Revidert tiltaksutredning og handlingsplan - lokal luftkvalitet Fredrikstad og Sarpsborg

Transkript

1 Arkivsak-dok. 18/ Saksbehandler Elizabeth Austdal Paulen Saksgang Møtedato Sak nr. Utvalg for plan, miljø og teknikk Bystyret Revidert tiltaksutredning og handlingsplan - lokal luftkvalitet Fredrikstad og Sarpsborg Innstillingssak. Medsaksbehandlere: Liv-Torill Osland Lunde Rådmannens innstilling: Med utgangspunkt i de beregninger, vurderinger og anbefalinger NILU har lagt frem i revidert tiltaksutredning for lokal luftkvalitet, videreføres følgende tiltak: Støvfjerning/støvbinding, inkludert en revidering av feieplanen Piggfrie kommunale tjenestebiler Informasjons- og holdningsskapende arbeid Innføre kommuneplanbestemmelser for bygg- og anleggsvirksomhet Vedlegg: Revidert tiltaksutredning og handlingsplan lokal luftkvalitet Fredrikstad og Sarpsborg Sammendrag: På oppdrag fra Sarpsborg og Fredrikstad kommune har Norsk Institutt for Luftforskning (NILU) og Urbanet Analyse utført en tiltaksutredning for lokal luftkvalitet i Sarpsborg og Fredrikstad. Tiltaksutredningen viser at det har vært en markant nedgang i svevestøvkonsentrasjonen (PM 10) i Sarpsborg de siste 10 årene. Beregningene viser at forurensningsforskriftens juridisk bindende grenseverdi for svevestøv ikke vil overskrides i perioden frem mot Det er likevel en viss risiko for at overskridelser av grenseverdien kan forekomme, dersom vi får et år med mer ugunstige meteorologiske forhold enn i referanseåret Selv om forurensningsforskriftens verdi for svevestøv PM 10 ikke overskrides, vil fortsatt flere mennesker som bor og oppholder seg i Sarpsborg kunne ha helseplager som følge av svevestøvkonsentrasjonene. Dette er fordi det per i dag er et gap mellom hvilke nivåer som gir negative helseeffekter og hva som er grenseverdien i forskriften. 1

2 For å sikre svevestøvkonsentrasjoner som ligger under det nivået de aller fleste kan utsettes for uten å oppleve negative helseeffekter, kan det innføres ytterligere tiltak. De anbefalte tiltakene er en innføring av panteordning for piggdekk ved kjøp av piggfrie dekk, og en panteordning for vedovner. Rådmannen har ikke funnet rom for tiltakene innenfor gjeldende budsjettrammer. Videre er innføring av piggdekkavgift vurdert. Dette tiltaket vil ikke medføre ekstra kostnader for kommunen, men anbefales ikke gjennomført på bakgrunn av allerede høy piggfriandel. Rådmannen anbefaler videreføring av allerede vedtatte og igangsatte tiltak for å redusere svevestøvkonsentrasjonen. Disse kan gjennomføres innenfor vedtatte rammer i kommunens handlingsplan og budsjett. Slike tiltak er: Støvfjerning/støvbinding, inkludert en revidering av feieplanen Piggfrie kommunale tjenestebiler Informasjons- og holdningsskapende arbeid Innføre kommuneplanbestemmelser for bygg- og anleggsvirksomhet Utredning: Bakgrunn Sarpsborg kommune utarbeidet i 2014 en tiltaksutredning for lokal luftkvalitet, i samarbeid med Fredrikstad kommune, Statens vegvesen og Østfold fylkeskommune. Tiltaksutredningen inneholdt en anbefalt tiltakspakke/handlingsplan. Med bakgrunn i mangler i tiltaksutredningen ble Sarpsborg/Fredrikstad pålagt å sende en revidert tiltaksutredning for svevestøv (PM 10) til Miljødirektoratet innen 31. desember Det er ikke påkrevd tiltaksutredning med fokus på NO 2 i Sarpsborg. Dette er begrunnet med at Sarpsborg har ikke hatt overskridelser av forurensningsforskriftens grenseverdier for nitrogendioksid (NO 2). Det forventes i tillegg en betydelig reduksjon av NO 2-nivåene som følge av utskiftning av bilparken (høyere andel kjøretøy med Euroklasse VI). Grenseverdier for luftkvalitet I Norge har vi tre ulike styringsmål for luftkvalitet: 1. Forurensningsforskriften setter minstekrav til akseptabel luftkvalitet. Grenseverdiene er rettslig bindende og overskridelse av disse minstekravene utløser krav om tiltaksutredning og tiltak. 2. Nasjonale mål er ikke juridisk bindende, men angir regjeringens ambisjonsnivå for luftkvalitet i Norge. 3. Luftkvalitetskriteriene er basert på eksisterende kunnskap om hvilke helseeffekter eksponeringen for luftforurensningen kan medføre. Kriteriene er satt til et nivå som de aller fleste kan utsettes for uten at det oppstår skadevirkninger på helse. Grenseverdiene for svevestøv PM 10 ble skjerpet i Bakgrunnen for innskjerpingen var at grenseverdiene var vesentlig høyere enn hva som er ansett som god eller tilfredsstillende luftkvalitet for komponentene. For svevestøv er det fortsatt et gap mellom hvilke nivåer som påvirker helse, og hva som er grenseverdien i forskriften. Statlige myndigheter gjør nå en samfunnsøkonomisk vurdering (nytte-kostanalyse) av om det skal gjennomføres ytterligere innskjerpinger i

3 Luftforurensning og helse: Luftforurensning fører til store problemer verden over. Verdens helseorganisasjon (WHO) vurderer luftforurensing globalt til å være en av de viktigste risikofaktorene med hensyn til for tidlig død og uønskede helseeffekter. Lokal luftforurensning er en utfordring i flere norske byer og tettsteder, og nasjonale mål for lokal luftkvalitet ble ikke nådd i Svevestøv er partikler som er så små at de oppfører seg som gass og blandes og transporteres med lufta. PM 10 er en betegnelse for alle partikler som er mindre enn 10μm i diameter. PM 2.5 er den delen av PM 10 med den minste partikkelstørrelsen. Disse partiklene kalles ofte finstøv. Den groveste fraksjonen av svevestøvet stammer i hovedsak fra veier. Vedfyring gir utslipp hovedsakelig i form av finstøv. De største partiklene avsettes i øvre luftveier, mens finstøvet kan følge med lufta vi puster inn og helt ned i lungene. Eksponering for svevestøv kan medvirke til utvikling og forverring av lungesykdommer og hjerte- og karsykdommer. Svevestøvseksponering kan også ha effekt på fosterutvikling, nervesystem og stoffskifte. Fordeling av kostnader: Kostnader ved tiltak for å redusere utslipp skal dekkes av anleggseierne, i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Det vil si at Statens vegvesen og Østfold fylkeskommune dekker kostnadene til tiltak på fylkes- og riksveier. Kommunen som veieier dekker kostnadene knyttet til tiltak på kommunale veier. Revidert tiltaksutredning: På oppdrag fra Sarpsborg og Fredrikstad kommune, har Norsk Institutt for Luftforskning (NILU) og Urbanet Analyse utført en tiltaksutredning for lokal luftkvalitet i Sarpsborg og Fredrikstad. Innholdet i tiltaksutredningen svarer til de kravene som er satt i forurensningsforskriftens kapittel 7 om lokal luftkvalitet. Tiltaksutredningen skal behandles politisk i begge kommunene. Beregninger gjort av NILU på kildefordelingen for svevestøv PM 10, viser at de viktigste lokale utslippskildene er vedfyring og veistøv. Målingene de siste 10 årene viser at det har vært en markant nedgang i både årsmiddelkonsentrasjonen for PM 10 og i antall døgn hvor grenseverdien på 50 μg/m 3 har vært overskredet. Det har ikke vært overskridelser av de juridiske grenseverdiene siden Imidlertid er det områder som har mer enn 30 dager med døgnmiddelverdier over anbefalingen gitt av helsemyndighetene. Beregninger utført av NILU viser at støv fra vei vil øke noe frem mot 2022 grunnet økt trafikkvolum, mens eksosutslippene i samme periode vil avta noe, som følge av en nyere kjøretøypark. I sum er det beregnet en svak reduksjon i PM 10 konsentrasjonen fram mot Utslipps- og spredningsberegningene for dagens situasjon (referanseåret 2016) og framskrivinger frem mot 2022, viser at de juridiske grenseverdiene sannsynligvis ikke vil overskrides. Dette gjør at det per dags dato ikke er krav om ytterligere tiltak i Sarpsborg/Fredrikstad. Årsaken til nedgangen av svevestøvkonsentrasjonen i Sarpsborg er i følge NILU flere: Innførte tiltak for støvfjerning og støvbinding antas å ha hatt god effekt Værmessig har vinteren vært mildere og våtere de siste 3-4 årene Piggfriandelen har vært jevnt økende 3

4 Selv om det i Sarpsborg og Fredrikstad ikke har vært overskridelser av de juridiske grenseverdiene for PM 10 siden 2013, bidrar svevestøv fortsatt til enkelte episoder med lokalt høy luftforurensing i sentrale områder. Et år med utfordrende meteorologiske forhold i form av kalde og tørre perioder, kan potensielt gi flere overskridelser av grenseverdiens døgnmiddel av svevestøv PM 10 enn det som er målt og beregnet i referanseåret NILU opplyser også at modellen synes å underestimere nivåene med 1-2 μg/m 3. Med bakgrunn i denne usikkerheten påpeker NILU viktigheten av å holde utslippene nede. En utskiftning av gamle ildsteder (eldre enn 1998) vil kunne redusere de høyeste nivåene av svevestøv, spesielt i kalde og stabile perioder i vinterhalvåret (med inversjon). På dager med høy luftforurensning fra vedfyring, er det relativt store områder der folk bor som er berørt, mens høye verdier av svevestøv fra vei typisk berører områdene nær større veier. Handlingsplan: NILU anbefaler at flere av tiltakene i gjeldende handlingsplan opprettholdes. I tillegg anbefaler NILU å vurdere ytterligere tiltak rettet mot piggdekkbruk og vedfyring, for å redusere risikoen ytterligere for overskridelser, og for å redusere antall døgn hvor svevestøvnivåene ligger over helsemyndighetenes anbefalinger (luftkvalitetskriteriene). Følgende tiltak fra gjeldende handlingsplan foreslås videreført: 1 Støvfjerning/støvbinding Støvfjerning/støvbinding anses som det tiltaket som gir størst effekt. Det ser ut til å ha hatt en positiv effekt på luftkvaliteten i de veinære områdene. En videreføring av tiltaket krever at Statens vegvesen fortsatt setter av midler til støvbinding og støvfjerning på alle riks- og fylkesveier, og at kommunene fortsatt setter av midler til støvfjerning på alle kommunale veier. Det er behov for å revidere eksisterende feieplan for å bedre koordinering/samarbeid og kapasitetsutnyttelse mellom Statens vegvesen og kommunene. 2 Piggfrie kommunale tjenestebiler Det ble i gjeldende handlingsplan vedtatt at alle kommunale tjenestebiler (med visse unntak) skal kjøre piggfritt. Det er i Sarpsborg kommune en piggfriandel for kommunale tjenestebiler på ca. 45 %. Det er et mål i kommunen å øke denne andelen til 80 %. Selv om effekten på luftkvaliteten er begrenset, anbefales ordningen videreført fordi kommunen bør gå foran med et godt eksempel. 3 Informasjon og holdningsskapende arbeid For tiltaket informasjons- og holdningsskapende arbeid var den opprinnelige intensjonen kampanjer for økt piggfriandel. Statens vegvesen går imidlertid hvert år ut med informasjon og anbefalinger knyttet til piggdekk og luftforurensning. Gjennom Bypakke Nedre Glomma blir det også kjørt informasjons- og holdningsskapende kampanjer rettet mot økt bruk av sykkel og kollektivtransport. Tiltaket anbefales videreført i form av at kommunen i stedet fokuserer på god informasjon og varsling i perioder med høy luftforurensning. 4 Innføre kommuneplanbestemmelser for bygg- og anleggsvirksomhet Det er gjennom gjeldende handlingsplan vedtatt at kommunen skal vurdere innføring av kommuneplanbestemmelser for bygg- og anleggsvirksomhet. Hensikten med tiltaket var å utarbeide bestemmelser som sikrer at luftforurensningen fra slik virksomhet begrenses. Kommunene vil i 2019 begynne å føre tilsyn med støv fra bygg- og anleggsvirksomhet. Beregningene utført av NILU viser at det ikke er krav om ytterligere tiltak, utover det som allerede er vedtatt og igangsatt, for å redusere svevestøvkonsentrasjonene. Det er imidlertid gjort beregninger for å se på potensialet for ytterligere forbedret luftkvalitet redusert risiko for overskridelse av forurensningsforskriftens juridisk bindende grenseverdier. 4

5 Følgende nye tiltak er utredet/effektberegnet: 1 Piggdekkgebyr Piggdekkgebyr er et virkemiddel som har vist seg å gi økt piggfriandel i flere norske byer. NILU mener imidlertid at tiltaket kan ha begrenset effekt i Fredrikstad/Sarpsborg dels fordi enkelte bilister allerede betaler piggdekkgebyr i Oslo/Akershus og fordi piggfriandelen allerede er relativt høy. Erfaringstallene fra Trondheim kan tyde på at piggdekkgebyrordningen i kombinasjon med en panteordning for piggdekk vil kunne gå med overskudd også i Fredrikstad/Sarpsborg, men marginene vil være betydelig mindre grunnet høyere piggfriandel og en viss gebyrlekkasje til Oslo/Akershus. 2 Panteordning for piggdekk ved kjøp av piggfrie dekk En panteordning for piggdekk har vært benyttet periodevis i flere norske byer, i forbindelse med innføring av piggdekkgebyr. I Bergen var panteordningen satt til 800 kroner for 4 dekk, mens den i Trondheim var på 1200 kroner. I Trondheim viser erfaringen at direkte utgifter til pant beløp seg til ca. 3 millioner kroner i oppstartsesongen for piggdekkgebyr, mens utgiftene var på 1,7 millioner kroner i påfølgende sesong. Basert på en vesentlig høyere piggfriandel i Fredrikstad/Sarpsborg kan man forvente en lavere årlig kostnad her. 3 Panteordning for vedovner Vedfyring gir utslipp av forbrenningspartikler og bidrar til konsentrasjonen av svevestøv PM10 ved bakken. Det er spesielt i kalde og tørre perioder om vinteren at forurensningen fra vedfyring vil akkumuleres og føre til høye svevestøvverdien over større områder. Nær veiene blir konsentrasjonsnivåene forsterket av veistøv og partikkelutslipp fra kjøretøy. For å få ned utslippene fra vedfyring har mange kommuner, inkludert Fredrikstad, periodevis innført støtteordninger for å skifte ut gamle vedovner med nye rentbrennende. Beregninger utført av NILU viser at en utskifting av gamle vedovner fra før 1998 til nyere teknologi gir nedgang i antall overskridelser av juridisk grenseverdi og luftkvalitetskriteriet. En ordning i Sarpsborg med tilskudd til utskifting av omtrent hver fjerde ikke-rentbrennende ovn tilsier at ca ovner skiftes ut. Ved en panteordning med maksimalt 3000 kroner per ovn, vil kostnaden for utskiftning av alle ovner bli 5,6 millioner kroner. Ved å øke panten til 5000 kroner per ovn, vil kostnaden øke til 9.3 millioner kroner. Administrasjonskostnader er ikke medregnet. Vurdering For å sikre svevestøvkonsentrasjoner under forurensningsforskriftens juridisk bindende grenseverdier er det viktig at de tiltakene som allerede er innført videreføres. For å redusere risikoen for overskridelser av forurensningsforskriftens grenseverdier, er det behov for ytterligere tiltak. Eventuelle nye tiltak bør rettes mot de største kildene til lokal svevestøvkonsentrasjon, nemlig veistøv og vedfyring. Aktuelle tiltak er innføring av panteordning for piggdekk, og panteordning for gamle vedovner. Rådmannen har ikke funnet rom for tiltakene innenfor gjeldende rammer. I utredningen er også piggdekkgebyr vurdert som tiltak. Sarpsborg har imidlertid lav piggdekkandel allerede, og tiltaket anses derfor å ha begrenset effekt. Med utgangspunkt i de beregninger, vurderinger og anbefalinger NILU har lagt frem i revidert tiltaksutredning anbefaler rådmannen følgende tiltak: 1 Støvfjerning/støvbinding, inkludert en revidering av feieplanen 2 Piggfrie kommunale tjenestebiler 3 Informasjons- og holdningsskapende arbeid 4 Innføre kommuneplanbestemmelser for bygg- og anleggsvirksomhet En videreføring av tiltak i gjeldende handlingsplan vil ikke gi kommunen økte kostnader. Kostnader til feiing og rengjøring av kommunale veier ligger allerede inne budsjettet. 5

6 Konsekvenser økonomi, miljø og folkehelse: Økonomi: Nivåene av beregnet og målt luftforurensning i Sarpsborg er ikke over fastsatte tiltaksgrenser/maksgrenser, og det foreligger derfor ikke krav om å innføre nye tiltak. En videreføring av tiltakene i gjeldende handlingsplan vil ikke gi kommunen økte kostnader. Kostnader til feiing og rengjøring av kommunale veier ligger allerede inne i budsjettet og en videreføring av tiltaket legger ikke opp til en opptrapping. Det krever imidlertid at kommunen opprettholder nivået på rengjøring/feiing av de kommunale veiene. Folkehelse Målet med tiltaksutredningen er å redusere luftforurensningen i Sarpsborg og Fredrikstad både på kort og lang sikt, og dermed redusere helseplagene i befolkningen. Selv om dagens grenseverdier overholdes kan helseplager som følge av luftforurensning oppstå. Det vil si at mange mennesker kan oppleve helseplager som følge av svevestøvkonsentrasjoner i Sarpsborg. Miljø: Tiltaksutredningen viser at det har vært en nedgang i svevestøvkonsentrasjonen (PM 10) i Sarpsborg de siste 10 årene. Beregningene viser at forurensningsforskriftens juridisk bindende grenseverdi for svevestøv ikke vil overskrides i perioden frem mot Det er likevel en viss risiko for at overskridelser av grenseverdien kan forekomme, dersom vi får et år med mer ugunstige meteorologiske forhold enn i referanseåret