktige tiltak versus langsiktige forebyggende tiltak Areal- og transportplanlegging Redusere trafikkveksten gjennom kombinasjon av tiltak Vegprising (trafikantbetaling) Parkering

5 6.2.4 Kollektivtransport Transporteffektiv arealbruk og veginvesteringer Miljøsoner Bedrifts- og personrettede tiltak Utbygging av boliger i utsatte områder Miljøteknologi i transportsektoren Piggfriandel Endringer i sammensetningen av bilparken Overgang til miljøvennlig diesel Bruk av elbiler og andre utslippsfrie kjøretøyer Overgang til alternative drivstoff Renseteknologi på eldre, tunge kjøretøyer Tiltak i energisektoren Fjernvarmeanlegg Utskifting av gamle ovner Tiltak på skip og båter Renseteknologi for skip Bruk av strømtilførsel ved kai Avgifter for forurensende skip Overvåking, varsling og informasjonstiltak Strakstiltak og akuttiltak Varsling Stenging av enkelte gater Parkeringsrestriksjoner Par/oddetallskjøring, forbud mot biler uten katalysator Nedsatt hastighet Gjennomførbarhet og lønnsomhet EFFEKTER AV TILTAK Effekter uten lokale tiltak Effekter med tiltak OPPSUMMERING AV TILTAK Innsatsområder for å nå nasjonale mål Samordning av tiltak Handlingsplan mot lokal luftforurensing, vedtatt av Bergen bystyre ORDFORKLARINGER OG FORKORTELSER...37 REFERANSER

6 SAMMENDRAG Bergen Bystyre behandlet statusrapporten Luftkvalitet i Bergen , (bsak ). Det ble da vedtatt at det skal utarbeides en samlet handlingsplan for bedre luftkvalitet i Bergen. Byrådet vedtok oppstart av arbeidet Dersom dagens forurensningsnivå holder seg i 2004, vil det være nødvendig å gjennomføre tiltaksutredning i henhold til Forurensningslovens nye krav. Det er i første rekke Bergensdalen som er utsatt. Bergen kommune er per i dag ikke pålagt å iverksette tiltak etter forskriften. Det er imidlertid store positive helseeffekter ved å gå lenger enn forskriftens krav. Ved oppstart av arbeidet med handlingsplanen ble det vedtatt at nasjonale mål for luftkvalitet skal legges til grunn for arbeidet med å redusere luftforurensningen i Bergen. Nasjonale mål er satt av regjeringen og er det forurensningsnivå det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å oppnå. Dette vil kreve gjennomføring av flere tiltak. Biltrafikken og vedfyring bidrar mest til lokal luftforurensning i Bergen. Biltrafikken er dominerende utslippskilde for nitrogenoksid. Private husholdninger gjennom vedfyring og biltrafikk bidrar om lag like mye til svevestøvkonsentrasjonene. Det er flere utviklingstrekk som har positiv effekt på byluften i Bergen. Dette gjelder i første rekke skjerpede krav til utslipp fra kjøretøyer og krav om rentbrennende vedovner fra Økt bruk av piggfrie dekk har også vært viktig for en positiv virkning. Naturgassdrevne busser og utbygging av fjernvarmenettet har hatt en positiv effekt, om enn i begrenset grad. Bybane gir mulighet til å dempe biltrafikken i utsatte områder ved at det etableres et attraktivt transportalternativ med god kapasitet. Ny forskrift til Forurensningsloven ble fastsatt 4. oktober Grenseverdiene er skjerpet i den nye forskriften og flere stoffer blir nå regulert. Det er også gitt ny fordeling av myndighet og ansvar ved at kommunene har overtatt det ansvaret fylkesmannen hadde etter forrige forskrift. Dette innebærer at Bergen kommune har fått hovedansvaret for å følge opp forskriften overfor forurensere, øvrige myndigheter og allmennheten. Ansvaret innebærer også å sørge for måling, beregning og tiltaksutredning med bidrag fra eiere av forurensende anlegg. Typiske forurensende anlegg som vil kunne falle inn under den nye forskriften er veier, transportterminaler som havneanlegg, kaianlegg, bussterminaler og lignende, samt industribedrifter og fyringsanlegg. For å nå de mål som er satt for luftkvaliteten i Bergen behandler handlingsplanen følgende innsatsområder: 1. Veitrafikk 2. Vedfyring og alternative energikilder 3. Piggdekk 4. Skipstrafikk 5. Strakstiltak 6. Overvåking, varsling og informasjonstiltak Mange av tiltakene i handlingsplanen henger sammen og det er den samlede effekt av flere tiltak som vil gi størst effekt. Flere av tiltakene griper inn i andre politikkområder. Ved iverksetting av tiltak er det derfor viktig å avklare eventuelle målkonflikter slik at tiltak mot luftforurensning sees i sammenheng med andre effekter. Bedre luftkvalitet og framtidige konsentrasjoner som tilfredsstiller vedtatte mål, vil kreve tiltak fra flere aktører. I tillegg til de tiltak som Bergen kommune har til rådighet, er det også viktig med tiltak på nasjonalt nivå. Dette gjelder bl.a virkemidler rettet mot utslipp fra skip i havn, hjemmelsgrunnlag for lokale tiltak og ulike tiltak innen transportpolitikken

7 Handlingsplan mot lokal luftforurensing i Bergen, vedtatt av Bergen bystyre 13. september VEGTRAFIKK 1.1 Kollektivtiltak, tidsdifferensierte bompenger og parkering Det gjennomføres en samlet vurdering av miljøeffektene ved bruk av tidsdifferensierte bompengesatser og reduserte parkeringsplasser når bybanen og et kapasitetssterkt og attraktivt kollektivtilbud er etablert. 1.2 Kollektivtransport Utvikle bedre framkommelighet for kollektivtransporten bl.a gjennom egne kollektivfelt 1.3 Miljøsone Det opprettes miljøsone i aktuelle områder. Geografisk avgrensing og innhold avklares i samarbeid med næringsliv og lokale aktører. Statlige støtteordninger til miljøsoneetablering utnyttes. 1.4 Miljøteknologi Bergen kommune skal arbeide for å fremme ny miljøvennlig drivstoffteknologi, f.eks innenfor naturgass og hydrogen. Det tas initiativ overfor myndighetene for å få en hurtig overgang til miljøvennlig diesel. 1.5 El-biler og andre "nullutslipps-kjøretøyer" 1.6 Differensiert parkeringspolitikk 1.7 Individ- og bedriftsrettede adferdstiltak (Mobility Management) flere ladestasjoner etableres Bergen kommune vil gå foran som et godt eksempel ved å kjøpe inn elbiler til bruk i daglig drift vurdere bruk av hydrogen når dette er allment tilgjengelig Det settes maksimumskrav til parkeringsplasser der kollektivtilbudet er godt. Maksimumskravet settes slik at det motiverer for bruk av kollektivtransport og bruk av gang og sykkel. Frikjøp vurderes i de samme områdene. Bergen kommune tar initiativ, i samarbeid med bedrifter og foretak, til å sette i verk tiltak for å få flere ansatte til å reise miljøvennlig til og fra arbeid og ved tjenestereiser. 1.8 Park & Ride Bergen kommune skal fremme Park & Ride som en del av tilretteleggingen for bruk av kollektivtransport. 2 VEDFYRING 2.1 Renere ovner Utskiftingen av ovner i Bergensdalen kartlegges og følges nøye. Det settes i gang tiltak for å øke utskiftingstakten av gamle ovner. 2.2 Holdningskampanje Informasjon om vedfyring i utvalgte byområder 3 PIGGDEKK 3.1 Piggfriandel Årlige undersøkelser og statistikk over piggdekkandelen følges opp Tiltak utredes og iverksettes for å nå målet om 80 prosent, avgifter vurderes Muligheter og effekter av å nå prosent piggfriandel utredes. 4 HAVN 4.1 Bruk av landstrøm Det arbeides videre med mulige løsninger for å etablere landstrømtilknytninger for skip ved kai. Det bør vurderes hvordan et slikt tiltak skal finansieres 4.2 Miljøkrav til skip Bergen kommune tar via Bergen og Omland Havn initiativ til å sette miljøkrav til skip som trafikkerer norske havner. 5 AKUTTILTAK 5.1 Varsling Fortsette dagens varsling om høy forurensning noen dager i forveien slik at utsatte grupper kan ta sine forholdsregler 5.2 Informasjonstiltak Oppfordring til å kjøre kollektivt, gå eller sykle, sitte på med naboen eller jobbe hjemme på dager med høy forurensning. Dette gjøres i kombinasjon med varsling 5.3 Forbud mot kjøring av biler uten katalysator Det tas initiativ overfor sentrale myndighetene for å få lovhjemmel for å iverksette forbud mot forurensende kjøretøy. 5.4 Parkeringsrestriksjoner Stenging av offentlige parkeringsplasser på dager med særlig høy forurensning utredes. 5.5 Stengning av gater Det gjøres en vurdering av hvilke effekter og konsekvenser stegning av gater med størst luftforurensing vil gi. 6. OVERVÅKING, VARSLING OG INFORMASJONSTILTAK 6.1 Egen faggruppe Det opprettes en egen kompetansegruppe med ansvar for å samle informasjon og overvåke luftkvaliteten i Bergen og presentere utviklingstrekk som grunnlag for vurdering av tiltak - 6 -

8 1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn Siden 1994 er det foretatt målinger av luftkvaliteten i Bergen. Luftkvaliteten er dårligst i sentrumsområdene og langs de største innfartsårene til byen. Nær halvparten av Bergens befolkning kan deler av vinteren være utsatt for luft som kan medføre helsefare. Det foreligger en rekke utredninger og planer med tiltak som direkte eller indirekte kan ha virkning for luftkvaliteten i Bergen. I tillegg oppsummeres og rapporteres årlig målinger av luftkvaliteten i byen. I løpet av de siste fem årene er det iverksatt flere tiltak for å bedre luftkvaliteten. Målingene viser en klar bedring i forhold til midten av tallet. Men de siste års målinger viser at luftkvaliteten igjen er blitt dårligere. Noe av variasjonene skyldes været i vinterhalvåret. På lang sikt er det fortsatt viktig å følge opp tidligere vedtak, og vurdere om nye tiltak bør settes i verk for å oppnå en tilfredsstillende luftkvalitet. 1.3 Organisering Arbeidet med handlingsplanen er ledet av Miljøavdelingen ved Per Vikse. Forum Støy og Luft er benyttet som faglig ressurs i arbeidet og har gitt verdifulle innspill. Følgende er medlemmer av forumet: 1 Fylkesmannen Hordaland, Miljøvernavdelingen Statens vegvesen region vest, distrikt Bergen Jernbaneverket Bergen kommune, Miljøavdelingen Bergen kommune, Næringsmiddeltilsyn og Miljørettet helsevern Bergen kommune, Seksjon for helse og omsorg Bergen og Omland Havnevesen Hordaland Fylkeskommune, Samferdselsseksjonen Avinor Norconsult ved Hans Petter Duun og Solveig Martinsen har vært konsulent for arbeidet og utformet plandokumentet Bergen Bystyre behandlet statusrapporten Luftkvalitet i Bergen ,(bsak 160/02). Det ble da vedtatt at det skal utarbeides en samlet tiltaksplan for bedre luftkvalitet i Bergen. Byrådet vedtok oppstart av arbeidet I oppstartsvedtaket ble det vedtatt at handlingsprogrammet skal ta utgangspunkt i kravene til de nasjonale målsettingene for lokal luftkvalitet. Dette er i tråd med nasjonale anbefalinger om ambisjonsnivået i lokal planlegging, og innebærer bedre luftkvalitet enn de juridisk bindende grenseverdiene hjemlet i forskrift til Forurensningsloven (jfr også kap 2.2.) 1 Forum Støy og luft er en møteplass for aktuelle diskusjoner og informasjonsutveksling om faglige problemstillinger knyttet til arbeidet med luftforurensning og støy i Hordaland. Forumet har fungert siden november 1997 og består av de viktigste aktører, Bergen kommune og fylkesmannen i Hordaland. 1.2 Innhold Med grunnlag i oppstartsmeldingen fra Byrådet omfatter planarbeidet følgende hovedpunkt: En kort status og beskrivelse av de viktigste kildene til forurensningene med hovedvekt på svevestøv, PM, og nitrogenoksid, NO. I tillegg gjøres en vurdering av andre forurensninger som for eksempel CO, Benzen og bakkenært ozon. Status for tiltak av tidligere politiske vedtak Handlingsprogram med videreføring av tiltak og forslag til nye tiltak - 7 -

9 Tabell 1.1: Forurensingskomponenter og utslippskilde (Kilde: Komponent Beskrivelse Kilde PM 10* PM 2,5* PM er en betegnelse for svevestøv, det vil si støv som oppholder seg i lufta over en viss periode PM2,5 er svevestøv som for det meste inneholder partikler fra forbrenningsprosesser PM10 kommer først og fremst fra mineraler, det vil si slitasje på veg etter piggdekkavriving og oppvirvling. I visse områder kan vedfyring være en hovedkilde til forurensning. De høyeste nivåene av svevestøv (både PM10 og PM2,5) forekommer langs sterkt trafikkerte gater. Svevestøv finnes også i luften innendørs, men bidraget fra uteluften vil normalt sett være lavere enn det nivået av svevestøv som har naturlige kilder innendørs. Allikevel kan partikler som stammer fra uteluften dominere inneluften i sterkt trafikkerte områder. Vedfyring og eldre dieselkjøretøyer bidrar særlig med utslipp som skaper svevestøv av denne typen. NO2 Nitrogendioksid I byområder er konsentrasjonen først og fremst avhengig av meteorologiske forhold og tilførsel av ozon, dernest trafikkmengden i byen. På kalde dager, med lite vind, blir konsentrasjonen spesielt høy. CO Karbonmonoksid Karbonmonoksid er luktfri, og dannes ved ufullstendig forbrenning av organisk materiale, som bensin og diesel. Biltrafikk er den største kilden til CO-forurensning, og dermed størst problem i byer og tettsteder. CO kan være en god indikator på hvor mye av forurensningen i lufta som stammer direkte fra forbrenning. Benzen Bakkenært ozon Benzen er en flyktig organisk forbindelse Ozon dannes fra gassene nitrogenoksider (NO) og flyktige organiske forbindelser (VOC). *Tallet bak angir størrelsen i mikrometer (1 µm = 1/1000 mm) Hovedkilden til benzen i byluft er uforbrent bensin (gjennom fordampning og i eksos) som kommer fra veitrafikk. Visse typer industri, som oljeraffinerier, kan også være kilde til benzen Hovedkilden er langtransportert luftforurensning fra andre europeiske land. Utslipp i Norge bidrar også noe til dannelse av bakkenært ozon. Ozon ved bakken er farlig for både mennesker og natur når konsentrasjonene blir for høye

10 2 LOVER OG FORSKRIFTER Forurensningsloven med tilhørende forskrift om lokal luftforurensning er det viktigste lovgrunnlaget for arbeid med å redusere luftforurensningene. Luftkvalitet og miljø- og helsevirkninger håndteres også ved anvendelse av Plan- og bygningsloven og Kommunehelsetjenesteloven. Nedenfor gjennomgås innholdet i de tre viktigste referansene til mål og kriterier for lokal luftforurensing: Forurensningslovens forskrift om lokal luftforurensning Nasjonale mål for luftkvalitet SFTs og Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier 2.1 Forskrift om lokal luftforurensning Kommunalt ansvar De siste tiårene er grenseverdier for lokal luftforurensning stadig skjerpet. Dette gjelder både i WHO (verdens helseorganisasjon), EU og Norge. Samferdsel var opprinnelig unntatt fra Forurensningsloven, men ble tatt med gjennom forskrift om lokal luftforurensning og støy av 1. juli Ny forskrift ble fastsatt 4. oktober Grenseverdiene i denne er lik EUs nye grenseverdier. Den nye forskriften innbærer reguleringer av flere stoffer, grenseverdiene er skjerpet og det er gitt ny fordeling av myndighet og ansvar. I tillegg er støy tatt ut og omfattes av en egen forskrift. Tidligere var Fylkesmannen forurensningsmyndighet for lokal luftkvalitet. Dette ansvaret er nå overført til kommunene, men Fylkesmannen har fortsatt som oppgave å gi råd og veiledning. Når kommunen nå har overtatt som forurensningsmyndighet, innebærer det et hovedansvar for oppfølgingen av forskriften overfor forurensere, øvrige myndigheter og allmennheten. Det kommunale ansvaret omfatter bl.a å sørge for måling og beregning av forurensningsnivået samt å utrede tiltak. Eiere av forurensende anlegg skal bidra til dette arbeidet. Anlegg som vil kunne falle inn under den forskriften er veier, transportterminaler som havneanlegg, kaianlegg, bussterminaler og lignende, samt industribedrifter og fyringsanlegg Igangsetting av tiltak Luftkvalitet angis som konsentrasjon av skadelige komponenter i luften. Luftkvaliteten i et område vurderes i forhold til grenseverdier satt ut fra virkning på helse og vegetasjon. Begrepene grenseverdi og nasjonale mål er tallverdier for forurensningsgrad. Grenseverdier som er nedfelt i forskrift er juridisk bindende minimumskrav til luftkvalitet. Grenseverdier i forskriften deles i fire kategorier: Grenseverdier eller såkalte vurderingsterskler. Når disse overskrides utløses krav om måling og beregning av luftkvaliteten. Grenseverdier for tiltaksvurdering, dvs. når kommunen plikter å utarbeide en beskrivelse av forurensningssituasjonen, planlegge tiltak, samfunnsøkonomiske kostnader og effekt. Grenseverdier for tiltak. Disse verdiene angir når anleggseier er forpliktet til å iverksette tiltak for å redusere luftforurensningen. I forskriften er det angitt en skjerping av kravene fram til år Alarmterskler, dvs. når kommunen pliktes å varsle befolkningen om særlig høy forurensning, som kan gi helseskader selv ved kortvarig eksponering. Dette er svært høye nivåer, som bare vil forekomme ved akutt forurensning. For å vurdere om det er fare for overskridelse av grenseverdien opererer forskriften med toleransemargin. Dette er et tillegg til grenseverdiens konsentrasjonsnivå. Hvis målinger viser at toleransemarginen overskrides, er det et uttrykk for at grenseverdien ikke kan oppnås innen det lovbestemte tidspunkt. Tabell 2.1. Grenseverdier og Nasjonale mål for luftkvalitet. Tallene i parentes viser hvor mange ganger grenseverdien tillates overskredet hvert år, dvs. toleransemargin. Komponent Enhet Midlingstid Norske grenseverdier Nasjonale Tidligere forskrift mål NO2 µg/m 3 Time 200 1) (18) 150 1) (8) 400 µg/m 3 År 40 1) PM10 µg/m 3 Døgn 50 2) (35) 50 2) (25) 350 µg/m 3 µg/m 3 Døgn År 40 2) 50 1) (7) 1) skal overholdes innen ) skal overholdes innen

11 2.2 Nasjonale mål Nasjonale mål ble satt i 1998 som den luftkvaliteten som skal oppnås i 2005 og Disse målene er strengere enn kravene i forskriften til Forurensningsloven og er satt i forhold til hvor langt ned det er realistisk å komme i forhold til den samfunnsøkonomiske nytten av tiltakene (SFT og Statens vegvesen 2003). Både forskriften og Nasjonale mål tillater et visst antall overskridelser per år for NO2 og PM10. Målene for NO2 skal nås innen 2010, mens for PM10 er det satt mål både for 2005 og I oppstartsvedtaket for arbeidet med handlingsplan mot lokal luftforurensning i Bergen ble det vedtatt at de nasjonale målsettingene skal legges til grunn for Bergen kommunes handlingsplan mot lokal luftforurensning (Sak ). 2.3 SFT og Folkehelsas anbefalte luftkvalitetskriterier SFT og Folkehelseinstituttets luftkvalitetskriterier har høyere ambisjonsnivå enn forskriftens grenseverdier og de nasjonale målene. Kriterier er satt ut fra et konsentrasjonsnivå som ikke vil gi negative effekter selv for sensitive personers helse, vegetasjon eller følsomme økosystemer. Verken SFTs luftkvalitetskriterier eller Regjeringens nasjonale mål er rettslig bindende (SFT og Statens vegvesen 2003). Figuren nedenfor viser forholdet mellom de ulike settene av grenseverdier omtalt ovenfor. Figur 2.1 Ambisjonsnivået mellom de ulike grenseverdier og kriterier. (Kilde: Statens vegvesen) EUs nye grenseverdier tilsvarer dagens gjeldende forskrift

12 3 HELSEEFFEKTER 3.1 Anslag på årlige helseeffekter Et av de viktigste problemene knyttet til luftforurensning er økt risiko for helseskader. Det er godt dokumentert i internasjonale studier at økte konsentrasjoner av gasser og partikler fører til økt risiko for sykdommer og framskyndet dødelighet (WHO 1997). Sammenhengen mellom luftforurensning og helseeffekter uttrykkes ved hjelp av dose-respons funksjoner. Disse angir hvordan en enhets økning i konsentrasjonen av en bestemt komponent er forventet å slå ut i økt risiko for helseskade for den eksponerte befolkningen. Det skilles mellom korttidseksponering (dvs. timer eller døgn) og langtidseksponering (ett eller flere år). For Bergen er det anslått at det vil være 140 fremskyndete dødsfall pga langtidseksponering for PM10 (SFT 2000). 3.2 Helsekostnader Helseskadene er en kostnad for samfunnet, først og fremst i form av økt alminnelig misstrivsel, samt økt lidelse og fremskyndet dødelighet, men også i form av økt sykefravær, redusert arbeidsproduktivitet og økt sykebehandling. Kostnadene er beregnet ut fra den verdi skaden har i form av redusert ytelse og økt forbruk av helsetjenester. I tillegg kommer velferdstapet og personlige lidelse, som det er vanskelig å tallfeste. På landsbasis er det tapt timeverk pga korttidseksponering og timeverk pga langtidseksponering av luftforurensning. Deler av de totale samfunnsøkonomiske kostnadene skyldes langtransporterte utenlandske utslipp til Norge. Spesielt i mindre tettbygde strøk utgjør disse en stor andel, da det lokale bidraget her er mindre enn i store byer. Tabell 3.1 Helseeffekter av utvalgte forurensningskomponenter (Kilde: SFTs internettsider, 2003) Forurensningskomponent Helseeffekter PM - Svevestøv Eksponering for svevestøv synes å gi økt forekomst av bihulebetennelse, hoste, bronkitt og sykehusinnleggelser og kan medføre for tidlig død på grunn av luftveissykdommer eller hjerte- og karsykdommer. Innleggelser og for tidlig død kan forekomme hos spesielt utsatte grupper som eldre, syke mennesker og småbarn med luftveissykdommer. Svevestøv kan også spille en rolle i forbindelse med allergiske reaksjoner. Det er blant annet vist at partikler fra dieseleksos kan forsterke allergireaksjoner framkalt av pollen. NO2 - nitrogenoksid De alvorligste effektene av eksponering for NO2 er nedsatt lungefunksjon og økt mottakelighet for luftveisinfeksjoner. Økte konsentrasjoner eller forlenget tidsrom for eksponering av NO2 øker forekomsten av både akutte og kroniske luftveissykdommer. De mest følsomme gruppene er astmatikere og barn. NO2 eksponering kan også gi øyeirritasjoner. NO2 kan bidra til regionale forsuringsproblem og til overgjødsling, i tillegg til å gi lokale helseeffekter. CO - karbonmonoksid CO påvirker menneskers helse ved å redusere blodets evne til å transportere oksygen. CO kan gi hodepine, kvalme og svimmelhet, og vil særlig kunne påvirke fostre og folk med hjertesykdommer. Det er også vist sammenheng mellom CO-nivåer og innleggelse på sykehus for hjerte-karlidelser. CO omdannes etter hvert til CO2 og bidrar til dannelse av ozon. Indirekte bidrar dette til den globale oppvarming, og til ozoneffekter på vegetasjon og på materialer. Benzen Benzen er giftig og kreftfremkallende og lagres i kroppens fettvev. Benzen kan også redusere antall blodceller og blodplater. Det er påvist sammenheng mellom benzeneksponering og forekomst av blodkreft (leukemi) og benmargskreft. Eksponering over lang tid øker risikoen for helseskade. Ozon Høye nivåer av ozon nær bakken kan føre til skader på helse, vegetasjon og materialer. SFT foreslår å endre forskrift om lokal luftkvalitet for å implementere EUs direktiv om ozon. Dette vil innebære plikter knyttet til overvåkning av bakkenært ozon, rapportering av måledata og informasjon til befolkningen

13 Anslag over de samfunnsøkonomiske kostnadene er svært usikre. SFT anslår at de samfunnsøkonomiske kostnadene som følge av luftforurensning i Bergen ligger mellom 200 og 1800 mill. kroner, avhengig av hvilken terskelverdi man legger til grunn (SFT 2000). Med terskelverdi menes den konsentrasjon som må til for at det skal gi helseeffekt. 3.3 Marginale kostnader De marginale kostnadene, dvs. kostnaden av å slippe ut ett ekstra kilo PM10 (med unntak av veistøv) antas å ligge mellom 400 og 4000 kroner. En kostnad på mellom 400 og 4000 kroner per kilo PM10 betyr at miljøkostnaden ved partikkelutslipp alene av å kjøre et gjennomsnittlig dieselkjøretøy i de største byene ligger mellom 1 og 10 kroner literen. Da er ikke klimaeffekten, bidraget til sur nedbør, skader på materialer og vegetasjon, eller økningen av kreftrisiko inkludert (SFT 2000). Marginalkostnadene av et kg NO-utslipp anslås til mellom 60 og 80 kroner. Potensialet for samfunnsøkonomiske gevinster vil være betydelig ved effektive tiltak mot utslipp fra veitrafikk og andre kilder i byer og større tettsteder

14 4 LUFTKVALITET 4.1 Forurensningskilder Noe av forurensningene er langtransporterte, men hovedkildene i større byer og tettsteder er lokale. Episoder med høy luftforurensning oppstår ofte på grunn av utslipp fra flere kilder kombinert med klimatiske forhold som ved tørre og vindstille dager i vinterhalvåret med liten luftutskifting. Tabellen nedenfor viser dominerende kilder til luftforurensningen i Bergen. Det er imidlertid ikke slik at dominerende utslippskilde behøver å være årsak til høye forurensningskonsentrasjoner. Høye konsentrasjoner oppstår ved konsentrerte utslipp under klimatiske betingelser som gir liten luftutskiftning. Tabell 4.1 Utslipp i Bergen fordelt på kilde Komponent Kilde % - andel Nitrogenoksid (NO) Svevestøv (PM10) Svevestøv (PM2,5) Kilde: SSB 2000 Personbiler Andre lette kjøretøy Tunge kjøretøyer Skip og båter, havn Diverse små kilder Private husholdninger Industri Veistøv Lette og tunge kjøretøyer Diverse små kilder Private husholdninger Lette og tunge kjøretøyer Diverse små kilder 30,0 7,0 34,0 9,5 19,5 60,0 14,0 7,4 13,3 5,3 71,0 17,0 12,0 Beregningsmetodikken for lokale utslipp er nylig endret. Det har derfor ikke vært mulig å fremskaffe sammenhengende tidsserier over lengre tid for utslipp av partikler og NO i Bergen. Statistikk på landsbasis viser at utslipp av svevestøv er redusert siden midten av 1990-tallet med åtte prosent. I denne perioden har vedfyring økt med seks prosent. For nitrogenoksid er det en liten reduksjon de siste årene. De nasjonale NO - utslippene fra veitrafikken har gått ned til tross for økning i trafikken. 4.2 Målestasjoner Det er så høye forurensningskonsentrasjoner i Bergen at måling er påkrevd. I Bergen er det to målestasjoner. Dette er i tråd med det minimum som kreves i forskriftene, i forhold til byens størrelse. Rådhuset Mobile kjøretøyer er dominerende utslippskilde for nitrogenoksid, mens vedfyring hos private husholdninger er dominerende utslippskilde for svevestøv. I bynære områder hvor problemene er størst, bidrar i følge SSB mobile kjøretøyer og vedfyring omtrent like mye til svevestøvkonsentrasjoner. Det er usikkerhet knyttet til alle utslippstall. Dette gjelder særlig fordelingen av svevestøv mellom vedfyring og biltrafikk. SSB har under arbeid nye overslag over disse utslippene. Studier foretatt i Danmark tyder på at skipstrafikken bidrar vesentlig til konsentrasjonen av nitrogendioksid i byene. Det er også mulig at de høyere NO2-konsentrasjoner vi finner i kystbyer i forhold til innlandsbyer, skyldes utslipp fra skipstrafikken. Danmarksplass Figur 4.1. Plassering av målestasjoner

15 Tabell 4.2 Betegnelse på varslingsklasser *) Betegnelse på varslingsklasser NO2 timesmiddel µg/m 3 PM10 Timesmiddel µg/m 3 PM2,5 Timesmiddel µg/m 3 Lite forurenset < 100 < 50 < 25 Noe forurenset Mye forurenset Svært forurenset > 200 > 200 > 100 *) Varslingen for svevestøv ble endret fra døgnmiddel til timesmiddel høsten 2003 for å ta bedre hensyn til korttidseksponeringer. Referansestasjonen i Bergen er like ved Bergen Rådhus. Denne stasjonen måler luftkvalitet som gjelder for et stort antall personer, og måler den såkalte bybakgrunnen. Den andre stasjonen er plassert ved Danmarksplass og måler den antatt verste luften som byens befolkning utsettes for. 4.3 Varslingsgrenser og forurensningsnivåer I prosjektet Bedre byluft, som er et prosjektsamarbeid mellom de største byene i Norge, er det utarbeidet felles varslingsgrenser for luftkvalitet. Varslingsgrensene benyttes i alle byer i landet som varsler om luftforurensning. Luftkvaliteten karakteriseres i fire klasser for NO2, PM10 og PM2,5. Tabell 4.3 Forurensning i forhold til helsevarsler (antall dager) år 2002 Varslingsklasse Rådhuset 2002 (11 mnd) Danmarksplass 2002 (6 mnd) Lite forurenset Noe forurenset Mye forurenset 6 21 Svært forurenset Luftkvalitet i Bergen Svevestøv I perioden 1995 til 1998 ble det målt perioder med svært høy konsentrasjon av svevestøv 1. De årlige variasjonene skyldes i stor grad klimavariasjoner i vintersesongen. Siden 1998 har det vært perioder med lave strømpriser med nedgang i olje- og vedfyring. Vintrene 1999/00 og 2001/02 var været slik at forurensingene stor sett blåste vekk og det ble ikke målt døgnverdier for PM10 over grenseverdiene. Fra 1997 skjedde det også en storstilt omlegging til piggfrie vinterdekk og dermed mindre vegstøv. Økende energipriser med økt bruk av vedfyring og en utflating av overgang til piggfrie vinterdekk, kan snu denne trenden. Særlig høye strømpriser i første kvartal 2003 resulterte i økt vedfyring. Sammen med utslipp fra biltrafikk viser dette at svevestøvkonsentrasjonene i Bergen kan bli høye. Målinger av PM2,5 viser også at svevestøv er et betydelig problem i Bergen. 1 Etter nye regler for rapportering av luftkvalitet skal det oppgis verdier for kalenderår og ikke for vintersesonger som tidligere. Den nye rapporteringsmåten gjelder fra og med For å få fram tidsserier fra målingene startet til i dag, er data de siste årene bearbeidet til sesongverdier sammenlignet med tidligere rapporteringer. Nasjonale mål og grenseverdier i forskriften relaterer seg til kalenderår. 14 Årlig svevestøvforurensing Nasjonal målsetting for / / / / / / / / /03*) Figur 4.2: Antall døgn med konsentrasjoner av PM10 i Bergen over 50 µg/m 3 og nasjonale måltall for *) Måleren var ute av drift mellom og pga vedlikehold

16 4.4.2 Nitrogendioksid Måleresultatene for NO2 har gått ned etter høye verdier på midten av 1990-tallet. Høye verdier fra 2000 viser at Bergen kan få problem med å tilfredsstille både kravene i forskriften og nasjonale mål mot Mye av gevinstene med utfasing av biler uten katalysator er hentet ut og med den trafikkvekst som er ventet for Bergen i årene framover kan NO2-konsentrasjonene bli høye når de klimatiske forholdene ligger til rette for det. På neste side vises kart over NO2 - konsentrasjonen i Bergensdalen i Den gang ble det satt ut ekstra målestasjoner for en periode. 4.5 Andre komponenter regulert av forskrift Benzen Benzen er kreftfremkallende. Måling av bybakgrunnskonsentrasjonene (Rådhuset) viser at konsentrasjonene av benzen i Bergensluften ligger over grenseverdien for nasjonale mål. I sesongen 1999/2000 ble årsmidlet i Bergen målt til 4 µg /m 3. Det nasjonale målet er på 2 µg /m 3 (St. meld ). Den dominerende utslippskilden er bensindrevne biler. For å redusere benzenutslippene har EU vedtatt en maksimalgrense på en prosent benzen i bensin fra Utslippene reduseres også fordi katalysatoren omdanner benzen. På bakgrunn av dette regner SFT at målene nås innen 2010 uten ytterligere tiltak (SFT og SSB, 1999) CO Grenseverdiene for karbonmonoksid antas å bli nådd uten egne tiltak dersom grenseverdiene for svevestøv og nitrogendioksid nås. Innføring av katalysatorkravet har allerede langt på vei løst CO - problemet i Norge. Fortsatt fornyelse av bilparken og PM10- tiltak overfor vedfyring vil bidra til ytterligere forbedring (SFT 2001) Ozon Sommeren 2003 var nivået av bakkenært ozon det høyeste på nesten ti år i store deler av Europa. Årsaken var de uvanlig høye temperaturene. Norge hadde imidlertid ingen overskridelser av grenseverdiene for helseskadelig ozon nær bakken (SFT internettsider). 45 Årlig nitrogendioksidforurensning Nasjonal målsetting for / / / / / / / / /03*) Figur 4.3. Antall timer med nitrogendioksidforurensning over 150 µg/m 3 i Bergen i forhold til nasjonale måltall for *) Måleren var ute av drift pga kalibrering

17 Figur 4.4. NO2-forurensing i Bergen vinteren

18 5 TIDLIGERE PLANER OG VEDTAK 5.1 Oversikt Det foreligger mange utredninger, planer og vedtak knyttet til lokal luftforurensning i Bergen. De viktigste utredninger og planer som direkte er rettet mot utslipp til luft er: CO2 i Bergen - vurdering av muligheter for å redusere CO2-utslippene, (B.sak 137/97) Handlingsplan mot lokal luftforurensing 1997/98, (B.sak 250/97) Klimahandlingsplan for Bergen, (B.sak 036/00) og statusrapporteringen pr 2000 (B.sak201/03) Det foreligger også mange planer som indirekte vil ha virkning for utslipp til luft, og der bedre luftkvalitet er en av flere premisser og mål for planene. De viktigst overordnede planene er: Bergensprogrammet for transport, byutvikling og miljø (b.sak 275/00) Energimeldingen, (B.sak 144/98) Kommuneplanen (B.sak 370/01). Nasjonal Transportplan I tillegg er luftforurensing tema i utredninger, planer og vedtak innen areal- og transportpolitikken, i ulike sektorplaner og i en lang rekke enkeltvedtak. Luftforurensning er også et tema ved årlige rapporteringer av luftkvaliteten i Bergen. Dette kapittelet oppsummerer kort innholdet i de viktigste planene. 5.2 Handlingsplan mot lokal luftforurensing 1997/98 Bergen kommune var tidlig ute med å behandle lokal luftforurensning. Som den første handlingsplan mot lokal luftforurensing i landet, ble det i 1997 laget en handlingsplan rettet mot vintersesongen 1997/98. Bakgrunnen for planen var flere dager med dårlig luftkvalitet. Målinger fra 1994 viste også at nær halvparten av Bergens befolkning deler av vinteren var utsatt for luftkvalitet som kan medføre helsefare. Planarbeidet ble gjennomført med bredt sammensatte arbeidsgrupper med deltakelse fra offentlig forvaltning, næringslivet, transportbedrifter og miljøorganisasjoner. Om lag 50 personer deltok og la fram og vurderte ulike forslag som ble systematisert og presentert i en handlingsplan. De fleste tiltak som senere er tatt opp i andre planer ble lansert allerede i denne planen. Status for oppfølging av tiltakene i handlingsplanen er jevnlig presentert og behandlet politisk i Bergen kommune. Planen var rettet inn mot strakstiltak, men det ble også understreket viktigheten av å redusere luftforurensning på langs sikt. Handlingsplanen hadde derfor et tosidig perspektiv: Kortsiktig tiltak for å avdempe akutte situasjoner i kommende vintersesong Mer langsiktige tiltak gjennom kommunens areal-, transport- og energipolitikk I alt 30 kortsiktige tiltak ble foreslått. Flere av tiltakene viste seg å strande på manglende kommunalt hjemmelsgrunnlag. Mange tiltak var avhengig av andre aktører enn Bergen kommune. Der ansvaret for tiltak sitter hos private eller andre offentlige etater, tok Bergen kommune på seg å være pådriver og motivator. Noen av tiltakene er blitt gjennomført som f. eks forslaget om ungdomskort på bussene og kommunalt engasjement i å få bildekkforhandlere til å promovere salg av piggfrie vinterdekk. I tillegg til kortsiktige tiltak ble det vurdert 21 langsiktige tiltak. De viktigste av disse er behandlet i egne planer som i Bergensprogrammet og o Energimeldingen. 5.3 Miljøplan for Bergen Miljøplan for Bergen ble vedtatt i 2000 og erstatter den første miljøplanen fra 1991 og Miljøbyprogrammet fra Miljøplanen er ingen handlingsplan. Planen gir miljøpolitiske mål og strategier som skal være retningsgivende for alle sektorer og avdelinger i kommunen. Noen utvalgte vedtak med relevans for lokal luftforurensning: Vurdere avgift på bruk av piggdekk Bygge flere kollektivfelt bl.a. ved å reservere felt til kollektivtrafikk på firefeltsvei i rushtiden Bruke inntekter fra veiprising/bompenger til kollektivtrafikk Overta styring med kollektivmidlene fra staten Frita gass-biler og el-biler for bompengeavgift Bygge bybane Beregne de samfunnsmessige kostnadene med dagens lokale støy og forurensing Utarbeide plan for bruk av mer miljøvennlig drivstoff for nytte- og varetransporten i Bergen, samt etablere flere fyllestasjoner for gass. Vurdere sammenhengende kollektivfelt i Bergen sentrum og eventuelt på innfartsårene for å bedre framkommeligheten for kollektivtrafikken

19 Miljøplanen har fungert som grunnlagsdokument for andre planarbeider og de fleste tiltakene er senere behandlet i planer knyttet til areal- og transportpolitikken, samt som grunnlag for kommuneplanarbeidet. Det vil i løpet av 2003 bli lagt fram statusrapport om hvordan miljøplanen er fulgt opp i kommunen. 5.4 Klimahandlingsplan for Bergen Klimahandlingsplanen ble vedtatt av Bystyret i 2000 på samme møte som Miljøplanen ble vedtatt. Tiltakene mot utslipp av klimagasser fra trafikk og fyring er til dels de samme som har virkninger på lokal luftforurensning. Klimahandlingsplanen for Bergen setter ambisiøse utslippsmål: utslippene av de samlede klimagassene skal reduseres med 30 prosent fra 1991 til 2005, og utslippene av CO2 skal reduseres med 20 prosent i samme tidsrom. Klimahandlingsplanen retter oppmerksomheten særlig mot veitrafikken, oljefyring og avfallsdeponier som de viktigste kildene til klimagassutslipp i Bergen. Planen understreker at de mest effektive virkemidlene på kort sikt ligger på nasjonalt og internasjonalt nivå gjennom avgifter på energiforbruk og utslipp. På lokalt nivå vil de viktigste virkemidlene være knyttet til en integrasjon av klimaproblematikken i den langsiktige areal- og transportplanlegging, energiplanlegging og avfallsplanlegging. 5.5 Bergensprogrammet Bergensprogrammet for transport, byutvikling og miljø er et tiltaksprogram knyttet til ny bompengeavtale med staten. Bergensprogrammet formulerer også en samordnet transportpolitikk for Bergen som omfatter hele transportsektoren. Bergensprogrammet legger vekt på byens miljøutfordringer og biltrafikkens bidrag til miljøproblemer langs hovedvegene og i sentrale deler av Bergen. Bystyret vedtok i november 2000 Bergensprogrammet og en søknad til Stortinget om tillatelse til å kreve inn bompenger i perioden Programmet fordeler midlene med 45 prosent til vegbygging og 55 prosent til kollektiv, miljø, gang/sykkel og trafikksikring. Bergensprogrammet ble behandlet og godkjent av Stortinget i Mange av de viktigste transportrelaterte tiltakene for bedre luftkvalitet i Bergen er tatt opp i Bergensprogrammet. Dette gjelder bl.a. kollektivsatsing og dempet bilbruk med veiprising. Kollektivstatsingen ble vedtatt og bybanen er foreslått og vedtatt av Bystyret som en del av dette. Veiprising ble derimot ikke vedtatt og Bystyret utsatte dette spørsmålet til ny vurdering i Energimeldingen Energimeldingen for Bergen er en oppfølging av konsesjonskravet for avfallsforbrenningsanlegget i Rådalen. Meldingen er tematisk avgrenset til stasjonær energibruk. Målsettingen med energimeldingen var: foreslå tiltak som bidrar til å nå nasjonale og kommunale målsettinger for utslipp av klimagasser foreslå tiltak som bidrar til at lokale miljøproblemer kan reduseres avklare grunnlag for å bygge ut et fjernvarmenett i Bergen Hovedformålet med Energimeldingen var å legge et grunnlag for utbygging av fjernvarmenettet i Bergen. Ved behandling av Energimeldingen ble det også vedtatt flere forslag rettet mot å redusere energibruken og bruk av mer miljøvennlige energikilder. Det ble bl.a vedtatt at Bergen kommune skal bruke ny energiteknologi i egne bygg og benytte erfaringene som demonstrasjonseksempler. Det ble også vedtatt at arealplanleggingen skal legge til rette for bruk av fjernvarme og at energihensyn i større grad trekkes inn i arealplanleggingen og byggesaksbehandlingen. 5.7 Kommuneplanen Kommuneplanens del 4 om miljø og ressursforvaltning peker på at topografien og lokalklimatiske variasjoner gir Bergen betydelige problemer med inversjon. Det innebærer at store områder til tider kan ha forurensningsproblemer. Særlig energikrevende virksomhet med store utslipp bør i følge kommuneplanen ikke etableres i inversjonsområdet. Dette gjelder både energibruk til transport, oppvarming, prosesser og avfallsforbrenning. Ved planlegging av ny utbygging i inversjonsområder, bør det gjennom planvedtak legges opp til bruk av energikilder med minimale utslipp. Flere av områdene som er aktuelle for knutepunktsfortetting i Bergen, ligger i markerte inversjonsområder. Større konsentrasjon av aktiviteter i disse områdene vil eksponere større befolkningsmengder for økt forurensning og dårlig luftkvalitet. Det må derfor stilles strenge krav til utslipp. Kommuneplanen tar opp hovedelementene i Bergensprogrammet og inkorporerer disse i kommunens overordete areal- og transportpolitikk

20 5.8 Nasjonal Transportplan Mange av de viktigste premissene for utvikling innen transport i Bergen legges i forbindelse med Nasjonal Transportplan. På sentralt hold er miljøambisjonene i transportsektoren skjerpet, som foreslått av de sentrale transportetatene, dvs Statens vegvesen, Kystverket, Jernbaneverket og Avinor. NTP skal behandles i løpet av 2004 med vedtak knyttet til virkemiddelbruk og finansiering av tiltak. Enkeltelementene i Bergensprogrammet blir behandlet som del av NTP. NTP gjennomføres i stor grad som en prosess styrt av de nasjonale transportetatene. Bergen, sammen med de øvrige storbyene, er invitert til å utarbeide en strategisk byanalyse som innspill til arbeidet med NTP. Byanalysen for Bergen påpeker at prognosene viser betydelig trafikkvekst i årene framover. Det er derfor behov for en transportpolitikk som forhindrer at prognosene oppfylles, og utvikle et transportsystem som kan imøtekomme næringslivets transportbehov, håndtere trafikkveksten på en god måte, utvikle miljøvennlige transportformer, effektiv organisering av transportsektoren og bedre miljøforhold i byen. Dette kan oppnås ved satsing på miljøvennlige transportformer, omorganisering av transportforvaltningen, vegprising og parkeringspolitikk (Byrådsak ). 5.9 Oppsummering Det må gjennomføres en rekke tiltak om luftkvaliteten skal bedres i Bergen. Problemstillinger og oversikt over nødvendige tiltak og effektene for luftforurensning er behandlet i flere planer. Samlet foreligger det vedtak fra flere år tilbake som bidrar til resultater i positiv retning for byluften. Eksempler på tiltak som er iverksatt og som har positive konsekvenser for byluften i Bergen, er økningen i bruken av piggfrie vinterdekk og etablering av fjernvarmeanlegg. Innen transportsektoren har innføringen av busser med naturgass som drivstoff hatt positiv effekt i gater med mye busstrafikk, men har liten effekt på byluften generelt. Til det er omfanget av tiltaket for lite