Finansielle instrumenter og kommuner, flere udetonerte bomber?

Transkript

1 Finansielle instrumenter og kommuner, flere udetonerte bomber? av Ailin Aastvedt og Helge Mauland Innlegg FIBE Abstrakt Bruken av finansielle instrumenter har økt betydelig i norske kommuner de siste årene, både når det gjelder volum og type instrumenter. I utgangspunktet kan en kommune foreta enhver økonomisk disposisjon som ikke er forbudt i lov eller forskrift. Det er ikke noe alminnelig forbud for kommuner mot å foreta risikofylte økonomiske disposisjoner. Kommuner i Norge benytter de fleste typer finansielle instrumenter. Dette gjelder de mer tradisjonelle instrumentene, som plassering i aksjer og opptak av serielån, men også mer kompliserte instrumenter som innebygde derivater, swapsjoner, nullkupongswaper og rentebytteavtaler. Nye typer disposisjoner medfører nye regnskapsmessige problemstillinger. Regnskapsreglene for kommuner er ikke tilpasset de finansielle instrumentene som kommunene benytter i dag. Vi vil i denne artikkelen vise at dette har medført at norske kommuner har valgt å skyve til dels betydelige kostnader frem i tid. Disse kostnadene må dekkes av fremtidige generasjoner, eller om en vil fremtidige kommunestyrer. Nøkkelord: Kommuneregnskap, finansielle instrumenter, periodisering, klassifikasjon. Kontaktadresser: Ailin Aastvedt Telemarksforsking-Bø 3833 Bø aastvedt@tmforskbo.no Helge Mauland Universitetet i Stavanger NHS-IØL 4336 Stavanger helge.mauland@uis.no

2 1. Innledning Etter at det ble kjent at noen norske kommuner har plassert penger i svært risikable verdipapirer i det amerikanske kredittmarkedet, har finansielle instrumenter og kommuner fått stor oppmerksomhet i media 1. Kommunaldepartementet har bedt fylkesmennene om å kartlegge omfanget av finansielle instrumenter og kommunene gjennomgå sine finansreglement. 2 Terra Securities ASA 3 har begjært oppbud, etter at Kredittilsynet varslet tilbakekall av konsesjonen for alvorlige brudd på reglene om god forretningsskikk. Om det er lov å ta opp lån til å investere i aksjer, er en annen problemstilling som er trukket frem i kjølvannet av denne saken. Etter avisoppslagene å dømme kan en få inntrykk av at aktiv finansforvaltning i kommunesektoren nærmest er et resultat av en kommunal ukultur. Dette er langt fra sannheten. Kommuneadministrasjonen er pålagt å drive aktiv finansforvaltning. Midlene skal forvaltes slik at vare- og tjenesteproduksjonen blir størst mulig. Opprinnelig var finansforvaltningen i norske kommuner forholdsvis passiv. Overskuddslikviditet og midler knyttet til fondsavsetninger ble hovedsakelig plassert i den lokale sparebanken til forholdsvis beskjeden rente. Tankegangen var ofte at midler skulle plasseres som for umyndiges midler bestemt, dvs. at sikkerheten skulle være overordnet alt. Men fra begynnelsen av 1980-tallet endret bildet seg. Kommunene inngikk da i stor utstrekning bankavtaler etter anbudsrunder. Etter hvert ble midler også plassert i obligasjoner og aksjefondsandeler. 4 På 1980-tallet kommer det også fram at kommuner og kommunale organisasjoner tar til dels stor økonomisk risiko, se Gjølberg og Johnsen (1983). Den gangen var det såkalte billige utenlandslån som var i skuddet. De økonomiske realitetene var likevel på mange måter sammenfallende med dagens: Kommunene tok stor risiko og rullet til dels store valutatap foran seg. I likhet med dagens situasjon var det liten eller ingen informasjon å finne i regnskapene. 5 I dag benytter norske kommuner de fleste typer finansielle instrumenter. Med finansielle instrumenter mener vi tradisjonelle instrumenter som sertifikater, obligasjoner, aksjer, kundefordringer, utlån og innlån og finansielle derivater, som terminkontrakter, futures og opsjoner. 6 Primærkommunene hadde ved utgangen av 2006 opp mot 60 mrd. kr plassert i aksjer, obligasjoner og sertifikater 7. Til sammenligning hadde konsernet Norsk Hydro på samme tidspunkt om lag 25 mrd. kr plassert i markedsbaserte verdipapirer og tilknyttede selskap. 8 En undersøkelse foretatt av AF Kommunepartner våren 2007 viste at 67 % av kommunene hadde langsiktige finansielle aktiva, mot 47 % i 2005 (Jørgensen 2007). Til tross for denne utviklingen i bruk av finansielle instrumenter er det gjort få, om noen, systematiske undersøkelser på effektene av disse transaksjonene på kommuneøkonomien. 1 Finansavisen omtalte saken først, Forkortet til Terra i resten av artikkelen 4 Aksjeposter i lokale hjørnesteinsbedrifter er derimot anleggsmidler og ikke en del av finansforvaltningen. 5 Å utarbeide årsberetning var tilnærmet en frivillig sak på denne tiden. Regnskapmessige noter var så å si ikke-eksisterende i kommuneregnskapet til Finansielle instrumenter er definert i verdipapirhandelloven Kilde: KOSTRA 8 Kilde: Årsmelding

3 Mange av transaksjonene er kompliserte, og det kan være vanskelig å se alle transaksjonene i sammenheng. For å få nærmere kjennskap til effektene på kommuneøkonomien mener vi det er naturlig å ta utgangspunkt i kommunens regnskap. Dette er et dokument som bør gi en god oversikt over kommunens økonomiske situasjon og utvikling, på et overordnet nivå. Vår oppfatning er at kommunenes regnskapssystem ikke er tilpasset denne typen kompliserte produkter, og at regnskapet gir mangelfulle opplysninger til regnskapsbrukeren om hvilke finansielle instrumenter kommunen har investert i. I første del av artikkelen beskriver vi nærmere hvordan en typisk Terra-pakke er konstruert. I andre del viser vi at regnskapsreglene eller manglende regnskapsregler ikke bare medføre mangelfull informasjon i regnskapet, men også kan få produktene til å fremstå som mer forlokkende enn det de i virkeligheten er. Regnskapsføring av renter etter kontantprinsippet betyr at kommunen skyver kostnadene foran seg. I siste del prøver vi å oppsummere funnene og drøftingene i artikkelen. 2. Kort om kommunelovens bestemmelser om aksjer, obligasjoner og lån I kommuneloven fra 1992 er bestemmelser om finansforvaltning innarbeidet i 52 og utfyllende bestemmelser gitt i egen forskrift om finansforvaltning i kommuner og fylkeskommuner fra I 52 nr 3 fremkommer det at Kommuner og fylkeskommuner skal forvalte sine midler slik at tilfredsstillende avkastning kan oppnås, uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko, og under hensyn til at kommunen og fylkeskommunen skal ha midler til å dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. I henhold til forskrift om finansforvaltning skal reglement for finansforvaltning inneholde: - Formålet med forvaltningen - Generelle rammer og begrensninger for forvaltningen - Finansiell risiko - Risikospredning - Rutiner for rapportering Videre skal kommunestyret påse at det er etablert betryggende rutiner for å vurdere finansiell risiko og å håndtere slik risiko. I kommentar til forskriften presiseres det at det ikke må tas finansiell risiko som anses vesentlig. Det er likevel ikke noe alminnelig forbud mot å foreta risikofylte økonomiske disposisjoner i forskriften. Regnskapsbestemmelsene i kommuneloven finnes i hovedsakelig i kapitlene 8-10 og 12 (revisjon). Bortsett fra langsiktig gjeld og betjening av denne er det ingen eksplisitte bestemmelser om balansen i selve lovteksten. Balansebestemmelsene finnes i Forskrift om årsregnskap i kommuner og fylkeskommuner fra Videre har Forskrift om rapportering fra kommuner og fylkeskommuner ( ) bestemmelser som i noen grad påvirker regnskapsrapporteringen. Rapporteringsforskriften har f. eks. bestemmelser om balanseinndeling som i praksis følges i de fleste kommuner i forbindelse med årsrapporten. Aksjer og obligasjoner føres i balansen opp som omløpsmidler, jf. årsregnskapsforskriften 3 og vedlegg 3. Aksjer kan også føres opp som anleggsmiddel dersom aksjeposten er en strategisk plassering. Dette kan f. eks. være aksjer i bedrifter der kommunen har en særskilt interesse. Ofte vil dette være deler av det kommunale virksomhetsområdet som er 3

4 omorganisert og plassert i egne kommunale aksjeselskap. Andre eksempler er vernede bedrifter. Balanseoppstillingen i kommuner følger samme mal som regnskapslovens modell. Normalt vil det derfor aksjer og obligasjoner være å finne blant omløpsmidlene. I den finansielt orienterte modellen (se Ot. prp side 38 og KRDs 9 nettsider for nærmere omtale) skal transaksjoner som ikke berører arbeidskapitalen bokføres som rene balansetransaksjoner. Andre transaksjoner, dvs. de aller fleste, må bokføres enten i driftseller investeringsregnskapet. All tilgang og bruk av midler må registreres enten i drifts- eller investeringsregnskapet. Bestemmelsen er på sett og vis en parallell til regnskapslovens bestemmelse om at inntekter og kostnader skal resultatføres Terra-pakken Det er nå allment kjent at de fire nordlandskommunene Rana, Narvik, Hattfjelldal og Hemnes har lånt penger for å investere i finansielle instrumenter med høy risiko. Også andre kommuner har benyttet seg av lignende tilbud fra Terra. Øvrige kommuner som har vært omtalt i media er Bremanger, Vik, Kvinesdal og Haugesund kommune. Ut fra kartleggingen av omfanget av kommunale finansplasseringer som fylkesmennene har gjort, har og Nore og Uvdal kommune foretatt lignende transaksjoner. 11 Det som vi her omtaler som Terrapakken er plassering i finansielle instrumenter finansiert med lån knyttet til nåverdien av fremtidige kraftinntekter. Terra-pakken egner seg godt til å illustrere en del av de problemene som oppstår i forbindelse med finansielle instrumenter i dagens regnskapsregime. Kvinesdal kommune kan tjene som eksempel på Terra-pakken. Beskrivelsen av de finansielle instrumentene i Kvinesdal kommune er hentet fra notat om finansielle instrumenter (Aastvedt 2005). Disponeringene foretatt av Terra på vegne av Kvinesdal kommune består av to hoveddeler: - Lån (nullkupongswap) - Plassering av midlene I tillegg er deler av plasseringen sikret ved en rentesikringsavtale. Oversikt over anslått kontantstrøm fra disposisjonene fremkommer i tabell Beskrivelse av disponeringene 3.1 Lån Kvinesdal kommune inngikk i 2003 en nullkupongswap med DnBNOR. En nullkuopngswap har alle kjennetegn på lånefinansiering. DnBNOR stilte til disposisjon 43,7 mill. kr til Kvinesdal kommune i desember Grunnlaget for avtalen fra kraftinntekt på 5,8 mill. kr hvert år frem til og med år Kontantstrømmen som Kvinesdal kommune bytter i en nåverdi, er stipulert fremtidig inntekt fra konsesjonsavgift. Selve konsesjonsavgiftene er ikke involvert i transaksjonen, og vil fortsatt bli utbetalt til kommunen uavhengig av inngåtte kontrakter. Kommunal- og regionaldepartementet har uttalt at nullkupongswapen har de Regnskapsloven

5 samme økonomiske realitetene som et lån, men at avtalen ikke likestilles med et lån i henhold til kommuneloven 50 nr Vi tar her ikke stilling til lovligheten av denne type lån. Et forhold som skiller denne type lån fra serielån 13 er at tilbakebetaling i hovedsak skjer mot slutten av avtaleperioden, dvs. i Totalt utgjør lånet 43,7 mill. kr., mens total tilbakebetalingsplan er på 65,7 mill. kr. Av dette skal 40,7 mill. kr betales i de to siste årene. Den effektive renten er på 5,6 % (eksklusiv forvaltningshonorar). Til sammenligning tilbød Kommunalbanken i samme periode 10-års fastrentelån til effektiv rente på 5,02 % (inkl. forvaltningshonorar). 3.2 Investeringer Kommunen har gjennom nullkupongswapen fått stilt til disposisjon et beløp som i prinsippet kan nyttes til hva som helst. Som en del av Terra-pakken ble lånet investert i aksjeindekserte obligasjoner (AIO) med 10 mill. kr, og 33 mill. kr i kredittobligasjoner (CLN). Det resterende beløp er forvaltningshonorar til Terra (0,6 mill. kr). Kommunen har senere solgt deler av investeringen og reinvester. Vi omtaler her bare den opprinnelige planen, slik den ble lagt frem for kommunen av Terra. Aksjeindeksert obligasjon (AIO) Avkastningen på obligasjonen er knyttet til verdien på underliggende aksjer. Avkastningen på obligasjonen tilsvarer utviklingen av gitte aksjeindekser (FTSE 100, Eurostx, SMI og TOPIX). Kommunen har vanlig kredittrisiko på hovedstolen, mens avkastningen er avhengig av børsutviklingen. Terra forutsatte ved avtaleinngåelsen en årlig avkastning på 9 %. Kredittobligasjon Kommunen har også investert i kredittobligasjon, kalt Credit linked notes (CLN). CLN er et obligasjonslån utstedt av en låntaker, men hvor investor i tillegg har kredittrisiko mot en tredjepart i henhold til regler som er nærmere beskrevet i lånedokumentasjonen. Kredittobligasjonen er utstedt av Cloverie PLC i Dublin. CLNen er et sammensatt produkt, og obligasjonen er i dette tilfellet utstedt av Statskraft. Avkastningen reflekterer 30 underliggende verdipapirer som hver teller 1/30 av saldo til enhver tid. Avkastningen fra CLN er renter fra låntaker, og renter fra kredittderivatene. Renten er flytende, og beregnes på grunnlag av 3 mnd NIBOR + margin. Beregnet avkastning baserer seg på en total rente på 3,02 % 14. I tillegg til dette kommer risiko for kreditthendelser. Renterisikoen er sikret gjennom rentesikringsavtale med Nordea. Rentesikringsavtale Det er inngått en rentesikringsavtale med Nordea hvor rentene knyttes til NIBOR (+margin 0,07). Hensikten er at alle kontantstrømmer som har risiko i forhold til renteutviklingen skal ha samme referanse, nemlig 3 måneders NIBOR. Det er kredittobligasjonen som er sikret gjennom denne avtalen. Ordningen garanterer kommunen en avkastning på 4,853 % på kredittobligasjonen. Med rentenivået på avtaletidspunktet innebærer rentesikringen at det årlig blir utbetalt 0,9 mill. kr (differanse mellom 4,853% og 2,07%). Problemstillinger knyttet til regnskapsføring av rentesikring er ikke omtalt her. Se Aastvedt (2005) for nærmere omtale. 12 Brev fra KRD til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane datert Serielån er den mest vanlige formen for lån til norske kommuner 14 3 mnd Nibor + 0,22% + ekstra margin 0,86% 5

6 Kommunens hensikt med disse disposisjonene er langsiktig. Strukturen er konstruert slik at det er meningen at kommunen skal sitte med alle verdipapirene til forfall. 4. Regnskapsmessig behandling Lånet er også kalt nullkupongswap 15, rentebytteavtale eller nåverdi av fremtidig konsesjonsavgift. Vi vil her trekke frem to regnskapsmessige problemstillinger som i hovedsak er knyttet til finansieringssiden; - Hvordan skal rentekostnaden periodiseres? - Hvordan skal pakken presenteres i regnskapet? Som vi senere vil vise, kan det bli vanskelig å få regnskapet til å henge i hop uten å se finansiering og investering i sammenheng. Dersom finansieringen er langsiktig er vår oppfatning at investeringen også må være det, og omvendt. Periodisering av rentekostnad er vanligvis ikke noen vanskelig regnskapsmessig problemstilling. Vi vil diskutere nærmere hvorfor dette likevel ikke er helt uten faglige ufordringer i kommuneregnskapet. 4.1 Periodisering av renter Periodisering av renter regnes vanligvis som en relativ enkel regnskapsmessig problemstilling. Kommuneregnskapets overordnede periodiseringsprinsipp er anordningsprinsippet. Dette prinsippet innebærer at alle kjente utgifter/utbetalinger og inntekter/innbetalinger i året skal tas med i regnskapet for vedkommende år, enten de er betalt eller ikke når regnskapet avsluttes. 16 Det er ikke alltid klart hva dette innebærer, men de kommunale utgiftene skal periodiseres, i alle fall på årsbasis. Hva som skal regnes som kjente inntekter og utgifter, har de siste årene også vært gjenstand for faglig diskusjon og vurdering først og fremst i regi av Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS). Etter vår oppfatning har utviklingen de siste årene gått fra periodisering rundt årsskiftet til periodisering av kostnader som det er kjent vil medføre en utbetaling. Det er uten tvil kjent på det tidspunktet Kvinesdal inngår låneavtalen hvor stor forpliktelse kommunen har. Tilbakebetalingsplanen for Kvinesdal kommune sitt lån ser slik ut: Tabell 1 Tilbakebetalingsplan for lån på 43,7 mill. kr (tall i tusen) År Kontantstrøm Sum Nullkupongswap er en bytteavtale hvor partene bytter fremtidige kontantstrømmer mot en nåverdi i dag. Avtalen kan derfor likestilles med et lån. 16 Anordningsprinsippet betegnes vanligvis som et modifisert periodiseringsprinsipp. I kommunal regnskapsterminologi benyttes begrepet utgift også for periodiserte størrelser. 6

7 Som vi ser skjer tilbakebetalingen i hovedsak i 2008, og i de to siste årene av lånets løpetid. Dersom vi beregner lånets effektive rente, ser vi at lånet faktisk øker de første årene: Tabell 2 Fordeling av tilbakebetalingsplan for lån på 43,7 mill. kr på renter og avdrag (tall i tusen) År Gjeld Kontantstrøm Rente Avdrag 17 Gjeld Skille mellom rente (kostnadselement) og avdrag (tilbakebetalingsdel) fremkommer ikke i dokumentene fra Terra. Den effektive renten kan uansett enkelt beregnes ved hjelp av lånets kontantstrøm. Kvinesdal kommune har fra 2005 valgt å regnskapsføre påløpt rente. Dette er etter vår oppfatning i samsvar med god kommunal regnskapsskikk. Dersom kommunen hadde bokført kontantstrømmen ville rentekostnaden blitt skjøvet frem i tid. Etter vår oppfatning følger det av anordningsprinsippet at renten skal periodiseres. Det er ikke anledning til å følge kontantprinsippet ved regnskapsføringen. Dette følger også av notat utgitt av GKRS i april 2006 om tidspunkt for regnskapsføring av utgifter, utbetaling og tap i kommuneregnskapet. Avsnittet om renteutgifter er oppsummert slik: Det kan således ikke være uriktig å hevde at hovedregelen for regnskapsføring av kommunale renteutgifter er når utgiften er påløpt. Med påløpt forstås i henhold til avtale, eller i samsvar med underliggende økonomiske realitet. Underliggende økonomisk realitet må vel nettopp være lånets effektive rente. Etter det vi erfarer, er ikke alle enige i denne tolkningen. Flere av kommunene som har benyttet seg av denne typen lån, har bokført etter kontantprinsippet. Sogn og Fjordane revisjon skriver i brev til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane 06. juni 2007: I årsskifte 2003/2004 blir det inngått en rentebytteavtale som tek utgangspunkt i konsesjonsavgiftene og ei forlenging av konsesjonskraftavtalen frå 2011 til Denne gir ein eingongsutbetaling i 2003 på 62 mill. Til forskjell frå den første rentebytteavtalen har denne ikkje ein betalingsprofil med like årlege beløp som nedbetaler lånet, men berre ein årleg innbetaling på 1,1 mill. Årlig rentekostnad på denne utgjer ca 3,6 mill. Ailin Aastvedt ved Telemarksforsking laga i mars 2005, på oppdrag frå Kvinesdal kommune eit notat om Regnskapsføring av finansielle instrumenter som blant anna anbefalar avsetting av for lite betalte renter. Notatet vart handsama i GKRS fagkomité hausten 2005 utan at det kom noka anbefaling om at dette var god kommunal rekneskapsskikk. I 2004 utgiftsførde Vik kommune berre innbetalinga, og vi vurderte det då ikkje som brot på god kommunal regnskapsskikk. 17 Avdrag med positivt fortegn betyr at gjeld øker det aktuelle år. 7

8 Tolkningen av regnskapsreglene medfører i dette tilfellet at Vik kommune regnskapsfører 1,1 mill. kr som renteutgift, mens den faktiske kostnaden er 3,6 mill. kr. Dette innebærer at Vik kommune skyver en del av kostnadene ved denne finansielle avtalen over på fremtidige generasjoner, eller om en vil fremtidige kommunestyrer. For at kontantstrømmen skal kunne være så lav som 1,1 mill. kr i 2003 til 2007 vil den i 2013 være på over 40 mill. kr. Kommunen risikerer her å utsette store deler av kostnaden til slutten av lånets løpetid. Denne informasjonen er helt umulig å lese ut av regnskapet til Vik kommune. Vi vil forsøke å illustrere dette med et konstruert eksempel som ligner på Vik kommune sitt innlån. Tabell 3 Fordeling av tilbaketalingsplan for lån på 63 mill. kr på renter og avdrag (tall i tusen) År Gjeld Kontantstrøm Rente Avdrag Gjeld ,1 mill regnskapsføres som renter hvert år frem til I realiteten har da lånet økt fra 63 mill. kr til 74,1 mill. kr. Dette vil ikke bli reflektert i regnskapet. Regnskapet vil i hele denne perioden vise en gjeld på 63 mill. kr. Basert på kontantstrømmen blir effektiv rente i dette tilfellet 5,79 %. Kontantstrømmen er dekomponert i en rente- og avdragskomponent med utgangspunkt i den effektive renten. 18 Påløpte renter vil i løpet av de fire første årene være på 15,5 mill. kr, mens bokførte renter i samme periode vil utgjøre 4,4 mill. kr. Dette betyr i klartekst at den aktuelle kommunen i 2003 har rapportert et regnskapsmessig resultat som er ca. 2,5 mill. kr for høyt. Tilsvarende tall i 2004 og 2005 er ca. 2,7 og 2,8 mill. kr. Ved regnskapsføring etter kontantprinsippet er det ikke opplagt hvordan fordelingen mellom renter og avdrag blir i Totale rentekostnader er 37,4 mill. kr, det er derfor mulig å regnskapsføre hele kontantstrømmen som renter til utgangen av Når kommunen betaler 17 mill. kr i 2011 må deler av kontantstrømmen ses på som avdrag. Hvilken metode skal benyttes for å skille mellom renter og avdrag i år 2007? Vi kan vanskelig se at fordeling mellom avdrag og renter gir seg selv når bokføringen skjer etter kontantprinsippet. For et langsiktig lån vil skillet mellom renter og avdrag ha mindre betydning, da både renter og avdrag belastes driften. I dette tilfellet er lånet klassifisert som kortsiktig gjeld. Nedbetaling av kortsiktig gjeld vil ikke påvirke arbeidskapitalen, og skal følgelig bare regnskapsføres i balansen. Renten skal føres i driftsregnskapet. Skillet mellom avdrag og renter er derfor avgjørende for årets driftsresultat. Dette fører oss over på en annen interessant problemstilling; nemlig hvordan disse postene skal presenteres i regnskapet. 18 Eksersisen er helt sammenfallende med den som gjennomføres i forbindelse med finansielle leasingavtaler. 8

9 4.2 Presentasjon i regnskapet For det første vil vi slå fast det som for oss er opplagt: Dette er transaksjoner som må reflekteres i regnskapet. Bremanger kommune har ifølge Kommunal Rapport investert 370 mill. kr i Terra-pakken mill. kr av disse skal være lånefinansiert. 20 Verken investeringen eller lånet er balanseført i 2006 regnskapet. Revisor i Bremanger opplyser at Vi(...) finn ikkje rekneskapsbilag på forvaltninga av det som eventuelt er gjort. Det at vi ikkje veit kva vi ikkje veit er eit stort dilemma når vi sit og skal ha eit revisjonsansvar for eit oppdrag der store delar av balansen ikkje er der, seier han. Videre uttaler revisor: Er det så mykje midlar ute og går utanfor kommunen sin rekneskap, så er det skremmande. 21 Her er det neppe vanskelig å være enig med revisor. Terra-pakken utgjorde i % av kommunens totale bokførte verdier, og er fullstendig utelatt fra regnskapet, både i tall og tekst. Bremanger får delvis støtte for sin manglende regnskapsføring fra en annen revisor. I august 2007 engasjerte Vik kommune RevisorGruppen Bergen AS til å vurdere et bokført tap på ca 20 mill. kr i tilknytning til forvaltning av konsesjonskraftinntektene. Tapet ble bokført som følge av at kommunens revisor påpekte tidligere års feil i regnskapet. RevisorGruppen skriver i sin granskningsrapport: 22 I 2001 då den første transaksjonen fann stad vart det ført ein eigendel og ein tilsvarande gjeldspost i balansekonto til kommunen på 69 mill. kr. Det kan etter vårt syn reisast spørsmål om desse postane skulle ha vore rekneskapsført. Argumentet for manglende regnskapsføring er: Konsesjonskraft må sjåast på som ein vare. Vanlegvis vert ikkje eit førehandssal eller ei prissikring rekneskapsført på førehand, men teken inn i rekneskapen for kvart einskild år. Slik rekneskapsføringa er gjennomført, vert eigendelen å vurdere som krav på framtidig inntekt, medan gjeldposten vert ei periodisering av ennå ikkje opptent inntekt. Etter vår oppfatning dreier dette seg om et lån som skal tilbakebetales, og ikke en forskuddsbetalt inntekt. Det er etter vår oppfatning liten tvil om at låneopptaket med tilhørende investering må balanseføres. Kommunen får stilt til disposisjon et beløp. Som motytelse skal kommunen levere en spesifisert kontantstrøm over flere år. Bortsett fra at rentevilkåret ikke kommer fram eksplisitt, har transaksjonen alle kjennemerker for et regulært låneopptak. Det er grunn til å stille spørsmålet om ikke kommunen her i realiteten låner til løpende drift. Kommunen kan faktisk la de tilførte likvidene bli liggende i kassen. Noe krav 19 Kommunal Rapport, Nrk.no, Brev fra RevisorGruppen Bergen AS til Vik kommune datert 24. august

10 om anskaffelse av verdipapirer av et eller annet slag foreligger ikke. Er dette i realiteten noe annet enn et langsiktig likviditetslån? KRD har i svar til Indre Helgeland kommunerevisjon angitt retningslinjer for regnskapsføring ved restrukturering av konsesjonskraft. 23 Indre Helgeland kommunerevisjon reviderer både Hattfjelldal, Hemnes og Rana kommune. Departementet skriver at restruktureringen innebærer at kommunen inngår en avtale som sikrer prisen på konsesjonskraft et visst antall år fremover, og at denne kontantstrømmen selges i finansmarkedet mot en engangsutbetaling av nåverdi. Departementet påpeker at nærmere regler for regnskapsføring av slike transaksjoner bør gis i form av standarder for god kommunal regnskapsskikk. Inntil det foreligger en slik veiledning har imidlertid departementet valgt å komme med en anbefaling til regnskapsføring. Det er departementets syn at ( ) engangsbetalingen i regnskapet skal håndteres som forskuddsbetalte inntekter. Departementets vurdering er i så fall at engangsbetalingen balanseføres i sin helhet under omløpsmidler med motpost kortsiktig gjeld. Engangsutbetalingen periodiseres med resultatføring over 10 år med motpost kortsiktig gjeld. Etter vår oppfatning forutsetter denne forståelsen av avtalen at kommunen ikke lenger mottar inntektene fra konsesjonskraften. Kommunen vil da heller ikke ha noen betalingsforpliktelse i fremtiden, fordi det nå er noen andre som mottar inntektene direkte. Eneste forskjellen for kommunen er at de har mottatt inntekten 10 år på forskudd. Dette innebærer både en prissikring, og en mulighet til å investere engangsutbetalingen. Denne tolkningen kan ikke uten videre overføres til de tilfellene hvor kraftinntektene ikke er direkte involvert i transaksjonen. I både Vik og Kvinesdal vil inntektene fra konsesjonsavgift bli utbetalt til kommunen uavhengig av inngåtte kontrakter. Kommunene i Indre Helgeland har en låneforpliktelse overfor DnBNOR 24. Vi kan vanskelig se at en fremtidig forpliktelse kan likestilles med en forskuddsbetalt inntekt. Vi har i denne artikkelen forutsatt at det dreier seg om lån. Klassifikasjon Når en investering balanseføres er det først og fremst hvordan investeringen klassifiseres som avgjør hvordan den påvirker kommunens driftsregnskap. Investering i finansielle instrumenter kan klassifiseres som: Anleggsmiddel Ordinært omløpsmiddel eller Markedsbasert finansielt omløpsmiddel Anleggsmidler skal verdsettes til anskaffelseskost, men skrives ned til virkelig verdi ved varig verdifall. Omløpsmiddel derimot skal verdsettes til den verdien som til enhver til er den laveste av anskaffelseskost og virkelig verdi (laveste verdis prinsipp). Markedsbaserte finansielle omløpsmidler skal alltid verdsettes til virkelig verdi (markedsverdiprinsippet). 25 Når kommunen investerer i et anleggsmiddel vil driften aldri bli påvirket av selve investeringen. Investeringen utgiftsføres i investeringsregnskapet på anskaffelsestidspunktet. 23 Brev fra kommunal- og regionaldepartementet til Indre Helgeland kommunerevisjon datert 27. juni NTB Forskrift om årsregnskap og årsberetning av

11 Heller ikke senere nedskriving av verdien av anleggsmiddelet (varig verdifall) vil påvirke driftsregnskapet. Hele investeringen er regnskapsført ved anskaffelse, og senere nedskriving vil skje som en ren balanseføring, direkte mot egenkapitalen. Konklusjonen er at så lenge investeringen er regnskapsført som anleggsmiddel vil konsekvensene for driften være små. Investeringen vil selvfølgelig likevel måtte finansieres. Dersom investeringen finansieres med egenkapital vil ikke driftsregnskapet bli påvirket av dette i det hele tatt. I de tilfellene vi omtaler her er investeringene finansiert med lån. Langsiktig lån vil påvirke driften gjennom renter og avdrag. Etter kommuneloven 50 nr 7 skal kommunens samlede lånegjeld avdras med like årlige avdrag. Variabel størrelse i driftsregnskapet vil da være renten, dersom den er variabel. For det enkelte lån kan også avdrag variere mellom år, det er den samlede lånegjeld som skal avdras med like årlige avdrag. Når investeringen er et omløpsmiddel vil driften alltid bli påvirket av verdiendringer, enten som følge av laveste verdis prinsipp eller markedsverdiprinsippet. Svingningene i driftsregnskapet vil imidlertid bli mye større for et markedsbasert finansielt omløpsmiddel (MFO) enn for et ordinært omløpsmiddel. Fem av de åtte kommunene som er omtalt i media i tilknytning til Terra-pakken har klassifisert investeringene som omløpsmidler. Av regnskapene kan det se ut som om noen av disse kommunene også har klassifisert investeringene i undergruppen MFO, men at balanseført verdi likevel er lik anskaffelseskost. 26 I en periode med verdistigning vil MFO eiendler bli oppskrevet til virkelig verdi, med tilsvarende inntektsføring i driftsregnskapet. Når Citigroup nå har solgt instrumentene til spotpris vil kommuner som har inntektsført verdistigning, ikke bare måtte utgiftsføre store deler av anskaffelseskostnaden for investeringen, men også verdistigning i tidligere år. Slik vi tolker regnskapene til de åtte kommunene har ingen av kommunene regnskapsført urealiserte gevinster som nå må tapsføres. Situasjonen for kommunene som har investert i Terra-pakken påvirkes også av lånets profil og at det er klassifisert som kortsiktig gjeld. Vi har overfor vist at lånet vokser de første årene, og at mesteparten av avdragene skal innbetales på slutten av lånets løpetid. Terra-pakken er satt sammen slik at innløsning av plasseringene skal brukes til å nedbetale lånet, helt eller delvis. Terra forespeilet Kvinesdal følgende kontantstrøm for Kvinesdal ved inngåelse av avtalen(e): Tabell 4 Kontantstrøm knyttet til lån og obligasjoner i Terra-pakken for Kvinesdal kommune (tall i tusen) 26 Det står ikke eksplisitt i regnskapene med noter om dette er MFO. Konklusjon er derfor basert på vår tolkning av regnskapene 11

12 År Tekst Lån Kreditt- Aksje- Re- Rente Sum pr obligasjon obligasjon investering sikring år 2004 Låneopptak og investering Forvaltningshonorar Avdrag og renter Avkastning Avdrag og renter Avkastning Avdrag og renter Avkastning Avdrag og renter Avkastning Avdrag og renter Avkastning Innløsing og investering Avdrag og renter Avkastning Avdrag og renter Avkastning Avdrag og renter Avkastning Avdrag og renter Avkastning Innløsing og investering Innløsing Avdrag og renter Avkastning 550 Innløsing Sum Tabellen er en oversikt over kontantstrømmer, hvor negativt tall er utbetaling og positivt tall er innbetaling. Dersom alle forutsetninger som er lagt til grunn for beregningen slår til vil Terra-pakken gi en udiskontert totalavkastning på 1,4 mill. kr, fordelt over 10 år. Tabellen viser at nedbetaling av lånet i hovedsak skal skje i 2012 og Det er innløsning av investeringene som skal dekke dette. Aksjeobligasjonen innløses i 2008, og brukes da delvis til å nedbetale gjeld og delvis til reinvesteringer (hhv 11,7 mill. kr og 5,3 mill. kr). CLNen planlegges innløst i Midlene skal så reinvesteres, og reinvesteringen skal innløses i 2012 og Dette vil da dekke betaling knyttet til lånet på hhv 22,1 mill. kr og 18,6 mill. kr (både renter og avdrag). Når investeringene blir realisert i 2007 må kunne finne andre midler til å dekke denne innbetalingen i senere år. Virkningen av transaksjonene på driftsresultatet er vist i tabellen nedenfor. 27 Forvaltningshonoraret knyttet seg til hele pakken 12

13 Tabell 5 Netto driftsresultat i perioden Driftsregnskap Obligasjonsavkast Avkast. reinvest Gevinst ved salg Netto rentesikring Forvaltningshonorar -665 Rentekostnader Netto driftsresultat Totalt sett innebærer Terra-pakken en stipulert forbedring i driftsresultatet på 1,4 mill. kr i tiårsperioden. Men vi ser at resultatet varierer mye. Som vist i tabell 4 vil føring av kontantstrømmer gi positivt resultat hvert år, bortsett fra investeringsåret. Ved periodisering av rentekostnaden vil kommunen først få positivt virkning på driftsresultatet i det femte året (2008). Det positive resultatet hviler tungt på forutsetningen om verdistigning for AIOen. En skal ha mye is i magen for å akseptere et prosjekt av denne typen. Oppsummert kan vi si at regnskapsmessig oppstår den verst tenkelige situasjon dersom kommunen har: - regnskapsført investering og finansiering som kortsiktig - verdsatt investeringen til virkelig verdi (dersom denne er høyere enn anskaffelseskost) - ikke periodisert renteutgiftene Kommunen får da flere uheldige effekter i regnskapet. Når investeringene realiseres med tap vil de måtte ta et betydelig tap i driftsregnskapet, ikke bare anskaffelseskost, men også tidligere inntektsført verdistigning, jf. årsregnskapsforskriften 8 om markedsbaserte finansielle omløpsmidler. I tillegg til dette har kommunen fremdeles gjeldsposten knyttet til investeringen. Ikke bokførte renter knyttet til investeringen har kommunen rullet foran seg. Belastningen i driften fremover vil være økende, samtidig som verdiene er forduftet. Er lånet langsiktig eller kortsiktig? Grensedragningen mellom omløpsmidler, anleggsmidler, kortsiktig gjeld og langsiktig gjeld kan til tider være utfordrende. Det er bare Rana og Hemnes som har klassifisert lånene som langsiktige. Både Narvik, Hattjfelldal, Haugesund, Kvinesdal og Vik har klassifisert lånene som kortsiktige. Fra et regnskapsfaglig ståsted synes det underlig at et langsiktig lån skal kunne klassifiseres som kortsiktig. Forklaringen til dette finner vi kanskje i den kommunale regnskapsstandarden (KRS) nr 1 Klassifisering av anleggsmidler, omløpsmidler og kortsiktig gjeld. Det følger av standarden at langsiktig gjeld er knyttet til formål nevnt i kommuneloven 50, med unntak av likviditetslån. Tilfellene som er nevnt i 50 er lån til finansiering av bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk, til konvertering av eldre gjeld, i forbindelse med pensjonsordning og videre utlån. Med andre ord er det ikke lov å låne til finansielle instrumenter etter Kommuneloven Forutsetter at hele CLNene samt reinvesteringen selges i år 2013, da det ikke fremkommer hvor stor andel som er tenkt solgt i

14 KRD har uttalt at nullkupongswap har de samme realitetene som et lån, men at avtalen ikke likestilles med et lån i henhold til Kommuneloven 50 nr 1. Departementets vurdering er derfor at avtalen ikke er i strid med forbudet om å låne til investering i finansielle instrumenter. Departementet har omtalt finansielt salg av konsesjonskraft og forholdet til kommuneloven 50 nr1 og 59a nr 1 i brev til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane 29. Departementet bygger her sin konklusjon på at begrepet lån ikke er definert i loven, og skriver: Omgrepet 30 må såleis tolkast i lys av dei omsyna kommunelova sine reglar er meint å ivareta, mellom dei nasjonale omsyn og omsynet til sunn kommunal økonomistyring.kommunelova 50 innheld reglar om kva foremål kommunane kan ta opp lån til. Desse reglane har si bakgrunn i det finansielle ansvarsprinsipp og omsynet til at kommunane må holde eit aktivitetsnivå som er tilpassa inntekten på lang sikt På bakgrunn av dette konkluderer departementet med at nullkupongswapen ikke er et lån i strid med Kommuneloven 50. Det skulle nå være godt kjent at ledende jusekspertise, er uenig i denne tolkningen, bl. a. professor Jan Fridthjof Bernt som fastslo (tv2- alltidnyheter) at slik opplåning er klart lovstridig (alvorlig lovbrudd). Vi tar i denne artikkelen ikke stilling til tolkningsuttalelsen fra departementet, eller lånenes lovlighet. Vi må likevel trekke tolkningsuttalelsen frem fordi det klart fremkommer av KRS (F) nr 1 at all gjeld som ikke kommer inn under Kommuneloven 50 er kortsiktig gjeld. På bakgrunn av dette innebærer KRD sin tolkning at gjelden er kortsiktig. Hittil har vi forutsatt at når investeringen er kortsiktig, så må også finansieringen være det (ev omvendt). Det er imidlertid en underliggende forutsetning i kommuneregnskapet at hver eiendel og gjeld verdsettes for seg. Unntak fra dette skal fremgå av regelverket. Regnskapssystemet gjør det imidlertid nærmest umulig å klassifisere investeringene som omløpsmidler og lånet som langsiktig. Det er liten tvil om at et lån med en løpetid på 10 år er et langsiktig lån, og følgelig bør klassifiseres som dette i balansen. Hovedregelen for klassifikasjon er lik i kommuneregnskapet som i private regnskap. Anleggsmidler er eiendeler bestemt til varig eie eller bruk. Andre eiendeler er omløpsmidler. KRS nr 1 har imidlertid en spesialregel for investeringer i verdipapirer som medfører at disse nesten alltid vil bli klassifisert som omløpsmidler: Det presiseres at finansielt motiverte investeringer i verdipapirer (aksjer, obligasjoner, fond m.v) alltid vil være omløpsmidler uavhengig av hvilken tidshorisont kommunen har for denne plasseringen. Selv om det kan diskuteres hva som ligger i begrepet finansielt motiverte investeringer, fremstår det som forholdsvis klart at de omtalte kommunenes investeringer faller inn i denne kategorien. Det er et unntak fra denne bestemmelsen for obligasjoner som kommunen (kommunestyret) på forhånd har bestemt skal beholdes til forfall. Disse skal klassifiseres som finansielle anleggsmidler. Det er sannsynligvis dette unntaket Rana og Hemnes har benyttet seg av. Formålet med regelen er å eliminere renterisiko/resultatsvigninger på obligasjoner 29 Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane datert 20. september Dvs. begrepet lån 14

15 som kommunen har intensjon og evne til å sitte på til forfall. Dette er spesielle regler for obligasjoner hvor innløsningstidspunktet er fastsatt. Aksjeindekserte obligasjoner og CLN inneholder et derivatelement, av derivater er det vanligvis kun valutaderivater som kan inngå i gruppen holde til forfall. 31 Ut fra dette er det lite sannsynlig at den typen obligasjoner som kommunene her har investert i kan inngå i gruppen holde til forfall. Det fremkommer av fullmakten som Kvinesdal kommune har gitt Terra at hensikten med omstrukturering og investering er Å plassere frigjort nåverdi i et verdipapir som gir ønsket avkastning og diversifisering, sikrer renterisiko, samt tilpasser kontantstrømmen i forhold til ønsket struktur for utbetalinger til kommunen. Det er ikke lett å lese ut fra denne avtalen hva som er kommunens intensjon. Det fremkommer imidlertid av kommunestyrevedtaket at et overordnet mål er årlige utbetalinger til lav risiko. Det er naturlig å anta at kommunen foretar denne disposisjonen på bakgrunn av et avkastningsmotiv og ønsket om årlige utbetalinger til kommunen. Selv om dette er langsiktige plasseringer, kan de bare klassifiseres som finansielle anleggsmidler dersom intensjonen om å holde til forfall fremkommer i kommunestyrevedtaket. I Kvinesdal har ikke kommunestyret gjort vedtak om dette. Etter dette følger det at uansett tidshorisont på investeringene må både AIOen og CLNen må klassifiseres som omløpsmidler. De kommunale regnskapsreglene er her utformet på en slik måte at balansen gir begrenset informasjon til regnskapsbrukerne. Investeringene blir klassifisert som omløpsmidler uavhengig av om plasseringene er langsiktige eller kortsiktige, så lenge de er finansielt motivert. Hvilken betydning har så dette for klassifisering av gjelden? Kommunens bevilgningsregnskap (investerings- og driftsregnskap) skal vise endring i arbeidskapital. Dette følger av det finansielt orienterte system som kommuneregnskapet bygger på. Endring i omløpsmidler påvirker ikke arbeidskapitalen, og bruk av kortsiktige midler til plassering i finansielle omløpsmidler føres derfor bare i balansen. Det er en klar intensjon i det kommunale regnskapssystem at anskaffelse av anleggsmidler og investeringsregnskapet henger sammen. Bruk av langsiktig lån inntektsføres i investeringsregnskapet. Låneopptaket representerer tilgang av midler for kommunen som ikke fremgår av drifts- eller investeringsregnskapet, men som utelukkende balanseføres. Det er først når lånet brukes, at det inntektsføres i investeringsregnskapet. I praksis innebærer bestemmelsen periodisering i form av sammenstilling mellom finansiering og investeringsutgift. Lånet skal ikke inntektsføres før det brukes til investering, og man oppnår da at inntekt og utgift knyttet til investeringen resultatføres i samme periode. Når investeringen er klassifisert som omløpsmiddel vil det ikke være noen investering å sammenstille med i investeringsregnskapet. I hvilken periode skal da lånet inntektsføres? Det finansielt orienterte systemet bryter sammen dersom ikke både investering og finansiering er langsiktig. Også her må vi konkludere med at lånet må klassifiseres som kortsiktig, selv om det ikke forfaller før i Etter vår mening vil balansen i dette tilfellet gi misvisende informasjon til regnskapsbrukeren. Eksemplet viser at inndelingen av balansen i kortsiktige 31 Forskrift av 19. februar 1993 nr 117 om årsregnskap m.m. for pensjonskasser 3-6 (KRS 1 henviser til reglene for pensjonskasser) 15

16 og langsiktige poster vil ha begrenset informasjonsverdi i et finansielt orientert regnskap, både på eiendelssiden og egenkapital- og gjeldssiden. Etter vår oppfatning kommer ikke disposisjonene som kommunen har gjort i forbindelse med restrukturering av kraftinntektene godt frem i noen av de andre kommunene som har inngått disse avtalene. Det kan da være grunn til å spørre om det er kommunenes praksis eller selve regelverket som er mangelfullt. Kanskje er det en kombinasjon av begge forholdene? 5. Investeringer når kjøper samtidig garanterer Tradisjonelt er en garanti å forsikre en kredittyter om at låntaker gjør opp for seg. Garantisten er tredjeperson i slike arrangementer. I tidligere tider var garantiansvar ofte ensbetydende med å kausjonere for en låntaker i forbindelse med et gjeldsbrevlån. Kausjonisten garanterte da at låntaker gjorde opp for seg. Slike garantistillelser var norske bønder ubehagelig godt kjent med i perioden I visse år var det snarere regelen enn unntaket at garantiansvaret ble gjort gjeldende. Garantier og garantiliknende ordninger har tradisjoner i norske kommuner. I perioder har kommunale garantier nesten blitt brukt som næringspolitisk virkemiddel for å få bedrifter til å etablere seg i kommuner. På og 1990-tallet ble kommunalt garantiansvar gjort gjeldende i forbindelse med konkurser i fiskeoppdretts- og alpinanlegg. Regelverket ble da strammet inn. Bestemmelser om kommunale garantier finnes i kommunelovens 51 og forskrift om kommunale og fylkeskommunale garantier (FOR ). En del kommuner har kjøpt obligasjoner for lånte midler og samtidig forpliktet seg til innbetaling av ytterligere midler dersom obligasjonsverdien faller til et nærmere angitt nivå. I presseoppslagene fremgår det at denne grensen vært 55 % (eksempelvis Rana Blad ) 32. Følgende utdrag fra Rana blad gjengis: Kursfall Slik vi ser det er risikoen en klausul om at Citybank kan oppløse obligasjonen dersom verdien synker til under 55 prosent av pålydende. Dette skjedde for et par måneder siden som følge av krisen i det amerikanske boligmarkedet. Verdifallet skyldtes mangel på likviditet som følge av usikkerhet knyttet til amerikanske boliglån. Mange så seg da tvunget til å selge disse verdipapirene for å skaffe seg likviditet, og vi fikk et dramatisk kursfall. På grunn av oppløsningsklausulen ble vi anbefalt å sette 30 millioner kroner inn i Citybank som en sikkerhet slik at spørsmålet om oppløsning ikke skulle bli en reell problemstilling. Disse pengene gir samme rente som i norske banker. Garantibeløpet vi har overført til Citybank får vi snart tilbakebetalt, og kursen er på vei oppover, sier Jan Reitehaug. I regnskapene for 2006 for de fire nordlandskommunene Hattfjelldal, Hemnes, Narvik og Rana finnes ingen informasjon om at det er stilt garanti. Etter 5 nr 3 i forskrift om årsregnskap i kommuner og fylkeskommuner skal det gis en oversikt over kommunens eller fylkeskommunens garantiansvar ved utgangen av regnskapsåret som. Det skal opplyses om summen av kommunens eller fylkeskommunens garantiansvar, samt hvem de enkelte garantiene er stilt overfor og når garantiansvaret utløper. Opplysningene skal finnes blant noteopplysningene. Det kan være flere grunner til at noteopplysningen ikke er gitt. En mulighet er at kommuneadministrasjonen ikke har vært klar over garantiansvaret i tilknytning til de aktuelle obligasjonene. Dersom kommuneadministrasjonen har vært klar over forholdet, 32 Tilsvarende grense i Narvik-prospektet ser også ut til å være 55 % 16

17 kan det tenkes at garantiansvaret har vært vurdert som så hypotetisk at noteopplysning ikke har vært påkrevd. Utfordringen er nå hvordan denne garantiinnbetalingen fra Rana kommune til Citibank skal regnskapsføres. Etter vår vurdering foreligger følgende alternativ: 1. Finanskostnad 2. Langsiktig utlån 3. Kortsiktig utlån 4. Bankinnskudd Det mest dramatiske er å kostnadsføre hele summen i overføringsåret (alternativ 1). Da blir den å betrakte som en finanskostnad i forlengelsen av obligasjonskjøpet. Det finnes gode argumenter for en slik løsning. Selv om rådmann Reitehaug er ved godt mot, kan det også argumenteres for at beløpet i utgangspunktet må betraktes som tapt og avskrives som tapt. Da blir det en finanskostnad i 2007-regnskapet. Ifølge Kommunal regnskapsstandard 7 (foreløpig) skal betingede eiendeler ikke regnskapsføres. I standardens drøftingsdel angis som eksempel på slik eiendel tvister som er til behandling i rettsapparatet. Vi mener at garantibeløpet ikke kommer i denne kategorien. Men dersom sannsynligheten for at utlånet/fordringen/bankinnskuddet går tapt vurderes som større enn sannsynligheten for å få beløpet tilbake, kan det være grunn til å tapsføre hele beløpet umiddelbart. Et ev. deloppgjør påfølgende år må da føres til inntekt. Problemstillingen blir i prinsippet den samme som avskrevne kundefordringer som det på et senere tidspunkt mottas delvis oppgjør for. Slike deloppgjør inntektsføres i senere års regnskap. Alternativ 2 er å føre beløpet som et langsiktig utlån. Dette føringsalternativet er mest aktuelt dersom obligasjonen er ført som anleggsmiddel. Dersom beløpet ikke tilbakebetales før obligasjonene forfaller trekker dette i samme retning. Da er realiteten at kommunen har lånt ut penger langsiktig. Utlånet må da føres i kommunens investeringsregnskap. Selv om dette isolert sett fører til et udekket beløp i investeringsregnskapet i 2007, vil ikke kommunens totale egenkapital bli påvirket ved dette føringsalternativet. Dersom obligasjonene ved anskaffelsestidspunktet er regnskapsført som omløpsmidler, kan det også argumenteres for at støttebeløpet føres som omløpsmiddel (alternativ 3). Velges denne løsningen, vil ikke kommunens driftsregnskap bli påvirket siden dette kan betraktes som en omgruppering innenfor omløpsmidlene. Da vil ikke arbeidskapitalen påvirkes og bokføringen kan skje balanse- mot balansekonto. Alternativ 4 er å betrakte garantibeløpet som et bankinnskudd. Normalt vil en innskyter ha full disposisjonsrett over et innskudd (unntaket er trekkinskuddsmidler som motsvares av gjeldsposten skattetrekk). Slik disposisjonsrett kan vi vanskelig se er til stede når betingelsen for tilbakeføring av beløpet er at kursen på de aktuelle obligasjonene stiger. I skrivende øyeblikk ( ) ser det ut til at Rana og de øvrige kommunene vil få tilbake de inntalte garantikravene på til sammen 42,7 millioner kroner, pluss renter. 33 Det er ikke klart hvordan kommunen har regnskapsført og vil regnskapsføre tilbakeføringen. Vår vurdering er at situasjonen på overføringstidspunktet må være avgjørende. Kommunen måtte ta en beslutning om å kaste gode penger etter dårlige for å berge de aktuelle 33 Rana blad se nettsted 17

18 verdipapirene som skal innløses mange år fram i tid. Med en slik transaksjon er vår vurdering at kommunen havner i et langsiktig utlånsforhold. Konsekvensen av et slikt syn er at kommunen må føre beløpet til utgift i investeringsregnskapet for 2007 samtidig som utlånet balanseføres blant anleggsmidlene. Spørsmålet er om dette er i samsvar med Kommunal regnskapsstandard nr 1, grensedragningen mellom omløpsmidler og anleggsmidler. I KRS1 side 2 heter det: Det presiseres at finansielt motiverte investeringer i verdipapirer (aksjer, obligasjoner, fond m.v.) alltid vil være omløpsmidler uavhengig av hvilken tidshorisont kommunen har for denne plasseringen. Siden garantibeløpet følger i kjølvannet av et obligasjonskjøp som er klassifisert som omløpsmiddel, er vår konklusjon at det vil være naturlig å regnskapsføre garantibeløpet som et kortsiktig utlån eller kortsiktig fordring. Dette betyr at garantibeløpet betraktes som en del av arbeidskapitalen og vil dermed ikke bli ført i driftsregnskapet. Det kortsiktige utlånet/fordringen må særskilt vurderes ved regnskapsavslutningen og ev. tapsavsetninger gjennomføres. En slik vurdering og regnskapsføring av tapsavsetning er helt parallell til regnskapslovens modell.. 6. Oppsummering, konklusjoner og videre arbeid Regnskapet er en sentral informasjonsbærer i alle organisasjoner. Det innebærer at informasjonen må være relevant og pålitelig. Mot en slik bakgrunn er det viktig at finansielle instrumenter innarbeides i regnskapet. Det faktum at de finansielle instrumentene fremstår som kompliserte burde ikke forhindre regnskapsføring. Snarere tvert i mot, det er spesielt viktig at kompliserte transaksjoner fremkommer i regnskapet. Foreningen for god kommunal regnskapsskikk har hatt på agendaen i flere år å utarbeide nærmere regler for regnskapsføring av finansielle instrumenter. GKRS har fremdeles problemstillinger knyttet til finansielle instrumenter på prioriteringslista (Lie 2007). Etter vår oppfatning er det mange uløste problemstillinger knyttet til finansielle instrumenter i dagens regelverk. I denne artikkelen har vi bare trukket frem noen av disse problemstillingene 34. Vi har vist at samme type investeringer kan føres både som anleggsmiddel og omløpsmiddel, uavhengig av investeringens tidshorisont. Videre kan lånet knyttet til Terra-pakken både klassifiseres som kortsiktig og som langsiktig. Det virker unektelig underlig når gjeld som først forfaller 10 år frem i tid, av systemhensyn må klassifiseres som kortsiktige. Med rette kan det da spørres om informasjonen i den kommunale balansen gir relevant informasjon til regnskapsbrukeren. For noen produkter vil regnskapspraksis være svært avgjørende for hvor mye midler kommunen har til disposisjon i førstkommende økonomiplanperiode. Vi har her trukket frem lånet i Terra-pakken som et produkt som er konstruert på en slik måte at kostnader skyves frem i tid, mens inntektene tas løpende. Ved manglende periodisering av rentekostnader vil kommunen opparbeide seg betydelige forpliktelser som ikke blir regnskapsført før de blir realisert. Et annet eksempel på det samme er regnskapsføring av swapsjoner. 35 Vi mener at konsekvenser av dagens beslutninger på fremtidige generasjoners handlingsfrihet bør komme klart frem i regnskapene. Dette er et viktig politisk spørsmål, hvor teknikk møter politikk. Regnskapet som politisk instrument eller regnskapet som resultat av politiske beslutninger har vært lite debattert i Norge. 36 Når kommunens føringspraksis medfører forskyving av kostnader langt frem i tid, er det raskt andre spørsmål som reiser seg: Er det mulig at 34 Andre problemstillinger er diskutert i Aastvedt (2005) og Mauland og Aastvedt (2007) 35 Mauland og Aastvedt (2007) 36 Se for eksempel Ordelheide (2004) 18

19 forskyving av kostnader er en av årsakene til at kommuner velger denne formen for instrumenter? Vil kommunale beslutningstakere velge ulønnsomme investeringer for å kunne skyve kostnadene foran seg? Spørsmålet kan derfor reises om de aktuelle økonomiske disposisjonene delvis er en funksjon av det eksisterende regnskapsregimet. Ensidig fokusering på kontantstrømmer har i dette tilfellet båret galt av sted. Kommunesektoren forvalter store verdier. Mange milliarder kroner skal ivaretas på en forsvarlig måte. I forbindelse med Terra-saken har tapsbombene nærmest tikket inn for kommunene som er rammet. Ikke-regnskapsførte forpliktelser kan ses på som udetonerte tapsbomber i regnskapet. På realisasjonsdagen vil også disse bli synliggjort. Etter vår oppfatning er og bør regnskapet være en viktig økonomisk informasjonskilde. 37 Vårt inntrykk er at gjennomgående gir kommunale regnskap veldig begrenset informasjon om finansielle instrumenter. Å holde tilbake økonomisk informasjon anses vanligvis som et alvorlig samfunnsproblem. I RS defineres uredelig regnskapsrapportering som tilsiktet feilinformasjon, herunder utelatelser av beløp eller tilleggsopplysninger i regnskap, for å villede regnskapsbrukere. Med dagens regelverk virker regnskapet mer tilslørende enn opplysende om de økonomiske realitetene knyttet til finansielle instrumenter. Vi mener dette skyldes at regelverket for regnskapsføring av finansielle instrumenter ikke er tilpasset de økonomiske transaksjonene som kommunene foretar i dag. Hendelsene i året 2007 har vært dramatiske. Når personer utenfor den kommunale økonomiog regnskapssfæren ble klar over hvilke risikable prosjekter kommunene hadde gitt seg i kast med, ble også medieoppslagene svært dramatiske og tallrike. Etter hvert fant også enkelte pressefolk ut at noen faktisk hadde varslet om forholdene fem år tilbake i tid. Etter at mediestøvet har lagt seg, bør tiden være kommet for en mer grunnleggende gjennomgang av sakskomplekset. Kommuner bør og skal drive aktiv finansforvaltning. Spørsmålet er snarere hvordan rammene skal fastsettes. Er dagens regelverk tilstrekkelig eller bør det presiseres og innskjerpes ytterligere? Av interesse bør det også være å belyse om holdningen til risiko har endret seg vesentlig. Oppfatningen er vel at deler av Kommune- Norge har utviklet seg fra å være trauste og litt kjedelige økonomiske aktører til spekulanter som kan ta pusten fra noen hver. Er det virkelig slik? Gjølberg og Johnsen (1983) dokumenterer at kommunale aktører har forholdt seg til risikable prosjekter også tidligere. Perioden var også en problematisk økonomisk tid for mange norske kommuner. Storstilt elektrisitets- og skoleutbygging førte til at mange kommuner i denne perioden i realiteten gikk konkurs etter å ha satset i friskeste laget. Redningen var staten, som regelrett satte en del kommuner under administrasjon. Hendelsene de siste månedene er kanskje ikke så unike som vi liker å tro. Kanskje føyer kraftkommunene seg heller inn i rekken av hendelser som dukker opp med noen tiårs mellomrom. Sannsynligvis er det rom både for finansielt orienterte, regnskapsfaglig orienterte og historisk orienterte forskningsprosjekter i kjølvannet av Terra-hendelsene. 37 For nærmere diskusjon om dette se for eksempel Aastvedt og Mauland RS 240 Revisors oppgaver med og plikter til å vurdere misligheter ved revisjon av regnskaper pkt 8 19

20 Referanser Byberg, Ø.(2007): Kommuner får sjokkregning på 100 millioner, Finansavisen Gjølberg, O og Johnsen, T.(1983): Norske kommuners valutalån: Storspekulasjon med giganttap?, Bedriftsøkonomen nr 8, s Jørgensen, J.P. (2007): Kommunal finansforvaltning Venstrehåndsarbeid med stor risiko? Innlegg på KS konferansen Kommuneøkonomi 2007, Tar vi vare på verdiene?, Stavanger Lie, K.E. (2007): Nytt fra GKRS, Innlegg på Kommuneregnskapskonferansen 2007, Gardermoen Løland, M. (2007): Terra-tap verre enn ventet, hegnar.no, Kommunal- og regionaldepartementet (1999): Ot.prp Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. Tilgjengelig fra nettsted Leuz, C. Pfaff, D. og Hopwood, A.(2004): The Economics and Politics of Accounting. International Perspectives on Research Trends, Policy, and Practice. Oxford University Press Mauland, H. og Aastvedt, A. (2007): Mission Impossible or an Obvious Option Provisions and Contingent Liabilities in Norwegian local government accounting, Notat nr 22 fra Universitetet i Stavanger NTB (2007): Kraftkommunene lånte Terra-penger av DnB NOR, NTB Oldeide, E.B og Løset, O. (2007): Revisor skremd av Bremanger, nrk.no Ordelheide, D. (2004): The Politics of Accounting: A Framework, gjengitt I Leuz, C. Pfaff, D. og Hopwood, A. (2004): The Economics and Politics of Accounting. International Perspectives on Research Trends, Policy, and Practice. Oxford University Press Rana Blad (2007): Taper ikke på pengeplasssering ( ) Finnes på nettsted Rana blad (2007):Tapte 245 Terra-millioner ( ), se nettsted Sevik, E. (2007): Svekket tilsynet med kommunene, Kommunal Rapport Aastvedt, A.(2005): Regnskapsføring av finansielle instrumenter, TF-notat nr 5/2005 Aastvedt, A., Mauland, H.(2006): Kommuneregnskapet rammeverk og prinsipper, Arbeidsrapport nr 14/2006, Telemarksforsking-Bø 20