Hvem skal eie våre vannkraftressurser? Hjemfall eller bortfall?

Transkript

1 Velferdskonferansen 2006 Ny kurs, nye løsninger. Energi og vannforsyning menneskerettighet eller vare på et marked? Hvem skal eie våre vannkraftressurser? Hjemfall eller bortfall? Hans H. Faanes 1

2 Disposisjon: Bakgrunn for konsesjonslovene og hjemfall. - Vannkraftens spesielle egenskaper. - Verdien av vår vannkraft. - Forvaltning av evigvarende ressurser. - Verdien av å kunne føre en selvstendig energipolitikk. Kort historisk tilbakeblikk. Fra konsesjonslovene av 1917 til EØS avtalen av Den markedsøkonomiske epoke fra Fra fri omsetning av kraft til ønsket om fri omsetning av kraftverk. - Markedsøkonomenes oppfatning av effektivt eierskap. Hjemfallsutvalget. - Flertallsinnstillingen. - Mindretallsinnstillingen valgets store betydning Soria Moria erklæringen. Hva må nå gjøres for å realisere Soria Moria erklæringen? 2

3 For å forstå bakgrunnen for konsesjonslover og hjemfall er det viktig å se på vannkraftens spesielle egenskaper 3

4 Nea kraftverk klar for produksjon i

5 I 1960 stod Nea kraftverk ferdig. I dag, 46 år senere er kraftverket like fint, og er klar for nye 46 års produksjon (over 600 GWh hvert år, netto inntekt ca. 120 mill.kr/år) Hadde Nea vært et termisk kraftverk ville det i dag ha vært nedlagt (etter at det hadde vært brukt betydelige summer på opprydding). 5

6 Vannkraftens spesielle egenskaper 6

7 Vannkraften representerer en av Norges viktigste økonomiske ressurser og er grunnlaget for vår elektrisitetsforsyning. Vannkraft skiller seg positivt fra all annen type kraftproduksjon: Vannkraften er fornybar. Vannkraftverkene har meget lange levetider (flere hundre år) med lave rehabiliterings- og driftskostnader. Effekten i vannkraftverk er hurtigere, billigere og enklere å regulere enn i noe annet produksjons alternativ. Dette er meget verdifulle egenskaper i samkjøring med andre typer kraftproduksjon. (Termisk, vind,..) 7

8 Norsk vannkraft: Stasjonshall, tunneler, dammer Luker, ventiler, turbiner, generatorer, transformatorer, koblingsanlegg og fjernstyringer Levetid ~ uendelig år Andel av totale investeringer ~ 80 % ~ 20 % - Dvs.: % av investeringene til årlige fornyelser og oppgraderinger : ca 2 øre/kwh - I tillegg drift og vedlikehold : ca 2-3 øre/kwh (vannet er gratis) 8

9 Hva er spesielt med vår vannkraft? Egenskapene: Vannkraften er fornybar. Vannkraftverkene har meget lange levetider (flere hundre år) med lave rehabiliterings- og driftskostnader. Effekten i vannkraftverk er hurtigere, billigere og enklere å regulere enn i noe annet produksjons alternativ. Dette er meget verdifulle egenskaper i samkjøring med andre typer kraftproduksjon. (Termisk, vind,..) Medfører: Et vannkraftverk er det nærmeste man kan komme en evighetsmaskin. Har man et vannkraftverk, er man sikret kraftproduksjon til meget lave kostnader til evig tid. 9

10 Hva er spesielt med vår Egenskapen: vannkraft? Vannkraften er forurensningsfri. Medfører: Produksjonen fra vannkraftverk vil stige i verdi ettersom verden må møte sine miljø- og energipolitiske utfordringer. Miljøkrav og økt energietterspørsel vil medføre stigende energipriser. Dvs.: Vår vannkraft = evighetsmaskin med stigende produksjonsverdi! 10

11 Mulighetene for å føre en energipolitikk til beste for fellesskapet. Ved å beholde eierskap til kraftproduksjon kan man forhindre at internasjonale kraftkonsern utøver markedsmakt, og styrer vår vannkraftproduksjon etter sine behov og interesser. Et lokalt eiet kraftselskap kan være en motor i lokalsamfunnet. Jevnfør TEV s oppbygging av fjernvarme på 1980-tallet. Ved å beholde eierskap til kraftproduksjon vil det ikke være noen innvendinger fra EU/EØS mot at kommuner f.eks. fører en tariffpolitikk som begunstiger egne innbyggere og virksomheter. Jevnfør kraftkommuner som f.eks.tydal. 11

12 En sentral moralsk problemstilling: 88 % av vår vannkraft er bygd opp av folket i fellesskap, og eies i dag av det offentlige, kommuner, fylkeskommuner og staten. Ingen enkelt generasjon har rett til å frata fremtidige generasjoner denne eiendoms- og disposisjonsrett til våre felles evigvarende ressurser. 12

13 Renteregningens dilemma: Den ekspontielle vekst. Eksempel: 1 kr opptjenes (i begynnelsen av) hvert år i 75 år fremover. 7% og 2% rente: Verdien i dag av det 1. året: kr (kr. 1.00) Verdien i dag av det 2. året: kr (kr. 0.98) Verdien i dag av de 30 første årene: kr (kr ) Verdien i dag av alle 75 år: kr (kr ) Verdien i dag av år 31 til 75: kr (kr ) 13

14 Verdi av et vannkraftverk som produserer 1 kwh hvert år. Forutsetninger: Kraftpris på 22 øre/kwh, som tilsvarer produksjonspris eks. energiavgift og mva for ny kraft. Vi må regne med enhver ny etterspørsel heretter må dekkes v.hj.a. ny krafttilgang. Driftsomkostninger og skatter: 8 øre/kwh. Rente; Alt. A): 7%, som er et minimumskrav til avkastning ved investeringer i privat sektor. Gir rimelige resultater for prosjekter med levetid inntil år. Alt. B: 2%, som kan betegnes som en intergenerasjonsrente. Den gir en rimelig vektlegging av fremtidige verdier i forhold til dagens. 14

15 Verdi av et vannkraftverk som produserer 1 kwh hvert år Forutsetning: Kraftpris = 22 øre/kwh Driftsomkostninger og skatter = 8 øre/kwh Verdi (kr) TEV Levetid (år) rente = 0 rente = 2% rente = 7% 15

16 Konklusjon: Salg av kraftverk er ikke bare galt overfor kommende generasjoner, det er også økonomisk dumt siden et salg ikke vil innbringe mer enn en utleie for ca 30 år. 16

17 Finn Lied: Res extra commercium Romerne var kloke samfunnsbyggere. Deres lover og institusjoner hadde en styrke som i sekler bar et verdensrike der vitenskap, kultur og handel blomstret. Deres rettssystem var langt fra fullkomment, slavehold var utbredt. Men de hadde forstått at det gode samfunn ikke kan tåle at alle ting gjøres til handelsvare. Noe var så viktig at staten satte et absolutt forbud mot kjøp - og salg av slike umistelige goder. Forbudet gjaldt bl a akademier, templer og de torg og plasser som var arenaer for fellesskapets utfoldelse. Res er jo det latinske ord for ting, da griper vi poenget ved den juridiske kategori som ble kalt: Res extra commercium Kommérs med slike ting var forbudt. De var for viktige til det. Derfor var de helt enkelt stilt utenfor omsetning. For alltid. 17

18 Kort historisk tilbakeblikk. 18

19 Hvem eier naturressursene? Henry George: Amerikansk økonom, journalist og tidligere gullgraver Inspirator for vannkraftbevegelsen i Europa fra 1890-tallet og som ga bakgrunnen konsesjonslovgivningen og hjemfallsretten. Hver enkelt har rett til fruktene av sitt arbeid, men ikke til verdien av naturressursene. De tilhører samfunnet. 19

20 Industrikonsesjonsloven av 1917 Ble laget for å motstå press fra utenlandsk kapital om å få eiendomsrett til norsk vannkraft. Den ble utformet med et langsiktig perspektiv, og med hovedmål å sikre at norsk vannkraft i hovedsak skal være underlagt nasjonalt og offentlig eierskap. Hovedpunktene i lovene er at det trengs konsesjon fra staten for å bygge ut eller å kjøpe vannkraftverk. Private, utlendinger som nordmenn, får 60 års konsesjon hvoretter kraftverket tilfaller staten vederlagsfritt. Kommuner og fylkeskommuner får derimot evigvarende konsesjon. Disse lovene innebærer en forskjellsbehandling som EFTA s overvåkningsorgan, ESA, i dag ikke godtar. Men hverken hjemfallsretten til staten som sådan, eller de evigvarende eierskap som hittil er ervervet, stilles det spørsmål ved. 20

21 Konsesjonslovenes filosofi: Vannkraften tilhører det norske folk. Vi vil i all fremtid fortsette å ta belastningene med de inngrep som vannkraftutbyggingene har medført, og vi bør derfor oppleve at disse ressursene tilhører oss og at det er vi som disponerer dem. Ved eventuelle salg av vannkraftverk vil markedsverdien aldri gjenspeile de verdier som kommende generasjoner vil miste. Tanken bak gjeldende hjemfallsordning er derfor at fellesskapet skal kunne leie ut vannkraft for begrensete perioder, men ikke foreta salg. 21

22 Kraftsosialismens pionerer: Lars Evensen Erik Brofoss Fredrik Vogt Resultat: 120 TWh årsproduksjon 88 % offentlig eierskap 30 TWh kraftintensiv industri 22

23 Hovedgrunner til fortsatt nasjonalt offentlig eierskap 1. Sikre verdier og fremtidig verdiøkning av vannkraften for fellesskapet. 20 milliarder kr/år i verdiskapning i dag milliarder kr/år etter hvert som etterspørselen etter ren energi stiger. 2. Ha muligheten for å kunne føre en energipolitikk til beste for fellesskapet. 3. Beredskap og sikkerhet i energiforsyningen 4. Kompetansen sitter hos eieren. 23

24 1980 -?: Den nyliberale epoke. Politisk initiert av Reagen/Thatcher. Forsiktig innført i Norge av regjeringen Willoch Forsterket av sammenbruddet i øst. Norge i føringen av deregulering i kraftsektoren. Ingeniørene på sidelinjen. 24

25 Energipolitikken under den nyliberale orden: Overordnet mål for energiloven av 1990: Samfunnsmessig best mulig utnyttelse av energiressursene gjennom markedsstyring. Dette har gitt insentiver til: nedbygging av selvkostregimet (kraftverkene er blitt pengemaskiner) nedbygging av industrikraftregimet nedbygging av det kommunale eierskapet nedbygging av den demokratiske innflytelse over energipolitikken nedbygging forsyningssikkerheten men altså: en mer effektiv utnyttelse av den nedlagte kapital i kraftverkene ved at kraftoverskuddet er eliminert! Begrepet kraftballanse ikke lenger relevant. Hittil er eierskapet ikke berørt. 25

26 Kraftliberalismens pionerer Einar Hope Eivind Reiten Tormod Hermansen 26

27 Sitat fra Statsråd Eivind Reiten i Stortingsdebatten om energiloven, 11. juni 1990: Jeg ser til min forundring at Arbeiderpartiets fraksjon med tilslutning fra representanten fra Sosialistisk Venstreparti knytter den fremlagte lovproposisjonen til privatisering av kraftproduksjon. Jeg kan med min beste vilje ikke se det minste grunnlag for en slik slutning. 27

28 Sitat fra professor Einar Hope, energilovens far 1) : Privatisering ble bevisst ikke tatt opp i forbindelse med forarbeidene til energiloven eller i debatten om den, idet man anså at det ville legge hele saken død fra et politisk synspunkt. 1) Einar Hope: Kraftmarkeder og konkurransepolitikk. Marked konkurranse og politikk. Festskrift til Egil Bakke Fagbokforlaget

29 Uttalelser fra bransjen i 2001: Knut Herstad, EBL, Aftenposten : Når du spør konkret om vi vil fjerne hjemfallsinstituttet, er vel svaret litt tja, men bortimot ja. Rune Bjerke, Hafslund, : Utviklingshemmende rammevilkår. ( ) Konsesjonsloven er et hinder. ( ) Hjemfall svekker verdiskaping. Bård Mikkelsen, Oslo Energi/Statkraft : Konsesjonslovgivningen er en hemsko. ( ) Offentlige eiere får ikke solgt seg ut, og nye industrielle eiere slipper ikke til 29

30 Det norske folk: 2002: 87 % mente vannkraftressursene burde forbli i norsk eie 2004: 84 % var mot at vannkraftressursene skal kunne selges til utenlandske interessenter 2004: 66 % for at offentlige aktører bør eie vannkraften, 22% for at norske private aktører bør eie 30

31 Hvorfor er det noen som ønsker fri omsetning av vannkraftverk? Uvitenhet. Egeninteresser. Ideologi. Den som vil betale mest for et kraftverk er den som kan drive det mest effektivt! 31

32 Ideologi (forts.) I november 2002 fremmer OED forslag til nye hjemfallsregler som likestiller private og offentlige vannkrafteiere. Forslaget er ikke begrunnet med noe EU-krav, men med ønske om å kunne restrukturere og effektivisere bransjen. En viktig begrunnelse for den foreslåtte endringen i konsesjonslovgivningen er å legge til rette for å utvikle et effektivt marked for eierskap til vannfall og kraftverk, noe som kan bidra til økt effektivitet og verdiskapning i kraftsektoren. Likebehandling av private og offentlige aktører åpner for nye eiere som kan tilføre norske kraftnæring ny kapital og kompetanse. 32

33 Ideologiens virkelighet: Sitat fra analytiker Daniel Martin i Salamon Smith Barney på Paretos kraftkonferanse januar 2003: Mange fusjoner (i Europa) har vært verdiødeleggende. Men: Statkraft og Fortum ville blitt et kanonselskap. Årsaken er at de kan bruke markedsmakten til å få opp prisene. Det er det som er nøkkelen til suksess i kraftmarkedet. 33

34 Dynamikk, omstilling: Påstand: Små kraftselskaper i Norge kan ikke greie seg i konkurransen. Vi trenger omstruktureringer slik at det skapes store slagkraftige kraftselskap. Virkelighet: Det er få og små gevinster å hente ved fusjonering av norske vannkraftselsakaper. 34

35 OEDs forslag fra november 2002 møter sterk motstand. Dette fører til at et utvalg blir nedsatt for å komme med forslag til nye hjemfallsregler. Utvalget ble slik sammensatt: Tore Vestbakke, Kristiansand, advokat, leder Per Håkon Høisveen, Oslo, ekspedisjonssjef, Olje- og energidepartementet Frode Karlsen, Bergen, avdelingsdirektør, Finansdepartementet Elena Bråten, Oslo, rådgiver, Arbeids- og administrasjonsdep. Avdelingsdirektør Steinar Hauge Hans Olav Felix, Oslo, forbundsleder, Landsorganisasjonen i Norge Caroline Lund, Oslo, advokat, Landssamanslutninga av Vasskraftkom. Gunnar Martinsen, Ringsaker, advokat, Energibedriftenes landsforening Kristine Ryssdal, Oslo, advokat, Prosessindustriens Landsforening Merethe Storødegård, Stjørdal, fylkesordfører, Samarbeidande kraftfylke Britt S. Nordlund, Harstad, fylkesvaraordfører, Kommunenes Sentralforbund Johan Fr. Remmen, Oslo, advokat Lars Sørgard, Bergen, professor Merk departementenes sterke representasjon 35

36 November Hjemfallsutvalget leverer sin innstilling. Flertallets forslag (Lovtidspunktsmodellen) Utvalgets flertall, med bl.a. EBL (kraftverksbransjen). PIL (prosessindustrien) og departementenes representanter, går inn for en likestilling mellom alle eiere av vannkraftverk ved at alle gis 75 års konsesjon fra lovens ikrafttreden. Et unntak gjøres imidlertid for vannfall ervervet før konsesjonsloven av Disse beholder sine evigvarende eierskap. Dette innebærer: Kommuner, fylkeskommuner (og Statkraft) som før hadde evigvarende konsesjon, får 75 års konsesjonstid fra lovens ikrafttreden. Private, norske (bl.a. Elkem og Hydro) som utenlandske, som før hadde 60 års konsesjon fra konsesjons-tids-punktet, får også 75 års konsesjonstid fra lovens ikraftsettelse. Dvs. hjemfall i år 2080 istedenfor i tidsrommet 2010 til Konsesjonsfrie anlegg fra før konsesjonsloven av 1909 beholder sine evigvarende eierskap. Ved konsesjonstidens utløp foreslåes at konsesjonæren skal beholde 1/3 av kraftverket for evig tid. (Partielt hjemfall.) 36

37 Flertallet viderefører forslaget om likestilling mellom private og offentlige vannkrafteiere. Imidlertid er nå begrunnelsen at de har lagt avgjørende vekt på å tilpasse sitt forslag til EØS reglene, slik en enkelt juridisk konsulent oppfatter dem, i stedet for å bygge på Norges offisielle standpunkt (det er oppsiktsvekkende at departementenes representanter følger denne konsulenten). Resultat av flertallsforslaget vil imidlertid bli det samme som departementets opprinnelige forslag: Et omfattende utsalg av norsk vannkraft til utlandet. 37

38 Hjemfallsutvalgets innstilling (forts.). Mindretallets forslag (Transaksjonsmodellen) Et mindretall foreslår at den ubegrensede konsesjonen bare oppheves ved salg, og alle kjøpere, offentlige, private og utenlandske stilles likt ved at de får hjemfall og begrenset konsesjonstid fra kjøpstidspunktet. Det betyr at alle kjøpere vil få samme vilkår ved kjøp. Det burde tilfredsstille et eventuelt ESA/EU krav. Modellen fører ikke til salgspress da en eventuell selger selv bestemmer tidspunkt for salget, spesielt når modellen suppleres med regler om utleie for et begrenset tidsrom. Det viktigste med modellen er at de evigvarende konsesjoner kan opprettholdes med et fortsatt langsiktig eierskap for alle som ikke selger. 38

39 ESA s krav om likebehandling. ESA har ikke stilt spørsmål ved hjemfallsretten til staten som sådan, men har forlangt at det skal være likebehandling av alle interessenter. ESA innvender heller ikke noe mot de ulikheter som er etablert før Vi trenger derfor bare å ha likebehandling ved konsesjonsbehandlinger og transaksjoner etter (Det er jo ikke så farlig siden vi da hadde bygd ut mesteparten av vår vannkraft.) 39

40 Stortingsvalget 2005 var avgjørende om spørsmålet privatisering eller fortsatt offentlig eierskap av våre vannkraftressurser. Resultatet ble ny regjering, og vi fikk Soria Moria erklæringen hvor eierskapet til våre vannkraftressurser omtales på følgende måte: Dagens hjemfallsordning skal opprettholdes på en slik måte at offentlig og nasjonalt eierskap sikres. Vi vil også legge til rette for at de offentlig eide regionale kraftselskapene kan vokse og utvikle seg gjennom å gi muligheter for tilgang på økt offentlig egenkapital. 40

41 Hva må gjøres for å realisere Soria Moria erklæringens målsetning om eierskap ved utformingen av nytt hjemfallsregime? Se bort fra hjemfallsutvalgets flertallsinnstilling. Ikke satse på status quo. Nåværende løsning er for liberal når det gjelder privat/ utenlandsk eierskap. Inntil 1/3 av et kraftverk/kraftselskap kan være utenlandsk eiet, og allikevel ha evigvarende konsesjon Legge mindretallets forslag, transaksjonsmodellen til grunn ved utformingen av nytt hjemfallsregime. - Her må det legges en streng tolkning av hva som er en transaksjon, slik at intensjonen om offentlig eierskap ikke kan uthules. - Når en transaksjon utløser ny konsesjonsbehandling er det ingen grunn til å gi lengre konsesjonstid enn 30 år. -> Regjering og stortingsflertall bør være på vakt når lovens detaljer utformes siden departementet ikke nettopp har markert seg som motstandere av utenlandsk eierskap. 41

42 Takk for oppmerksomheten. 42

43 Hva er en transaksjon? Offentlig eller privat selskap som kjøper andel i kraftverk eller selskap som eier kraftverk, medfører konsesjonsbehandling av den kjøpte andel. Eksempel 1: Hvis Vattenfall kjøper 10 % av Kraftverkene i Orkla utløser det ny konsesjonsbehandling av 10 % andelen. Denne andelen mister da sin evigvarende konsesjon og får 30 års konsesjonstid. Eksempel 2: Hvis Hydro kjøper 30 % andel av Siso kraftverk, som er eiet av Elkem energi, utløses ny konsesjonsbehandling av denne 30 % andelen. Konsesjonstiden på den omsatte andelen blir lik Elkems gjenværende konsesjonstid hvis den er mindre enn 30 år, ellers 30 år.. 43

44 Hva er en transaksjon? Kjøp av andel i selskap (A) som er eier av mer enn 50 % av selskap/ konsern (B), som eier eller er medeier i kraftverk med evigvarende konsesjon, medfører ny konsesjonsbehandling av alle de kraftverksandeler selskap B har. Her bør det innføres en tilleggsklausul om at når det har vært salg av andeler i flere selskaper som er deleiere i B med en samlet eierskap som overkrider 2/3, utløses ny konsesjons-behand-ling av alle de kraftverksandeler selskap B eier. Eksempel 3: Statkraft Regional Holding (SRH) er eier og medeier i en rekke selskaper som har kraftverker med evigvarende konsesjon. Bl.a. eier de 100 % av Trondheim Energiverk (TEV) og 49.9 % av Bergenhalvøens Kommunale Kraftselskap (BKK). Hvis Fortum kjøper 10 % av SRH utløser det ny konsesjonsbehandling av alle de andeler TEV har i de kraftstasjoner hvor de er medeier, mens det ikke utløser ny konsesjons-behandling BKK s kraftstasjoner. Hvis vi tenker oss at Bergen kommune hadde etablert et holdingselskap som overtar Bergens % av BKK, og Fortum også kjøper en andel av dette holdingselskapet, blir ny konse-sjons-behandling utløst fordi det er solgt andeler i selskaper som til sammen eier mer enn 2/3 av BKK (87.65 %). For øvrig utløses ikke ny konsesjonsbehandling i kjøp av andeler i bakenforliggende selskaper. 44

45 Den prisen som oppnåes ved salg med konsesjon i 30 år vil bare være ubetydelig mindre enn salgssummen med 60 eller 75 års konsesjonstid (bekreftet med observasjoner i markedet), mens samfunnet hvert 30. år får tilbake et så godt som nytt kraftverk. Til glede for hver kommende generasjon. <- 45